W tym procesie wdrażania polityki europejskiej, mamy do czynienia właśnie ze sformalizowanym procesem tworzenia polityki i później jej wdrażania w sensie transpozycji i rzeczywistego egzekwowania.
3 koncepcje wdrażanie polityki europejskiej: Jakie są to koncepcje, czego dotyczą i jakie poziomy można z nich wyróżnić? Jacy aktorzy są najistotniejsi w każdej z tych koncepcji?
Bezpośredni- poziom ponadnarodowy i wspólnotowy
Pośredni- między kim a kim zachodzi relacja wdrażania polityki? Między KE, a państwem Narodowym. Problemem państwa będzie odpowiednie skomponowanie polityki wdrażania, a więc są tu 2 bipolarne intergovernmentalne postrzegania
Wdrażanie polityki- proces governance- subsydiarność ku górze czyli rozproszenie procesów decyzyjnych na poziomie wspólnotowym i tu jest komitologia, wszelkiego rodzaju nowe formy podejmowania decyzji i subsydiarność na dole czyli w jaki sposób państwa narodowe organizują nowe metody wdrażania polityki europejskiej, tu pojawia się pojęcie deficytu wdrażania.
Na poziomie europejskim mamy 2 reżimy tworzenia polityk europejskich, czyli model wspólnotowy i model międzyrządowy.
Metoda pośrednia- najczęstsza, zagadnienie dotyczy przeprowadzania i wdrażania przez KE i parlamenty narodowe 3 rodzajów aktów normatywnych:
Decyzje - są kierowane przez KE do szczegółowo określonych agend, czy organów zarządzających programami, np. do sektora małych przedsiębiorstw.
Rozporządzenia - najmocniejsza ingerencja prawa unijnego w prawo państw narodowych; są bezpośrednio skuteczne, kierowane bezpośrednio do państw, są bardzo szczegółowe i już KE określa jak powinno być zrealizowane dane prawo czy program. Rozporządzenie wiąże państwo narodowe co do celów, co do formy. Nie wymaga transpozycji na prawo narodowe, tzn. jak jest przyjęte w drodze wspólnotowej, tak jest włączane do Dziennika Ustaw. Po prostu rozporządzenia się tłumaczy na język danego państwa i włącza do porządku prawnego- techniczna transpozycja. W przypadku rozporządzeń obowiązuje zasada lojalności (od traktatu Amsterdamskiego), czyli w przypadku kolizji prawa europejskiego z krajowym, krajowe musi zostać uchylone. Mamy określone vacatio legis- max 1 rok.
Dyrektywy – KE pozostawia swobodę państwom co do metody wdrażania- określa cel i ostateczny termin. Państwo musi dokonać transpozycji na prawo krajowe. Czas wdrażania i transpozycji dyrektyw trwa od 1 do 3 lat.
Problem dyrektyw można odnieść do poziomu relacji między KE, rządem państwa narodowego i jego parlamentem narodowym. Dlaczego w tym postrzeganiu dyrektyw, wdrażaniu dyrektyw pojawia się ten poziom odniesień jako problem szczególnie istotny. Czego ten problem dotyczy i na czym polega, dlaczego te instytucje są tutaj istotne?
