6. Koncepcja ustrojowo-systemowa Unii Europejskiej

1. Charakter prawny Unii Europejskiej

Unia Europejska jest tworem szczególnym. Zgodnie z prawem międzynarodowym, osobowość prawną na gruncie tego prawa mają tylko państwa i organizacje międzynarodowe. Tylko państwa mają podmiotowość pierwotną (tj. uzyskaną automatycznie w momencie ich powstania). Podmiotowość organizacji międzynarodowych określamy jako pochodną (wtórną) lub funkcjonalną; po pierwsze dlatego, że wywodzi się ona z nadania państw członkowskich, po wtóre dlatego, że odpowiada funkcjom danej organizacji, określonym przez jej statut. W każdym razie zamiar przyznania osobowości międzynarodowoprawnej, odrębnej od podmiotowości państw członkowskich, musi wynikać z traktatu założycielskiego danej organizacji. W przypadku Unii Europejskiej nie znajdujemy w Traktacie o Unii Europejskiej (TUE) żadnych postanowień w tej kwestii, inaczej niż w traktatach założycielskich Wspólnot. Tym samym Unia nie jest organizacją międzynarodową. Gwoli ścisłości należy jednak zaznaczyć, że nawet na gruncie obecnie obowiązującego prawa można spotkać się z poglądem, jakoby Unia była organizacją międzynarodową albo też innym podmiotem prawa międzynarodowego o bliżej nieokreślonym charakterze, i pogląd ten daje się obronić, przede wszystkim w świetle praktyki zawierania przez Unię Europejską umów międzynarodowych. Z całą pewnością nie jest ona również państwem - zwłaszcza że z TUE wynika jednoznacznie zamiar poszanowania tożsamości państw członkowskich.

Unia jest zatem - zgodnie ze stanowiskiem dominującym w doktrynie prawa międzynarodowego i europejskiego - szkieletem czy też dachem, na którym opiera się system współpracy pomiędzy państwami członkowskimi. Zakres tej współpracy, a tym samym kompetencje Unii Europejskiej, wyznacza przepis art. 2 TUE. Są to:

• integracja gospodarcza i społeczna, która odbywa się poprzez działania Wspólnoty Europejskiej¹⁾ oraz Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej, tworzących I filar UE (przy czym w niniejszym opracowaniu zostanie przedstawiona tylko Wspólnota Europejska),

• wspólna polityka zagraniczna, bezpieczeństwa (i zaczątki polityki obronnej), tworzące II filar UE, oraz

• współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych, tworzące III filar UE (określany obecnie jako tworzenie obszaru bezpieczeństwa, wolności i sprawiedliwości, choć w istocie obszar ten obejmuje także pewne kwestie włączone przez Traktat Amsterdamski do I filara).

Obecnie istnieją równolegle powiązane ze sobą organizmy: Unia Europejska oraz Wspólnota Europejska i Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom). Traktat o Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali wygasł po 50 latach, w dniu 23 lipca 2002 r., a funkcje tej Wspólnoty przejęła Wspólnota Europejska. W zasadzie powinno się precyzyjnie rozgraniczać pojęcia prawa unijnego (obejmującego II i III filar i charakteryzującego się formami współpracy i źródłami prawa właściwymi dla tradycyjnej współpracy międzyrządowej) i prawa wspólnotowego (posługującego się formami ponadnarodowymi w I filarze); w praktyce coraz częściej pojęć tych używa się zamiennie.

O powiązaniach pomiędzy Unią i Wspólnotami świadczą również: zasada jedności instytucjonalnej (zgodnie z którą zadania Unii wypełniane są przez instytucje Wspólnoty Europejskiej), obowiązek poszanowania acquis communautaire (dorobku prawnego Wspólnoty) przy realizacji zadań Unii, nakaz prowadzenia spójnej polityki zewnętrznej w ramach Unii i Wspólnoty, a także regulacja prawna dotycząca przystąpienia do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 49 TUE, do Unii może przystąpić każde państwo europejskie, spełniające określone warunki: przestrzegające zasad demokracji i praw człowieka, mające funkcjonującą gospodarkę rynkową oraz będące w stanie wywiązać się ze zobowiązań wynikających z traktatów europejskich.

Żeby wyjaśnić specyficzny, ponadnarodowy charakter WE, należy przywołać dwa orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości (zwanego Europejskim Trybunałem Sprawiedliwości - ETS), oba z pierwszego okresu funkcjonowania Wspólnoty i oba rozpatrywane przez Trybunał w trybie prejudycjalnym, tj. w odpowiedzi na pytanie prawne skierowane przez sądy krajowe: Van Gend en Loos pko Holenderskiej Administracji Skarbowej²⁾ oraz F. Costa pko ENEL³⁾. Firma spedycyjna Van Gend en Loos zarzuciła rządowi Holandii naruszenie Traktatu Rzymskiego poprzez ukrytą podwyżkę ceł i skierowała do sądu odpowiedni pozew. Rząd holenderski wysunął w postępowaniu prejudycjalnym argument, że nawet jeśli Traktat rzeczywiście przewidywał zamrożenie ceł, to i tak jednostka (podmiot gospodarczy) nie może powoływać się na jego postanowienia. Zgodnie bowiem z prawem międzynarodowym, umowa wiąże jedynie jej strony i nie może stwarzać uprawnień dla jednostek. Trybunał Sprawiedliwości nie zgodził się z tą argumentacją i stwierdził, że wolą stron było powołanie do życia zupełnie nowego typu organizacji międzynarodowej, której prawo wiąże zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje Wspólnoty oraz jednostki. Poszczególne podmioty mogą nabywać na podstawie prawa wspólnotowego uprawnienia, a sądy krajowe zobowiązane są do zapewnienia im ochrony. Jeszcze dalej poszedł Trybunał Sprawiedliwości w kolejnym ze wspomnianych orzeczeń. Dotyczyło ono w istocie zgodności włoskiego ustawodawstwa nacjonalizującego przedsiębiorstwo ENEL z kilkoma przepisami Traktatu Rzymskiego. Podobnie w tej sprawie Trybunał powtórzył, że zamiarem państw członkowskich było stworzenie nowej organizacji międzynarodowej. Nową myślą było dodanie przez Trybunał wyjaśnienia, że ten nowy charakter Wspólnoty jako organizacji międzynarodowej związany jest z faktem przekazania przez państwa członkowskie części swoich suwerennych kompetencji na rzecz Wspólnoty.

Kiedy dzisiaj zastanawiamy się nad tymi orzeczeniami Trybunału Sprawiedliwości, musimy zauważyć, że są one niekonsekwentne z punktu widzenia prawa międzynarodowego. Pojęcie suwerenności oznacza bowiem podległość państwa wyłącznie prawu międzynarodowemu, a nie władzy jakiegokolwiek innego państwa. Suwerenność państwowa jest niepodzielna; nie przysługuje ona organizacjom międzynarodowym, lecz jedynie państwom. Nie można więc mówić o przekazaniu części suwerenności na rzecz Wspólnoty, lecz jedynie o przekazaniu wykonywania pewnych kompetencji władzy państwowej, tak jak chce tego art. 90 Konstytucji RP z 1997 roku. Nie da się określić, jakie kompetencje składają się na pojęcie suwerenności, a w szczególności czy jest jakaś grupa kompetencji, których państwo nie może być w żadnych okolicznościach pozbawione, tj. w przypadku ich braku państwo traci swą podmiotowość międzynarodowoprawną. Pojęcie suwerenności podlega ewolucji; przykładowo kilkadziesiąt lat temu niewyobrażalna była rezygnacja przez poszczególne państwa z własnej waluty jako symbolu suwerenności gospodarczej, z prowadzenia własnej polityki karnej czy też z kontroli polityki migracyjnej w stosunku do obywateli państw trzecich. Dziś te kwestie należą do kompetencji Wspólnoty. Każde państwo ma inny zakres suwerenności, ponieważ jest on uzależniony od podjętych przez nie zobowiązań międzynarodowych. Przystąpienie do Wspólnoty Europejskiej (Unii Europejskiej) nie może oznaczać ograniczenia suwerenności (zresztą nie ma czegoś takiego jak suwerenność ograniczona - albo państwo jest suwerenne, albo przestaje być państwem), lecz wręcz przeciwnie - stanowi wyraz tej suwerenności.

II. Główne zasady funkcjonowania UE

Realizacja celów Wspólnoty i wymienionych wyżej polityk i środków prawnych następuje przy odwoływaniu się do pewnych podstawowych zasad. Niektóre zostały określone w traktatach założycielskich (demokratyczna forma rządów, subsydiarność, lojalność, niedyskryminacja). Pozostałe wynikają z orzecznictwa ETS (równowaga instytucjonalna, nieretroakcja prawa, obowiązek wysłuchania strony przed wydaniem decyzji, uzasadnienia aktu itp.).

1. Zasada demokratycznej formy rządów i ochrony praw człowieka

Ochrona praw fundamentalnych (podstawowych) we Wspólnocie została sformułowana początkowo w orzecznictwie ETS. W wyroku z 1970 r.⁶⁾ sędziowie luksemburscy stwierdzili, że skoro prawa fundamentalne zostały określone we wszystkich konstytucjach państw członkowskich, to stanowią one zasady ogólne prawa wspólnotowego, wspólne dla europejskiej tradycji konstytucyjnej. W konsekwencji Wspólnota jest związana tymi zasadami; należy więc przyjąć, że instytucje wspólnotowe, stanowiąc prawo, nie miały zamiaru naruszyć praw fundamentalnych. W kolejnych orzeczeniach ETS rozciągnął źródło praw człowieka we Wspólnocie na umowy międzynarodowe zawarte przez wszystkie państwa członkowskie, w tym w szczególności na Europejską Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (1950). W istocie ten dokument konstytucyjny Rady Europy wyznacza ciągle podstawowy standard ochrony praw człowieka we Wspólnocie. Według orzecznictwa Trybunału⁷⁾, każdy sędzia wspólnotowy (czyli zarówno sędziowie ETS i SPI, jak i sędziowie krajowi stosujący prawo europejskie) jest zobowiązany z urzędu badać, czy w danej sprawie nie nastąpiło naruszenie Europejskiej Konwencji.

Orzecznictwo okazało się niewystarczającym środkiem ochrony. Podjęte zostały zatem kroki mające zinstytucjonalizować przestrzeganie praw człowieka przez Wspólnotę. Parlament Europejski w 1989 r. uchwalił rezolucję określającą katalog praw przysługujących obywatelom WE. Obejmowała ona klasyczne prawa wolnościowe, podstawowe prawa socjalne, sądowe (proceduralne), zakaz kary śmierci, zasadę demokracji oraz zasady ochrony środowiska i prawa konsumenta.

W połowie lat 90. rozważano możliwość przystąpienia WE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Perspektywa ta została jednak zablokowana przez ETS, który stwierdził, że akcesja byłaby niemożliwa, ponieważ Wspólnota nie ma kompetencji traktatowej w zakresie ochrony praw człowieka (Wspólnota jako organizacja międzynarodowa może podejmować tylko takie działania, do których upoważnienie wynika z traktatów założycielskich); nie można również uznać w tym zakresie kompetencji dorozumianej, ponieważ prowadziłoby to modyfikacji traktatów.

W czasie prac przygotowawczych do konferencji międzyrządowej 1996 r. oraz w ramach samej konferencji poczyniono następne kroki w celu zapewnienia przestrzegania praw człowieka. W grudniu 2000 r. została ogłoszona Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zakres podmiotowy obowiązywania Karty jest stosunkowo szeroki; poza wyjątkowymi sytuacjami, ściśle określonymi w dokumencie, a wyraźnie adresowanymi do obywateli Unii Europejskiej, prawa określone w Karcie są adresowane do wszystkich osób podlegających jurysdykcji Unii. Karta podzielona została na sześć rozdziałów merytorycznych, zawierających przepisy dotyczące kolejno: godności człowieka, wolności podstawowych, równości (w tym zakaz dyskryminacji, zakreślony w sposób analogiczny do art. 13 TWE), solidarności (adresowane głównie do pracowników), obywatelstwa Unii i jego konsekwencji oraz zasad dostępu do wymiaru sprawiedliwości. Największe znaczenie polityczne wydają się jednak mieć klauzule bezpieczeństwa, zamieszczone w rozdziale VII. Przede wszystkim art. 51 Karty stanowi, że Karta nie nakłada nowych uprawnień na instytucje Unii i Wspólnot, ani nie zmienia żadnych kompetencji zapisanych w traktatach założycielskich. Kolejny przepis art. 52 podkreśla, że uprawnienia określone w Karcie mają w istocie charakter wtórny w stosunku do innych instrumentów prawnych: jeżeli prawa z Karty pokrywają się z prawami wynikającymi z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, to powinny być interpretowane w taki sposób, w jaki rozumie je konwencja; natomiast prawa określone w Karcie, ale wynikające z traktatów założycielskich (jak np. swoboda przepływu), mają być wykonywane na warunkach i w ramach wynikających z tych traktatów. Wreszcie art. 53 powtarza wymóg kompatybilności zobowiązań wynikających z Karty ze zobowiązaniami określonymi w Europejskiej Konwencji i innych umowach międzynarodowych, a także w konstytucjach państw członkowskich.

Należy także zwrócić uwagę na art. 6 i 7 TUE. Pierwszy z nich potwierdza, że UE opiera się na zasadach demokracji, rządów prawa i przestrzegania praw człowieka, w szczególności określonych w Europejskiej Konwencji. Drugi upoważnia Radę UE, obradującą w składzie szefów państw i rządów, do podjęcia sankcji przeciwko państwu członkowskiemu, naruszającemu wymienione zasady.

2. Zasada subsydiarności i proporcjonalności

Zasada subsydiarności została wprowadzona do TWE przez Traktat z Maastricht. Oznacza ona, że wszelkie decyzje powinny być podejmowane na szczeblu możliwie bliskim obywatelowi. W praktyce zatem najpierw ma decydować gmina, potem powiat, następnie region, państwo członkowskie, a dopiero na końcu Wspólnota, i to tylko wtedy, gdy zamierzone cele nie mogą być w pełniejszym stopniu urzeczywistnione poprzez działanie na niższym poziomie. Traktat zastrzega wyraźnie, iż subsydiarność dotyczy tylko tych kwestii, w których Wspólnota nie ma kompetencji wyłącznej. Podział kompetencji pomiędzy Wspólnotę i państwa członkowskie nie jest jednak precyzyjny. ETS wydaje się interpretować kompetencje wyłączne restryktywnie.

