Zakres kompetencji parlamentu i jego funkcje wyznacza charakter ustrojowy tego ciała, jako organu reprezentacji Narodu. Zasada podziału władz wymaga zachowania pewnej równowagi między legislatywą, egzekutywą i sądownictwem. Tradycyjna klasyfikacja funkcji parlamentu opiera się na rozróżnieniu funkcji ustawodawczej i funkcji kontrolnej – podmiotami funkcji ustawodawczej jest
Sejm i Senat, ale funkcja kontrolna została powiązana tylko z Sejmem.
Funkcja ustawodawcza stanowi podstawową przesłankę określenia roli parlamentu, jako organu władzy ustawodawczej i polega na stanowieniu aktów prawnych o szczególnej mocy prawnej, najwyższej w systemie prawa wewnętrznego. Funkcję tę parlament sprawuje za zasadzie wyłączności. Oznacza to, iż:
Żaden inny organ państwowy nie może stanowić aktów o randze ustawy, chyba, że konstytucja dopuszcza to w sposób wyraźny;
Kompetencje prawodawcze innych organów państwowych muszą mieć charakter podporządkowany;
W ramach funkcji ustawodawczej można wyróżnić tak zwaną funkcję ustrojodawczą, a więc stanowienie norm konstytucyjnych oraz funkcję ustawodawczą sensu stricto, polegającą na stanowieniu ustaw zwykłych. W Polsce obie te funkcje skupione są w rękach parlamentu. Rola i zakres funkcji ustawodawczej polskiego parlamentu uległy zasadniczym zmianom w wyniku wejścia Polski do Unii Europejskiej, bo poważna część jego dotychczasowej władzy ustawodawczej została przejęta przez organy europejskie. Polski parlament zachował w tym zakresie tylko pewne kompetencje opiniodawcze wobec Rady Ministrów.
Funkcja kontrolna stanowi drugie klasyczne zadanie parlamentu. Od nosi się ona przede wszystkim do rządu i systemu podporządkowanej mu administracji, a jej kształt i cel należy rozpatrywać na tle dwóch zasad ustrojowych. Po pierwsze, istotą systemu parlamentarnego jest przyznanie izbie wpływu na powołanie rządu i możliwości spowodowania dymisji rządu i poszczególnych jego członków. Po drugie, istota współczesnego parlamentu jest istnienie opozycji, która musi mieć możliwość wglądu w działania rządu i administracji. Podstawową treścią funkcji kontrolnej jest dokonywanie samodzielnych ustaleń stanu faktycznego, dotyczących funkcjonowania rządu, ministrów i podległych im podmiotów. Można do nich zaliczyć: prawo żądania informacji, a towarzyszy mu też prawo żądania obecności ministrów i innych przedstawicieli organów rządowych na posiedzeniach Sejmu lub komisji. Ustalaniu faktów towarzyszy dokonywanie ocen i formułowanie różnego rodzaju sugestii, do których adresaci powinni się też ustosunkowywać, co określa mianem „prawo żądania wysłuchania".
Stany nadzwyczajne. Tylko Sejm może wydać postanowienie o stanie wojny (ale w sytuacji, gdy Sejm nie może się zebrać na posiedzenie, postanowienie takie może wydać prezydent RP) i tylko Sejm decyduje o zawarciu pokoju. Sejmowi musi zostać przedłożone rozporządzenie prezydenta o wprowadzeniu stanu wojennego lub stanu wyjątkowego i ma on prawo uchylić takie rozporządzenie. Zgoda Sejmu jest też potrzebna do przedłużenia stanu wyjątkowego i stanu klęski żywiołowej.
Parlamentowi przysługuje też tak zwana funkcja kreacyjna. Polega ona na bezpośrednim powoływaniu i odwoływaniu innych organów konstytucyjnych państwa oraz osób wchodzących w skład tych organów, zwłaszcza na egzekwowaniu ich odpowiedzialności, bądź na innych formach wpływu na skład personalny tych organów. Rola podstawowa należy do Sejmu, a kompetencje Senatu mają znacznie bardziej ograniczony charakter.
Konstytucyjne organy państwa:
Prezydenta – prawo jego kreowania należy bezpośrednio do narodu, natomiast izby, działając jako Zgromadzenie Narodowe, mogą uznać trwałą niezdolność prezydenta do sprawowania urzędu ze względu na stan zdrowia lub też mogą postawić prezydenta w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu, co może być pierwszym krokiem do pozbawienia go urzędu;
Rady Ministrów jest ona powoływana w skomplikowanej procedurze wymagającej współdziałania prezydenta i większości sejmowej; Sejm może też wyrazić Radzie Ministrów wotum nieufności (ale tylko w formie tzw. wotum konstruktywnego), co rodzi obowiązek dymisji rządu;
Ministrów – ich powoływanie przebiega bez udziału Sejmu, natomiast w każdym czasie Sejm może wyrazić wotum nieufności, co rodzi obowiązek dymisji;
Trybunatu Konstytucyjnego - wszyscy jego członkowie są wybierani przez Sejm, zasada niezawisłości wyklucza możliwość ich odwołania;
Trybunału Stanu - wszyscy jego członkowie wybierani są przez Sejm, z wyjątkiem przewodniczącego, którym jest - z urzędu – jest pierwszy prezes Sądu Najwyższego;
Najwyższej Izby Kontroli - jej prezes jest wybierany przez Sejm za zgodą Senatu;
Rzecznika Praw Obywatelskich - jest on wybierany przez Sejm za zgodą Senatu;
Rzecznika Praw Dziecka — jest on wybierany przez Sejm za zgodą Senatu;
Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji - jej pięciu członków jest powoływanych: przez Sejm dwóch, przez Senat jeden oraz przez prezydenta dwóch członków;
Narodowego Banku Polskiego — jego prezes jest powoływany przez Sejm; Sejm i Senat powołują po jednej trzeciej składu Rady Polityki Pieniężnej będącej jednym z organów tego Banku;
Krajowej Rady Sądownictwa — Sejm powołuje czterech jej członków, a Senat dwóch. Podobnie powoływani są członkowie Krajowej Rady Prokuratury.
