Prawo finansowe

Wykład XV 12.04.2012

Zasady budżetowe - ciąg dalszy

Zasada jedności budżetu

Zasady jedności budżetu rozpatrywać można w 2 płaszczyznach:

• w płaszczyźnie formalnej

• w płaszczyźnie materialnej czyli merytorycznej.

Zasada jedności budżetu w sensie formalnym

Zasada jedności budżetu w sensie formalnym przybiera postać żądania aby każdy związek publicznoprawny a więc państwo, gmina, powiat, województwo miało własny jeden i tylko jeden budżet, aby podstawą ich gospodarki finansowej było jedno zestawienie planowanych dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów, sporządzone w jednym dokumencie tj. planie finansowym uchwalonym przez organy stanowiące (Sejm, Rada Gminy, Rada Powiatu, Sejmik Województwa). Zasada jedności budżetu w sensie formalnym jest wyrazem politycznego postulatu zmierzającego do zapewnienia organom stanowiącym a więc Parlamentowi, Radzie Gminy, Radzie Powiatu, Sejmikowi Województwa łatwiejszej i efektywniejszej kontroli funkcjonowania finansów państwa i odpowiednio jednostek samorządu terytorialnego. Przestrzeganie zasady jedności w sensie formalnym ma jeszcze inny istotny walor. Otóż umożliwia jednoznaczne i proste ustalenie istnienia lub nieistnienia równowagi budżetowej. Zasada jedności w sensie formalnym jest w pełni przestrzegana i ma walor normatywny:

Art. 109.

1. Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku budżetowym .

2. Ustawa budżetowa składa się z:

1) budżetu państwa;

2) załączników;

3) postanowień, których obowiązek zamieszczenia w ustawie budżetowej wynika z niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw.

Zgodnie z art. 109 ust. 2 ustawa budżetowa składa się z budżetu a nie z budżetów. Podobnie uregulowana jest struktura uchwały budżetowej co wynika z art. 211

Art. 211.

4.  Podstawą gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w danym roku budżetowym jest uchwała budżetowa.

5. Uchwała budżetowa składa się z:

1) budżetu jednostki samorządu terytorialnego;

2) załączników.

Można jednak podawać przykłady ustawodawstw w innych krajach w których zasada jednolitości w sensie formalnym nie jest przestrzegana i tego waloru nie posiada np. Belgia w której już od XIX w. pojawiały się budżety nadzwyczajne i w innych krajach gdzie w zależności od sytuacji uchwalano budżety dodatkowe (Włochy), prowizoryczne czy uzupełniające, a w Wielkiej Brytanii budżet jest ujęty w formie expose budżetowego jaki wygłasza Kanclerz Skarbu podczas przemówienia w Izbie Gmin a więc nie ma nawet jednego czy kilku dokumentów. Współcześnie w Belgi uchwalane są budżety poszczególnych ministerstw. Można też wyróżniać budżety administracyjne czy wojskowe.

Zasada jedności budżetu w sensie materialnym

Zasada jedności w sensie materialnym czyli merytorycznym wyraża konieczność aby wszelkie dochody i przychody budżetu tworzyły jeden ogólny zasób środków pieniężnych, w którym nie przypisuje się z góry określonych wydatków i rozchodów. Ten ogólny zasób środków zaplanowanych w budżecie służyć ma pokryciu wszelkich wydatków i rozchodów zaplanowanych w budżecie bez wiązania ich z konkretnymi źródłami dochodów i przychodów. Zgodnie z tak rozumianą zasadą jedności materialnej wszystkie dochody i przychody powinny być przekazywane do ogólnej puli w której następuje ich połączenie w jedną całość natomiast wydatkowane na poszczególne cele i zadania dochody i rozchody budżetu nie są powiązane z określonymi źródłami ich pochodzenia. Zasadę tą można wyrazić jeszcze inaczej jako zakaz przekazywania określonych dochodów i przychodów budżetowych na określone cele i zadania. Zasada ta sprzyjać ma prowadzeniu gospodarki budżetowej w sposób efektywny z pełnym wykorzystaniem posiadanych środków pieniężnych. Gdyby ta zasada nie była przestrzegana wówczas można by zaobserwować iż pewne zadania nie byłyby w sposób należyty finansowane z uwagi na brak źródeł pozwalających je w pełni pokryć. Inne natomiast mogłyby być „przefinansowane”, gdy nadmiar środków nie mógłby być „z różnych powodów” wykorzystany. Przestrzeganie zatem zasady jedności materialnej pozwala na zwiększenie elastyczności budżetu i zmianę przeznaczenia środków publicznych wraz ze zmieniającymi się okolicznościami.

Rys. 1 Budżet wg zasady jedności materialnej

BUDŻET

Źródła dochodów Wydatki

A-----100--------------> -----200-------------->A'

B-----200--------------> -----300-------------->B'

C-----300--------------> -----100-------------->C'

Wszystkie zadania są finansowane wg zaplanowanej wielkości wydatków. Bez znaczenia mają tu kwoty poszczególnych źródeł dochodów.