Rząd musi, jest zobowiązany- jako reprezentant w metodzie wspólnotowej reprezentowany na poziomie RUE- dyrektywę wdrożyć w porządek swojego prawa. KE jest na stanowisku, że każdą dyrektywę należy wdrażać za pomocą źródeł prawa pierwotnego, nie wtórnego, a zatem ustaw, a nie rozporządzeń rady ministrów, okólników czy memorandów. Aby dana dyrektywa, która wymaga przełożenia na prawodawstwo danego kraju, a więc przełożenia na ustawę była w najwyższym stopniu legitymizowana przez parlament, aby nie zachodziły problemy z wdrażaniem, bojkotowaniem przez partie polityczne czy grupy interesu tej szczegółowej dyrektywy, ze względu na to, że przedstawiciele grup interesu, albo partie polityczne, powiedzą, że dany akt prawny nie jest ustawą, więc nie było konsensusu w parlamencie narodowym do wprowadzenia takiego prawa, a zatem on może być skutecznie bojkotowany, jest to decyzja rządu. Jest to pewien rodzaj rozporządzenia czy aktu wykonawczego, który wydaje tylko i wyłącznie rząd. Stąd KE naciska aby one były jak najwyżej legitymizowane i były elementem prawa pierwotnego. Rządowi natomiast zależy żeby dana dyrektywa weszła w życie, bo jeśli nie wejdzie w ciągu 3 lat, to KE nakłada karę na rząd, a poza tym rządowi zależy żeby to było wtórne, bo pewne rzeczy są czasami nie wygodne. Pewne decyzje, które są podjęte za pomocą konsensusu na poziomie UE, nie zawsze dadzą się wytłumaczyć na poziomie narodowym. Społeczeństwa państw narodowych nie zawsze interesują się tym, jak rząd zachowuje się na szczytach czy głosowaniach. Rząd czasami może próbować ukrywać swój prawdziwy wizerunek europejski. Na forum parlamentu narodowego przy transpozycji dyrektyw, dochodzi do włączenia kolejnego wymiaru rywalizacji politycznej między partiami politycznymi. Oprócz tradycyjnego podziału między prawicę i lewicę, dochodzi ten wymiar europejski- pro- bądź antyeuropejski. Rząd jest oceniany- dlaczego zgodził się na taką dyrektywę, jakie były motywacje I tak de facto w dyskursie narodowym ludzie otrzymują informację, że rzeczywiście taka deklaracja rządu się pojawiła i teraz trzeba to wprowadzić w porządek prawny. I na tym etapie dochodzi do przetargów politycznych, także dlatego, że parlamenty narodowe do tej pory nie są włączone w proces decyzyjny i traktat z Lizbony ma wyjść naprzeciw temu dylematowi, tzn. ma włączać parlamenty narodowe- otrzymują prawo wypowiadania się. Ogólnie ta cała innowacja legislacyjna w traktacie z Lizbony, żeby nie dopuścić do blokowania czy tzw. pozłacania prawa. I tu jest ten element zależności od ścieżki rozwojowej- parlamenty narodowe często tak transponują dyrektywę, że traci ona swój sens. Wtedy mamy do czynienia z deficytem wdrażania.
Aby usprawnić relacje na linii rząd- parlament narodowy, a więc aby próbować znaleźć konsensus w transpozycji dyrektyw, proponuje się całą ideę tzw. sprawnego państwa. Czym jest sprawne państwo? Jakie elementy składowe tej definicji można wyróżnić?
Państwo zapewnia swoim obywatelom dostęp do wszelkich możliwych świadczeń publicznych, daje szansę rozwoju, zachęca do współpracy między obywatelami, do elementów sprawnego państwa należy efektywność i skuteczność. Cechy: Dynamiczne, chętne do współpracy, elastyczne, dostosowujące się, słuchające potrzeb swoich obywateli i potrafiące na nie właściwie odpowiadać, buduje pewien rodzaj dostosowania się do więzi społecznych. W tym momencie mamy do czynienia ze społecznym konstruktywizmem czyli w jaki sposób państwo może działać przez wszelkiego rodzaju mechanizmy, instytucje na korzyści osiągane przez ludzi, przez grupy społeczne.
2 miary pragmatyczne mierzenia sprawności państwa, czyli efektywność i skuteczność. W sensie pragmatycznym czym jest efektywność i czym jest skuteczność?
Efektywność- wyniki działalności państwa, jego decyzji, jego orientacja w środowisku zewnętrznym, które przedstawiają ze sobą jakieś konkretne dane jakościowe i liczbowe, np. możliwość skrócenia wizyty u specjalisty, ilość wybudowanych km autostrady. Jest to wskaźnik rezultatu.
Skuteczność- wskaźnik oddziaływania, opinia publiczna i społeczeństwo jest zadowolone, odczuwalność poprawy, jaki jest dalszy efekt danej decyzji. Jakie będą efekty długofalowe.
4 drogi dojścia do sprawnego państwa:
Działanie jako etos
Sprawność jako cel
Pomiar sprawności
Uprawnienia obywateli
Czym jest działanie jako etos? Panienka coś sapie ale jest daleko, więc nie usłyszałam odpowiedzi
Działanie jako etos- apolityczność administracji, profesjonalna i apolityczna służba publiczna, której celem jest efektywność. Poza stanowiskami ministerialnymi, dyrektorzy wydziałów i departamentów – wybierani powinni być na podstawie konkursów. Odejście od systemu łupów, gdzie partia rządząca wygrywa i obsadza stanowiska swoimi ludźmi. W tym momencie powinna się utworzyć zbieżność indywidualna przechodząca w zbieżność strukturalną.