Funkcja ustawodawcza była zawsze traktowana jako podstawowe zadanie parlamentu. Ustawa jest to:
Akt parlamentu,
O charakterze normatywnym,
Zajmujący najwyższe miejsce w systemie źródeł prawa krajowego (podporządkowany jednak konstytucji),
O nieograniczonym zakresie przedmiotowym,
Dochodzący do skutku w szczególnej procedurze.
Proces dochodzenia ustawy do skutku jest ujęty w szczególną procedurę zwaną trybem ustawodawczym. Jest to całokształt parlamentarnych i pozaparlamentarnych etapów dochodzenia ustawy do skutku. W obecnym stanie prawnym należy wyróżnić:
Inicjatywę ustawodawczą,
Rozpatrzenie projektu ustawy przez Sejm i — ewentualnie — uchwalenie ustawy,
Rozpatrzenie ustawy przez Senat i — ewentualnie — uchwalenie poprawek lub uchwalenie odrzucenia ustawy w całości; a w takich wypadkach następuje:
3a) Rozpatrzenie przez Sejm poprawek Senatu lub jego uchwały o odrzuceniu ustawy,
Podpisanie ustawy przez prezydenta - na tym etapie możliwe jest też skierowanie ustawy przez prezydenta do TK lub zastosowanie weta ustawodawczego, które powoduje konieczność ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm większością 3/5 głosów,
Ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw, co jest warunkiem jej wejścia w życie.
Inicjatywa ustawodawcza to prawo konstytucyjnie określonych podmiotów do wnoszenia projektów ustaw do Sejmu, które skutkuje obowiązkiem rozpatrzenia przez Sejm wniesionych projektów w szczególnej procedurze. Zawsze, więc postępowanie legislacyjne musi rozpoczynać się w Sejmie. Podmiotami prawa inicjatywy ustawodawczej są:
Posłowie - chodzi tu o komisje sejmowe bądź grupa, co najmniej 15 posłów,
Senat - konieczna jest uchwala całej izby,
Prezydent,
Rada Ministrów,
Grupa, co najmniej 100 tys. obywateli.
Najczęściej z prawa inicjatywy ustawodawczej korzysta Rada Ministrów. Inicjatywy ludowej, kiedy to projekt ustawy może zostać wniesiony przez grupę co najmniej 100 tys. obywateli mających prawo wyborcze do Sejmu, a tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa.
W celu przygotowania projektu ustawy i zgromadzenia niezbędnej liczby podpisów tworzy się komitet inicjatywy ustawodawczej, złożony co najmniej z 15 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu.
Po zebraniu pierwszego tysiąca podpisów przewodniczący komitetu informuje Marszałka Sejmu o utworzeniu komitetu - od tej chwili treść projektu nie może już ulegać zmianie.
Po zgromadzeniu stu tysięcy podpisów projekt jest przekazywany Marszałkowi Sejmu i pierwsze czytanie projektu zostaje przeprowadzone w terminie trzech miesięcy.
Nie ma przeszkód prawnych dla równoległego wniesienia projektu ustawy w sprawie, w której inna grupa obywateli lub inny uprawniony podmiot wykonał już inicjatywę ustawodawczą. Niedopuszczalne jest natomiast wniesienie projektu w sprawach, w których konstytucja zastrzega wyłączność inicjatywy innym podmiotom.
Podmiotowe ograniczenia prawa inicjatywy ustawodawczej występują w odniesieniu do:
- projektu ustawy budżetowej (ustawy o prowizorium budżetowym) oraz projektów ustaw bezpośrednio wyznaczających sytuacje finansów państwowych, tu inicjatywę ma tylko Rada Ministrów,
- projektu ustawy o zmianie konstytucji — inicjatywa przysługuje grupie obejmującej, co najmniej 1/5 ustawowej liczby posłów, a także Senatowi i prezydentowi.
Projekt ustawy musi być zaopatrzony w uzasadnienie. Uzasadnienie musi zawierać:
Potrzebę i cel wydania ustawy,
Stan rzeczy w dziedzinie, która ma być unormowana,
Różnice między dotychczasowym a projektowanym stanem prawnym,
Przewidywane Skutki społeczne, gospodarcze i prawne,
Założenia podstawowych aktów wykonawczych,
Wskazanie źródeł finansowania, jeżeli projekt ustawy pociąga za sobą obciążenie budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,
Oświadczenie o zgodności projektu ustawy i prawem Unii Europejskiej lub że przedmiot regulacji nie jest objęty prawem Unii Europejskiej.
Projekty ustaw składa się Marszałkowi Sejmu. Marszałek może zwrócić wnioskodawcy projekt ustawy, jeżeli uzasadnienie nie odpowiada wskazanym wymaganiom. Marszałek może po zasięgnięciu opinii Prezydium Sejmu zwrócić się do Komisji Ustawodawczej, która może zaopiniować projekt jako niedopuszczalny.
