Prawo finansowe
Wykład X 01.03.2012
Dysponowanie środkami budżetowymi - ciąg dalszy
Rezerwy budżetowe oraz gospodarowanie nimi
Zmiany w budżecie państwa obejmują również gospodarowanie środkami budżetowymi zapisanymi w rezerwach budżetowych. Rozdysponowanie rezerw budżetowych jest szczególnym przypadkiem przeniesień wydatków budżetowych. Polega na przeniesieniu wydatków ujętych w budżecie jako rezerwy do innych pozycji planu wydatków. Ustawa o finansach publicznych przewiduje możliwość tworzenia 2 rodzajów rezerw budżetowych. Jest to zgodnie z art. 140 ust. 1 - rezerwa ogólna oraz zgodnie z art. 140 ust. 2 - rezerwy celowe.
Rezerwa ogólna
Tworzenie rezerwy ogólnej cechuje brak wskazania jakiegokolwiek przeznaczenia. O faktycznym wykorzystaniu rezerwy ogólnej decyduje podmiot uprawniony do dysponowania rezerwą. Celem utworzenia rezerwy ogólnej jest zapewnienie sfinansowania wydatków budżetowych, których nie udało się w ogóle przewidzieć na etapie opracowywania i uchwalania budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest także z uwagi na możliwe błędy jakie popełniono w toku prac planistycznych. Wysokość rezerwy ogólnej jest limitowana i nie może być wyższa od 0,2% wydatków budżetu. Zgodnie z art. 155 ust. 1 rezerwą ogólną dysponuje Rada Ministrów. W ust. 2 tego artykułu zawarta jest również delegacja dla Prezesa Rady Ministrów i Ministra Finansów do dysponowania środkami rezerwy ogólnej. W tym celu Rada Ministrów obowiązana jest wydać rozporządzenie. Wg Rozporządzenia z 2010 r. Prezes Rady Ministrów może na wniosek podmiotu, który odczuwa brak środków pieniężnych zadysponować rezerwą ogólną do kwoty 5 000 000 zł a Minister Finansów do kwoty 1 000 000 złotych. Ograniczenia dysponowania środkami rezerwy ogólnej zawiera art. 155 ust. 3. Rezerwa nie może być przeznaczana na pokrycie wydatków, które zostały zmniejszone wg procedury Virement.
Rezerwy celowe
Jeśli chodzi o tworzenie rezerw celowych to zgodnie z art. 140 ust. 2 następuje to w toku planowania i uchwalania ustawy budżetowej kiedy znane jest ich przeznaczenie lecz na tym etapie nie można określić ich wysokości oraz szczegółowego podziału na pozycje klasyfikacji budżetowej. Łączna kwota rezerw celowych zgodnie z art. 140 ust. 3 nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu. Podziału rezerw celowych dokonuje co do zasady minister finansów zgodnie z art. 154 ust. 1 i następne w porozumieniu z właściwymi ministrami. Do podziału rezerw celowych upoważniona jest także Rada Ministrów . Dokonuje ona zgodnie z art. 154 ust. 4 podziału rezerw celowych przeznaczonych na zwiększenie wynagrodzeń wynikających ze zmian organizacyjnych i nowych zadań w państwowych jednostkach budżetowych. Dysponowanie środków dokonywane jest z inicjatywy podmiotów, które chcą uzyskać środki i w tej sprawie Minister podejmuje decyzje. Rozdysponowanie środkami zapisanymi w rezerwach budżetowych podejmowane jest w drodze decyzji.
