Prawo finansowe

Wykład XVII 26.04.2012

Zasady budżetowe - ciąg dalszy

Zasada szczegółowości budżetu - ciąg dalszy

Zasada szczegółowości wiąże się podobnie jak zasada jedności budżetu, zasada zupełności budżetu z polityczną funkcją budżetu mimo, iż określa wewnętrzną konstrukcję budżetu. Otóż zastosowanie się do tej zasady, której przejawem jest klasyfikacja budżetowa, ma na celu ograniczenie do minimum możliwości dokonywania zmian w zaplanowanych wydatkach i rozchodach budżetowych w trakcie wykonywania budżetu. W ten sposób wzmacnia się pozycja organów władzy ustawodawczej oraz innych organów przedstawicielskich jednostki samorządu terytorialnego w zakresie kontroli nad finansami publicznymi. Kontrola wykonywania budżetu przez Parlament podobnie jak organy stanowiące jst w dużej mierze uzależniona jest od stopnia szczegółowości budżetu. Im budżet jest bardziej szczegółowo uchwalony tym silniejsze jest powiązanie kwot wydatkowanych z poszczególnymi zadaniami. Im większa jest szczegółowość budżetu tym głębsza może być analiza zjawisk finansowych, możliwość uzyskania informacji odnośnie podziału i wykorzystania środków pieniężnych. Tym większa jest możliwość dokonywania oceny a zatem również krytyki realizacji budżetu ze strony organów stanowiących. Im większa szczegółowość budżetu tym mniejsza jest możliwość ingerencji organów władzy wykonawczej w gospodarowanie środkami budżetowymi. Z drugiej strony zwiększa się rola organów przedstawicielskich w tym zakresie. Im większa jest szczegółowość budżetu tym mocniejsza jest jego dyrektywność rozumiana jako wymóg nieprzekraczania zaplanowanych w budżecie limitów wydatków.

Zasada jawności budżetu

Zasada jawności budżetu postuluje, aby budżet był dostępny do publicznej wiadomości, by był on udostępniany społeczeństwu zarówno jeśli chodzi o dane liczbowe w nim zawarte, jak też by był jawny na etapie przygotowania, uchwalania i wykonywania budżetu. Ta zasada ma charakter normatywny, przyjęta jest w Polsce i w większości krajów. Można powiedzieć, że jest ona stosunkowo nowa, ma krótki okres jej eksponowania i realizowania. Jeszcze w wieku XVIII/XIX uznawano tajność finansów jako warunek powodzenia realizacji planów budżetowych poszczególnych państw. W XIX w. była ona przestrzegana jedynie w Holandii i w Polsce. Uzasadnieniem tej zasady jest jej polityczna rola. Jak również niesie ona za sobą określone pierwiastki merytoryczne, które przejawiają się tym, iż jawność budżetu może wpłynąć na uwzględnianie poprawy do wcześniej zaplanowanych dochodów i wydatków, wynikających z głosów opinii publicznej. Zasada jawności budżetu jest ujęta w przepisach prawnych, które odnoszą się do jawności w znacznie szerszym zakresie, aniżeli tylko budżetu. Rozdział 4 ustawy o finansach publicznych zawiera przepisy regulujące jawność i przejrzystość finansów publicznych. Zasadę tę deklaruje art. 33 ust. 1, który stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Przepisy art. 34 ust. 1 stanowią o realizacji tej zasady. Zasada ta przejawia się m.in. w:

• jawności debaty budżetowej w Sejmie i Senacie oraz debat budżetowych w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego

• jawności debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu państwa w Sejmie i debat nad sprawozdaniami z wykonania budżetów jednostek samorządu terytorialnego;

• podawaniu do publicznej wiadomości

• kwot dotacji udzielanych z budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego

• kwot dotacji udzielanych przez państwowe fundusze celowe,

• zbiorczych danych dotyczących finansów publicznych,

• informacji o wykonaniu budżetu państwa za okresy miesięczne

Zasada jawności nie jest w wielu wypadkach przestrzegana. O jawności stanowi też art. 35, 36, 37, czy art. 38 - Minister Finansów ma obowiązek ogłaszania relacji między państwowym długiem publicznym a PKB do 31 maja.

