Prawo finansowe
Wykład XI 08.03.2012
Budżet jednostek samorządu terytorialnego
Dochody jednostek samorządu terytorialnego
System dochodów określony jest w Konstytucji i w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Na dochody składają się: subwencja ogólna, dotacje i dochody własne. Konstrukcję subwencji określa ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Rodzaje dotacji też w części normuje ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, ale w zasadzie o tym czy jednostka otrzyma dotację czy nie wynika z odrębnych ustaw regulujących realizację pewnych zadań np. ustawa o systemie oświaty, która stanowi czy jednostka samorządu terytorialnego otrzyma dotację czy nie. Katalog dochodów własnych sformułowany jest w ustawie o dochodach a sama konstrukcja dochodów jest uregulowana w innych ustawach, natomiast sama ustawa o dochodach dokonuje klasyfikacji dochodów na bieżące i majątkowe.
Wydatki jednostek samorządu terytorialnego
W zasadzie wydatki jednostek samorządu terytorialnego wiążą się z realizacją ich zadań i zgodnie z takim rozumieniem wydatków te wydatki są klasyfikowane w art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone wg tego przepisu na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na:
zadania własne jednostek samorządu terytorialnego;
zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego;
zadania przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego do realizacji w drodze umowy lub porozumienia;
zadania realizowane wspólnie z innymi jednostkami samorządu terytorialnego;
pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną odrębną uchwałą przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego;
programy finansowane
Natomiast art. 236 ustawy o finansach publicznych dzieli wydatki na bieżące i majątkowe tak jak i dochody. Jest więc inaczej niż w budżecie państwa, gdyż tam wydatki były dzielone na bieżące, majątkowe ale i na obsługę Skarbu Państwa itd. Ustawodawca określił co to są wydatki majątkowe, a reszta wydatków to wydatki bieżące choć przykładowo określa też wydatki bieżące. Jeśli chodzi o wydatki majątkowe to art. 236 ust. 4 wskazuje na wydatki majątkowe:
Inwestycje i zakupy inwestycyjne - zakupy mogą mieć charakter dotacji lub zakupów jednostki samorządu terytorialnego
Zakup i objęcie akcji i udziałów przez jst
Wniesienie wkładu do spółek prawa handlowego
Wszystkie inne wydatki to wydatki bieżące np. na wynagrodzenia, wydatki związane z realizacją standardowych zadań jednostek organizacyjnych, świadczenia na rzecz osób fizycznych, wydatki na obsługę długu. Art. 242 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nakłada ograniczenia na jednostki co do konstrukcji budżetu. Nie można uchwalić budżetu w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż dochody bieżące powiększone o nadwyżkę z lat ubiegłych i wolne środki. W budżetach jednostek samorządu terytorialnego w zasadzie niemożliwy jest deficyt w zakresie gospodarki bieżącej. Generalnie możliwy jest deficyt tzn. wydatki mogą być większe od dochodów ale może to wynikać tylko z tego, że są stosunkowo duże wydatki majątkowe. A w zasadzie deficyt w zakresie wydatków bieżących jest niedopuszczalny. Z art. 217 ust. 1 można wyprowadzić definicję deficytu i nadwyżki - różnica między dochodami i wydatkami budżetu stanowi odpowiednio nadwyżkę i deficyt budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Art. 217 ust. 2 zawiera katalog zamknięty źródeł finansowania deficytu budżetowego w budżetach jednostek samorządu terytorialnego. Tymi źródłami mogą być:
Sprzedaż papierów wartościowych wyemitowanych przez jst
Kredyty i pożyczki
Prywatyzacja majątku jst
Nadwyżka budżetu z lat ubiegłych
Wolne środki - jest to nadwyżka środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Są to te środki, które pozostały na rachunku budżetu na koniec roku po zrealizowaniu wszystkich przypadających na dany rok płatności.
