Powtórzenie wiadomości do pierwszego kolokwium z przedmiotu Samorząd terytorialny w Europie i Stanach Zjednoczonych u pani mgr Katarzyny Radzik

Opracował: Adam Górka

I. Samorząd terytorialny we Francji.

Przez długie lata Francja była podręcznikowym przykładem państwa scentralizowanego. Tendencja ta wywodziła się jeszcze z czasów absolutyzmu, kiedy to cała władza państwowa znajdowała się w ręku jednej osoby - monarchy. Wraz z rewolucją 1789 roku pojawiła się idea decentralizacji, jednak została ona odrzucona w okresie napoleońskim, kiedy to pojawiły się trzy filary Francji scentralizowanej:

• uniformizacja (system prawny, podatkowy i penitencjarny jest identyczny w całym państwie)

• klasyczny francuski podział terytorialny (utworzenie departamentów oraz przekształceni parafii i miast w gminy)

• korpus prefektów (zapewniający silną, skupioną w jednym ręku władzę centralną na poziomie departamentu)

Za datę odrzucenia centralizmu uznaje się rok 1982, chociaż już od zakończenia II wojny światowej zaczęły nasilać się głosy domagające się rewizji tej zasady. Była ona tak mocno zakorzeniona ze względu na:

• centralizm finansowy (władza centralna dysponowała środkami publicznymi na inwestycje lokalne a kto ma pieniądze ten ma faktyczną władzę)

• słabość gmin (tendencja naturalistyczna w tworzeniu gmin francuskich doprowadziła do powstania małych, nieudolnych jednostek, które nie mogły konkurować z władzą centralną)

• tradycję (skoro ojciec, dziadek i pradziadek żyli w takim systemie to widocznie jest na tyle dobry, że nie warto go zmieniać)

• pozorną samodzielność jednostek samorządu (chociaż rada gminy podejmowała uchwały to wymagały one akceptacji prefekta; chociaż rada generalna podejmowała uchwały, które musiały zostać zaakceptowane przez organy władzy centralnej)

Podstawy prawne funkcjonowania administracji lokalnej we Francji znajdują się w Konstytucji V Republiki z 4 października 1958 roku, a konkretniej w artykułach 34 i 72. Przepisy tych dwóch artykułów ograniczają się wzajemnie. O ile art. 72 mówi o swobodnym sprawowaniu władzy na poziomie lokalnym przez wybierane rady, to art. 34 wskazuje na ustawowo ograniczone kompetencje tych organów. Rada Konstytucyjna badając te artykuły, dokonała wykładni, zgodnie z którą art. 34 jest rozwinięciem art. 72. Jest to podkreślenie ograniczenia uprawnień nadanym radom w art. 72 przez zasady ustawowe i konstytucyjne z zasadami jedności państwa i suwerenności narodu na czele.

Art. 72 Konstytucji nadaje dalej określone uprawnienia i obowiązki przedstawicielowi rządu w departamencie i terytorium zamorskim. Mianowicie ma on reprezentować interesy narodowe (ich wyższość nad interesami partykularnymi danej jednostki podziału administracyjnego) oraz kontrolować administrację i przestrzeganie ustaw. Ten przepis był różnie uszczegóławiany przez ustawy. Początkowo nadawały one prefektom bardzo szerokie uprawnienia, jednak po reformie decentralizacyjnej nadzór prefekta zastąpiono sądową kontrolą legalności oraz kontrolą sprawowaną przez izby obrachunkowe.

Ostatnią kwestią regulowaną przez art. 72 jest klasyfikacja społeczności terytorialnych (collectivités locales - omówione poniżej). Są nimi gminy, departamenty oraz terytoria zamorskie. Dodatkowo art. 72 daje ustawodawcy szeroką furtkę do tworzenia nowych rodzajów społeczności lokalnych bez potrzeby dokonywania zmian w Konstytucji - mówi, że tworzone one mogą być w drodze ustawy zwykłej. W przypadku wprowadzenia nowych kategorii społeczności terytorialnych ustawodawca musi jednocześnie zapewnić im reprezentację parlamentarną.

29 marca 2003 roku dokonano nowelizacji Konstytucji pod kątem zmian wprowadzonych w reformie decentralizacyjnej:

• do art. 1 dopisano zasadę decentralizacji Francji

• podniesiono rangę Senatu Republiki - ma on jako pierwszy rozpatrywać projekty ustaw dotyczące spraw samorządowych

• do art. 72 dopisano regiony jako kolejny rodzaj społeczności terytorialnych

• dopisano art. 72-1 wprowadzający instytucję referendum lokalnego

• dopisano art. 72-2 mówiący o finansowaniu samorządu lokalnego głównie z podatków lokalnych

W maju 1981 roku rozpoczęto we Francji wprowadzanie reformy decentralizacyjnej metodą małych kroków. Była ona bez wątpienia konieczna. Politycy oczywiście gadali jakieś wzniosłe pierdoły o reformie jako historycznej konsekwencji rozwoju ustroju Francji czy o wprowadzeniu kraju na nowe tory ale wszystko sprowadzało się oczywiście do kwestii finansowych - scentralizowane państwo nie radziło sobie z finansowaniem zadań szczebla lokalnego i Francuzi doszli do wniosku, że może fakt iż ich zdecentralizowanym sąsiadom idzie to o wiele lepiej nie jest do końca przypadkiem. Reformę rozpoczął Gaston Deffere, minister spraw wewnętrznych i decentralizacji w rządzie Pierre'a Mauroy'a. Wprowadzana ona była w drodze kolejnych uchwalanych ustaw w latach 1982-1988. Wśród podstawowych zmian wprowadzonych przez reformę wymienia się:

• nadanie regionom charakteru jednostek samorządu terytorialnego (społeczności terytorialnych według terminologii francuskiej)

• ustanowienie wybieranych w wyborach powszechnych rad regionalnych i nadanie im uprawnień uchwałodawczych

• zmiana organu wykonawczego w regionie i departamencie z nominowanego centralnie prefekta na wybieranego przez radę prezydenta