Rozpatrzenie projektu ustawy przez Sejm odbywa się w trzech czytaniach, przedzielonych pracami komisji sejmowych. Termin „czytanie" oznacza rozpatrzenie projektu ustawy na posiedzeniu plenarnym Sejmu; prowadzi się nad nim debatę i podejmuje decyzję o dalszym jego losie.
Punktem wyjścia jest pierwsze czytanie, może się ono odbyć na posiedzeniu plenarnym Sejmu lub od razu na posiedzeniu komisji sejmowej.
Regulamin Sejmu wymienia projekty, które ze względu na swoją materię muszą być poddane pierwszemu czytaniu na posiedzeniu plenarnym. Są to:
Zmiana konstytucji,
Ustawy dotyczące praw, wolności i obowiązków obywateli,
Ustawy budżetowe i podatkowe,
Ustawy dotyczące wyborów, ustroju organów państwa i samorządu terytorialnego,
Kodeksy
Marszałek może też skierować do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu każdy inny projekt, jeżeli przemawiają za tym ważne względy.
Pierwsze czytanie obejmuje: .
Uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę,
Pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy,
Debatę nad ogólnymi zasadami projektu.
Jeżeli pierwsze czytanie przeprowadzane jest na posiedzeniu Sejmu, to kończy się ono podjęciem uchwały o skierowaniu projektu do komisji lub o odrzuceniu go w całości.
Właściwe prace nad projektem toczą się w komisjach sejmowych, przy czym szczególna rola przypada Komisji Ustawodawczej.
Po pierwszym przedyskutowaniu projektu. Komisja (komisje) może postanowić o przeprowadzeniu tak zwanego wysłuchania publicznego. Polega ono na przedstawieniu — w ramach komisji — stanowiska wobec projektu ustawy przez podmioty, które w odpowiednim trybie i terminie — zgłosiły zainteresowanie pracami nad projektem ustawy. Przeprowadzenie wysłuchania publicznego stanowi jedną z form absorpcji działalności lobbingowej do formalnego trybu parlamentarnej procedury ustawodawczej.
Dla prowadzenia szczegółowych prac nad projektem ustawy komisja sejmowa powołuje kilkuosobową podkomisje, która z udziałem przedstawicieli wnioskodawcy oraz ekspertów zajmuje sic ostatecznym przygotowaniem stanowiska wobec projektu.
Podkomisja, a potem komisja zamykają swe prace przyjęciem sprawozdania o projekcie, w którym mogą zaproponować:
Przyjęcie projektu bez poprawek,
Przyjęcie projektu z poprawkami,
Odrzucenie projektu.
Wnioskodawca traci kontrolę nad projektem z chwilą jego wniesienia do Sejmu z tym, że do zakończenia drugiego czytania może on projekt wycofać. Komisja może też zatrzymać prace nad projektem lub też spowolnić je do tego stopnia, by nie opracować żadnego sprawozdania przed końcem kadencji. Ponieważ, stosownie do zasady dyskontynuacji, koniec kadencji kładzie kres istnieniu niezałatwionych projektów.
*Szczególna rola w pracach nad projektem ustawy przypada Komisji Ustawodawczej.
Po opracowaniu sprawozdania przez komisję odbywa się drugie czytanie, zawsze przeprowadzane na posiedzeniu Sejmu.
Drugie czytanie obejmuje:
Przedstawienie sprawozdania o projekcie;
Przeprowadzenie debaty oraz zgłaszanie poprawek i wniosków;
Prawo zgłaszania poprawek przysługuje grupom 15 posłów, a także wnioskodawcy projektu i Radzie Ministrów;
Marszalek może odmówić przyjęcia poprawek, których uprzednio nie przedłożono w komisji;
W razie wniesienia poprawek i wniosków, projekt na ogół kieruje się znowu do komisji, która zajmuje wobec nich stanowisko;
Poprawki wnoszone na tym etapie nie powinny jednak wprowadzać treści całkowicie pozostających poza pierwotnym projektem.
Jeśli projektu nie skierowano ponownie do komisji, bezpośrednio po zakończeniu drugiego czytania przeprowadza się trzecie czytanie.
Trzecie czytanie obejmuje:
Przedstawienie stanowiska komisji lub posła sprawozdawcy wobec zgłoszonych poprawek i wniosków
Głosowanie.
Najpierw poddaje się pod głosowanie wniosek o odrzucenie projektu w całości (o ile wniosek taki został postawiony), następnie poprawki, w kolejności ich merytorycznego znaczenia, a wreszcie projekt w całości, w brzmieniu zaproponowanym przez komisję, ze zmianami wynikającymi z wcześniej przyjętych poprawek.
Dla uchwalenia projektu konieczna jest zwykła większość głosów, w obecności, co najmniej ustawowej liczby posłów. W momencie uchwalenia projekt staje się ustawą, dalsze prace legislacyjne są, więc prowadzone już nad ustawą z dnia … (data uchwalenia) o … (tytuł ustawy).
Ustawę uchwaloną przez Sejm jego Marszałek przekazuje Senatowi.
Rozpatrzenie ustawy przez Senat jest koniecznym etapem postępowania ustawodawczego, ale Senat nie pełni roli równoprawnego partnera pierwszej izby. Zawsze konieczna jest zgoda Senatu na przyjęcie tekstu uchwalonego przez Sejm, jednak Sejm może odrzucić propozycje Senatu, poza zmianą konstytucji oraz do ustawy ratyfikującej.