Wieloletnia Prognoza Finansowa
Budżet jest planem rocznym ale oprócz tego potrzebne jest planowanie wieloletnie na poziomie państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Na poziomie jednostek samorządu terytorialnego odbywa się to m.in. w formie Wieloletniej Prognozy Finansowej. Uformowana jest w art. 226 i n. ustawy o finansach publicznych. Jest to wieloletni plan finansowy określający dochody, wydatki, przychody i rozchody jednostek samorządu terytorialnego, deficyt lub nadwyżkę. Jednak jest to plan o charakterze analitycznym w przeciwieństwie do Wieloletniego Planu Finansowego. W budżecie państwa wydatki i rozchody stanowią bowiem nieprzekraczalny limit. Ustawa o finansach publicznych w art. 226 określa treść Wieloletniej Prognozy Finansowej:
dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia;
dochody majątkowe, w tym dochody ze sprzedaży majątku, oraz wydatkib majątkowe budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
przeznaczenie nadwyżki albo sposób sfinansowania deficytu;
przychody i rozchody budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem długu zaciągniętego oraz planowanego do zaciągnięcia;
kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego
Art. 227 ust. 1 stanowi, że Wieloletnia Prognoza Finansowa obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej 3 kolejnych lat. Czasami Wieloletnia Prognoza Finansowa musi obejmować okres dłuższy niż 4-letni bo powinna obejmować okres na który jednostka samorządu terytorialnego zaciąga lub planuje zaciągnąć zobowiązanie (art. 227 ust. 2) np. emisja papierów wartościowych.
Relacje między budżetem a Wieloletnią Prognozą Finansową
Art. 229 stanowi, że wartości przyjęte w wieloletniej prognozie finansowej i budżecie jednostki samorządu terytorialnego powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu jednostki samorządu terytorialnego. W budżecie nie określa się kwoty długu. Ustawa nie przesądza, który plan przesądza o treści drugiego planu, ale gdyby oprzeć się o procedurę uchwalania budżetu i Wieloletniej Prognozy Finansowej to można powiedzieć, że Wieloletnia Prognoza Finansowa powinna wyznaczać treść budżetu na kolejne lata. Mechanizm jest bowiem taki, że powinna zostać uchwalona Wieloletnia Prognoza Finansowa i projekt uchwały budżetowej powinien być zgodny z treścią Wieloletniej Prognozy Finansowej, natomiast po podjęciu uchwały budżetowej powinna nastąpić zmiana, skorygowanie Wieloletniej Prognozy Finansowej w 2 kierunkach:
w celu uzgodnienia jej treści z uchwałą budżetową, gdyby przyjęto inne kwoty
wydłużenie okresu Wieloletniej Prognozy Finansowej o kolejny rok, bo Wieloletnia Prognoza Finansowa zawsze musi dotyczyć okresu roku budżetowego i 3 kolejnych lat.
Wieloletnia Prognoza Finansowa jest więc planem kroczącym co stanowi coś zupełnie innego niż budżet, który jest nadany na dany rok. Po 31 grudnia wydatki budżetu wygasają. Ustawa budżetowa i uchwała budżetowa przestaje istnieć. Pieniądze, które zostały nie mogą być wydane zgodnie z przepisami na poprzedni rok. Wieloletni Plan Finansowy nie wygasa tylko przesuwa się.
Uchwalenie i zmiana Wieloletniej Prognozy Finansowej
Jeśli chodzi o uchwalenie Wieloletniej Prognozy Finansowej i zmian to przepisy są niejasne (Art. 230-232). Projekt uchwały w sprawie Wieloletniej Prognozy Finansowej i zmiany przygotowuje organ wykonawczy (wójt/burmistrz/prezydent miasta albo zarząd). Uchwałę podejmuje organ stanowiący (Rada Gminy/Powiatu, Sejmik Województwa). Podjęcie uchwały Wieloletniej Prognozy Finansowej a później zmiany następować mają w terminie nie późniejszym niż podjęcie uchwały budżetowej. Czyli w zasadzie budżet i Wieloletnią Prognozę Finansową trzeba uchwalać jednocześnie co powoduje upadek koncepcji. Jeśli następuje zmiana uchwały budżetowej to powinna nastąpić także zmiana Wieloletniej Prognozy Finansowej (art. 231). Art. 232 wprowadza coś nowego - zmian w Wieloletniej Prognozy Finansowej z małymi wyjątkami dokonuje zarząd. Wyjątek to limit zobowiązań i limit wydatków na przedsięwzięcia. A więc są 2 procedury zmian: albo co roku tak jak uchwała budżetowa dokonuje zmian organ stanowiący na wniosek organu wykonawczego lub zmian dokonuje organ wykonawczy.