• urząd prefekta nie został zlikwidowany ale pozostał mu tylko charakter przedstawiciela rządu w terenie

• wprowadzenie zasady dostosowania zadań i kompetencji do możliwości danej społeczności lokalnej

• możliwość współpracy społeczności terytorialnych z różnych szczebli z wyłączeniem stosunku podporządkowania i przymusu

• zastąpienie subwencji dotacjami globalnymi (większa autonomia finansowa społeczności terytorialnych)

• zastąpienie nadzoru administracyjnego kontrolą sądową i kontrolą regionalnych izb obrachunkowych

Pojęcie społeczności terytorialnych (collectivités locales) należy w zasadzie zrównać z polskim pojęciem jednostek samorządu terytorialnego. Są to zdecentralizowane terytorialnie osoby prawa publicznego. W literaturze francuskiej zamiast o samorządzie mówi się o administracji zdecentralizowanej lub prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów (pojęcie ustawowe). Widać Francuzi pomyśleli, że jak zamiast używać tych samych pojęć co cały świat wymyślą własne to będą bardziej zajebiści. Aby istniała społeczność terytorialna muszą być spełnione określone warunki:

• historyczne ukształtowanie danej społeczności i posiadanie przez nią własnego, lokalnego interesu publicznego (różnego od ogólnopaństwowego)

• osobowość publicznoprawna

• wyłanianie w wyborach powszechnych i bezpośrednich rad lokalnych, które stanowią o sprawach społeczności

Francja podzielona jest na regiony, departamenty i gminy.

Podstawową cechą francuskich gmin jest ich rozdrobnienie, co jest jedną z cech południowoeuropejskiego modelu samorządu. Jest ich w sumie 36 679 (dane na rok 2003). Tak duże rozdrobnienie powoduje, że statystyczna gmina zamieszkiwana jest przez małą ilość ludzi, co prowadzi do nieudolności takiej społeczności terytorialnej w wykonywaniu zadań z zakresu administracji publicznej. Zmusza to gminy do grupowania się w większe grupy w celu realizacji zadań. Całe zamieszanie spowodowane jest dekretem z 22 grudnia 1789, który ustanowił gminę w każdym mieście, miasteczku, parafii lub wiejskiej wspólnocie. Poza tym, Francuzi czują się przywiązani do swoich gmin i są nieprzychylni idei zmniejszenia ich liczby.

Zgodnie z kodeksem gmin z 1977 roku (nowelizowanym w drodze reformy decentralizacyjnej) gmina spełnia 4 funkcje:

1. okręgu lokalnej samorządności

2. okręgu wyborczego w wyborach do rady gminy

3. jednostki podziału administracyjnego państwa

4. okręgu administracji państwa (narzędzia do realizacji zadań szczebla lokalnego)

Organem stanowiącym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Wybierana jest ona na 6-letnią kadencję w wyborach powszechnych i bezpośrednich. Liczy od 9 do 69 radnych, przy czym wyjątkami są Paryż, Marsylia i Lyon, gdzie radnych jest więcej.

Ordynacja wyborcza:

Bierne prawo wyborcze do rad gmin przysługuje wszystkim pełnoletnim obywatelom posiadającym czynne prawo wyborcze i związanym z gminą więzią prawną (zamieszkanie lub płacenie podatków). Jednocześnie bierne prawo wyborcze nie przysługuje osobom pozbawionym praw publicznym oraz piastującym określone stanowiska (np. prefekci, urzędnicy państwowi, sędziowie). Należy zauważyć, że we Francji inaczej postrzegana jest zasada niepołączalności stanowisk, przez co w radach gmin zasiadać mogą parlamentarzyści.

W wyborach do francuskich rad gmin występują trzy rodzaje systemów wyborczych, zależne od ilości mieszkańców danej gminy:

• gminy powyżej 3 500 mieszkańców:

• głosowanie na listę z liczbą kandydatów równą liczbie miejsc

• I możliwość przeliczania głosów na mandaty:

• jedna z list otrzymała ponad 50% głosów

• dostaje ona połowę miejsc w radzie

• pozostałe miejsca przyznawane są w systemie proporcjonalnym

• II możliwość przeliczania głosów na mandaty:

• żadna z list nie zdobyła powyżej 50% głosów

• odrzuca się listy, które uzyskały poniżej 10% głosów

• pozostałe listy mogą zostać zmodyfikowane

• następuje II tura wyborów

• połowę miejsc w radzie otrzymuje lista, która uzyskała większość zwykłą

• pozostałe miejsca przyznawane są w systemie proporcjonalnym

• gminy poniżej 3 500 mieszkańców:

• głosowanie na listę z liczbą kandydatów równą liczbie miejsc

• dwie tury ale bez tych cyrków co w gminach powyżej 3 500 mieszkańców

• gminy poniżej 2 500 mieszkańców:

• dopuszczane jest wystawianie list niepełnych i zgłaszanie kandydatów indywidualnych

Procedury te nie dotyczą trzech największych miast - Paryża, Marsylii i Lyonu.

Rada gminy może zostać odwołana dekretem Rady Ministrów co jest wciąż utrzymującym się przejawem centralizacji. Następuje to w przypadku utraty zdolności do działania (np. śmierci wszystkich radnych).

Mandat pojedynczego radnego może wygasnąć w wyniku jego śmierci lub udzielenia dymisji przez trybunał administracyjny. Nie organizuje się wtedy wyborów uzupełniających, mandat obejmuje kolejny kandydat z listy. Wybory uzupełniające rozpisuje się gdy rada straci 1/3 swoich członków lub gdy musi wybrać nowego mera.

Sesje rady zwołuje (co najmniej raz na trzy miesiące) i przewodniczy im mer. Ma on głos rozstrzygający w przypadku równowagi. Może być zastąpiony przez swojego zastępcę. Musi natomiast być zastąpiony przez wybieranego specjalnie na tą okoliczność przewodniczącego rady gdy rozpatrywane są wydatki administracyjne gminy.

Radni we francuskich gminach sklasyfikowani są w tzw. tabelach porządkowych. O pozycji radnego decydują jego staż w radzie, następnie liczba głosów na niego oddanych a w przypadku ich równowagi wiek.

Radni pracują społecznie, nie pobierają wynagrodzenia.

Rady gmin powołują trzy rodzaje komisji spośród swoich członków:

• studialne - przygotowują projekty decyzji rady

• wyspecjalizowane - w poszczególnych dziedzinach, mają charakter opiniodawczy

• ekstramunicypalne - wspólne komisje radnych i mieszkańców

Kompetencje rady gminy (wybrane):

• decyzyjne:

• uchwalanie budżetu

• uchwalanie lokalnych zasad gospodarki przestrzennej

• tworzenie szkół podstawowych

• desygnowanie przedstawicieli do instytucji pozagminnych

• zarządzanie mieniem komunalnym

• tworzenie odpowiednich służb

• konsultacyjne:

• opiniowanie projektów wytyczania dróg krajowych i departamentalnych na swoim terenie

• opiniowanie planów zagospodarowania gruntów

• opiniowanie organizacji pomocy społecznej

• opiniowanie tworzenia nowych aglomeracji

• zgłaszanie postulatów w sprawach dotyczących gminy

Organem wykonawczym w gminie jest mer. Wybierany jest przez radę na jej pierwszym posiedzeniu spośród członków, którzy mają powyżej 21 lat. W przypadku, gdy mer ustępuje ze swej funkcji muszą zostać przeprowadzone wybory uzupełniające do rady ponieważ do wyboru mera potrzebny jest jej pełny skład. Mer wybierany jest większością bezwzględną. Jeżeli nie uda się to w dwóch głosowaniach, w trzecim wystarczy już większość zwykła. W przypadku równowagi głosów merem zostaje najstarszy kandydat. Na mera nie może zostać jedynie wybrany ten, kto z tej funkcji ustąpił w przeciągu poprzedniego roku. Podobnie jak w przypadku radnych, dozwolone jest łączenie funkcji mera z funkcją parlamentarzysty.

Dodatkowo wybiera się zastępców mera w liczbie nieprzekraczającej 30% liczby radnych zgodnie z tą samą procedurą.

Mandat mera można utracić w przypadku:

• śmierci

• złożenie dymisji na ręce prefekta (może być raz odrzucona ale kolejna skutkuje automatycznie po upływie miesiąca)

• utraty biernego prawa wyborczego

• złamania zasady niepołączalności stanowisk

• wydania odpowiedniego dekretu przez Radę Ministrów

Mer nie może zostać odwołany przez radę gminy. Ta jednak może wnioskować o dymisję mera lub doprowadzić do własnego rozwiązania przez Radę Ministrów co pociąga ze sobą odwołanie mera.

Oprócz funkcji samorządowej, mer posiada również status urzędnika państwowego. Dlatego też z jednej strony podlega kontroli rady gminy (pod względem celowości i legalności) a z drugiej kontroli prefekta (pod względem legalności).

Kompetencje mera:

• wykonywanie administracji w gminie

• przygotowywanie projektów uchwał rady gminy

• przewodnictwo posiedzeniom rady

• wykonywanie uchwał rady

• kompetencje oddelegowane przez radę gminy

• wykonywanie policji gminnej (zapewnienie porządku, bezpieczeństwa i zdrowia publicznego)

• kierownictwo nad urzędnikami gminy

• funkcja urzędnika stanu cywilnego

• przygotowywanie list poborowych

• publikacja tekstów rozporządzeń i ustaw

Departamenty zostały wprowadzone we Francji dekretem z 14 grudnia 1789 roku w miejsce dawnych prowincji. W przeciwieństwie do gmin zostały wydzielone w sposób sztuczny, tak aby były mniej więcej takie same pod względem powierzchni i zaludnienia. Obecnie Francja kontynentalna podzielona jest na 96 departamentów, do których należy doliczyć 4 departamenty zamorskie.

Organem samorządowym departamentu jest rada generalna z prezydentem na czele. Wybory do niej przeprowadzane są co 3 lata a w ich wyniku wymieniana jest ½ składu rady. Wybory mają charakter powszechny.

Kolejnym organem departamentu jest prefekt będący obecnie jedynie reprezentantem rządu w terenie. Jego funkcje jako organu wykonawczego przejął prezydent rady generalnej. Prefekci są powoływani spośród korpusu prefektów i odwoływani dekretami Prezydenta Republiki podjętymi na radzie ministrów na wniosek premiera i ministra spraw wewnętrznych. Organ ten został wymyślony jeszcze w czasach napoleońskich jako „swój człowiek” w terenie a więc był wyrazem centralizmu.

Najwyższym szczeblem podziału terytorialnego Francji jest region. Jednostka ta zaczęła się rodzić w latach 50. XX wieku, w drodze dekoncentracji władzy państwowej. W 1972 roku regiony otrzymały osobowość prawną prawa publicznego. Każdy grupował od 2 do 8 departamentów. Organami regionu była rada regionalna, złożona z deputowanych do parlamentu z danego regionu oraz desygnowanych przedstawicieli rad regionalnych i rad gmin, oraz prefekt regionu, którym stawał się prefekt departamentu, którego stolica była jednocześnie stolicą regionu.

Status społeczności terytorialnej (a więc jednostki samorządu) regiony otrzymały w 1982 roku w drodze reformy decentralizacyjnej. Zaczęto prowadzić wybory powszechne do rad regionalnych a organem wykonawczym zamiast prefekta regionu został, wybierany przez radę regionalną, jej prezydent. Prefekt regionu pozostał przedstawicielem państwa w terenie.

Obecnie we Francji wydzielone są 22 regiony a dodatkowo 4 departamenty zamorskie również posiadają taki status.