Rys. 2 Budżet z zaprzeczeniem zasady jedności materialnej

BUDŻET

Źródła dochodów Wydatki

A-----100--------------> 100 ----- ----- -----200-------------->A' - 100

B-----200--------------> 200 ---- 300-------------->B' - 100

C-----300--------------> 300 -----100-------------->C' +200

Jak wynika z rysunku 2 część zadań pozostaje niedofinansowana. Są to zadania A' i B'. Inne zadania tj. C' zostają „przefinansowane” w kwocie 200 jednostek.

Zasada jedności w sensie materialnym ma charakter normatywny i jest określona w art. 42 ust. 2 ustawy o finansach publicznych:

Art. 42..

2. Środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wymienionych wydatków, chyba że odrębna ustawa stanowi inaczej.

Trzeba jednak podkreślić, iż zasada ta podlega jurydycznym ograniczeniom. Ujęte są one w art. 42 ust. 3. Otóż zasady jedności w sensie materialnym nie stosuje się do:

• wydatków finansowanych z kredytów udzielonych przez międzynarodowe instytucje finansowe, o ile umowa tak stanowi

• wydatków finansowanych ze środków europejskich

• wydatków finansowanych ze środków przeznaczonych na realizację celów w ramach programów:

• Europejskiej Współpracy Terytorialnej,

• Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa i Partnerstwa,

• Norweskiego Mechanizmu Finansowego

• Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego

• i temu podobnych.

Zasada jedności jest również ograniczana treścią przepisów art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 31 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Treść art. 29 ust. 1 stanowi iż gminy w których wskaźnik G jest większy niż 150% wskaźnika Gg dokonują wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem ich wyłącznie na część równoważącą subwencji ogólnej dla gminy. Przepisy art. 30 i 31 mają podobne brzmienie lecz odnoszą się do wpłat powiatów i województw samorządowych.

Zasada równowagi budżetu

Zasada równowagi budżetowej postuluje aby strona po której zaplanowano w budżecie wydatki równała się stronie dochodowej. Zasada ta oznacza zatem konieczność wzajemnego dopasowania rozmaitych wydatków budżetowych do dochodów (wydatki trzeba dopasowywać do dochodów a nie odwrotnie). Zasada równowagi budżetu podyktowana jest dobrem ogólnopaństwowym. Chodzi o to, aby państwo , gmina, powiat czy województwo nie popadały w długi. Ścisłe przestrzeganie tej zasady wyklucza istnienie deficytu budżetowego czyli ujemnej różnicy między zaplanowanymi dochodami i wydatkami (art. 113 ust. 1). W przypadku występowania deficytu w sposób naturalny rodzi się konieczność jego pokrycia. Pokrycie to musi nastąpić z wpływów nie będących dochodami budżetowymi. Występowanie deficytu zmusza państwo, podobnie jak jednostki samorządu terytorialnego do sięgnięcia ku innym źródłom finansowym leżącym poza obszarem dochodów budżetowych. W ten tylko sposób można zrównoważyć wydatki budżetowe, które nie znajdują w danym roku pokrycia w zaplanowanych dochodach budżetowych. Obecnie ta ujemna różnica między wydatkami a dochodami ujęta została w kwocie 35 miliardów złotych. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozwiązań normatywnych należy zwrócić uwagę, że zasada ta nie znajduje akceptacji w polskim porządku prawnym. Zarówno bowiem Konstytucja w art. 220 ust. 2 jak również ustawa o finansach publicznych (art. 113 ust.1) a także w szeregu innych przepisów prawnych nie przewiduje się obowiązku uchwalania budżetu państwa i budżetu jednostek samorządu terytorialnego w sposób zrównoważony. Przepisy polskiego prawa dopuszczają uchwalanie budżetu zarówno z deficytem jak i z nadwyżką. Można także przyjąć, iż także budżetów zrównoważonych choć o zrównoważonym budżecie nie ma w żadnym przepisie jakiejkolwiek wzmianki. W praktyce budżetu jednostki samorządu terytorialnego można wskazać, że corocznie budżet jest uchwalany z nadwyżką (najczęściej gminy górnicze zasilane opłatą eksploatacyjną). Konstytucja w art. 220 ust. 2 przewiduje, że ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu przez zaciąganie zobowiązań w centralnym banku państwa. Tym samym ustawodawca dopuszcza uchwalanie budżetu z deficytem. Normy te zawiera także art. 113 ust.1.