Procedura budżetowa
Procedura ta obejmuje 4 etapy: przygotowanie projektu uchwały, podejmowanie uchwały, wykonanie uchwały i kontrola wykonania
Przygotowanie projektu uchwały budżetowej
Art. 233 stanowi, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu. Ale art. 234 stanowi, że organ stanowiący może określić szczegółowe zasady prac nad przygotowaniem projektu uchwały budżetowej. Art. 238 określa termin przygotowania projektu - organ wykonawczy przedkłada projekt uchwały budżetowej w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy. Przesunięcie względem budżetu państwa jest konieczne, gdyż statystycznie ok. 2/3 dochodów samorządowych płynie z budżetu państwa. Są to wydatki budżetu państwa lub środki gromadzone przez państwowe jednostki organizacyjne np. dotacje, subwencje i udziały w podatkach państwowych. Tak więc dopóty nie ma uchwały budżetu państwa, dopóty nie można ustalić jakie dochody uzyskałaby jednostka samorządu terytorialnego. Projekt jest przedkładany organowi stanowiącemu i Regionalnej Izbie Rachunkowej w celu zaopiniowania. Regionalna Izba Obrachunkowa opiniuje projekt wskazując czy w razie podjęcia uchwały budżetowej zgodnej z treścią projektu nastąpiłoby naruszenie prawa czy nie.
Uchwalanie uchwały budżetowej
Art. 239 stanowi zasadę i wyjątki. Zasada jest taka, że uchwałę budżetową organ stanowiący podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego. Art. 238 ust. 3 stanowi, że przed podjęciem uchwały organ stanowiący zapoznaje się z opinią Regionalnej Izby Rachunkowej. Jest to opinia a więc organ stanowiący może ją uwzględnić lub nie. Gdyby nie uwzględnił opinii to wówczas uchwała niezwłocznie przekazana by była Regionalnej Izbie Rachunkowe. Jeśli Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziłaby naruszenie prawa przez uchwałę i wskazała na czym polega naruszenie to wyznaczyłaby termin do usunięcia naruszenia. Gdyby organ tego nie usunął to Regionalna Izba Obrachunkowa mogłaby stwierdzić nieważność uchwały. Art. 239 wprowadza wyjątek co do terminu podjęcia uchwały. W szczególnie uzasadnionych przypadkach uchwała budżetowa powinna być podjęta do 31 stycznia roku budżetowego. W poprzednim stanie prawnym był to okres aż do 31 marca. Gdyby uchwała nie była podjęta do końca starego roku budżetowego, do czasu podjęcia uchwały budżetowej podstawą gospodarki finansowej jest projekt uchwały (art. 240). Gdyby do 31 stycznia nie została podjęta uchwała budżetowa (art. 240 ust.3). Jeśli we właściwym terminie czyli do 31 stycznia nie zostanie podjęta uchwała budżetowa to wówczas Regionalna Izba Obrachunkowa w terminie do końca lutego ustala budżet jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych oraz zadań zleconych. Wtedy do końca lutego podstawą gospodarki będzie projekt uchwały. Z uchwalaniem wiążą się pewne ograniczenia nałożone na organ stanowiący. Po pierwsze art. 240 ust. 2 stanowi, że bez zgody organu wykonawczego organ stanowiący nie może wprowadzić zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków jeżeli spowoduje to zwiększenie deficytu. Czyli nie można zwiększyć deficytu wynikającego z projektu. Ograniczenie to łatwo obejść bo mowa jest o dochodach i wydatkach planowanych. Drugie ograniczenie określa art. 242 - organ stanowiący nie może uchwalić budżetu w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody bieżące. Z tym, że z ust. 2 i 3 wynika, że zakaz „deficytu bieżącego” dotyczy nie tylko treści uchwały budżetowej ale i jego wykonania. Trzecie ograniczenie wynika z art. 243, który zawiera ograniczenie wysokości planowanych na dany rok rozchodów na spłatę długu i wydatków na obsługę długu. Chodzi o to, aby relacja sumy tych rozchodów i wydatków do dochodów nie była zbyt duża. R+O/Dochody. W poprzednim stanie prawnym taka relacja była wspólna dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego - nie większa niż 15%. Wynikało z tego, że co najmniej 80% wydatków trzeba było przeznaczyć na realizację zadań. Ograniczenie to wymaga, by spłatę kredytów, pożyczek itd. rozkładać na raty. Obecnie tą relację określa się odrębnie dla każdej jednostki samorządu terytorialnego biorąc pod uwagę jej dochody i wydatki bieżące. Dla każdej jednostki samorządu terytorialnego ustala się relacje między dochodami bieżącymi powiększonymi o dochody ze sprzedaży mienia - wydatki bieżącymi a w mianowniku określa się dochody do dochodów (???). Ta relacja wyznacza granicę wydatków na obsługę długu. Wynik ten ustala się ze średniej z 3 ostatnich lat.