Zasada uprzedniości budżetu

Zasada uprzedniości budżetu głosi postulat jego uchwalania przed rozpoczęciem okresu budżetowego. Wynika on z oczywistego faktu, iż budżet jako plan finansowy obejmuje przyszłe dochody, przychody oraz wydatki i rozchody państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Zasada uprzedniości podobnie jak zasada jawności ma charakter normatywny i dowody jej były przedstawiane podczas omawiania procedury uchwalania budżetu:

Art. 141.

Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej i wraz z uzasadnieniem przedkłada go Sejmowi w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.

Art. 144.

1. W przypadku gdy Rada Ministrów przedkłada Sejmowi projekt ustawy o prowizorium budżetowym, przepis art. 141 stosuje się odpowiednio.

2. Do projektu ustawy o prowizorium budżetowym stosuje się przepisy odnoszące się do projektu ustawy budżetowej, z wyłączeniem art. 142 pkt 10 i 11.

3. W przypadku przedstawienia Sejmowi projektu ustawy o prowizorium budżetowym,

Rada Ministrów przedstawia Sejmowi projekt ustawy budżetowej nie później niż na 3 miesiące przed zakończeniem okresu obowiązywania ustawy o prowizorium budżetowym.

Art. 145.

1. W przypadku gdy ustawa budżetowa albo ustawa o prowizorium budżetowym nie zostaną ogłoszone przed dniem 1 stycznia, to do czasu ogłoszenia odpowiedniej ustawy:

1) podstawą gospodarki finansowej jest przedstawiony Sejmowi odpowiedni projekt ustawy, o którym mowa w art. 141 lub w art. 144;

2) obowiązują stawki należności budżetowych oraz składki na państwowe fundusze celowe w wysokości ustalonej dla roku poprzedzającego rok budżetowy.

2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, w przypadku gdy podstawą gospodarki finansowej państwa jest ustawa albo projekt ustawy o prowizorium budżetowym, a przed upływem terminu obowiązywania ustawy o prowizorium budżetowym nie zostanie ogłoszona ustawa budżetowa.

W wyjątkowych wypadkach termin ten nie jest przestrzegany.

Zasada roczności budżetu

Zasada roczności budżetu wyraża postulat corocznego uchwalania budżetu. Zasada ta wynika z założeń ustrojowo-politycznych i jest to dominujące uzasadnienie. Chodzi o to, że coroczne uchwalanie budżetu ma zagwarantować Parlamentowi lub innym organom stanowiącym ciągłość i stałość decyzji i kontroli w zakresie gospodarki budżetowej. Prawodawca przyjął, że okres jednego roku jest właściwy w tym zakresie. Do tego okresu dopasowano także w wielu wypadkach wymiar podatków. Okresy rozliczeń podatkowych są roczne w wielu wypadkach ale są też występują rozliczenia miesięczne czy kwartalne (np. VAT). Współcześnie coraz częściej wykracza się w planowaniu finansowym poza perspektywę jednego roku. W Polsce przykładem jest instytucja Wieloletniego Planu Finansowego, jednak Wieloletni Plan Finansowy w żaden sposób nie unicestwia rocznego budżetu państwa lecz jedynie umożliwia tworzenie dla budżetu państwa szerszej perspektywy czasowej (zob. wykład o WPF - wykład VII). Jeżeli mówimy o zasadzie roczności to trzeba sięgnąć do art. 109 ustawy o finansach publicznych, którego przepis w ustępie 3 choć także w ustępie 1 i 4 określone jest, że ustawa budżetowa jest uchwalana na okres roku budżetowego:

Art. 109.

1. Ustawa budżetowa jest podstawą gospodarki finansowej państwa w danym roku

budżetowym. (…)

3. Ustawa budżetowa jest uchwalana na okres roku budżetowego.

4. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy.

Kolejnymi przepisami, do których należy sięgnąć analizując tą zasadę jest art. 181, który reguluje sytuację kiedy upływa rok budżetowy a nie zostały wykonane wszystkie wydatki. Art. 181 wskazuje na konsekwencje obowiązywania zasady roczności. Zgodnie z nim niezrealizowane wydatki budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego.