Dodatkowo prace Senatu są poddane ścisłym ramom czasowym:
W odniesieniu do ustaw zwykłych termin dla zajęcia stanowiska przez Senat wynosi 30 dni od przekazania mu ustawy uchwalonej przez Sejm;
W przypadku do ustawy budżetowej czas ten wynosi 20 dni.
A gdy chodzi o ustawy pilne jest to 14 dni.
Jeżeli w tym terminie Senat nie podejmie żadnej uchwały, to ustawę uznaje się za przyjętą w brzmieniu, uchwalonym przez Sejm, a Marszałek Sejmu przekazuje ją do podpisu prezydentowi.
Procedura rozpatrywania ustawy przez Senat jest podobna do procedury jej uchwalania przez Sejm.
Marszałek Senatu kieruje tekst ustawy do właściwej komisji senackiej.
Komisja (komisje) powinna w terminie 18 dni zaproponować sposób ustosunkowania się Senatu do ustawy;
Następnie odbywa się posiedzenie Senatu, debata i glosowanie.
Senat może podjąć uchwałę o:
Przyjęciu ustawy bez poprawek — pozwala to na natychmiastowe przekazanie
ustawy prezydentowi, bez czekania na upływ 30 terminu,
Odrzuceniu ustawy, co nie jest dopuszczalne w odniesieniu do ustawy budżetowej;
Wprowadzeniu poprawek do tekstu ustawy.
Senat jest ograniczony zakresem spraw normowanych ustawie sejmowej, a wnoszenie poprawek całkowicie poza ten zakres wykraczających należy uznać za niedopuszczalne. Nie ma natomiast ograniczeń, by poprawki Senatu przyjmowały rozwiązania zupełnie odmienne od zawartych w ustawie sejmowej, nawet zastępując całą ustawę przygotowanym przez siebie tekstem jednolitym.
Senat podejmuje swoją uchwałę zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej polowy ustawowej liczby senatorów. Uchwała jest przekazywana Marszalkowi Sejmu.
Rozpatrzenie przez Sejm uchwały Senatu ma miejsce, jeżeli Senat zaproponował odrzucenie ustawy lub też uchwalił do ustawy poprawki.
Uchwałę Senatu kieruje się do komisji, która (które) rozpatrywała projekt danej ustawy i do której należy teraz rozważenie wniosków Senatu i przedstawienie Sejmowi sprawozdania.
W sprawozdaniu tym komisje wnioskują o uchwalenie proponowanych przez Senat zmian w całości lub w części bądź też o odrzucenie propozycji Senatu. Jeżeli natomiast poprawkę Senatu uznaje się za niedopuszczalną to należy ją odrzucić.
Sejm może odrzucić zarówno poszczególne poprawki Senatu, jak i wniosek o odrzucenie ustawy. Taka uchwala Sejmu musi być jednak podjęta bezwzględna większością głosów, w obecności, co najmniej polowy ustawowej liczby posłów — jeżeli takiej większości zabraknie, to propozycje Senatu uznaje się za przyjętą. W takim wypadku postępowanie ustawodawcze zostaje zamknięte lub te ustawa nabiera brzmienia, jakie wynika z poprawki Senatu i w takim kształcie zostaje przedstawiona prezydentowi.
Koniecznym elementem tego etapu postępowania jest zawsze przeprowadzenie w Sejmie głosowania nad propozycjami Senatu. Dopóki glosowanie takie się nie odbędzie, prace nad ustawą zostają zatrzymane.
Po zakończeniu postępowania w Marszalek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawą do podpisu prezydentowi.
Podpisywanie ustaw przez głowę państwa należy do rozwiązań tradycyjnych.
Podpisanie ustawy określa sic mianem „promulgacja", łącząc z tą czynnością wiele skutków prawnych.
Głowie państwa przysługuje weto. Weto może mieć charakter absolutny i od razu powodować niedojście ustawy do skutku. Weto może też mieć charakter zawieszający i może zostać w szczególnej procedurze - odrzucone przez parlament.
Prezydent podpisuje ustawę w terminie 21 dni od dnia jej przedstawienia przez Marszalka Sejmu. Termin ten ulega skróceniu do 7 dni w odniesieniu do ustawy budżetowej i ustawy prowizorium budżetowym oraz w odniesieniu do ustaw, które zostały uchwalone w trybie pilnym
Podpisanie ustawy jest obowiązkiem prezydenta. Dotyczy ono zawsze całej ustawy. Obowiązek podpisania ustawy ma najpierw charakter względny, bo prezydent może skorzystać z przysługujących mu procedur zakwestionowania ustawy (weto ustawodawcze lub skierowanie ustawy do TK).
Obowiązek podpisania ustawy nabiera natomiast charakteru bezwzględnego z upływem wspomnianego terminu.
Prawnym skutkiem podpisania ustawy jest powstanie obowiązku, zarządzenia jej ogłoszenia. Ogłoszenia ustawy dokonuje prezes Rady Ministrów i dopiero wtedy możliwe staje się jej wejście w życie.
Przed podpisaniem ustawy prezydent może wystąpić do TK z wnioskiem o zbadanie zgodności tej ustawy z konstytucją - dochodzi wówczas do tak zwanej prewencyjnej kontroli konstytucyjności, dokonywanej po uchwaleniu ustawy przez parlament, ale przed jej wejściem w życie. Jest to uprawnienie prezydenta o charakterze wyłącznym i samodzielnym.
Prezydent może zakwestionować przed TK każdą ustawę, a więc:
Wszelkie ustawy zwykłe,
Ustawy wyrażające zgodę na ratyfikowanie umowy międzynarodowej,
Ustawy budżetowe
Ustawy o prowizorium budżetowym.
Treścią zarzutu prezydenta musi być niezgodność ustawy z konstytucją. Niezgodność ta może polegać na:
Sprzeczności treściowej,
Naruszeniu trybu wymaganego przepisami prawa- dla wydania ustawy,
Naruszeniu kompetencji do wydania ustawy.
Prezydent może wycofać wniosek, jeżeli sprawa nie została jeszcze rozstrzygnięta przez TK i wówczas postępowanie ulegnie umorzeniu, a prezydent będzie musiał podpisać ustawę.
Orzeczenie Trybunału ma charakter wiążący. Jeżeli TK uzna ustawę za zgodną z konstytucją, po stronie prezydenta pojawia bezwzględny obowiązek jej podpisania. Jeżeli natomiast TK uzna ustawę za niezgodną z konstytucją, to po stronie prezydenta pojawia się bezwzględny obowiązek odmowy podpisania ustawy.
Odmowa ta ma charakter ostateczny, a postępowanie ustawodawcze ulega zamknięciu. Jeżeli TK nie orzeknie, iż przepisy uznane przezeń za niezgodne z konstytucją są nierozerwalnie związane z całą ustawą, to prezydent, po zasięgnięciu opinii Marszalka Sejmu:
Podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych przez TK za niezgodne z konstytucją,
Zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności.
W razie zwrócenia ustawy w celu usunięcia niezgodności, Sejm uchwala nowy, zgodny z konstytucją, tekst przepisów zakwestionowanych przez TK. Dopuszczalne jest też dokonanie w ustawie zmian redakcyjnych, które dostosują ją do wprowadzonych zmian, natomiast zakazane jest wprowadzanie zmian wykraczających poza zakres przepisów, które Trybunał uznał za niekonstytucyjne. Przygotowanie stosownych zmian należy do komisji sejmowej.
Tekst przyjęty przez izby (tzn. ostateczną wersję ustawy) przekazuje się prezydentowi. Należy uznać, że jeżeli prezydent będzie miał wątpliwości, co do tego, czy nowe uregulowanie jest zgodne z konstytucją, to będzie mógł sprawę ponownie przekazać TK i podpisać ustawę dopiero wtedy, gdy Trybunał orzeknie, że jest ona zgodna z konstytucją.
Jeżeli prezydent nie wystąpił do TK z wnioskiem o prewencyjną kontrolę konstytucyjności ustawy, to może zastosować weto ustawodawcze, to znaczy przekazać Sejmowi ustawę do ponownego rozpatrzenia. Weto nie może dotyczyć ustaw budżetowych i ustaw o prowizorium budżetowym, a także ustaw o zmianie konstytucji. Weto może dotyczyć tylko ustawy, jako takiej.
Weto może zostać wycofane w każdym czasie od jego wniesienia, byle nastąpiło to przed ostatecznym głosowaniem Sejmu nad ponownym uchwaleniem ustawy. Zgłoszenie weta jest wynikiem negatywnej oceny ustawy przedstawionej do podpisu. Prezydent może zażądać ponownego rozpatrzenia ustawy z każdego powodu, zarówno ze względów politycznych, jak i ze względów prawnych. Wniesienie weta nie wymaga kontrasygnaty prezesa Rady Ministrów.
Prawnym skutkiem prezydenckiego weta jest zahamowanie postępowania ustawodawczego i ponowne przekazanie ustawy Sejmowi do jej rozpatrzenia.
Prezydenckie weto jest wyjątkową fazą postępowania ustawodawczego, polegającą na ponownym rozpatrzeniu ustawy przez komisję (komisje) sejmową, która niegdyś nad nią pracowała.
Komisja może zaproponować ponowne uchwalenie ustawy, nie można natomiast wnosić do tekstu ustawy jakichkolwiek zmian i poprawek.
Następnie odbywa się głosowanie na posiedzeniu Sejmu (Senat nie bierze udziału w tym etapie postępowania). Jeżeli ustawa zostanie ponownie uchwalona przez Sejm większością 2/3 głosów w obecności, co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, to po stronie prezydenta pojawia się bezwzględny obowiązek podpisania ustawy. Musi to nastąpić w terminie 7 dni i w tej sytuacji prezydent nie ma już możliwości wystąpienia do TK o prewencyjną kontrolę ustawy. Weto prezydenta nie ma charakteru absolutnego i może być przełamane przez Sejm.
Ostatnią czynnością proceduralną prezydenta jest zarządzenie ogłoszenia ustawy w Dzienniku Ustaw. Na tej podstawie czynność ogłoszenia zostaje dokonana przez prezesa Rady Ministrów.
Ogłoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw jest warunkiem jej wejścia w życie. Następuje w zasadzie 14 dni po dniu ogłoszenia, jednak sama ustawa może jednak ustalić inny termin swego wejścia w życie.
Trzy ogólniejsze wymagania:
Generalny zakaz nadawania mocy wstecznej przepisom, które pogarszają sytuację prawną ich adresatów.
Nakaz ukształtowania vacatio legis w sposób pozostawiający adresatom odpowiednią ilość czasu dla dostosowania się do nowej sytuacji.
Nakaz ustanowienia przepisów przejściowych chroniących tak zwane interesy w toku.
Procedura ustawodawcza może ulec przyspieszeniu, jeżeli projekt ustawy zostanie uznany za pilny. Istotą trybu pilnego, jest uprzywilejowanie danego projektu ustawy, polegające na priorytetowym traktowaniu go w porównaniu z innymi projektami, a także na znacznym przyspieszeniu całego trybu ustawodawczego.