Wykonywanie budżetu
Wykonywanie budżetu należy do kompetencji organu wykonawczego (art. 240 ust.1). Art. 249 stanowi, że nie ma pełnej klasyfikacji dochodów i wydatków w budżecie. Ust. 1 stanowi, że organ wykonawczy powinien w okresie 21 dni od podjęcia uchwały przekazać informacje o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków jednostkom organizacyjnym realizującym dochody i wydatki. Wówczas następuje uszczegółowienie dochodów i wydatków. A także organ opracowuje w tym terminie plan finansowy realizacji zadań. Art. 249 ust. 3 stanowi, że organ wykonawczy może opracować harmonogram realizacji budżetu i poinformować o nim podległe jednostki. Art. 254 określa zasady wykonywania budżetu:
Zasada legalności - wykonywanie zgodnie z prawem
Zasada terminowości - wykonywanie w terminach określonych prawem
Zasada planowości - odesłanie do art. 256
Zasada celowości, oszczędności, efektywności
Zasada wyboru najkorzystniejszej oferty wykonania w przypadku zlecania wykonania zadań
W toku wykonania budżetu mogą być dokonywane zmiany. Zgodnie z art. 257 zmian dokonuje w zasadzie zarząd ale nie wszystkich np. gdy minister informuje o zmianie kwoty subwencji to zarząd może zmienić dochody ale wydatków już nie, a jeśli zachodzi zmiana dotacji to zarząd zmienia i dochody i wydatki. Organ stanowiący może upoważnić zarząd do innych zmian (art. 258). Art. 260 reguluje blokowanie wydatków. Organ wykonawczy może wydać decyzję o blokowaniu wydatków z powodu nieprawidłowości (niegospodarność, nadmiar środków, nieterminowa realizacja zadań). Art. 263 ust. 1 stanowi, że niezrealizowane kwoty wydatków wygasają, z tym, że organ stanowiący może ustalić wykaz wydatków, które nie wygasają z końcem roku.
Obsługa bankowa - art. 264 ust. 1 stanowi, iż obsługę bankową wykonuje bank wybrany w oparciu o przepisy o zamówieniach publicznych. Art. 264 ust. 3 - organ stanowiący może upoważnić zarząd do lokowania środków w innym banku lub w formie depozytu u Ministra Finansów.
Kontrola wykonania budżetu
Kontrola wykonania należy do kompetencji organu stanowiącego. Ta kontrola zachodzi w sposób wstępny (w ciągu roku) i końcowy (po roku). W terminie do 31 lipca roku budżetowego organ wykonawczy przedkłada sprawozdanie o przebiegu wykonania planu finansowego jednostki za pierwsze półrocze, uwzględniającą w szczególności stan należności i zobowiązań, w tym wymagalnych (art. 265). Ostateczna kontrola wykonania budżetu odbywa się po zakończeniu roku budżetowego (art. 267). Polega ona na tym, że organ wykonawczy przedstawia w terminie do 31 marca następnego roku budżetowego organowi stanowiącemu sprawozdanie roczne z wykonania budżetu zawierające zestawienie dochodów i wydatków wynikające z zamknięć rachunków budżetu. Po drugie, w terminie do 31 maja organ wykonawczy przedstawia organowi stanowiącemu sprawozdanie finansowe. Jest ono przygotowane bardziej w oparciu o przepisy o rachunkowości. To sprawozdanie z wykonania budżetu przedkładane jest także Regionalnej Izbie Rachunkowej natomiast sprawozdanie finansowe w zasadzie przekazane jest biegłemu remitentowi. W terminie do 31 czerwca organ stanowiący podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego.