Prawo finansowe
Wykład XVI 19.04.2012
Zasady budżetowe - ciąg dalszy
Zasada równowagi budżetu - ciąg dalszy
Źródła pokrycia deficytu budżetowego - ciąg dalszy
Inne operacje finansowe
Inne operacje finansowe należy rozumieć jako inne operacje finansowe zbliżone do instrumentów wymienionych wcześniej, które nie istnieją obecnie ale mogą pojawić się w przyszłości. Dlatego też katalog źródeł pokrycia przychodu jest katalogiem zamkniętym.
Zaciąganie kredytów
Ustawa o finansach publicznych wymienia kredyty jako źródło pokrycia deficytu budżetowego w art. 113 ust. 2 pkt 2. Są one przeznaczane zgodnie z art. 68 i n. prawa bankowego na określone cele i zadania. Te cele i zadania sfinansowane w drodze kredytu muszą być wskazane w ustawie budżetowej. W ten sposób finansowany jest w rzeczywistości deficyt budżetowy a więc ta ujemna różnica pomiędzy dochodami a wydatkami, która nie może być pokryta w danym roku z zaplanowanych dochodów. Kwota kredytów nie może przekroczyć limitów określonych w ustawie budżetowej. Kredyt może być tylko zaciągnięty na sfinansowanie potrzeb związanych z finansowaniem deficytu budżetowego. My planujemy wydatki, o których wiemy że na nie dochody nie znajdą pokrycia więc idziemy do banku. Kredyty można zaciągać w bankach krajowych i zagranicznych w tym Bank Światowy, Bank Rozwoju UE czy Europejski Bank Inwestycyjny. Popularność kredytu nie jest wielka. Z reguły sięga się do banków zagranicznych. Art. 220 ust. 2 Konstytucji powiada bowiem, że ustawa budżetowa nie może przewidywać pokrywania deficytu przez zaciąganie zobowiązania w centralnym banku państwa i tym samym skończyły się chęci pobierania darmowych pieniędzy z banku centralnego, gdyż pieniądz banku centralnego ma służyć refinansowaniu działalności innych banków a nie kredytować deficyt i prowadzić do napięcia inflacji.
Pożyczki
Pożyczki udzielane są zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego art. 720 i n. a więc mogą być udzielane przez podmioty spoza sektora bankowego. Mogą to być pożyczki udzielane przez agencje wykonawcze np. Agencję Restrukturyzacji i Reorganizacji Rolnictwa.
Obecnie kredyty i pożyczki należy uznać za uzupełniające źródło przychodów, z których finansowany jest deficyt budżetowy. Minister Finansów sięga do nich incydentalnie.
Środki pochodzące z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa
Planowane z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa środki przeznaczone na finansowanie deficytu budżetu państwa, a więc ujmowane jako przychody z prywatyzacji określa co roku ustawa budżetowa. Pozostałe przychody z prywatyzacji są przeznaczane na cele określone w ustawach szczególnych i są więc różne środki i inne fundusze, które są zasilane na wskazane potrzeby.
Kwoty pochodzące ze spłat udzielonych kredytów i pożyczek
Skoro są rozchody z zaciągania kredytów i pożyczek to później będą przychody ze spłat rat kapitałowych z tych źródeł.
Nadwyżki budżetu państwa z lat ubiegłych
Jest to incydentalne źródło przychodów, których źródłem mogą być historycznie powstałe nadwyżki budżetowe. Teoretycznie może taka sytuacja istnieć i jest ona o tyle „niezręczna”, że powstanie nadwyżek w latach ubiegłych od razu ma swoje przeznaczenie - nie można jej finansować na inne potrzeby jak tylko na pokrycie deficytu.
Nadwyżka budżetu środków europejskich
Ustawodawca zastrzega, że środkami są środki z nadwyżki budżetu środków europejskich z zastrzeżeniem art. 118 ust. 4 zgodnie, z którym nadwyżka budżetu środków europejskich jest źródłem spłaty zobowiązań budżetu państwa zaciągniętych na pokrycie deficytu budżetu środków europejskich. W związku z tym ta nadwyżka może być przeznaczona tylko na pokrycie deficytu środków europejskich.
Procedury ostrożnościowe i sanacyjne
W przypadku, gdy relacja kwoty państwowego długu publicznego do produktu krajowego brutto kształtuje się na poziomie uznanym przez ustawodawcę za niekorzystny dla sytuacji finansów publicznych uruchamiane muszą zostać procedury ostrożnościowe i sanacyjne. Tym zagadnieniom poświęcone są regulacje Rozdziału 3 ustawy o finansach publicznych. Te regulacje mają uchronić państwo przed dostaniem się w pułapkę zadłużeniową. Pułapka zadłużeniowa to sytuacja, w której związek publicznoprawny czyli państwo bądź jednostki samorządu terytorialnego nie będąc w stanie spłacić na bieżąco zadłużenia wraz z odsetkami czyli długu głównego i odsetek, zaciąga nowe zobowiązanie, które w coraz większym stopniu przeznaczane muszą być na spłatę odsetek od zaległości głównej (długu). Proces ten może w skrajnych przypadkach doprowadzić do repudiacji a więc odmowy spłaty należności zadłużenia.