Kontrola działań samorządu jest we Francji prowadzona pod względem legalności i ma charakter a posteriori. Obrazuje ją schemat:

Organy gminy mają obowiązek przedstawić wszelkie akty prawa prefektowi departamentu w ciągu 15 od ich powzięcia. Prefekt może uznać akt za zgodny z prawem lub w ciągu 2 miesięcy złożyć skargę anulacyjną do trybunału administracyjnego. Musi wtedy poinformować organ, który wydał akt o stwierdzonych uchybieniach. Przewodniczący trybunału może w ciągu 48 godzin zawiesić wykonanie aktu. Zarówno organom gminy jak i prefektowi przysługuje odwołanie od decyzji trybunału administracyjnego do Rady Stanu; prefektowi gdy akt nie zostanie zawieszony oraz gdy skarga zostanie odrzucona, organom gminy gdy akt zostanie zawieszony lub odrzucony.

Kontrola finansowa samorządu prowadzona jest przez regionalne izby obrachunkowe. Mają one charakter zbliżony do sądownictwa administracyjnego.

II. Samorząd terytorialny w Hiszpanii.

W XIX wieku samorząd hiszpański zaczął kształtować się na wzór francuski. W 1833 roku państwo zostało podzielone na 49 prowincji, wzorowanych na francuskich departamentach. Na czele każdej prowincji stał gubernator, wzorowany na francuskim prefekcie.

W wieku XX Hiszpania przeżyła długi okres dyktatury generała Franco. Był to okres skrajnej centralizacji w ramach państwa totalitarnego. Franco chciał aby Hiszpania była państwem jednolitym. Było mu to potrzebne nie tylko do zachowania władzy ale też do realizacji ambicji wprowadzenia w kraju stabilnego ustroju politycznego opartego na instytucjach centralnych. Znacznie ograniczyło to autonomię regionalną i lokalną. Reżim dążył nawet eliminacji poszczególnych języków narodowych.

Po śmierci generała Franco, postanowiono o odbudowie ustroju Hiszpanii w oparciu o decentralizację i autonomię regionalną.

Podstawy prawne funkcjonowania samorządu terytorialnego w Hiszpanii:

• Konstytucja z 27 grudnia 1978 roku

• art. 2 - mówi o jedności Narodu Hiszpańskiego i niepodzielności kraju przy jednoczesnym zagwarantowaniu prawa do autonomii narodom i regionom, z których się składa

• art. 137 - mówi o podziale kraju na gminy, prowincje i regiony, które nazwane są wspólnotami autonomicznymi

• art. 140 - mówi o autonomii gmin

• art. 141 - reguluje status prowincji jako zrzeszeń gmin i okręgów administracyjnych państwa

• art. 143 - opis „wolnej” drogi do autonomii

• art. 151 - opis „szybkiej” drogi do autonomii

• Ustawa o podstawach administracji lokalnej z 2 kwietnia 1985 roku

• podstawa do stworzenia jednolitej w całym państwie struktury organów gminnych

• Ustawa o państwowym komunalnym prawie budżetowym z 1988 roku

Hiszpania podzielona jest obecnie na: 17 wspólnot autonomicznych, 50 prowincji i 8150 gmin.

Gminy w Hiszpanii mają jednolitą strukturę organów. Należą do nich:

• rada gminy

• burmistrz

• komisja zarządzająca (obligatoryjna w gminach mających powyżej 5 000 mieszkańców)

• zastępcy burmistrza (zawodowi urzędnicy)

• otwarta rada (jedynie w gminach mających poniżej 100 mieszkańców)

Rada Gminy pochodzi z wyborów powszechnych i urzęduje przez 4-letnią kadencję. Bierne prawo wyborcze przysługuje wszystkim pełnoletnim obywatelom. Rada liczy od 5 radnych. Górna granica nie jest wprost określona. W gminach do 100 000 mieszkańców wybiera się 25 radnych a w gminach większych 1 radnego więcej na każde kolejne 100 000 mieszkańców.

Kompetencje rady gminy:

• udział gminy w organizacjach ponadgminnych

• korekty granic gminy

• planowanie przestrzenne

• ustalanie przepisów budowlanych

• kwestie personalne (wybór urzędników)

• uchwalanie budżetu

• stanowienie podatków lokalnych

• kontrola organów wykonawczych

• wyrażanie wotum nieufności względem organu wykonawczego

• rozporządzanie majątkiem gminy

Kolejnym organem gminy jest komisja zarządzająca, która powoływana jest obligatoryjnie w gminach zamieszkanych przez ponad 5 000 osób. W jej skład wchodzi burmistrz oraz maksymalnie 1/3 radnych, których wybiera burmistrz. Komisja nie ma własnych kompetencji. Jest organem pomocniczym burmistrza realizującym zadania zlecone jej przez niego lub przez radę gminy.

Burmistrz wybierany jest na 4-letnią kadencję przez radę gminy absolutną większością głosów. Jeżeli żaden z kandydatów takiej większości nie otrzyma, to burmistrzem zostaje kandydat z listy, która otrzymała najwięcej głosów. W przypadku remisu, decyduje losowanie w formie gry w rosyjską ruletkę. W gminach, których populacja wynosi od 100 do 250 osób o stanowisko burmistrza mogą ubiegać się wszyscy członkowie rady.

Burmistrz może zostać odwołany w wyniku przegłosowania przez radę uchwały o wotum nieufności.

Zadania i kompetencje burmistrza:

• przewodniczenie obradom rady gminy i komisji zarządzającej

• zwoływanie posiedzeń rady gminy i komisji zarządzającej

• ma głos rozstrzygający w przypadku równowagi głosów w radzie gminy

• kierowanie administracją

• kierownictwo w przedsiębiorstwach komunalnych

• nawiązywanie i zrywanie stosunku pracy z pracownikami gminnymi

• kierowanie miejscową policją

• nadzorowanie wykonania budżetu i innych uchwał rady gminy

• jednoosobowe kierowanie gminą w czasie klęsk żywiołowych

• domniemanie kompetencji wewnątrz gminy

Organy gminy mogą powoływać organy pomocnicze:

• komisje doradcze (przygotowanie sesji rady i funkcja opiniodawcza)

• upełnomocniony członek rady gminy (członek rady, na którego burmistrz deleguje w drodze dekretu część swoich kompetencji)

• rady dzielnicowe (w dużych miastach - podobne do polskich jednostek pomocniczych)

• rady terenowe (zajmują się danym aspektem działalności gminy, nie posiadają kompetencji władczych)

• reprezentanci burmistrza (powołany przez burmistrza na okres 4 lat z możliwością odwołania w dowolnym momencie)

Zadania gminy są zależne od liczby mieszkańców danej gminy i dzielone na 4 kategorie według tego kryterium:

Wszystkie gminy	oświetlenie publiczne, cmentarze, gromadzenie odpadów, oczyszczanie ulic, zaopatrzenie gospodarstw domowych w wodę pitną, kanalizacja, uzbrojenie infrastrukturalne osiedli, drogi publiczne, nadzór nad środkami spożywczymi
powyżej 5 000 mieszkańców	parki publiczne, biblioteki publiczne, targowiska, utylizacja odpadów
powyżej 20 000 mieszkańców	obrona cywilna, pomoc społeczna, ochrona przeciwpożarowa, urządzenia sportowe użytku publicznego, rzeźnie
powyżej 50 000 mieszkańców	lokalna komunikacja publiczna, ochrona środowiska

Nie ma co prawda wyraźnego przepisu o domniemaniu kompetencji na rzecz gminy ale mogą one nakładać na siebie dodatkowe zadania w oparciu o art. 28 ustawy gminnej, który zezwala im uzupełniać przedsięwzięcia innych podmiotów administracji publicznej.

Gmina hiszpańska otrzymuje zadania zlecone od administracji państwowej lub wspólnoty autonomicznej tylko gdy dotyczą one interesów własnych tej gminy i gdy te interesy bezwzględnie tego wymagają.

Zgodnie z Konstytucją i ustawą o państwowym komunalnym prawie budżetowym z 1988 roku, głównymi dochodami gminy powinny być:

• udział w podatkach państwowych

• udział w podatkach wspólnot autonomicznych

• bezpośrednie podatki gminne:

• gruntowy

• przemysłowy

• od pojazdów mechanicznych

• podatki fakultatywne:

• na lokalne przedsięwzięcia budowlane

• z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w obszarze centralnym miejscowości

Hiszpańska prowincja jest zgodnie z art. 141 Konstytucji korporacją lokalną z własną osobowością prawną. Ma jednocześnie charakter zrzeszenia gmin, jak i okręgu administracji państwowej.

Organizacja władzy w prowincji porównywana jest z organizacją w gminie. W prowincji występują następujące organy:

• rada prowincji

• prezydent prowincji

• zastępcy prezydenta prowincji

• rada administracyjna

• gubernator (organ rządowy w terenie)

Organy samorządowe prowincji nie są wybierane w wyborach bezpośrednich ale przez rady gmin.

Zmiany w strukturze prowincji są trudne do wprowadzenia, wymagają każdorazowo ustawy organicznej przegłosowanej przez Kortezy Generalne.

Podstawowym zadaniem prowincji jest koordynacja działań administracji komunalnej z działaniami administracji wspólnoty autonomicznej i państwa.

W podziale terytorialnym Hiszpanii najbardziej charakterystyczną jednostką jest autonomiczny region. Regionalizacja w Hiszpanii określana jest jako oddolna - to organizacje społeczne domagały się jej wprowadzenia powołując się na rzeczywiste różnice kulturowe i historyczne, które doprowadziły do wyłonienia się różnych tożsamości wśród mieszkańców kraju.

Zgodnie z art. 143 Konstytucji, może zostać oddolnie wszczęta inicjatywa wyodrębnienia dowolnego regionu ze struktury państwa. Jeżeli jednak nie powiedzie się ona w ciągu 6 miesięcy, następna nie może być wszczęta przed upływem 5 lat, chyba że za nią wypowie się ¾ gmin każdej z zainteresowanych prowincji a następnie zostanie to potwierdzone przez większość bezwzględną ich mieszkańców (każdej prowincji z osobna) w referendum.

Nadanie autonomii regionalnej wymaga uchwalenia przez Kortezy Generalne ustawy organicznej (określającej nazwę, terytorium, siedzibę i kompetencje władz).

W historii regionalizacji Hiszpanii wyróżniamy okres regionalizacji szybkiej (1979 - 1984), kiedy autonomię uzyskały Katalonia, Kraj Basków, Baleary, Walencja i Aragonia oraz regionalizacji wolnej (po 1984 roku).

Organami wspólnoty autonomicznej są:

• Zgromadzenie Ustawodawcze (organ stanowiący)

• Rada Rządowa (organ wykonawczy)

Kompetencje Zgromadzenia Ustawodawczego:

• uchwalanie ustaw

• stanowienie podatków

• uchwalanie budżetu

• kontrola organów wykonawczych

• wszczęcie procedury nowelizacji statutu

• wybór przewodniczącego Rady Rządowej

Kompetencje Rady Rządowej:

• inicjatywa ustawodawcza

• planowanie polityki regionalnej

• opracowanie i realizacja budżetu

Katalog kompetencji dostępnych do przejęcia wspólnotom autonomicznym:

• organizacja instytucji samorządowych

• zmiana granic gmin oraz inne funkcje przysługujące państwu wobec korporacji lokalnych

• planowanie przestrzenne, urbanistyka i mieszkalnictwo

• roboty publiczne

• drogi i szlaki kolejowe a także transport drogowy, kolejowy i linowy w granicach wspólnoty

• porty, przystanie i lotniska nie prowadzące działalności handlowej

• rolnictwo i hodowla

• gospodarka leśna

• ochrona środowiska

• szeroko rozumiana gospodarka wodna

• rybołówstwo śródlądowe i połów skorupiaków

• targi lokalne

• wspieranie rozwoju gospodarczego wspólnoty autonomicznej w ramach celów wyznaczonych przez ogólnonarodową politykę ekonomiczną

• rzemiosło

• muzea, biblioteki i konserwatoria muzyczne

• pomniki

• wspieranie rozwoju kultury i badań naukowych

• nauczanie języka wspólnoty autonomicznej

• wspieranie turystyki

• wspieranie sportu

• pomoc społeczna

• zdrowie publiczne

Co pięć lat wspólnoty autonomiczne mają możliwość zmiany swoich statutów i rozszerzenia swoich kompetencji o sprawy niebędące jednoznacznie zastrzeżone dla państwa.

