Temat 6: Podział terytorialny dla celów administracji publicznej.

Tezy:

1. Pojecie i rodzaj podziału terytorialnego

Podział terytorialny państwa polega na wyodrębnieniu w ramach terytorium państwa mniejszych jednostek. Podziału terytorialnego państwa dokonuje się po to, aby ułatwić proces administrowania państwem. Podjecie decyzji o podziale terytorialnym państwa wymaga ustalenia stopni, liczby i wielkości jednostek terytorialnych, ich granic oraz siedzib władz. W każdej z jednostek podziału terytorialnego działają ściśle określone organy administracji publicznej.
Celem podziału terytorialnego jest ułatwienie procesu administrowania państwem.
Podział terytorialny państwa powinien być stabilny. Może on ulegać zmianom, ale zmiany te nie powinny być częste i powinny być uzasadnione dokonującymi się zmianami w otoczeniu.
Wyodrebnia się trzy rodzaje podziałów terytorialnych państwa:
- podział zasadniczy,
- podział pomocniczy,
- podziały specjalne.
Podział zasadniczy (podstawowy, ogólny) tworzony jest dla organów terenowych o kompetencjach ogólnych: dla terenowych organów administracji rządowej ogólnej i jednostek samorządu terytorialnego.
Od 1 stycznia 1999r. W Polsce obowiązuje zasadniczy trójstopniowy podział terytorialny. Podział ten został wprowadzony Ustawa z dnia 24 lipca 1998r. O wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa.
Jednostkami zasadniczego podziału terytorialnego w Polsce są: gminy, powiaty, województwa.
Gmina - jest najmniejszą jednostką samorządu terytorialnego w Polsce. Obejmuje ona określone terytorium i zamieszkałą na nim ludność. Do zadań gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb lokalnych społeczności.
Drugim szczeblem jest powiat. Przez powiat należy rozumieć lokalna wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Powiat obejmuje kilka graniczących ze sobą gmin lub cały obszar miasta. Zadania powiatu maja charakter uzupełniający do zadań gminy i koncentrują się na tych zagadnieniach, których realizacja przekracza możliwości pojedynczej gminy.
Trzecim szczeblem jest województwo. Województwo oznacza nie tylko największą jednostkę podziału terytorialnego kraju, lecz również regionalną wspólnotę samorządową. Zakres działania samorządu województwa nie narusz samodzielności powiatu i gminy. Podstawowym zadaniem województwa jest kreowanie rozwoju regionu oraz wykonywanie usług o charakterze i zasięgu lokalnym.
Podział pomocniczy - jest to podział, który dokonywany jest dla organów o charakterze pomocniczym wobec organów o podstawowym znaczeni (np. podział gminy na sołectwa czy dzielnice). Podział pomocniczy ma charakter uzupełniający do podziału pomocniczego. Jednostki wyodrębnione w ramach podziału pomocniczego nie mają odrębnej osobowości prawnej. Osobowość prawna posiadają jednostki terytorialne wyodrębnione w ramach podziału zasadniczego. Oznacza to m.in. że jednostki wyodrębnione w ramach podziału pomocniczego nie są uprawnione do zawierania umów.
Podziały specjalne (okręgi, obwody, oddziały, rejony, regiony) państwa są dokonywane w celu wykonania takich zadań państwa, których wykonywanie w ramach podziału zasadniczego nie znajduje uzasadnienia (np. wykonywanie administracji górniczej, morskiej) Podziały specjalne uwzględniają specyfikę zadań, dla których są tworzone. Korzystna jest sytuacja, gdy jest jak najmniej podziałów specjalnych i gdy administracja specjalna jest dostosowana do zasadniczego podziału terytorialnego kraju.
Zadania z zakresu administracji są realizowane przez organy administracji publicznej.
Istnieją różne kryteria podziału organów administracji publicznej. Podstawowy podział dzieli organy administracji publicznej na organy administracji rządowej i organy administracji samorządowej. Kryterium podziału organów administracji publicznej na te dwie grupy stanowi charakter zadań realizowanych przez poszczególne organy administracji publicznej.
- organy administracji rządowej - realizują zadania rządu,
- organy administracji samorządowej - realizują zadania samorządu terytorialnego.
Innym kryterium podziału organów administracji publicznej jest terytorialny zasięg ich działania. Na podstawie tego kryterium można wyróżnić organy centralne i terenowe.
- zasięg działania organów centralnych obejmuje całe państwo.
- zasięg działania organów terytorialnych obejmuje jedynie wyodrębnioną jednostkę podziału terytorialnego (np. województwo, gminę lub powiat)
Kolejnym kryterium podziału organów administracji publicznej jest ich skład osobowy. Na podstawie tego kryterium można wyróżnić kolegialne (wieloosobowe) i jednoosobowe organy administracji publicznej.
- organy kolegialne podejmują decyzje większością głosów w postaci uchwał. Organami kolegialnymi są np. Rada Ministrów czy rada gminy
- zadania organów jednoosobowych są wykonywane przez jedną osobę. Organami jednoosobowymi są np. Prezes Rady Ministrów, wojewoda czy marszałek województwa.