Wyjątki od zasady roczności

Jednakże ustawodawca przewidział możliwość wprowadzania wyjątków od zasady roczności. Zgodnie z art. 181 ust. 2 Rada Ministrów nie później niż do 15 grudnia może ustalić w drodze rozporządzenia po uzyskaniu opinii komisji sejmowej do spraw budżetu, wykaz oraz plan finansowy wydatków, które nie wygasają z upływem roku budżetowego. Termin, w którym te wydatki mogą być realizowane po upływie roku budżetowego nie może być dłuższy niż 31 marca następnego roku budżetowego. Kolejne przepisy art. 181 rozwijają procedury związane z możliwością przenoszenia niezrealizowanych wydatków na okres po zamknięciu roku budżetowego.

Potwierdzeniem zasady roczności budżetu skutkiem której wydatki niezrealizowane wygasają są także przepisy art. 168 ust. 1 Również do zasady tej odnosi się art. 161 ust. 1, 2 i 3.

Art. 168.

1. Dotacje udzielone z budżetu państwa w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego lub w terminie określonym w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 181 ust. 3 podlegają zwrotowi do budżetu państwa odpowiednio do dnia 31 stycznia następnego roku albo w terminie 21 dni od dnia określonego w tym rozporządzeniu, z zastrzeżeniem art. 151 ust. 2 pkt 6.

Art. 161.

1. Zobowiązania na okres dłuższy niż rok budżetowy w ramach realizacji współpracy rozwojowej na terytoriach uznanych za strefę działań wojennych mogą być zaciągane, jeżeli wydatki niezbędne na obsługę zobowiązania są ujęte w ustawie budżetowej.

2. Środki niewykorzystane w ramach zaciągniętego zobowiązania wieloletniego nie podlegają zwrotowi do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego i traktowane są jako środki niewygasające, podlegające zwrotowi najpóźniej do 30 czerwca kolejnego roku.

3. Rada Ministrów może wydawać, w drodze rozporządzenia, wytyczne dotyczące zasad zaciągania zobowiązań na okres dłuższy niż rok budżetowy w ramach realizacji współpracy rozwojowej na terytoriach uznanych za strefę działań wojennych, określając:

1) podmioty uprawnione do dokonywania określonych rodzajów wydatków;

2) szczegółowy sposób dokonywania wydatków, o których mowa w pkt 1;

3) szczegółowy sposób i termin sporządzania informacji z wykonania wydatków, o których mowa w pkt 1, oraz jednostki obowiązane do ich sporządzania.

Prawo podatkowe

Prawo podatkowe to normy prawa publicznego, które określają powstawanie i wykonywanie zobowiązań podatkowych.

Źródła prawa podatkowego

Podobnie jak w odniesieniu do źródeł prawa finansowego i bankowego, także i w odniesieniu do prawa podatkowego, źródeł należy szukać w Konstytucji, która w art. 87 określa źródła prawa obowiązujące w Polsce.

Art. 87.

1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są:

Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Konstytucja

Jest jednak pewien haczyk, bo nie tylko art. 87 można wskazywać jako artykuł wskazujący wystarczające źródła prawa. W tym artykule jest określony zamknięty katalog źródeł norm prawa powszechnie obowiązującego, jednak analizując Konstytucję zwrócić uwagę należy nie tylko na art. 87 lecz także na art. 84, który wprost odnosi się do problematyki podatkowej. Stanowi on, iż każdy obowiązany jest do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. W orzecznictwie TK i nie tylko utrwalony jest pogląd, iż art. 84 wyraża zasadę powszechnego obowiązku ponoszenia podatków. Jednocześnie ten artykuł wskazuje, iż obowiązek ponoszenia podatków określony może być tylko w ustawie, a więc narzucony może być tylko w drodze ustawy. Mówimy o tym dlatego, ze Konstytucja nie tylko nakłada obowiązek ponoszenia ciężarów w tym podatków, ale także wśród wolności i praw ekonomicznych sytuuje prawo własności. W art. 64 ust. 1 gwarantuje się każdemu prawo do własności i innych praw majątkowych. A zatem skoro każdy ma prawo do własności, to pozbawienie go tego prawa własności musi być także przewidziane konstytucyjne, a więc art. 84 wskazuje, że można prawo własności uszczuplić. Nie można jednak pozbawić prawa własności, gdyż oba przepisy były ze sobą sprzeczne. Uszczuplenie nie może wynosić 100% bo to jest konfiskata.