Wspólnota autonomiczna finansowana jest z:

• dotacji z budżetu państwa

• własnych podatków i opłat

• środków z międzyregionalnego funduszu wyrównawczego

Relacje między władzą regionalną a centralną opierają się na zasadzie pierwszeństwa prawa państwowego nad regionalnym. Wyróżnia się 4 kategorie ustawodawstwa pod względem podziału uprawnień między regiony a władzę centralną:

wyłączne ustawodawstwo wspólnot	organizacja własnych instytucji autonomicznych, zasięg terytorialny miast i gmin regionu, polityka zagospodarowania przestrzennego, budownictwo komunalne, transport, komunikacja, rolnictwo, rybołówstwo śródlądowe, sport, rekreacja, opieka społeczna
ustawodawstwo podzielone (ustawodawstwo ramowe państwa, uszczegóławiane przez regiony)	prawo pracy, prawo cywilne, zabezpieczenie socjalne, bezpieczeństwo publiczne, zdrowie publiczne, rybołówstwo, ochrona środowiska, środki masowego przekazu, wychowanie
ustawodawstwo konkurencyjne (ustawodawstwo państwowe nie wyklucza regionalnego)	kultura, badania naukowe
wyłączne ustawodawstwo państwowe	zawieranie układów międzypaństwowych, kierowanie administracją państwową w regionie,

O interesy regionów autonomicznych na szczeblu państwowym dba Senat. Jest on wyższą izbą parlamentu hiszpańskiego i posiada charakter reprezentacji terytorialnej.

Tylko Senat może wyrazić zgodę na zastosowanie przez rząd wobec wspólnot autonomicznych środków przymusu.

W Senacie działa komisja do spraw wspólnot, zajmująca się między innymi opracowywaniem projektów statutów autonomicznych.

III. Samorząd terytorialny w Anglii.

Historia administracji lokalnej w Anglii sięga X wieku. Z anglosaskiej tradycji wynikał podział królestwa na hrabstwa (shire) nadawane w lenno wasalom, którzy otrzymywali przy tym dziedziczny tytuł hrabiego (earl). Nie sprawowali oni jednak faktycznej władzy. Ta skupiona była w ręku urzędnika królewskiego - wicehrabiego, zwanego częściej szeryfem (od shire reeve). Początkowo szeryf miał ogromną władzę skarbową, sądową, administracyjną i wojskową, jednak z czasem topniała ona. Szczególnie w XIII wieku gdy szeryfowie stracili całą władzę sądowniczą i dużą część uprawnień administracyjnych na rzecz organów o charakterze samorządowym.

Angielskie hrabstwa podzielone były na setnie. W nich również istniała instytucja przedstawiciela królewskiego. Początkowo nosił on nazwę reeve, później bailiff.

W XII wieku wprowadzono w Anglii instytucję strażników pokoju, którzy z czasem przekształcili się w sędziów pokoju (justices of the peace) Była to instytucja wywodząca się z woli rycerstwa i konkurencyjna wobec królewskiego szeryfa. Od końca XIV wieku powoływano po 8 sędziów pokoju na każde hrabstwo. Skupili oni w swoim ręku całe sądownictwo karne oraz prawie całą administrację hrabstwa. Sędziowie pokoju mianowani byli przez króla, jednak prawo było skonstruowane tak, aby urząd ten otrzymał lokalny szlachcic.

W wieku XIV powstała instytucja borough, czyli miasta królewskiego. Było to specjalne nadanie dla miasta, wyłączające je spod sądownictwa hrabstwa przez uprawnienie do wybierania własnego sędziego. Poza tym, miasta te mogły organizować tagi, miały osobowość prawną i reprezentację w parlamencie.

W tym okresie też parafie zaczęły obok swych funkcji kościelnych przejmować uprawnienia administracyjne.

W takim kształcie administracja lokalna w Anglii przetrwała aż do XIX wieku. Była przez to zacofana, niefachowa (brakowało kompetentnych urzędników) i niedemokratyczna (w parafiach rządzili proboszczowie i właściciele ziemscy). Sędziowie pokoju wykonywali swoją władzę honorowo, w związku z czym byli niezależni od państwa (czy też monarchy) a reprezentowali interesy miejscowej szlachty. Również samorząd miejski składał się głównie z najbogatszych mieszczan i to o ich interesy się troszczył.

Anglicy zaczęli jednak w XIX wieku swoją administrację lokalną zmieniać. W 1834 roku wydano The Poor Law Amendment Act. Ustawa ta traktowała samorząd jako przedłużenie władzy centralnej w terenie i zezwalała mu na pomoc ubogim. Następną istotną ustawą z tego zakresu była The Municipal Corporations Act. Wprowadzała ona wybieralne rady w boroughs. Bierne prawo wyborcze było obwarowane cenzusami majątku, wykształcenia i płci. Obie te ustawy zostały wymuszone przez rewolucję przemysłową i rozwój miast. Kolejnymi aktami wydanymi przez Parlament Brytyjski o podobnej tematyce były The Local Government Act z lat 1888 i 1894. Pierwszy ustanawiał wybierane rady w każdym hrabstwie i przekazywał im uprawnienia administracyjne sędziów pokoju. Drugi dzielił hrabstwa na dystrykty miejskie i wiejskie (parafie). W dystryktach tych również wprowadzono rady pochodzące z wyborów. Tym samym w Anglii narodził się podział na hrabstwa i dystrykty z wybieranymi radami (dwustopniowy samorząd terytorialny).