1. Ewolucja podziału terytorialnego. Załącznik 1

2. Aktualny podział terytorialny:

Podział terytorialny Polski zmieniał się wielokrotnie, od II wojny światowej reformy miały miejsce w latach: 1946, 1950, 1957, 1975 oraz obecny trójstopniowy podział administracyjny obowiązujący od 1 stycznia 1999.

• I stopnia – 16 województw,

• II stopnia – 379 powiatów,

  • 65 miast na prawach powiatu – gmina o statucie miasta, wykonująca zadania powiatu, czasami potocznie zwane "powiatami grodzkimi" lub "powiatami miejskimi",

  • 314 powiatów – skupiające od kilku do kilkunastu sąsiadujących ze sobą gmin, czasami potocznie zwane "powiatami ziemskimi",

• III stopnia – 2479 gmin,

  • 306 miejskich – gmina, która zawiera się w administracyjnych granicach miasta,

  • 602 miejsko-wiejskich – gmina, w skład której wchodzi miasto oraz kilka wsi,

  • 1571 wiejskich – gmina, która na swoim terytorium nie zawiera miasta.

Temat 7: Podmioty realizujące zadania administracji publicznej.

1.
Podmiot administracyjny- jednostki tworzące aparat administracyjny.

Aparat administracyjny tworzą podmioty publiczne realizujące zadania administracji publicznej.

W skład tego aparatu wchodzą:

• Organy administracji publicznej

• Państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne

• Instytucje publiczne

Podmioty publiczne wchodzące w skład aparatu administracyjnego oraz podmioty niepubliczne wykonujące funkcje administracji publicznej określa się podmiotami administrującymi.

System administracji publicznej

• Pojęcie szersze od aparatu administracyjnego

• W skład tego systemu wchodzą oprócz podmiotów zaliczanych do aparatu administracyjnego podmioty niepubliczne w zakresie, w jakim wykonują funkcję administracji publicznej. Są to:

  • Organy administracji publicznej

  • Zakłady publiczne

  • Przedsiębiorstwa

  • Fundacje

  • Organizacje społeczne

  • I inne podmioty niepubliczne w zakresie, w jakim wykonują funkcje administracji publicznej

2.
Cel – skonkretyzowana czasowo ocena projektowanego stanu, faktu, zdarzenia odnoszona do systemu wartości ustawodawcy.

Zadanie – skonkretyzowana czasowo ocena realizowanego stanu, faktu, zdarzenia odnoszona do systemu wartości ustawodawcy.

Właściwość – odnosi się do miejsca (właściwość miejscowa) oraz do przedmiotu działania (właściwość rzeczowa) danego organu administracyjnego.

Organ zobowiązany jest wykonywać zadania jemu przydzielone i z urzędu przestrzegać swojej właściwości.