Podział rezerw celowych może być dokonany w terminie:
Do 15 października
Do 20 grudnia
W każdym czasie
Wynika to z art. 154 ust. 1,3 i z pozostałych przepisów
Kontrola wykonania budżetu państwa
Wykonywanie budżetu państwa podlega kontroli Sejmu (art. 183). Sejm mając możliwość kontroli wykonywania budżetu sprawdza czy wola ustawodawcy została zrealizowana. Jeśli rząd nie wykonuje budżetu zgodnie z wolą ustawodawcy to w państwach zachodnich rząd podejmuje się do dymisji. Kontrola rozpoczyna się już w trakcie wykonywania budżetu. Polega ona na tym, iż Minister Finansów obwiązany jest przedstawić właściwej komisji sejmowej do spraw finansów publicznych i NIK informacje o przebiegu wykonywania ustawy budżetowej za I półrocze roku budżetowego. Termin przedstawienia informacji to 10 września roku budżetowego. Natomiast właściwe prace nad sporządzeniem sprawozdania budżetu państwa rozpoczynają się dopiero po zakończeniu roku budżetowego i zamknięciu rachunków budżetowych. W myśl art. 226 Konstytucji Rada Ministrów w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego obowiązana jest przedłożyć Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej oraz informacje o stanie zadłużenia państwa. Sejm zgodnie z art. 266 ust. Konstytucji rozpatruje przedłożone sprawozdanie po zapoznaniu się z opinią NIK w terminie 90 dni od dnia przedłożenia sprawozdania. Wypełnienie normy konstytucyjnej zawartej w art. 226 Konstytucji określa ustawa. Art. 182 w ust. 2 wskazuje jakie informacje muszą towarzyszyć sprawozdaniu, które ma być przedłożone Sejmowi do końca maja roku następnego. Wśród tych materiałów informacyjnych znajdować się muszą:
Sprawozdanie o dochodach i wydatkach związanych z zadaniami z zakresu administracji rządowej, realizowanymi przez jednostki samorządu terytorialnego, i innymi zadaniami zleconymi jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami - chodzi o zadania dotyczące np. wyborów, referendum, wpisu do KRS
zbiorczą informację o wykonaniu budżetów jednostek samorządu terytorialnego
ocenę realizacji założeń makroekonomicznych - w tym czy utrzymano poziom informacji czy wzrost PKB, poziom bezrobocia
ocenę przebiegu prywatyzacji majątku Skarbu Państwa
informację o wykonaniu wydatków w układzie zadaniowym.
Ust. 2 zawiera elementy obligatoryjne sprawozdania.
Rozpatrzenie sprawozdania przez Parlament opiera się na pracach w komisjach sejmowych i badanie sprawozdania oraz dołączonych do niego materiałów przypomina pracę w tych komisjach, które dokonywały się na etapie uchwalania budżetu państwa. Sejm podejmując zgodnie z art. 266 ust. 2 Konstytucji uchwałę oceniającą proces wykonywania budżetu może udzielić Radzie Ministrów absolutorium lub odmówić udzielenia Radzie Ministrów absolutorium w drodze uchwały. Absolutorium jest aktem zawierającym oświadczenie woli Sejmu, którego treścią jest aprobata sposobu w jaki budżet został wykonany oraz rezultatu tego wykonania. Udzielenie absolutorium pociąga za sobą ten skutek iż Parlament nie może w przyszłości więcej prowadzić dyskusji na ten temat i podejmować uchwał w kwestii sposobu wykonania budżetu. Natomiast konsekwencje nieuzyskania przez Radę Ministrów absolutorium nie są w ogóle regulowane w polskim porządku konstytucyjnym. Art. 226 ust. 2 milczy na ten temat. Nieuzyskanie absolutorium nie rodzi żadnych negatywnych konsekwencji dla Rady Ministrów. Absolutorium ma więc w zasadzie formalnoprawny charakter.
Finanse jednostek samorządu terytorialnego
Rozdział VII Konstytucji zawiera podstawowe regulacje dotyczące funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Art. 163 stanowi, iż zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych wykonuje samorząd terytorialny. Kompetencje te wynikają z domniemania kompetencji. Art. 166 przybliża miejsce i rolę samorządu terytorialnego w realizowaniu zadań publicznych. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego jako zadania własne. Jest to domniemanie interpretacyjne, od którego jest wyjątek w ust. 2. Jeśli państwo ma uzasadnione potrzeby, może w drodze ustawy zlecić jednostce samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Art. 167 Konstytucji zgodnie z ust. 2 stanowi, iż dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne a także dochody inne czyli dotacje celowe i subwencje ogólne. Ust. 3 stanowi, iż źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie, którą jest ustawa z 13 listopada 2003 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego a także inne ustawy. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swe zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust.1 Konstytucji)
Budżet jednostki samorządu terytorialnego