Treść zasady subsydiarności jest niejasna i wzbudza poważne wątpliwości. Rada Europejska od początku zdawała sobie z tego sprawę. Na sesji w Edynburgu w grudniu 1992 r. przyjęła ona wytyczne dotyczące wykładni tej zasady, które następnie zostały powtórzone w protokole dotyczącym subsydiarności, dołączonym do TA. Subsydiarność ma charakter dynamiczny i powinna być interpretowana w świetle celów Wspólnoty. Ponadto ustawodawca wspólnotowy lub krajowy powinien każdorazowo rozważyć, czy dany przedmiot regulacji rzeczywiście ma charakter ponadnarodowy i nie może być w satysfakcjonujący sposób uregulowany na płaszczyźnie krajowej, czy działanie krajowe nie prowadziłoby do naruszenia zasad konkurencji lub nie stanowiłoby przeszkody w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego oraz czy działanie Wspólnoty miałoby oczywiste zalety. Elementy te powinny być oceniane odrębnie. Nie jest również oczywiste, czy zasada subsydiarności może wywoływać bezpośredni skutek i czy może być interpretowana przez ETS.

Z zasadą subsydiarności związana jest bezpośrednio zasada proporcjonalności, znajdująca zresztą wyraz w tym samym przepisie TWE co subsydiarność (art. 5). Oznacza ona, że środki podejmowane z zamiarem osiągnięcia określonego celu muszą być właściwe, wystarczające i konieczne. Ciężar dowodu spoczywa w tym względzie na instytucji działającej. Zasada proporcjonalności była wielokrotnie powoływana przed Trybunałem Sprawiedliwości, przy czym niejednokrotnie z sukcesem.

3. Zasada niedyskryminacji

Zasada niedyskryminacji została włączona do systemu prawa wspólnotowego przez art. 12 TWE. Przepis ten zabrania jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na obywatelstwo (przynależność państwową). Odgrywa on szczególną rolę w tych dziedzinach, w których prawo wspólnotowe nie jest zunifikowane ani zharmonizowane. Działalność gospodarcza w państwach członkowskich odbywa się zgodnie z przepisami prawa krajowego, uzupełnionymi o zasadę traktowania narodowego. Zgodnie z nią, każde państwo członkowskie zobowiązane jest traktować obywateli innych państw członkowskich oraz osoby prawne z tych państw dokładnie w taki sam sposób, jak swoich własnych obywateli i firmy. Jeżeli zasada ta nie jest przestrzegana, poszkodowana osoba może przed sądem lub innym organem państwowym powołać się na zasadę niedyskryminacji, aby wyłączyć możliwość nierównego traktowania.

W przypadku swobody świadczenia usług zakaz dyskryminacji interpretuje się jako związany z miejscem zamieszkania a nie z obywatelstwem (chodzi o zapewnienie swobody przekraczania granicy przez usługodawcę, usługobiorcę lub samą usługę - przez telefon, faks, Internet itp.). Wynika to jednoznacznie z art. 54 TWE.

Oprócz tego zasada niedyskryminacji została sformułowana w innych przepisach TWE. Art. 13 upoważnia Radę UE do podjęcia środków (w praktyce: wydania przepisów prawnych) zakazujących dyskryminacji ze względu na płeć, rasę lub pochodzenie, przekonania, religię, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną. W 2000 r. zostały przyjęte dwie dyrektywy: 2000/43/WE w sprawie realizacji zasady równego traktowania niezależnie od pochodzenia rasowego lub etnicznego, oraz 2000/78/WE w sprawie ogólnych ram dla równego traktowania w zakresie zatrudnienia i wykonywania zawodu. Znaczenie tych dyrektyw polega przede wszystkim na wprowadzeniu do prawa stanowionego pewnych definicji sformułowanych w orzecznictwie ETS. Pojęcie dyskryminacji oznacza zróżnicowane traktowanie jednakowych podmiotów w takiej samej sytuacji, bez obiektywnego uzasadnienia, ale również jednakowe traktowanie takich samych podmiotów w sytuacji, w której okoliczności uzasadniałyby zróżnicowanie. Dyskryminacja może być jawna lub ukryta. Pierwsza oznacza wprowadzenie normy jednoznacznie nakazującej zróżnicowane traktowanie pewnej grupy osób ze względu na jakieś kryterium; druga natomiast - normy formalnie skierowanej do wszystkich, ale dotykającej określoną grupę osób bardziej niż inne osoby. Możliwa jest także dyskryminacja odwrotna, tj. surowsze traktowanie własnych podmiotów na potrzeby rynku krajowego.

Istotną rolę w prawie wspólnotowym odgrywa też zakaz dyskryminacji ze względu na płeć (art. 141 TWE), nakazujący jednakowe traktowanie kobiet i mężczyzn odnośnie do warunków pracy i płacy. Przepis ten ma zastosowanie także w sytuacjach czysto wewnętrznych (czyli w stosunkach pomiędzy własnymi obywatelami).

4. Zasada lojalności wobec Wspólnoty

Trzecią z zasad sformułowanych w traktatach założycielskich jest zasada lojalności (solidarności). Art. 10 Traktatu Rzymskiego wskazuje na jej dwa aspekty. Pozytywny polega na tym, że państwa członkowskie zobowiązane są dołożyć wszelkich starań, aby zapewnić skuteczność norm prawa wspólnotowego w wewnętrznej przestrzeni prawnej. Negatywny natomiast oznacza, że na państwach członkowskich ciąży obowiązek powstrzymania się od wszelkich działań, które mogłyby utrudnić stosowanie prawa wspólnotowego w ich wewnętrznych porządkach prawnych. Taka formuła traktatu wskazuje, że to właśnie na państwach członkowskich spoczywa główny ciężar stosowania prawa wspólnotowego. Mają one obowiązek działać również wtedy, gdy powinna działać Wspólnota, lecz z różnych względów jest to niemożliwe. Jednocześnie jednak w orzecznictwie Trybunału wskazano, że lojalność dotyczy także instytucji wspólnotowych w stosunkach z państwami członkowskimi (powinny one zwłaszcza respektować struktury instytucjonalne państw oraz informować je odpowiednio wcześnie o zamierzonych działaniach) oraz instytucji we wzajemnych stosunkach. Zasada lojalności nie była nigdy uznana za bezpośrednio skuteczną; ETS był natomiast skłonny uznać możliwość jej bezpośredniego stosowania w połączeniu z innymi przepisami TWE. Orzecznictwo ETS rozciągnęło obowiązywanie zasady lojalności także na współpracę sądową w sprawach karnych, nakazując prounijną wykładnię prawa w tej dziedzinie.

5. Zasada wzmocnionej współpracy

Wyjątkiem od zasady jednolitego stosowania prawa wspólnotowego jest instytucja wzmocnionej współpracy (zacieśnionej, pogłębionej) pomiędzy niektórymi państwami członkowskimi. Jakkolwiek materialnie wprowadzona ona została już wcześniej, w postaci porozumień z Schengen (regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w państwach-stronach umów, a właściwie na terytorium Wspólnoty, oraz zasady nadawania statusu uchodźcy), unii gospodarczej i walutowej oraz polityki socjalnej, to jednak formalnie przepisy regulujące taką możliwość zostały zamieszczone w Traktacie Amsterdamskim, a następnie rozwinięte w Traktacie Nicejskim. Postanowienia dotyczące wzmocnionej współpracy możemy podzielić na przepisy ogólne, mające zastosowanie we wszystkich dziedzinach integracji unijnej, oraz na regulacje szczegółowe, dotyczące wzmocnionej współpracy w poszczególnych filarach. Wymogi akceptacji tej współpracy możemy podzielić na formalne i materialne. Do materialnoprawnych zaliczamy: konieczność respektowania przez państwa uczestniczące acquis communautaire, wyłączenie dziedzin należących do kompetencji Wspólnoty oraz do kompetencji państw członkowskich, przestrzeganie regulacji dotyczących obywatelstwa Unii oraz zapewnienie, że współpraca nie będzie prowadziła do dyskryminacji ani do powstania przeszkód w obrocie pomiędzy państwami członkowskimi. Warunki formalnoprawne to minimalna liczba państw uczestniczących we wzmocnionej współpracy (co najmniej 8), otwarcie współpracy dla wszystkich państw zainteresowanych nią w przyszłości, a zwłaszcza wyrażenie zgody na wzmocnioną współpracę przez Radę UE kwalifikowaną większością głosów.

Traktat Nicejski w sposób istotny rozwija zasady wzmocnionej współpracy. Znowelizowane zostały zarówno postanowienia ogólne dotyczące zasad współpracy, jak i regulacje dotyczące wzmocnionej współpracy w poszczególnych filarach. Jeśli chodzi o postanowienia ogólne, podkreślają one przede wszystkim, że współpraca taka ma realizować cele Unii i Wspólnoty, chroniąc i służąc ich interesom oraz wzmacniając proces integracji. Nie może ona modyfikować systemu prawnego i instytucjonalnego Unii, a w szczególności nie może być niezgodna z acquis communautaire oraz ze środkami podejmowanymi w ramach Unii. W szczególności ściślejsza współpraca nie może podważać zasad konstrukcji i funkcjonowania rynku wewnętrznego i nie może stanowić przeszkody lub dyskryminacji w obrocie handlowym między państwami członkowskimi, ani też naruszać zasad konkurencji oraz zasad współpracy w ramach systemu Schengen. Utrzymana została liczba ośmiu państw członkowskich jako minimalna dla podjęcia ściślejszej współpracy. Współpraca ma być otwarta dla wszystkich państw członkowskich i nie może naruszać praw państw w niej nie uczestniczących. Wzmocniona współpraca powinna być traktowana jako rozwiązanie ostateczne. Odrębny przepis precyzuje sposób podejmowania decyzji w ramach ściślejszej współpracy. Akty prawne podejmowane w ramach wzmocnionej współpracy nie będą stanowiły części acquis unijnego (co oznacza m.in. wyłączenie w stosunku do nich kompetencji ETS), będą obowiązywały i miały bezpośrednią skuteczność wyłącznie w państwach uczestniczących. Natomiast pozostałe państwa członkowskie zobowiązały się do nieprzeszkadzania we współpracy.