Nadanie pilnego charakteru tylko projektom ustaw wniesionym przez Radę Ministrów, a decyzję w tej sprawie pozostawia rządowi, Sejm nie ma możliwości sprzeciwienia się takiej decyzji. Pewne projekty, nie mogą być poddane temu trybowi. Odnosi się to do:
Ustaw podatkowych,
Ustaw dotyczących prawa wyborczego,
Ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych,
Kodeksów.
Pilność projektu oznacza obowiązek Sejmu do jego rozpatrzenia w możliwie krótkim terminie. Regulamin ustala, że komisja (komisje) rozpatrująca projekt pilny powinna zakończyć prace w terminie nie dłuższym niż 30 dni.
Ustawa uchwalona w trybie pilnym musi zostać rozpatrzona przez Senat w ciągu 14 dni i podpisana przez prezydenta w ciągu 7 dni. Terminy te mają charakter zawity, bo wraz z ich upływem powstaje domniemanie, że Senat przyjął ustawę, a prezydent traci możliwość skierowania ustawy do TK lub skorzystania z prawa weta.
Szczegółową postać procedura ustawodawcza przybiera w odniesieniu do ustawy budżetowej. Budżet jest uchwalany w formie ustawy.
Inicjatywa ustawodawcza należy wyłącznie do Rady Ministrów i jest ujęta, jako obowiązek rządu: projekt ustawy budżetowej powinien być przedłożony Sejmowi najpóźniej 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego chyba, że zaistnieje wyjątkowy przypadek.
Jeżeli nie uda się na czas przygotować projektu ustawy budżetowej na okres całego roku, to rząd ma obowiązek wnieść projekt ustawy o prowizorium budżetowym, a więc aktu tymczasowo regulującego gospodarkę finansową państwa na krótszy okres.
Procedura rozpatrywania projektu przez Sejm przebiega ona w trzech czytaniach. Nie ma możliwości zastosowania trybu pilnego.
Pierwsze czytanie musi się odbyć na posiedzeniu Sejmu, następnie projekt kierowany jest w całości do Komisji Finansów Publicznych, a poszczególne jego części — do pozostałych komisji sejmowych, odpowiednio do ich zakresu działania.
Komisje te przedkładają swoje propozycje poprawek Komisji Finansów Publicznych a ta opracowuje ostateczne sprawozdanie Sejmowi, który po szerokiej debacie politycznej uchwala ustawę budżetową.
Jej ostateczny kształt zależy od Sejmu, który może modyfikować przedłożenie rządowe. Konstytucja nie dopuszcza ustalenia przez Sejm większego deficytu budżetowego niż przewidziany w projekcie ustawy budżetowej.
Procedura rozpatrywania ustawy budżetowej przez Senat polega na skróceniu do 20 dni terminu, w którym może on zająć stanowisko. Senat nie ma możliwości zaproponowania odrzucenia ustawy, może tylko uchwalać poprawki, które ulegają rozpatrzeniu przez Sejm.
Prezydent ma 7 dni na podpisanie ustawy budżetowej nie może użyć przeciw niej weta ustawodawczego, może ją skierować do TK w trybie kontroli prewencyjnej, i wówczas TK obowiązany jest do wydania orzeczenia nie później niż w terminie 2 miesięcy.
Jeżeli ustawy budżetowej nie uda się wprowadzić w życie przed początkiem roku budżetowego, to Rada Ministrów może prowadzić tymczasową gospodarkę finansową na podstawie przedłożonego projektu tej ustawy. Jest to w praktyce regułą, bo ustawa budżetowa zwykle dochodzi do skutku dopiero w pierwszym kwartale nowego roku budżetowego.
Istotnym środkiem mającym dyscyplinować parlament w terminowym uchwaleniu ustawy budżetowej jest możliwość jego rozwiązania, jeżeli ustawa ta nie zostanie przyjęta przez obie izby terminie 4 miesięcy od dnia przedłożenia projektu Sejmowi. Decyzja należy do prezydenta, który musi ją podjąć w ciągu 14 dni.
Konstytucja przewiduje dwie szczególne procedury ustawodawcze:
Procedurę zmiany konstytucji,
Procedurę uchwalenia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, przekazującej organizacji międzynarodowej lub organowi międzynarodowemu kompetencje organów władzy w niektórych sprawach,
Dojście do skutku obu wymienionych typów ustaw wymaga między innymi osiągnięcia kwalifikowanej większości głosów w Sejmie.
Regulamin Sejmu wyraża dodatkowe rodzaje szczególnej procedury ustawodawczej:
Szczególny porządek postępowania z projektami kodeksów. Odnosi się on do projektów nowych kodeksów, a także do projektów zmian kodeksów oraz projektów przepisów wprowadzających kodeksy.
Chodzi o zapewnienie ochrony spójności uregulowań kodeksowych i wyeliminowanie możliwości przypadkowej nowelizacji kodeksu pry uchwalaniu ustaw szczegółowych.
Kodeks to ustawa całościowo regulująca zagadnienia jednej gałęzi prawa.
Tryb ten charakteryzuje się trzema najważniejszymi odrębnościami:
Dla rozpatrywania projektów kodeksów można powołać Komisję Nadzwyczajną, w ramach, której tworzy się podkomisje i zespoły robocze.
Komisja Nadzwyczajna powołuje zespół stałych ekspertów, z których 1/3 wskazuje wnioskodawca projektu kodeksu.