Art. 217 Konstytucji kontynuując, uszczegóławiając normę z art. 84 stanowi, iż nakładanie podatków, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Kwestie określone w art. 217 nie mogą być regulowane żadnymi innymi aktami w tym rozporządzeniami. Władza legislacyjna ma dużo szeroką swobodę w kształtowaniu obowiązków podatkowych w granicach określonych przepisami konstytucyjnymi. Głównym źródłem prawa podatkowego w Polsce są więc ustawy a wynika to z art. 84 i 217 Konstytucji.

Zgodnie z art. 168 jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Z kolei wg art. 123 Rada Ministrów nie może uznać projektu ustawy podatkowej za pilny.

Ustawy

Poza Konstytucją źródłami prawa podatkowego są ustawy. Aby określić jak należy rozumieć to źródło prawa należy dokonać analizy przepisów ordynacji podatkowej. Ordynacja podatkowa jednak wskazuje w art.3 pkt. 1 definicję ustaw podatkowych, wskazując iż rozumieć przez to należy ustawy dotyczące podatków, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych określające podmiot, przedmiot opodatkowania, powstanie obowiązku podatkowego, podstawę opodatkowania, stawki podatkowe oraz regulujące prawa i obowiązki organów podatkowych, podatników, płatników i inkasentów, a także ich następców prawnych oraz osób trzecich Jednocześnie w pkt. 2 wskazuje się na ustawowe rozumienie przepisów prawa podatkowego, przez to należy rozumieć nie tylko ustawy podatkowe ale ratyfikowane umowy o unikaniu podwójnego opodatkowania oraz ratyfikowane inne umowy międzynarodowe dotyczące problematyki podatkowej. Do przepisów prawa podatkowego należy zaliczyć także przepisy aktów wykonawczych (rozporządzeń) wydanych na podstawie ustaw podatkowych. Przepisy Konstytucji nie mówią o ustawach podatkowych natomiast ordynacja zawęża ten termin wskazując, że ilekroć w ustawie mowa jest ustawach podatkowych to należy je rozumieć w taki właśnie sposób. Konstytucja ma rangę aktu nadrzędnego.

Rozporządzenia

Kolejnym źródłem prawa podatkowego poza Konstytucją i ustawą są akty wykonawcze czyli rozporządzenia. Są one aktami wykonawczymi, które zgodnie z art. 92 Konstytucji są wydawane przez organy w niej wskazane na podstawie upoważnienia szczegółowego zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest aktem normatywnym zawierającym normy powszechne obowiązujące i słuzy prawidłowemu wykonywaniu ustawy. Treść rozporządzenia musi pozostawać w ścisłym związku z regulacjami ustawowymi. Jako akt wykonawczy ma uzupełniać treść regulacji ustawowej, ma konkretyzować wzory właściwego zachowania adresatów ustawy. Podmiotami, które mogą wydawać rozporządzenia są Prezydent RP, Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów, ministrowie, przewodniczący komitetów i Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Natomiast rozporządzenia jako źródła prawa podatkowego są wydawane w zasadzie przez Radę Mnistrów, a najczęściej przez Ministra Finansów. Prawo podatkowe jest tworzone nie tylko w drodze ustaw ale przez rozporządzenia Ministra Finansów. Dlatego tak istotne jest badanie zgodności treści rozporządzenia z treścią merytoryczną ustawy. Rozporządzenia należy interpretować jako wyjątek od zasady, iż regulacje podatkowe powinny być określone w ustawie.