Czym jest zbieżność indywidualna i czym ma być zbieżność strukturalna wg Petersa? Ludzie administracji dążą do wspólnego celu służącego dobru publicznemu, do dążenia do tego celu motywują ich etos pracy i nagradzanie- a w przypadku procesów europeizacji?-
Zbieżność indywidualna- Rozumienie czym jest wspólnota europejska i wspólne rozumienie procesów w kontekście europeizacji np. europeizacji administracji i funkcjonowanie wg wspólnego rozumienia pojęcia sprawności dzięki czemu można osiągnąć zbieżność strukturalna.
Zbieżność strukturalna jest zbieżnością procedur, spójnością relacji. Tutaj powstają zbieżne struktury, które pozwolą wykonywać zbieżne cele i wartości
Co powstaje w wyniku indywidualnej i strukturalnej zbieżności? Dzięki zbieżności indywidualnej posiada się wspólne rozumienie procesów, chociażby europeizacji administracji, funkcjonowania administracji, w efekcie wspólnego rozumienia pojęcia sprawności, dzięki jej wspólnemu rozumieniu osiągamy zbieżność strukturalną, a zatem w efekcie tego osiągamy zbieżność strukturalną, powstają zbieżne struktury, które pozwolą wykonywać te zbieżne cele i zbieżne wartości. Przykład:
Sieć UE ds. Administracji Publicznej (EUPAN) Jest to pewien element pragmatycznie rozumianej zbieżności indywidualnej i strukturalnej. Na poziomie europejskim, z inicjatywy KE została stworzona sieć w skład której wchodzą przedstawiciele administracji publicznych, np. przedstawiciele kancelarii premiera, przedstawiciele służb publicznych, rządowego centrum studiów strategicznych mogą to być wszystkie podmioty, które decydują o funkcjonowaniu administracji publicznej. Ta sieć zbiera się 2 razy w roku, na koniec każdej prezydencji i ma na celu wypracowanie wspólnych praktyk funkcjonowania administracji publicznej. Dzieli się na 5 grup: 3 grupy stałe i 2 grupy ad hoc
Jest to praktyczne rozumienie widzenia działania jako etosu.
Czym jest sprawność jako cel?
Jeżeli widzimy, że pewne procedury nie dają efektu w postaci realizacji celu, to te procedury zmieniamy. Możliwość dostosowywania się, nieustanna analiza rezultatów i wyciąganie wniosków. Czym jest w tym kontekście efekt Hawthorne’a ( nie zrozumiałam Kwieciński 3 1h 20 min- jak ktoś skuma to niech da znać)? Na krótką metę osiągamy rezultaty, ale później to się nie dzieje. Co jest kluczowe z punktu rozumienia tego elementu, czyli sprawnego działania jako celu? Co to znaczy refleksja nad działaniem? Z czym to powiązać w sensie praktycznym? Cały czas mieć na uwadze cel. Należy prognozować. W tej chwili mówimy o praktykach forseitowych, przewidywaniu przyszłości, dostosowywaniu się do niej. Jest to element, który był wymieniany przez Ernesta Haasa, jako jeden z czynników efektu spill over: sprawność planistyczna, dobrze zorganizowana administracja, mówił, że elementem dobrze zorganizowanego rozprzestrzeniania się procesów IE, będzie właśnie to planistyczne, długookresowe postrzeganie, rozumienie funkcjonowania administracji państw, stąd mamy ten element także włączony.
To były czynniki obiektywne, czyli takie, które należałoby zastosować do wszystkich organizacji.
Teraz czynniki subiektywne, odnoszące się do każdego przedsięwzięcia osobno. Z jednej strony jest to pomiar sprawności, z drugiej są to prawa obywateli, włączenie obywateli w procesy decyzyjne.
Jak rozumieć czym jest pomiar sprawności? Czym jest Next step, karta wyników i New public management. Czym są te praktyczne rozwiązania? O czym jest w nich mowa, do czego się one odnoszą?