Kompetencje – zespół praw i obowiązków organu administracji publicznej z jednoczesnym wskazaniem prawnych form działania organu. Przepisy określające zakres działania nie mogą stanowić podstawy do podejmowania działań władczych przez organ administracji publicznej. Określają one tylko sprawy, których organ powinien wykorzystywać swoje kompetencje. Natomiast do podjęcia konkretnych działań władczych oprócz przepisu określającego zakres działania musi istnieć przepis upoważniający do takiego działania, czyli przepis kompetencyjny.
3.
Organ administracji publicznej- osoba lub grupa osób znajdująca się w strukturze organizacyjnej władzy publicznej powołana do realizacji norm prawa administracyjnego w granicach przyznanych przez prawo kompetencji, wyposażona w odpowiednie środki materialne i ludzkie.Kodeks postępowania administracyjnego (KPA) przez pojecie organu administracji publicznej rozumie: Premiera, ministrów, szefów centralnych organów administracji rządowej oraz wojewodów, a także działające w ich imieniu lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonych i niezespolonych), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz podmioty powołane z mocy prawa do załatwiania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych.

Podstawowym podziałem organów administracji publicznej jest podział na :
- organy administracji rządowej – państwowej;
- organy administracji samorządowej.

Ze względu na sposób powoływania dzielimy organy administracji na :
- organy powoływane w drodze nominacji jako decyzji administracyjnej np. wojewoda;
- organy powoływane w drodze aktu organu władzy np. minister;
- organy powoływane w drodze wyborów np. zarząd gminy

Ze względu na skład osobowy wyróżnić możemy :
- organy jednoosobowe;
- organy kolegialne.

Organy kolegialne- to takie, w których decyzje zapadają zespołowo, w drodze uchwały podjętej większością głosów. Do organów kolegialnych zaliczyć możemy uchwały podjętej większością głosów. Do organów kolegialnych zaliczyć możemy m.in. Radę Ministrów, Najwyższą Izbę Kontroli, Radę Radiofonii i Telewizji

organy jednoosobowe wykorzystywane są do zadań wymagających szybkiego podjęcia decyzji. Zarówno organy kolegialne jak też jednoosobowe posiadają wady i zalety. Organy jednoosobowe administrują sprawnie, ale istnieje duże prawdopodobieństwo podjęcia błędnej decyzji. W organach kolegialnych decyzje mogą być dopracowane merytorycznie, dokładniej przemyślane, poddane przed ich podjęciem wszechstronnej analizie, ale w skutek tego proces podejmowania decyzji może być opóźniony.

Ze względu na terytorialny zasięg swojej działalności organy administracji państwowej podzielić możemy na :
- organy centralne np. Sejm, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, poszczególni ministrowie. Prezesa Rady Ministrów.
- organy terenowe np. województwo, powiat, gmina

Organy centralne to organy obejmujące zakresem swojego działania teren całego kraju, zgodnie z przyznanymi im w konstytucji i w innych ustawach kompetencjami. Wśród organów centralnych nadrzędną pozycje zajmują organy naczelne. Wszystkie inne centralne organy są podporządkowane organizacyjnie organom naczelnym. Do organów centralnych zaliczamy m.in. Radę Ministrów, Prezydenta RP.

Organy terenowe to takie, których kompetencje rozciągają się wyłącznie na część terytorium państwa odpowiadająca najczęściej jednostce podziału administracyjnego np. województwo, powiat.

Występuje tutaj podział na organy zespolone i niezespolone np. zespolona(Komenda Wojewódzka Policji,
Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej, Kuratorium Oświaty) niezespolona (Dyrektorzy Urzędów Morskich, Dyrektorzy Urzędów Statystycznych, Dyrektorzy Urzędów Żeglugi Śródlądowej, Komendanci Oddziałów Straży Granicznej)

Wśród organów administracji wyróżnić możemy :
organy o kompetencji ogólnej – te, które zarządzają wszystkimi lub prawie wszystkimi dziedzinami życia na danym terenie np. wojewoda;
organy o kompetencji szczególnej – te, którym podlega tylko jedna dziedzina zarządu np. minister.

Na podstawie sposobu podporządkowania wyróżnić możemy :
organy zdecentralizowane;
organy podległe hierarchicznie.

Decentralizacja jest sposobem organizacji aparatu administracyjnego, w którym organy niższego stopnia nie są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia. Przykładem organów zdecentralizowanych są organy samorządu terytorialnego, czy Państwowa Akademia Nauk, której powierzono szereg zadań z dziedziny nauki.