Rozbudowane zostały również postanowienia dotyczące ściślejszej współpracy we wszystkich trzech filarach Unii. Nowością są przepisy dotyczące współpracy w zakresie II filara UE, tj. wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. Współpraca ta musi respektować zobowiązania międzynarodowe Unii i Wspólnoty. W sprawach proceduralnych przyjęte zostały rozwiązania analogiczne do zastosowanych w Traktacie Amsterdamskim w zakresie III filara (art. 40 TUE).

6. Zasada równowagi instytucjonalnej

Zasada równowagi instytucjonalnej zastąpiła charakterystyczną dla demokratycznych porządków państwowych zasadę trójpodziału władzy na ustawodawczą, wykonawczą (administracyjną) i sądowniczą. W tym układzie pojawiały się często tezy o „deficycie demokracji” we Wspólnocie. Zarzut ten podważa jednak m.in. wprowadzenie przez orzecznictwo ETS do prawa wspólnotowego zasady równowagi instytucjonalnej. Składa się na nią szereg szczegółowych postulatów: każda instytucja Wspólnoty może działać jedynie na podstawie upoważnienia wynikającego z traktatów założycielskich, żadna instytucja nie może zastępować innych organów w wykonywaniu ich kompetencji, wszystkie instytucje muszą bezwzględnie przestrzegać przewidzianych prawem procedur, każda instytucja sama ustala swój wewnętrzny regulamin postępowania i żaden inny organ nie ma wpływu na kształt tego regulaminu. ETS nałożył na poszczególne organy również obowiązek współpracy w celu realizacji celów wynikających z traktatów założycielskich.

OBYWATELSTWO UNII EUROPEJSKIEJ

Konstrukcja obywatelstwa europejskiego jest instytucją nową, służącą większej integracji, kształtującą poczucie więzi duchowej i solidarności z kulturą i cywilizacją całej Europy. Przeświadcza jej obywateli o powadze wartości wspólnego interesu. Sprawia, że integracja staje się aktywna i pełna, ponieważ wynikają z niej konkretne korzyści dla indywidualnie postrzeganych osób, tj. obywateli.

Instytucja obywatelstwa ma służyć nie tylko pogłębieniu więzi politycznych czy gospodarczych, ale przede wszystkim pogłębieniu więzi pomiędzy obywatelami poszczególnych państw Wspólnoty. Zatem należy na nie spojrzeć jako na konstrukcję prawno-ustrojową, ale także jako na rozwiązanie służące większej integracji krajów i narodów członkowskich.
Status obywatela Unii Europejskiej
Pojęcie obywatelstwa Unii Europejskiej.
Pojecie obywatelstwa pojawiło się wraz z nowymi rozwiązaniami instytucjonalnymi. Traktat z Maastricht był zasadniczym aktem tworzącym Unię Europejską wraz z jej obywatelstwem. Szczegółowa regulacja instytucji obywatelstwa UE została zawarta w cz. II TWE, w art. 17-22.
Art. 17 TWE stanowi: „Niniejszym ustanawia się obywatelstwo Unii. Każda osoba posiadająca obywatelstwo państwa członkowskiego staje się obywatelem Unii. Obywatelstwo Unii uzupełnia, ale nie zastępuje obywatelstwa narodowego”.

Zatem uzyskanie statusu obywatela Unii:
· może nastąpić jedynie wraz z nabyciem przez jednostkę obywatelstwa państwa członkowskiego zgodnie z zasadami przewidywanymi przez prawo tego państwa;
· przysługuje obywatelom państw członkowskich bez względu na to, czy posiadają obywatelstwo więcej niż jednego państwa, w tym także państwa trzeciego;
· zawiera się w ramach definicji obywatelstwa europejskiego, z której można wywnioskować, iż obywatelstwo UE to personalna, wzajemna, akcydentalna, zależna i pozorna więź prawna między osobą fizyczną a UE:

--więź personalna - istnieje wyłącznie pomiędzy UE a osoba fizyczną, która musi jednocześnie spełniać - warunek przynależności do państwa członkowskiego,
--więź wzajemna - opiera się na stosunku prawnym miedzy osoba przynależną do państwa członkowskiego a Unią; obywatel
ma zatem prawo do korzystania i przestrzegania postanowień traktatu, a Unia ma szanować - owe przyznane prawa i zapewniać - ich realizację;
--więź akcydentalna - oznacza, że obywatelstwo UE nie zastępuje obywatelstwa kraju członkowskiego, a jedynie je uzupełnia;
--więź zależna - oznacza, iż brak obywatelstwa kraju członkowskiego powoduje brak możliwości uzyskania obywatelstwa UE, a posiadanie obywatelstwa kraju członkowskiego powoduje automatycznie uzyskanie obywatelstwa Unii; przy czym każdy kraj członkowski sam ustala warunki konieczne do uzyskania obywatelstwa tego kraju, a co za tym idzie do uzyskania obywatelstwa UE;
-więź pozorna - oznacza, iż dla obywatelstwa unijnego nie jest istotny sposób uzyskania obywatelstwa państwa członkowskiego, a jedynie sam fakt jego posiadania;

·umożliwia łagodzenie konfliktów, zniesienie barier dzielących różne wspólnoty, różne państwa;
·tworzy formalną więź pomiędzy jednostką a władzą, między obywatelami a instytucjami;
·jest relacją pomiędzy jednostką a zbiorowością;
·zwiększa stopień zintegrowania członków UE;
·tworzy tożsamość UE, gwarantuje realizację i przestrzeganie jej celów;
·pozwala na podejmowanie środków w ramach wszystkich trzech filarów Unii;
·nadaje określony status polityczny, ekonomiczny, międzyludzki, który w efekcie uprawnia do korzystania z określonego zbioru praw.