W prace Komisji Nadzwyczajnej nie jest włączona Komisja Ustawodawcza.
Porządek rozpatrywania projektów tak zwanych ustaw dostosowawczych. Po wejściu Polski do UE pojawiła się kategoria ustaw wykonujących prawo UE, których uchwalanie cechują odrębności proceduralne.
Kontrola parlamentarna rozumiana jest, jako parlamentarny proces nadzoru i decydowania o sposobie zachowania się innych organów, a w szczególności rządu i administracji, przy możliwości bezpośredniego lub pośredniego stosowania określonych środków i sankcji w stosunku do tego zachowania się.
Kontrolne działania parlamentu muszą być zawsze rozpatrywane w dwóch płaszczyznach: prawnej i politycznej. Na płaszczyźnie prawnej rodzić będą po stronie adresatów obowiązki o charakterze proceduralnym. Na płaszczyźnie politycznej mogą one znacznie bardziej imperatywne skutki. Działania kontrolne mogą być podejmowane tylko przez większość izby czy komisji. Istnieją również działania, które mogą być samodzielnie podejmowane przez mniejszość czy nawet przez pojedynczego posła.
Wykonywanie funkcji kontrolnej należy wyłącznie do Sejmu. Jest to funkcja związana przede wszystkim z działalnością Rady Ministrów i może być sprawowana tylko w zakresie określonym przepisami konstytucji i ustaw. Konkretne uprawnienia i instrumenty kontroli sejmowej zawsze muszą znajdować podstawę prawną i to o randze przynajmniej ustawowej.
Podstawowym instrumentem kontroli sejmowej jest prawo żądania informacji. Odnosi się ono do ministrów, kierowników naczelnych organów administracji rządowej oraz kierowników innych urzędów i instytucji państwowych, zobowiązując ich do:
Przedstawiania sprawozdań,
Udzielania informacji,
Uczestniczenia w posiedzeniach komisji.
Wiele ustaw regulujących poszczególne zagadnienia zobowiązuje rząd lub odpowiedniego ministra do regularnego przedstawiania sprawozdań i informacji w określonym zakresie. Materiały te stają się przedmiotem obrad komisji lub nawet całej izby.
Prawo żądania wysłuchania przyjmuje na szczeblu komisji sejmowych postać dezyderatów i opinii. Dezyderat jest to uchwala komisji zawierająca postulaty w określonej sprawie, kierowana jest do:
Rady Ministrów,
Poszczególnych jej członków,
Prezesa Najwyższej Izby Kontroli,
Prezesa Narodowego Banku Polskiego,
Głównego Inspektora Pracy.
Adresat nie ma prawnego obowiązku wykonania postulatów zawartych w dezyderacie, ale musi zająć wobec nich stanowisko w ciągu 30 dni. Odpowiedź jest rozpatrywana przez komisję, a w razie uznania jej za niezadowalającą lub udzieloną po terminie komisja może ponowić dezyderat lub przedstawić Sejmowi propozycje podjęcia odpowiedniej uchwały.
Opinia zawiera stanowisko komisji w określonej sprawie. Można ją kierować do wszystkich centralnych organów i instytucji w systemie administracji rządowej. Na żądanie komisji adresat musi zająć stanowisko w terminie 30 dni.
Szczególny typ opinii Komisji do spraw Unii Europejskiej ustanowiony został w sprawach związanych z funkcjonowaniem Unii.
Sejm zgromadzony na posiedzeniu plenarnym może uchwalać rezolucje zawierające wezwanie określonego organu państwowego do podjęcia wskazanego w rezolucji jednorazowego działania.
Realizacja ogólnych instrumentów kontroli sejmowej przebiega w oparciu o plany pracy komisji sejmowych i przy stałym współdziałaniu z odpowiednimi jednostkami organizacyjnymi Najwyższej Izby Kontroli.
Do szczególnych procedur kontrolnych należy zaliczyć:
Tworzenie komisji śledczych,
Procedury interpelacyjne,
Kontrolę wykonania budżetu państwa.
Efektem kontroli może być uruchomienie procedur związanych z odpowiedzialnością podmiotów kontrolowanych, do których należy: wotum nieufności, wotum zaufania oraz możliwość pociągnięcia do odpowiedzialności konstytucyjnej.
Każda komisja sejmowa ma prawo żądania informacji i gromadzenia wiadomości o działalności organów rządowych. Skoro podstawą tych uprawnień komisji stanowi regulamin Sejmu, to nie mogą one rodzić jakichkolwiek obowiązków dla osób stojących poza aparatem rządowym.
Sejm ma prawo tworzenia komisji śledczych, tworzonych wówczas, gdy zbadanie określonej sprawy wymaga szczególnie wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. W praktyce powoływanie komisji śledczych powinno się wiązać ze sprawą o wymiarze skandalu publicznego. Komisje parlamentarne nie są organami bezstronnymi i niezawisłymi.
Aby komisja śledcza mogła uzyskać bardziej efektywne instrumenty działania, jej funkcjonowanie musi opierać się na ustawie, bo tylko ustawa może określać obowiązki i odpowiedzialność obywatela.
Komisję śledczą powołuje Sejm. Sejm ustala zarazem zakres działania komisji - może on obejmować każdą sprawę. Sprawa ta musi być oznaczona w sposób precyzyjny.
W skład komisji śledczej może wchodzić do 11 członków, a ów skład powinien odzwierciedlać reprezentacje w Sejmie klubów i kół poselskich mających swoich przedstawicieli w Konwencie Seniorów, odpowiednio do jej liczebności.