Treść procedur ostrożnościowych i ewentualnie procedury sanacyjnej uzależniona jest od względnej wysokości państwowego długu publicznego w relacji do PKB. Relacje te ustawodawca ukształtował w 3 przedziałach, w których obowiązują określone procedury właściwe dla każdego przedziału:
I etap
Pierwszy etap procedury ostrożnościowej jest uruchamiany, gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do PKB zgodnie z art. 86 ust.1 pkt 1 jest większa od 50% a nie większa od 55%. W takim przypadku na kolejny rok Rada Ministrów może uchwalić tylko taki projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa do dochodu budżetu państwa nie jest wyższa niż relacja deficytu budżetu państwa do dochodu budżetu państwa z roku bieżącego wynikająca z ustawy budżetowej. Relacje te ustala samo państwo.
II etap
Drugi krok na drodze procedur ostrożnościowych pojawia się kiedy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do PKB jest większa od 55% lecz mniejsza od 60%. W takim przypadku na kolejny rok budżetowy rząd może uchwalić i przedstawić Sejmowi projekt ustawy budżetowej w którym:
nie przewiduje deficytu budżetu państwa, choć istnieje jednak możliwość uchwalenia budżetu z deficytem ale niższym od dotychczasowego poziomu.
Nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej.
Ogranicza się waloryzację rent i emerytur bo nie może ona przekroczyć poziomu odpowiadającego wzrostowi cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłoszonego przez GUS za poprzedni rok budżetowy
Wprowadza się zakaz udzielania pożyczek i kredytów z budżetu państwa.
Nie przewiduje się wzrostu wydatków w jednostkach o szczególnym statusie prawnobudżetowym np. Kancelarie itd.
Są to skutki materialnoprawne wejścia w próg ostrożnościowy miedzy 55% a 60%, ale ustawa przewiduje skutki formalnoprawne:
Rada Ministrów dokonuje przeglądu wydatków budżetu państwa finansowanych środkami pochodzącymi z kredytów zagranicznych oraz przeglądu programów wieloletnich
Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu obniżenie relacji państwowego długu publicznego do PKB
III etap
Trzeci próg ostrożnościowy pojawia się gdy wartość relacji kwoty państwowego długu publicznego do PKB jest równa lub większa od 60%. Skutkiem tego są konsekwencje materialnoprawne o których była mowa przy przekroczeniu progu drugiego a także skutki formalnoprawne. Te są pogłębione poprzez zobowiązanie rządu w terminie najpóźniej miesiąca od ogłoszenia tej relacji przedstawienia Sejmowi programu sanacyjnego, który ma na celu ograniczenie relacji państwowego długu publicznego do PKB do poziomu poniżej 60%. Jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych pożyczek i gwarancji od 7 dnia ogłoszenia relacji.
Art. 87 wskazuje na treść programu sanacyjnego. W tym programie należy wskazać przyczyny relacji państwowego długu publicznego i PKB, program przedsięwzięć mających doprowadzić do zmniejszenia relacji, propozycje rozwiązań i 3-letnią prognozę dotyczącą relacji państwowego długu publicznego do PKB.
Zasada szczegółowości budżetu
Zasada ta żąda zgrupowania dochodów i przychodów oraz wydatków i rozchodów w określone jednorodne grupy liczbowo zestawione w sposób szczegółowy a nie w sposób ogólny. Chodzi o to, by dochody, wydatki, przychody i rozchody nie ujmować jako ogólnej kwoty lecz dokonać wewnętrznego ich uszczegółowienia, unormowania wg jednolicie przyjętych podziałek klasyfikacyjnych. Zasada ta ma charakter normatywny i odnaleźć jej treść można w art. 39 i 114 ustawy o finansach publicznych. Art. 114 wskazuje iż budżet państwa składa się z części odpowiadających organom władzy publicznej, kontroli państwowej, sądom i trybunałom i innym jednostkom o szczególnym statucie prawnobudżetowym. Dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów ustala się odpowiednio odrębne części budżetu. W tych odrębnych częściach ujmuje się także:
subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego
rezerwę ogólną,
rezerwy celowe,
obsługę długu Skarbu Państwa
środki własne UE
przychody i rozchody związane z finansowaniem potrzeb pożyczkowych budżetu państwa (art. 114 ust. 2).