Podstawy prawne funkcjonowania współczesnego samorządu terytorialnego w Anglii to:

• zasada ultra vires

• samorząd może wykonywać tylko te zadania jakie zostały mu zlecone przez ustawy

• wszystkie wątpliwości interpretowane są na korzyść samorządu

• zasada jest wyrazem daleko idącej centralizacji

• The Local Government Act z 1972 roku

• był powtórzeniem i uściśleniem przepisów z LGA z lat 1888, 1894 i 1933

• wprowadził podział Anglii na:

• 6 hrabstw metropolitarnych (podzielonych na 36 dystryktów metropolitarnych)

• 39 hrabstw niemetropolitarnych (podzielonych na 296 dystryktów niemetropolitarnych)

• Wielki Londyn (podzielony na 32 dzielnice i City of London)

• poza tym istniały jeszcze jednostki pomocnicze - parafie:

• z radami parafialnymi - większe parafie

• z zebraniami parafialnymi

• w ramach ciekawostki pełny tytuł ustawy: An Act to make provision with respect to local government and the functions of local authorities in England and Wales; to amend Part II of the Transport Act 1968; to confer rights of appeal in respect of decisions relating to licences under the Home Counties (Music and Dancing) Licensing Act 1926; to make further provision with respect to magistrates' courts committees; to abolish certain inferior courts of record; and for connected purposes.

• The Greater London Authority Act z 1999 roku

• ustanowił Radę Londynu i Burmistrza Londynu

• pierwsze wybory w oparciu o tą ustawę odbyły się w 2000 roku i wygrał je Ken Livingstone

• The Local Government Act z 2000 roku

• wprowadził do samorządu organ wykonawczy

• preferowanym przez ustawodawcę modelem był bezpośredni wybór burmistrza jednak decyzję w tej sprawie miała podjąć każda społeczność lokalna w drodze referendum (większość referendów zakończyła się odrzuceniem tego pomysłu)

• przepisy prawa miejscowego i zarządzenia wewnętrzne

Nie można, jak w przypadku większości państw powiedzieć o konstytucyjnych podstawach funkcjonowania samorządu ponieważ Wielka Brytania nie ma jednolitej spisanej konstytucji. Wszystkie regulacje dotyczące samorządu zawarte są w ustawach co osłabia pozycję samorządu. Teoretycznie mógłby on zostać zlikwidowany przez uchwalenie w Parlamencie jednej ustawy zwykłej.

Do podstaw prawnych funkcjonowania samorządu terytorialnego w Anglii doliczyć można jeszcze Europejską Kartę Samorządu Terytorialnego, która Wielka Brytania podpisała w 1997 roku. Nie pasuje ona jednak do pozostałych wymienionych podstaw prawnych ze względu na inne pojmowanie pojęcia samorządu terytorialnego w Wielkiej Brytanii.

Struktura podziału terytorialnego w Anglii wygląda następująco:

W Anglii wydzielonych jest 9 regionów. Nie mają one jednak charakteru samorządowego a jedynie charakter udawania, że Anglię obchodzi polityka regionalna Unii Europejskiej. W związku z tym, nimi zajmować się nie będziemy.

Właściwy podział samorządu terytorialnego jest dwustopniowy - na hrabstwa i dystrykty. Parafie mają charakter jednostek pomocniczych.

Gdyby to było jednak wszystko to byłoby za prosto. Wśród hrabstw wyróżniamy hrabstwa metropolitarne i niemetropolitarne. W 1986 roku jednak zniesiono rady hrabstw metropolitarnych a ich funkcje przejęły rady dystryktów metropolitarnych. Ponieważ w systemie angielskim to nie jednostka samorządu terytorialnego ale jej organ posiada osobowość prawną, należy przyjąć, że hrabstwa metropolitarne są wyłączone z podziału samorządowego i zachowały się tylko na mapie.

Hrabstwa niemetropolitarne istnieją nadal, podobnie jak dystrykty niemetropolitarne. Należy przy tej okazji zauważyć, że w Anglii nie istnieje hierarchiczne podporządkowanie między hrabstwami i dystryktami, funkcjonują one raczej równolegle.

Kolejną kategorią są jednostki unitarne. Zostały one utworzone w latach 90. XX wieku i łączą w sobie funkcje hrabstwa i dystryktu.

W podziale terytorialnym Anglii należy ostatecznie wyróżnić Wielki Londyn. Nie do końca wiadomo jak go potraktować. Niektóre źródła sugerują usytuowanie go na poziomie hrabstwa, jednak zgodnie z podziałem na regiony, jest jednym z regionów Anglii (jedynym z wybieralnymi organami - co znów sugeruje charakter hrabstwa). Londyn jest podzielony na 32 dzielnice oraz City of London. Kolejną cechą, która go wyróżnia w podziale terytorialnym Anglii jest zakaz powoływania na jego terenie parafii (jednostek pomocniczych).

Organy lokalne w Anglii są analogiczne na szczeblu hrabstwa i dystryktu. Organem stanowiącym jest rada. W dystryktach liczy ona od 50 do 80 członków, zaś w hrabstwach od 60 do 100. Rada ma obowiązek zebrać się przynajmniej raz do roku. Jej posiedzenia są jawne i otwarte dla publiczności. Kworum dla rad hrabstw i dystryktów to ¼ składu. Decyzje zapadają większością głosów obecnych radnych. Większość decyzji jest jednak wcześniej przygotowana już w komisjach.

Rada ma dużą swobodę w tworzeniu komisji. Należą do nich nie tylko sami radni ale możliwe jest wprowadzenie do 1/3 składu komisji spoza składu rady (tacy członkowie komisji nie mają prawa głosu). W radach wyróżniamy komisje:

• stałe (powołane na okres kadencji rady) i specjalne (powołane do konkretnej sprawy)

• resortowe (pracujące w obrębie określonych zadań rady) i funkcjonalne (mają do czynienia po części z każdym aspektem pracy rady)

• komisje ustawowe (których powołania wymaga ustawa)

• komisje wspólne

• komisje wykonawcze (takie, na które rada delegowała kompetencje decyzyjne) i doradcze (ich postulaty muszą być zaakceptowane przez radę)

Nie istnieje ustawowy limit członków komisji ale zwyczajowo przyjmuje się, że ich liczba nie może przekroczyć 50% liczby członków rady.