Jeśli chodzi natomiast o utratę statusu obywatela Unii, a tym samym o utratę obywatelstwa UE to jest ona związana tylko i wyłącznie z utrata obywatelstwa kraju członkowskiego, co - jak już wspomniałam - jest wyłączną kompetencją danego państwa.
Status prawny obywatela, jego pozycja są wyznaczone katalogiem praw i obowiązków. Traktat ustanawia tylko uprawnienia obywatelskie. Wiadomo jednak, że pociągają one za sobą określone przesłanki, które dana jednostka musi spełnić, aby z tych praw skorzystać. TWE określa zatem nie tylko, kto jest obywatelem Unii, ale także wyznacza katalog praw temu obywatelowi przysługujących, a zatem i środki konieczne do przestrzegania i rozwijania owych uprawnień.
Uprawnienia obywateli Unii Europejskiej
„Obywatele Unii korzystają z praw ustanowionych niniejszym Traktatem i podlegają obowiązkom w nim określonym”. Chodzi tu zatem o wszystkie prawa i obowiązki określone owym traktatem, zatem nie tylko te ujęte w jego części II, która jednak w największym stopniu porusza problem jednostki i jej unijnego obywatelstwa. Katalog praw obywateli UE nie ma więc charakteru zamkniętego. Obejmuje on przede wszystkim:

1.Prawo do swobodnego poruszania się i pobytu na obszarze państw członkowskich (art. 18 TWE).
Oznacza ono brak ograniczeń w swobodnym podróżowaniu po terytorium UE, możliwość osiedlania się w wybranym kraju członkowskim, a także możliwość przebywania w danym państwie członkowskim przez nieokreślony czas. Realizacja tego prawa odbywa się z uwzględnieniem ograniczeń i warunków określonych traktatem, który je wprowadził. Prawo swobodnego poruszania się i pobytu stanowi istotę statusu obywatela europejskiego, ponieważ to właśnie z tego prawa wynikają inne uprawnienia przysługujące członkom UE. Prawo to wynika ze swobody przepływu osób. Art. 18 TWE należy wiązać z art. 12 TWE, który stanowi, iż państwo musi traktować jednakowo obywateli własnych i obywateli innych państw członkowskich ze względu na sam fakt posiadania przez nich obywatelstwa UE, a także fakt legalnego pobytu w danym państwie (zasada niedyskryminacji).

2.Czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach samorządowych i w wyborach do Parlamentu Europejskiego w państwie zamieszkania a nie obywatelstwa (art. 19 ust. 1 i ust.2 TWE).
Obywatel Unii zamieszkały w innym państwie członkowskim ma prawo do udziału i kandydowania w wyborach do PE i w wyborach samorządowych w miejscu zamieszkania na takich samych zasadach jak obywatele państwa, na którego terenie przebywa. Korzystanie z tego prawa może być jednakże uzależnione od spełnienia dodatkowych wymogów. Rada Unii przyjęła dwie dyrektywy uściślające art. 19 TWE: dyrektywę o szczególnych postanowieniach dotyczących prawa głosowania i kandydowania w wyborach do PE, traktującą m.in. o możliwości korzystania z praw wyborczych tylko w jednym miejscu i o minimalnym okresie przebywania na danym terytorium; a także dyrektywę dotyczącą szczegółowych zasad korzystania z prawa wyborczego w wyborach lokalnych. Państwa członkowskie mogą uzależnić prawa wyborcze od przebywania na swoim terytorium przez określony okres czasu. Ponadto mogą zastrzec wykonywanie pewnych funkcji kierowniczych tylko dla obywateli swojego kraju.

3.Prawo do opieki dyplomatycznej i konsularnej w państwie trzecim (art. 20 TWE).
Gwarantem tego prawa są wyłącznie państwa członkowskie. Opieka ta nie została ujęta w kategoriach prawa obywatelskiego lecz jako korzyść, której otrzymanie zależy w pełni od woli państwa udzielającego ochrony prawnej. Zakres ochrony dyplomatycznej i konsularnej obejmuje:
-pomoc w przypadku śmierci,
-pomoc w przypadku poważnego wypadku lub ciężkiej choroby,
-pomoc w przypadku aresztowania albo zatrzymania,
-pomoc dla ofiar przestępstw,
-pomoc dla obywateli UE znajdujących się w niebezpieczeństwie,
-inne sytuacje wymagające pomocy.