Budżet jednostek samorządu terytorialnego, Wieloletnią Prognozę Finansową, procedury uchwalania i wykonywania budżetu regulowane są przepisami ustawy o finansach publicznych w Dziale 5 tej ustawy. Zgodnie z art. 211 ustawy o finansach publicznych ust. 1-5 podstawą gospodarki finansowej każdej jednostki samorządu terytorialnego jest uchwała budżetowa stanowiąca akt prawa miejscowego. Uchwała budżetowa zgodnie z art. 211 ust. 5 składa się z:
Budżetu jednostki samorządu terytorialnego
Załączników
Budżet jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów danej jednostki samorządu terytorialnego czyli liczbowym zestawieniem przewidywanych dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów. Budżet jest uchwalany na rok budżetowy, a rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy. Art. 212 zawiera w ust. 1 sugestie wskazującą na to, iż mowa jest w tym art. 212 tylko o uchwale budżetowej. Pkt 1,2,3,4,5,6 podaje jednak nic innego jak elementy treści budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wniosek interpretacyjny można wynieść z art. 211, definiującego uchwałę budżetową. Na podstawie art. 212 ust. 1 wywieźć można iż treścią budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest: Kwota planowanych dochodów jst z wyodrębnieniem dochodów bieżących i majątkowych - Ustawodawca dokonuje w ten sposób wewnętrznego podziału budżetu, gdyż wyraźny jest podział na dochody
Łączną kwotę planowanych wydatków jst z wyodrębnieniem wydatków bieżących i wydatków majątkowych - Ustawodawca dokonuje w ten sposób wewnętrznego podziału budżetu, w kategorii wydatków na wydatki bieżące i majątkowe
Kwota planowanego deficytu wraz ze źródłami jego pokrycia albo planowanej nadwyżki budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z jej przeznaczeniem
Łączną kwotę planowanych przychodów jednostki samorządu terytorialnego
Łączną kwotę planowanych rozchodów budżetu jednostki samorządu terytorialnego
Limit zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych oraz kwota wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowych z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego
Załączniki do uchwały budżetowej określone są wyraźnie w art. 214. Zgodnie z art. 214 załączniki stanowiące treść uchwały budżetowej zawierają:
Zastawienie planowanych kwot dotacji udzielonych z budżetu jst
Plan dochodów rachunków wydzielonych tworzonych w jednostkach oświatowych oraz wydatków finansowanych tymi dochodami
Plany przychodów i kosztów samorządowych zakładów budżetowych
Pozostałą treścią budżetu jednostki samorządu terytorialnego którą można określić jako załącznik określają pozostałe punkty art. 212.
Dochody jednostki samorządu terytorialnego
Mówiąc o dochodach jednostki samorządu terytorialnego trzeba ponownie przywołać art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji gdzie ustawodawca konstytucyjny wskazuje na dochody jednostki samorządu terytorialnego. W art. 167 ust. 2 mowa jest o dochodach jednostki samorządu terytorialnego, które ustawodawca podzielił na dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa. Natomiast w ust. 1 zapewnia się jednostkom samorządu terytorialnego także udziały w dochodach publicznych. Mając to na uwadze ustawodawca wskazuje, iż źródła dochodów stanowi odrębna ustawa. Jest nią ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa ta określa zarówno dochody budżetu gmin, jak i budżetu powiatów i budżetu województw samorządowych. Dochodami tymi są zgodnie z ustawą o finansach publicznych dochody bieżące i dochody majątkowe. Do dochodów bieżących ustawodawca w art. 235 ust. 2 karze zaliczać wszystkie te dochody, które nie są dochodami majątkowymi. Natomiast w ust. 3 wskazuje, iż dochodami majątkowymi są:
Dotacje i środki przeznaczone na inwestycje
Dochody ze sprzedaży majątku
Dochody z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przekształcenie reguluje k.c. i ustawa o gospodarowaniu nieruchomościami
Dochody bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego określone zostały w ustawie o finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego. W art. 4 ust. 1 mowa jest o dochodach własnych gminy wśród których wymienia się:
wpływy z podatków:
podatku od nieruchomości,
podatku rolnego,
podatku leśnego,
podatku od środków transportowych,
karty podatkowej,
podatku od spadków i darowizn,
podatku od czynności cywilnoprawnych,
wpływy z opłat:
opłaty skarbowej,
opłaty targowej,
opłaty miejscowej,
opłaty uzdrowiskowej,
opłaty od posiadania psów,
opłaty eksploatacyjnej i inne.
W tych przepisach także znajdziemy dochody majątkowe:
dochody z majątku gminy np. ze sprzedaży, leasingu, dzierżawy, najmu.
Wśród dochodów majątkowych powiatów można uwzględnić spadki, zapisy, darowizny na rzecz powiatu, odsetki od pożyczek, dochody z grzywien, wpływy z opłat stanowiących dochody powiatu, dotacje na inwestycje. Dochody budżetów samorządowych (art. 6 ustawy o dochodach jst) - dochody z majątku, dochody od odsetek itd.
Wydatki bieżące i majątkowe jst