Hierarchiczne podporządkowanie oznacza taką zależność organu niższego od organu wyższego stopnia, w której ten ostatni ma prawo kierowania pracą organu niższego za pomocą poleceń oraz decyduje o obsadzie personalnej organu niższego

Według zakresu kompetencji do podejmowania samodzielnych decyzji dzielimy organy na :
organy decydujące, czyli takie, którym przepisy prawa przyznają prawo władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji wiążących inne podmioty;
organy pomocnicze zwane doradczymi, zajmujące się tylko badaniem spraw i wyrażaniem opinii.
Cechy charakteryzujące:
-mają właściwość co do całego terytorium kraju
-kierownicy tych organów są powoływani i odwoływani przez organy naczelne
-przed tymi organami, które je powołują i odwołują ponoszą odpowiedzialność polityczną i służbową
-Organ jest utworzony przez ustawy, natomiast organ naczelny powołuje osobę piastującą funkcje tego organu.

-jest organem państwowym lub samorządowym, a więc częścią aparatu państwowego bądź samorządowego
-działa w imieniu i na rachunek państwa jako całości lub konkretnej jednostki samorządowej (województwo, powiat, gmina)
- może, w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa, rozstrzygać o prawach i obowiązkach obywateli i wszelkich podmiotów i posługiwać się - jeśli zachodzi konieczność - środkami przymusu ma określone prawem -kompetencje w ramach wykonywanych zadań i nie może samodzielnie przekazywać tych kompetencji innym podmiotom

4.
Zakład administracyjny, zakład publiczny - pojęciem tym określa się jedność osób i rzeczy, powoływana przez organy administracji publicznej, bądź za ich zezwoleniem przez inne podmioty, dla trwałej realizacji określonego zadania publicznego^[1]. Definiuje się je także jako względnie samodzielne jednostki organizacyjne, wyposażone w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, których podstawowym celem jest bezpośrednie świadczenie usług socjalno-kulturowych o szczególnym znaczeniu społecznym na rzecz osób będących użytkownikami zakładu^[2]. Przykładowymi zakładami administracyjnymi są szkoły, przedszkola i biblioteki publiczne.

Zaliczany jest do organów administracji publicznej w rozumieniu definicji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego^[3]. Wydawane przez zakład akty dzieli się na generalne (np. regulamin biblioteki) i indywidualne; jedynie część z tych ostatnich traktowana jest jako decyzje administracyjne i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego^[2]. W najnowszej literaturze podkreśla się jednak, że wszystkie indywidualne władcze rozstrzygnięcia zakładowe są aktami administracyjnymi podlegającymi kontroli sądów administracyjnych ^[4].
przykłady: szkoły, szkoły wyższe, przedszkola, biblioteki publiczne, więzienia, domy dziecka.

5.
Fundacja – forma prawna organizacji pozarządowej, której istotnym substratem jest kapitał przeznaczony na określony cel oraz statut zawierający reguły dysponowania tym kapitałem. Fundacje są po stowarzyszeniach drugą co do popularności formą prawną wśród organizacji pozarządowych. Fundacja jest zakładem (osobą prawną typu zakładowego), a więc – w odróżnieniu od np. stowarzyszeń, związków zawodowych, partii, samorządów zawodowych i innych korporacji – nie ma członków (jest bezosobowa). Jest przez to bardziej niezależna niż korporacja od osób fizycznych, o celu, majątku, zasadach działania decyduje jej twórca. W związku z tym – zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie zaliczano fundacji do organizacji społecznych, co uzasadniano właśnie tym, że fundacja nie jest korporacją obywateli, ale wyodrębnioną masą majątkową (Postanowienie NSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 1993 r.; I SA 1762/92, ONSA 1993/3/75). W związku z tym odmawiano fundacjom np. prawa uczestnictwa w postępowaniach administracyjnych na prawach strony (które to uprawnienie organizacjom społecznym przyznaje art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego), czy też prawa do składania skarg do sądów administracyjnych w sprawach dotyczących innych osób (uprawnienie przyznane organizacjom społecznym na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ostatnio jednak pogląd ten został przełamany przez uchwałę siedmiu sędziów NSA, w której stwierdzono, iż także fundacjom przysługuje status organizacji społecznych (Uchwała 7 sędziów NSA z dnia 12 grudnia 2005 r.; II OPS 4/05).
W Polsce podstawowym aktem prawnym regulującym problematykę fundacji, ich zakładania i funkcjonowania jest ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz.U. z 1991 r., nr 46, poz. 203 z późn. zm.).
6.
Przedsiębiorstwo (lub inaczej jednostka gospodarcza) – wyodrębniona prawnie, organizacyjnie i ekonomicznie jednostka, prowadząca działalność gospodarczą. Najczęściej definiowanym celem działalności przedsiębiorstwa jest osiąganie zysku poprzez zaspokajanie potrzeb konsumentów. W jego skład mogą wchodzić mniej lub bardziej odrębne jednostki gospodarcze, nazywane zakładami. Nieco inne znaczenie ma przedsiębiorstwo w języku prawnym.