Next step polegał na przekazaniu pewnych kompetencji z departamentów do agend, które wyznaczyłyby sobie cele i już indywidualnie przy dużej dozie swobody miałyby możliwość realizowania tych celów- delegowanie uprawnień do wyspecjalizowanych podmiotów (już nie na poziom ponadnarodowy), kluczowymi elementami efektywności tego typu działań będzie: niezależność personalna, finansowa, strukturalna. Dana agencja o tyle będzie miała sens w przypadku, w odniesieniu do sprawności, o ile będzie niezależna podmiotowo, finansowo, strukturalnie od instytucji która je tworzy? Tego typu instytucje klasyfikujemy jako instytucje niewiększościowe, więc nie podlegające weryfikacji politycznej w wyborach. Tutaj zaliczamy przede wszystkim agencje, komitety, fundacje, instytucje qal-gov- czyli instytucje quazi-governmental- półrządowe. W ramach tych instytucji niewiększościowych wyróżniamy 2 opcje- w zależności od tego, co chcemy osiągnąć
teorię agencji- gdzie mamy do czynienia z relacją pryncypał- agent, niezależność agencji jest ograniczona w stosunku do pryncypała, czyli podmiotu tworzącego ową agencję, np. minister sadza szefa agencji, decyduje o budżecie, agencja jest de facto kontrolowana, np. przez rząd, niezależność jest praktycznie iluzoryczna
teoria agencji powierniczej- całkowite delegowanie decyzji jeżeli chodzi o budżet, samo finansowanie się, wybór kierownictwa, tworzenie struktur,
generalnie różnią się one stopniem niezależności od instytucji tworzących, fundujących ową agencję.
Karta wyników jest to ocena efektywności, badania poprzez określone wskaźniki, jak realizowana jest owa sprawność
Nowe podejście do administracji, czyli New public management- nowe zarządzanie publiczne, które polega na tym, iż prywatyzuje się pewnego rodzaju usługi publiczne, np. wywóz nieczystości, energetyka, dostarczanie wody, ochrona środowiska. Czyli państwo na poziomie narodowym albo regionalnym czy lokalnym, oddaje do zarządzania pewien obszar dobra wspólnego, na rzecz podmiotów prywatnych. W tym kontekście można mówić o pewnym rodzaju partnerstwa publiczno- prywatnego. Prywatyzowanie działalności usług publicznych, usług komunalnych. I tutaj w zależności od kultury politycznej, zaufania i pewnej socjalizacji społecznej, mamy do czynienia, albo z podniesieniem efektywności, poprzez oddawanie do wykonywania pewnej usługi podmiotom rzeczywiście najlepszym, wyłonionym na podstawie rzetelnego, obiektywnego konkursu. Albo tam, gdzie mamy do czynienia z niskim poziomem zaufania społecznego i pojawiają się zjawiska-paternalizmu, nepotyzmu czyli oddawanie do wykonania usług publicznych przedsiębiorstwom prywatnym w jakiś sposób powiązanym z tymi, którzy im te działania zlecają.
Patronaż – strategia wzmacniania politycznego wpływu na drodze nominacji politycznych. Podstawowy instrument polityki partyjnej, który umożliwia rewanż pracownikom aparatu partyjnego za ich oddaną pracę podczas kampanii wyborczej. Z jednej strony system pozwala na dobranie sobie lojalnych pracowników, z drugiej jednakże neguje zasadę profesjonalizmu i apolityczności służby publicznej.
Obywatel- prawa obywateli w kontekście sprawności. Prawa obywateli przejawiają się w usługach publicznych, jakie świadczy państwo- zasiłki dla bezrobotnych, pomoc socjalna, państwa coraz więcej środków przeznaczają na ten sektor, większa będzie w tym aspekcie rola sądów, bo wymagania obywateli będą rosły i będą domagać się tych usług publicznych, wtedy ważne będzie stanowisko sądów jak to zostanie rozwiązane. Czyli chodzi o upodmiotowienie obywatela, obywatel ma prawo wyboru. Mamy tutaj kwestię czy mamy do czynienia z obywatelem czy klientem. Obywatelowi jako klientowi, a więc podmiotowi rynkowo zorientowanemu przysługuje prawo wyboru świadczeniodawcy w zakresie usług społecznych, zdrowotnych. Administracja publiczna ma za zadanie umożliwić i zrealizować to prawo wyboru, więc upodmiotowić w sensie rynkowym obywatelowi i z drugiej strony ma ponosić konsekwencje za to, że obywatel nie jest w pełni w stanie realizować swojego prawa wyboru. Przykład angielski karta obywatela- wyznaczanie celu i w momencie, kiedy cel nie zostanie osiągnięty, obywatel ma prawo do rekompensaty. Z czymś podobnym mamy do czynienia w propozycjach polskiego prawa podatkowego. Mówi się iż kiedy urzędnik skarbowy popełni błąd przy rozliczaniu lub nakładaniu kary, obywatel będzie miał prawo zaskarżyć urzędnika i żądać od niego odszkodowania. Jest to pewien rodzaj responsywności administracji, a więc odpowiedzialności administracji za to w jakich jest relacjach z obywatelem.