Natomiast z treści art. 39 wynika, że dalszymi podziałkami klasyfikacyjnymi, w których ujmowane są dochody publiczne, wydatki publiczne, przychody oraz rozchody są działy i rozdziały klasyfikacji budżetowej, które określają rodzaj działalności. Najniższą, podstawową podziałką klasyfikacji budżetowej są paragrafy. Określają one rodzajowo dochody, przychody czy wydatki. Wydatki klasyfikuje się także wg dodatkowej klasyfikacji określającej kody wydatków strukturalnych, Szczegółową klasyfikację dochodów określił minister w drodze rozporządzenia.
Klasyfikacja budżetowa stanowi dowód na to, ze zasada szczegółowości budżetowej ma charakter normatywny. Klasyfikacja budżetowa to sformalizowany system podziałek dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetowych. System podziałek stosowany jest w sprawowaniu ewidencji sprawozdawczości budżetowej, którym przyporządkowane są określony kody liczbowe. Ma ona zastosowanie do wszystkich etapów procedury budżetowej. Klasyfikacja budżetowa wyznacza również uprawnienia organów publicznych do prowadzenia dochodów, przychodów i dokonywania innych operacji pieiężnych oraz regulowania proporcji wydatków publicznych i rozchodów publicznych pomiędzy poszczególnymi podmiotami, dziedzinami i formami aktywności a także jednostkami samorządu terytorialnego. Klasyfikację budżetową należy wiązać w sposób funkcjonalny z poszczególnymi działami administracji rządowej. Kwestie działów administracji rządowej reguluje ustawa z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej. Krótko mówiąc klasyfikacje działów administracji rządowej oraz zakres działania ministra kierującego danym działem określają przepisy tej ustawy. W tej ustawie mówi się o ministrze właściwym do kierowania danym działem. Działy te można łączyc ze sobą i dzielić co zależy od Prezesa Rady Ministrów. Ta ustawa określa jakimi działami administracji rządowej będzie kierował dany minister a tym działom przypisane są poszczególne części budżetowe. Minister może kierować jednym działem a więc dysponować jedną częscią albo może dysponować 2 częściami czy więcej.
Poszczególne podziałki klasyfikacyjne są powiązane z określonymi kodami liczbowymi a te kody odzwierciedlają polską klasyfikację budżetową, która została dostosowana do schematu obowiązującego w państwach UE a tam obowiazuje Europejska Klasyfikacja Działalności.
Część budżetowa
Najbardziej ogólną podziałką jest część budżetowa. Części budżetowe oznaczone są symbolami cyfrowymi np.
01 - część Kancelarii Prezydetna,
02 - Kancelaria Sejmu itd.
Części budżetowe odpowiadają więc kryterium podmiotowemu ale mogą odpowiadać kryterium przedmiotowego np.:
17 - administracja publiczna,
19 - finanse publiczne,
59 - agencje wywiadu.
Działy
Części rozpadają się na działy. Działy odzwierciedlają poszczególne rodzaje działalności np. rolnictwo i łowiectwo (09), górnictwo i kopalnictwo (100), Informatyka (720), administracja publiczna (750), oświada i wychowanie (801).
Rozdziały
Działy rozpadają się na kilka lub kilkanaście rozdziałów. Stosuje się odpowiednie zasady polskiej klasyfikacji działalności sprzężonej z EKD i przykładowo w dziale 801 możemy odnaleźć takie rozdziały, którymi są kultura, ochrona dziedzictwa narodowego, szkoła, szkolne stołówki.
Paragrafy
Podstawową podziałką są paragrafy a więc klasyfikacja pragrafowa. Dotyczy zarówno wydatków ostatecznych jak i transferów o charakterze redystrybujacyjnym jednakże ta klasyfikacja nie występuje w budżecie państwa. Pojawia się dopiero w planach poszczególnych jednostek sektora finansów publicznych po uchwaleniu budżetu państwa. Na etapie planowania budżetu państwa ta podziałka rozmazałaby jasność i przejrzystość finansów (za dużo szczegółowości).
W poszczególnych paragrafach po stronie dochodów znajdują się poszczególne źródła dochodów np. pdatek rolny, akcyza, podatek dochodowy. A także w wydatkach znajdują się poszczególne cele wydatkowania, np. wydatki na nagrody, podróże, leki, stypendia. Również w ujęciach paragrafowych są klasyfikowane przychody np. sprzedaż bonów skarbowych, obligacje skarbowe, nadwyżka z lat ubiegłych i rozchody: wykup bonów skarbowych, spłata otrzymanych pożyczek krajowych, spłąta otrzymanych pożyczek zagranicznych.