Przedsiębiorstwo posiada samodzielność ekonomiczną. Może również, lecz nie musi, posiadać osobowość prawną.

Potocznie przedsiębiorstwo określa się również jako "firmę", jednak słowo to ma inne znaczenie prawne.

W okresie powojennym jednostkami nadrzędnymi przedsiębiorstw były: centralne zarządy, zjednoczenia, kombinaty i zrzeszenia, niekiedy bezpośrednio ministerstwa.

7.
AGENCJE – są to instytucje utworzone na podstawie ustawy lub założone przez naczelny organ administracji państwowej w formie organu centralnego lub państwowej jednostki organizacyjnej lub spółki akcyjnej w celu wykonywania zadań państwa w zakresie udzielonej jej kompetencji i pełnomocnictw (w ramach rządowych agencje gospodarcze- wykonywanie zadań gospodarczych państwa). (agencje to podmioty organów administracji nie są organami)
8.
Organizacja społeczna – jest to szerokie pojęcie, niezdefiniowane prawnie, obejmujące organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne. Niemniej jednak do podstawowych cech organizacji społecznej zaliczyć należy:

1. „substrat” osobowy – organizacja społeczna jest zrzeszeniem/korporacją osób fizycznych lub prawnych;

2. legalność organizacji społecznej, to znaczy że działania są prowadzone na podstawie obowiązującego prawa i w formie przez prawo przewidzianej (stowarzyszenia zwykłe i zarejestrowane, w tym stowarzyszenia stowarzyszeń, organizacje pożytku publicznego, fundacje – porównaj niżej);

3. trwałość celu, rozumianą jako niezmienność celu dla danej organizacji (np. ochrona wartości przyrodniczych);

4. funkcjonowanie poza strukturą aparatu państwa (sfera nie podlegająca ingerencji państwowej w trybie obowiązujących poleceń)^[3].

Temat 8: Powiązania organizacyjne i funkcjonalne między podmiotami administrującymi.

1. Budowa struktur organizacyjnych administracji publicznej.

2. Kierownictwo w administracji publicznej
   Zasada kierownictwa. Kierownictwo jest to działanie organu administracji publicznej organizacyjne, inicjatywne, koordynacyjne, sprawdzające, kadrowe, nadzorcze, kontrolne.

Kierownictwo – podstawową cechą kierownictwa jest określony zakres władztwa, które wiąże się z władzą w szerszym pojęciu i daje możliwość np. kierowania zachowaniem się podwładnych niezależne od ich woli. Organ kierujący może używać wszelkich środków w celu oddziaływania na postępowanie organów kierowanych, z wyjątkiem środków, których użycia prawo zakazuje.

Szczególne cechy kierownictwa:

• Relacja najmocniejsza – zakłada użycie władczych środków działania;

• Relacja najgłębsza – nie ogranicza się do stosowania środków oddziaływania określonych ustawowo;

• Charakter wyłączny – można podlegać kierownictwu tylko jednego organu.

1. Procesy decyzyjne i wykonawcze.

2. Planowanie w administracji publicznej.

3. Koordynacja i współdziałanie.

4. Kontrola i nadzór w administracji.