Źródła pokrycia deficytu budżetowego

Skoro ustawodawca przewiduje możliwości uchwalania budżetu z deficytem, wskazał również źródła jego finansowania. Źródła te zostały określone w art. 113 ust. 2. Przepis ten zawiera katalog zamknięty źródeł sfinansowania deficytu budżetowego. Do źródeł tych zalicza:

1. Środki pochodzące sprzedaży skarbowych papierów wartościowych na rynku krajowym i zagranicznym

2. Środki pochodzące z kredytów zaciąganych w bankach krajowych i zagranicznych

3. Środki pochodzące z pożyczek

4. Środki pochodzące z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa

5. Środki pochodzące ze spłat udzielonych przez państwo innym podmiotom kredytów i pożyczek

6. Środki pochodzące z nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych - Piękną sytuacją jest nadwyżka budżetowa, ale można z niej skorzystać później na pokrycie deficytu. I wówczas najlepiej nic nie robić z nadwyżką, żeby ją wykorzystać na pokrycie deficytu. Ostatecznie więc żeby zużyć nadwyżkę trzeba uchwalić budżet z deficytem (!!!).

7. Środki pochodzące z nadwyżki środków europejskich

8. Środki pochodzące z nadwyżki z innych operacji finansowych

Z deficytem budżetu państwa wiążą się potrzeby pożyczkowe budżetu państwa przez które rozumie się zapotrzebowanie na środki finansowe niezbędne do sfinansowania deficytu budżetu państwa i deficytu budżetu środków europejskich (art. 76). Art. 77 określa szerokie kompetencje Ministra Finansów w zakresie sfinansowania potrzeb pożyczkowych.

Papiery wartościowe

Jednym ze źródeł pokrycia deficytu jest emisja skarbowych papierów wartościowych. Zasady i tryb emisji skarbowych papierów wartościowych reguluje Rozdział 5 ustawy i finansach publicznych. Art. 95 definiuje czym jest skarbowy papier wartościowy. Skarbowy papier wartościowy jest takim papierem wartościowym, w którym Skarb Państwa stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela takiego papieru. Jednocześnie Skarb Państwa zobowiązuje się wobec właściciela papieru do spełnienia określonego świadczenia. To świadczenie może mieć charakter zarówno pieniężny jak i niepieniężny. Skarbowe papiery wartościowe, które opiewają na świadczenia pieniężne emitowane mogą być tylko przez Ministra Finansów, natomiast opiewające na świadczenia niepieniężne emituje Minister Skarbu, ale w porozumieniu z Ministrem Finansów. Za zobowiązania wynikające z emitowanych papierów wartościowych odpowiada Skarb Państwa całym swoim majątkiem. Skarbowe papiery wartościowe mogą być emitowane lub wystawiane jako:

1. Bony skarbowe

2. Obligacje skarbowe

3. Skarbowe papiery oszczędnościowe

Bon skarbowy jest krótkoterminowym papierem wartościowym oferowanym do sprzedaży w kraju na rynku pierwotnym z dyskontem i wykupywanym według wartości nominalnej po upływie okresu, na jaki został wyemitowany. (art. 99). Spełnienie świadczenia następuje wówczas poprzez obciążenie rachunku bankowego Ministra Finansów prowadzonego przez NBP. Rozporządzenie Ministra Finansów reguluje emisje bonów skarbowych.

Obligacja skarbowa - jest papierem wartościowym o okresie wykupu dłuższym niż rok oferowanym do sprzedaży w kraju lub za granicą. Oprocentowana jest w postaci dyskonta lub odsetek. Sprzedaż z dyskontem polega na tym, iż nabywa się dany papier wartościowy po cenie niższej aniżeli nominalnej czyli dyskonto oznacza, że nabywca płaci kwotę niższą niż nominalna wartość, natomiast przy jej wykupie uzyskuje wartość nominalną. Obligacja skarbowa może być oprocentowana w sposób stały lub zmienny a także może być zerokuponowa. Z reguły występuje w postaci zdeformalizowanej czyli w formie zarejestrowania tej obligacji w Krajowym Depozycie Papierów Wartościowych, Wyjątkowo obligacja ma charakter dokumentu, gdy nabywcą jest podmiot zagraniczny. Obligacja jest sprzedawana na rynku pierwotnym z dyskontem, wg wartosci nominalnej i powyżej wartości nominalnej i wykupywana po upływie okresu na jaki została wyemitowana.

Skarbowy papier oszczędnościowy - jest skarbowym papierem wartościowym oferowanym do sprzedaży określonym podmiotom tj. osobom fizycznym, stowarzyszeniom, innym organizacjom społecznym i zawodowym oraz fundacjom wpisanym do rejestru sądowego, a w przypadku nierezydentów — również wpisanym do innego rejestru urzędowego, o ile warunki emitowania tak stanowią (art. 101). Charakteryzują się ograniczoną możliwością obrotu na rynku. Są zbywane na rynku pierwotnym odpłatnie w zasadzie na nieregulowanym rynku bankowym. Mają formę zdematerializowaną. Spełnienie świadczenia następuje wówczas poprzez obciążenie rachunku bankowego Ministra Finansów prowadzonego przez NBP.

---