Każda osoba wezwana przez komisję śledczą ma obowiązek stawić się przed nią i złożyć zeznanie. Stosuje się tu odpowiednio przepisy kpk.
Komisja może też zwrócić się do Prokuratora Generalnego o przeprowadzenie określonych czynności.
Na zakończenie komisja śledcza przedstawia sprawozdanie ze swojej działalności Marszalkowi Sejmu; następnie sprawozdanie powinno być udostępnione posłom i stać się przedmiotem debaty plenarnej.
Komisja może też wystąpić ze wstępnym wnioskiem o pociągnięcie do odpowiedzialności przed TS osób, które takiej odpowiedzialności podlegają. Komisje te działają w sposób jawny.
Procedury interpelacji i zapytań. Są to indywidualne wstąpienia poselskie zawierające pytania na tle określonego stanu faktycznego, które mogą być kierowane do premiera i do poszczególnych członków Rady Ministrów, które rodzą obowiązek udzielenia odpowiedzi w przewidzianym prawem terminie.
Cztery różne procedury w tym zakresie:
Interpelacje — składane są w sprawach o zasadniczym charakterze i odnoszących się do problemów związanych z polityką państwa. Interpelacja składana jest na piśmie i poprzez Marszalka Sejmu przekazywana członkowi rządu, który jest jej adresatem.
Odpowiedź musi zostać udzielona w ciągu 21 dni, także na piśmie, a Sejm jest informowany przez Marszalka o jej treści. Dopiero, jeżeli interpelant uzna odpowiedź za niezadowalającą lub nie otrzyma jej w terminie, może zwrócić się do Marszałka Sejmu o wystąpienie do interpelowanego z żądaniem złożenia w terminie 21 dni, dodatkowych wyjaśnień na piśmie
Informacje bieżące — każdy klub poselski lub grupa, co najmniej 15 posłów może się zwrócić o przedstawienie przez członka Rady Ministrów na posiedzeniu Sejmu takiej informacji w określonej sprawie. O uwzględnienie tego wniosku rozstrzyga Prezydium Sejmu po wysłuchaniu opinii Konwentu Seniorów, a gdy w Prezydium Sejmu nie uzyska się jednomyślności, rozstrzygnięcia dokonuje Sejm. Rozpatrzenie informacji bieżącej odbywa się na posiedzeniu Sejmu i obejmuje między innymi wystąpienia poselskie w sprawie bieżącej.
Zapytania — składane są w sprawach o charakterze jednostkowym, zawsze na piśmie. Odpowiedź udzielana jest w terminie 21 dni, także na piśmie, a zapytujący nie ma możliwości spowodowania przeprowadzenia nad tą odpowiedzią debaty sejmowej.
Pytania w sprawach bieżących — formułowane są ustnie na każdym posiedzeniu Sejmu i wymagają bezpośredniej odpowiedzi. O zamiarze zgłoszenia pytania poseł informuje Prezydium Sejmu 12 godzin przed rozpoczęciem posiedzenia, a Prezydium ustala, które pytania zostaną postawione, przy czym dąży do odpowiedniego uwzględnienia pytań pochodzących ze wszystkich klubów i kół poselskich. Odpowiedź udzielana jest ustnie, na posiedzeniu Sejmu. Nie można nad nią przeprowadzić debaty, ale możliwe jest stawianie krótkich pytań dodatkowych.
Wykonanie ustawy budżetowej jest corocznie poddane specjalnemu postępowaniu kontrolnemu w Sejmie. Rada Ministrów ma obowiązek przedłożyć Sejmowi w terminie 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacją o stanie zadłużenia państwa.
Sejm powinien rozpatrzyć sprawozdanie w terminie 90 dni - następuje to w trybie analogicznym do trybu prac nad projektem ustawy budżetowej, a więc rolę wiodącą odgrywa Komisja Finansów Publicznych, a poszczególne części sprawozdania są rozpatrywane przez odpowiednie komisje sejmowe. Wraz ze sprawozdaniem rządu do Sejmu wpływają też dwa dokumenty Najwyższej Izby Kontroli: analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej oraz opinia w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów. Później Sejm podejmuje uchwałę w przedmiocie absolutorium dla rządu.
Absolutorium jest to pozytywne skwitowanie wykonania przez Radę Ministrów ustawy budżetowej w minionym roku budżetowym. W praktyce nabiera ono waloru szerszego, stanowiąc polityczną ocenę całokształtu działalności. W obecnym stanie prawnym odmowa udzielenia absolutorium nie pociąga za sobą żadnych bezpośrednich skutków prawnych, w aspekcie politycznym jest ona równoznaczna z wezwaniem premiera do złożenia dymisji rządu.
Funkcja kontrolna jest związana wyłącznie z Sejmem, praktyce pojawiły się też pewne instrumenty kontroli sprawowane przez Senat. Od wielu już lat istnieje praktyka tak zwanych oświadczeń senatorskich, które mogą dotyczyć wszelkich kwestii związanych z wykonaniem mandatu i mogą też zawierać wnioski i uwagi kierowane między innymi do członków Rady Ministrów. W takim wypadku są one kierowane do adresata, który ma udzielić pisemnej odpowiedzi w terminie 30 dni. Komisje senackim prawo żądania od przedstawicieli Rady Ministrów przedstawiania informacji, wyjaśnień i opinii, przekazywania materiałów oraz czynnego udziału w posiedzeniach komisji.