Ratyfikowane umowy międzynarodowe

Wśród źródeł prawa podatkowego istotne znaczenie mają ratyfikowane umowy międzynarodowe. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana chyba, że jej stosowanie jest uzależnione od uchwalenia ustawy. Ust. 2 mówi, że umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Największą grupą umów międzynarodowych o których mowa w art. 87 w związku z art. 92 Konstytucji, których postanowienia weszły do polskiego prawa podatkowego są umowy w sprawach o unikaniu podwójnego opodatkowania i zapobieganiu uchylania się od opodatkowania. Umowy te mają charakter umów dwustronnych.

Również źródłami prawa są postanowienia umów o charakterze wielostronnym. Takim aktem jest np. Konwencja o wzajemnej pomocy administracyjnej w sprawach podatkowych sporządzona w Strasburgu 25 stycznia 1988r.. Przykładem wielostronnychh umów jest także Konwencja o opodatkowaniu pojazdów drogowych służących do prywatnego użytku w ruchu międzynarodowym.

Prawo unijne

Od momentu przystąpienia Polski do UE do przepisów prawa podatkowego należy również zaliczyć europejskie prawo UE zarówno pierwotne jak i wtórne. Spełnia ono istotną funkcję w procesie stosowania krajowego prawa podatkowego.

Jeśli chodzi o pierwotne prawo UE (zob. wykład na temat finansów publicznych - Wykład II). Spełnia ono stosunkowo niewielką rolę. Bezpośrednio bowiem skutki na gruncie obowiązującego prawa podatkowego w Polsce wywołują akty prawa wtórnego np. rozporządzenia czyli akty odpowiadające w Polsce ustawom. Rozporządzenia na gruncie prawa unijnego w zakresie prawa podatkowego maja jednak niewielkie znaczenie. Podstawowe znaczenie mają natomiast dyrektywy wiążące państwo członkowskie w odniesieniu do rezultatu, który powinien być osiągnięty. Postanowienia dyrektyw są wprowadzane w 2 etapach. Po wydaniu dyrektywy ustanawiane są przepisy prawa podatkowego krajowego w celu implementacji czyli przyjęcia treści dyrektywy. Dyrektywy stają się istotnym instrumentem w procesie harmonizacji prawa systemów podatkowych poszczególnych państw członkowskich UE. Natomiast prawo podatkowe UE nie stanowi ponadnarodowego systemu podatkowego. Nie składa się z danin publicznych pobieranych tylko na rzecz UE. Jest to natomiast zbiór regulacji zawartych w traktatach stanowiący wzorzec dla oceny przepisów prawa podatkowego poszczególnych państw członkowskich oraz pozostałych regulacji stanowiących podstawę harmonizacji prawa podatkowego państw członkowskich.

Akty prawa miejscowego

Źródłami prawa podatkowego w wymiarze lokalnym są akty prawne wydawane przez jednostki samorządu terytorialnego. Ich kompetencje do tworzenia lokalnego prawa podatkowego zawarte są bezpośrednio w art. 168 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z nim jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatku w zakresie określonym w ustawie. Są to jednocześnie granice władztwa podatkowego przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego. Tworzenie aktów lokalnego prawa podatkowego należy do wyłącznej kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może wykonywać władztwo w nie we wszystkich podatkach lecz tylko w takich, z których wpływy w całości zasilają budżety jednostek samorządu terytorialnego. Takie władztwo nie przysługuje więc w zakresie:

• podatku od spadków i darowizn,

• podatku od czynności cywilnoprawnych oraz

• w ryczałtowanym podatku dochodowym płaconym w formie karty podatkowej,

a więc nie we wszystkich podatkach, które stanowią źródło dochodów jednostki samorzadu terytorialnego, organ stanowiacy takiej jednostki ma wyłączne prawo do ich stanowienia. Natomiast wyłączne władztwo przysługuje w:

• podatku od nieruchomości,

• podatku od środków transportowych,

• podatku rolnym i

• podatku leśnym.

W tych podatkach Rady Gminuy mogą określać wysokość stawek, wprowadzać zwolnienia podatkowe, zarządzać zbieraniem podatku w formie inkasa, określać inkasentów i określać sposób wynagradzania inkasenta.

---