4.Prawo petycji do Parlamentu Europejskiego (art. 21 TWE, 194 TWE, 107c TEWEA).
Podmiotami uprawnionymi do składania petycji są:
-obywatele UE,
-obywatele państw trzecich zamieszkujący w państwie członkowskim UE, jak również zarejestrowane tam osoby prawne,
-obywatele państw trzecich mieszkający poza terytorium państw członkowskich UE, jak również zarejestrowane tam osoby prawne.

Przesłanki dopuszczalności petycji do Parlamentu Europejskiego to:
1złożenie petycji przez uprawniony podmiot,
2przedmiot petycji musi dotyczyć skarżącego osobiście,
3umieszczenie w petycji danych osobowych składającego, informacji o zawodzie, narodowości oraz danych adresowych,
4sporządzenie petycji w jednym z języków urzędowych UE albo w innym języku (pod warunkiem przesłania streszczenia w jednym z języków urzędowych UE),
5przedmiot petycji musi dotyczyć materii objętych zakresem działalności Wspólnot Europejskich i Unii Europejskiej.
Prawo do składania petycji istniało od czasu powstania EWG, a dopiero z chwilą utworzenia UE gwarantuje je traktat.
5.Prawo skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich Unii Europejskiej (art. 21 TWE, 195 ust.1 TWE, art. 107d ust.1 TEWEA).

Podmiotami uprawnionymi do składania skarg do Rzecznika Praw Obywatelskich UE są:
-obywatele UE,
-obywatele państw trzecich mieszkający w państwach członkowskich UE oraz zarejestrowane tam osoby prawne.

Natomiast przesłanki dopuszczalności skargi brzmią:

-skarga winna być-złożona przez uprawniony przez niego pomiot,
-przedmiotem skargi mogą być-wyłącznie przypadki złego zarządzania zaistniałe w praktyce instytucji i organów Wspólnot Europejskich z wyjątkiem ETS i SPI pełniących funkcje sądowe,
-skarga winna być-złożona w terminie dwóch lat od momentu, gdy inkryminowana sytuacja miała miejsce,
-skarga nie może dotyczyć-kwestii, które były albo są przedmiotem postępowania sądowego,
-w przypadku skarg składanych przez pracowników WE niezbędne jest uprzednie wykorzystanie właściwych procedur,
-brak jest szczególnych wymogów co do formalnego kształtu skargi (formularz przygotowany przez Rzecznika nie jest obowiązkowy), a skarga powinna pozwalać- na identyfikację skarżącego, a także na identyfikacje przedmiotu skargi.
Rzecznik jest niezależnym organem wybieranym przez PE. W zakresie jego kompetencji leży przede wszystkim kontrola prawidłowości działań instytucji wspólnotowych.

6.Prawo dostępu do dokumentów Rady, Komisji i Parlamentu Europejskiego (art. 225 TWE).
Ogólne zasady korzystania i realizacji tego prawa określa każda z instytucji w swoim regulaminie. Każdy obywatel UE, a także każda osoba fizyczna czy prawna zamieszkała lub mająca siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów wymienionych wyżej instytucji. Przesłankami odmowy dostępu do dokumentów mogą być: względny interes publiczny (bezpieczeństwo publiczne, sprawy obronności i wojska, polityka finansowa, gospodarcza i monetarna państw członkowskich), ochrona jednostki (ochrona danych osobowych), ochrona postępowania sądowego, ochrona procedury decyzyjnej toczącej się i zakończonej w ramach instytucji Wspólnot Europejskich, na wniosek państw członkowskich może zostać odmówiony dostęp do dokumentów państwowych.

7.Prawo do dobrej administracji (art. 21 TWE, art. 41 Karty Praw Podstawowych UE).
Elementami prawa do dobrej administracji są:
-prawo do załatwienia sprawy przez instytucje UE w sposób rzetelny, bezstronny i w rozsądnym terminie, w tym:
-prawo do osobistego przedstawienia sprawy,
-prawo dostępu do akt własnej sprawy,
-obowiązek uzasadnienia decyzji przez organ administracji UE,
-prawo domagania się odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych przez instytucje UE oraz ich funkcjonariuszy,
-prawo do zwracania się w formie pisemnej, w jednym z języków urzędowych UE do instytucji UE oraz prawo do otrzymania odpowiedzi w tym języku.

8.Inne prawa obywateli UE.
Należeć do nich będą przede wszystkim regulacje zawarte w Karcie Praw Podstawowych UE. Jest ona bowiem katalogiem podstawowych praw jednostki. Określa kierunek rozwoju UE, który jest nierozerwalnie związany z obywatelem unijnym, jakim jest poszczególny człowiek zamieszkujący każde z państw członkowskich. KPP UE traktuje o wartościach najważniejszych w życiu każdego człowieka: godności, wolności, równości, solidarności, prawach obywateli, wymiarze sprawiedliwości.

To są sklejone wypowiedzi/eseje znalezione w necie. Chyba wyczerpują tematykę

---