Do reform rządu Tony'ego Blaira rolę organu wykonawczego pełniły komisje, a konkretniej komisja wykonawcza. Było to jednak pogwałcenie zasady podziału władzy ponieważ decyzje były de facto wykonywane przez organ stanowiący. Rząd Blaira wystąpił z projektem zmiany tego stanu rzeczy. Na mocy Local Government Act z 2000 roku wprowadzono do angielskiego samorządu organ wykonawczy. O modelu władzy wykonawczej dla własnej gminy miały decydować same społeczności lokalne w drodze referendum. Rząd zaproponował następujące modele:

• burmistrz/gabinet - wybierany w wyborach powszechnych burmistrz dobiera sobie gabinet spośród członków rady

• burmistrz/menadżer - burmistrz wybierany jest bezpośrednio i odpowiada za kwestie polityczne podczas gdy zarządzaniem zajmuje się zarządzaniem

• gabinetowy - rada wybiera spośród siebie lidera, który tworzy gabinet

Dla mniejszych jednostek (do 85 000 mieszkańców) przewidziano pozostawienie w formie zreformowanej systemu komisji.

W wyniku referendum 10 jednostek opowiedziało się za modelem burmistrz/gabinet, tylko 1 za modelem burmistrz/menadżer a aż 316 wybrało system gabinetowy.

Wybory od organów lokalnych mogą się obywać co 4 lata (wymian całego składu) lub co roku (rotacja części składu). Czynne prawo wyborcze przysługuje od osiemnastego, natomiast bierne od dwudziestego pierwszego roku życia. Bierne prawo wyborcze jest ograniczone w kilku szczególnych przypadkach. Kandydować nie mogą między innymi:

• skazani prawomocnym wyrokiem sądu za nadużycia wyborcze

• osoby, które zostały przez sąd pozbawione członkostwa w danym organie

• skazani na ponad 3 miesiące pozbawienia wolności

• bankruci

W wyborach lokalnych w Anglii frekwencja jest zazwyczaj niska. Większość kandydatów, którym udaje się odnieść sukces pochodzi z Partii Pracy lub Partii Konserwatywnej. Nie udało się przezwyciężyć tej tendencji nawet wprowadzając bezpośredni wybór burmistrza. Obowiązuje taki sam system wyborczy jak do parlamentu - first past the post. Wybory odbywają się w pierwszy czwartek maja.

Warto zwrócić uwagę na dokument strategii rządu Tony'ego Blaira zatytułowany Modern Local Government, na podstawie którego eksperymentowano z głosowaniem w inny dzień, przenoszeniem punktów wyborczych i głosowaniem elektronicznym.

Podział zadań między jednostki samorządu wygląda następująco:

Zadanie	Hrabstwa	Dystrykty
Edukacja	całość
Utrzymanie dróg i transport publiczny	planowanie transportu, koordynacja transportu publicznego, budowa nowych dróg, utrzymanie istniejących dróg, oświetlenie autostrad i dróg lokalnych	utrzymanie czystości dróg, oświetlenie uliczne
Gospodarka mieszkaniowa		całość
Rozrywka	utrzymanie bibliotek, utrzymanie lokalnych archiwów, utrzymanie parków i miejsc rekreacji, utrzymanie hal sportowych, utrzymanie muzeów, przyznawanie dotacji w zakresie sztuki, obiektów sportowych i innych projektów społeczności lokalnych	utrzymanie ogródków działkowych, utrzymanie muzeów i lokalnych galerii, utrzymanie parków i innych miejsc rekreacyjnych, utrzymanie boisk sportowych, utrzymanie basenów i centrów sportowych
Planowanie przestrzenne	sporządzanie planów strukturalnych zagospodarowania przestrzennego, planowanie w zakresie ochrony środowiska, rozwój obszarów turystycznych, kontrola przetwarzania odpadów	sporządzanie lokalnych planów rozwoju, ustanawianie i pobieranie opłat lokalnych, ochrona środowiska, rozwój ekonomiczny
Ochrona społeczna i ochrona środowiska	gospodarka odpadami i recycling, wyznaczanie standardów obszarów handlowych i targowisk, rejestry urodzeń, zgonów i małżeństw, utrzymanie sądów i policji, ochrona przeciwpożarowa	usuwanie nieczystości, ochrona sanitarna, utrzymanie targowisk, kontrola zanieczyszczenia, cmentarze i krematoria
Opieka socjalna	całość
Podatki lokalne		pobór podatków lokalnych, nakładanie podatków na parafie

Kompetencje administracji lokalnej nie są zuniformizowane na terenie całego państwa. Po pierwsze, niektóre funkcje nie są obowiązkowe a fakultatywne. Poszczególne jednostki mogą się różnić pod tym względem. Po drugie, istnieje instytucja powiększania kompetencji. Może to zachodzić na czterech drogach:

1. Adopcja ustaw adopcyjnych, czyli takich, które przewidują nadanie jednostce uprawnień dopiero po spełnieniu przez nią określonych warunków.

2. Ubieganie się o danej jednostki o wydanie ustawy lokalnej przez Parlament, nadającej jej określone kompetencje.

3. Klauzula konieczności otrzymania zgody od jednostki przy wydawaniu przepisów miejscowych. Jeżeli do przepisów miejscowych wpisana zostanie taka klauzula, jednostka otrzymuje nową kompetencję - wydawanie zgody.

4. Otrzymanie nowych funkcji w drodze delegacji od innych jednostek, najczęściej od rad hrabstw.

Należy pamiętać, że tak skomplikowana procedura powiększania kompetencji wynika z przyjęcia w Anglii doktryny ultra vires, zabraniającej administracji lokalnej działać w dziedzinach, do których nie jest upoważniona ustawowo. W Anglii nie istnieje pojęcie domniemania kompetencji na rzecz danej jednostki samorządu.

IV. Finanse i nadzór nad samorządem terytorialnym w Anglii.

Dochody angielskiej administracji lokalnej kształtują się następująco:

• podatek lokalny (property tax -> poll tax -> council tax)

• subsydia z budżetu centralnego, które mogą przybierać formę dotacji na sfinansowanie określonej usługi lub subwencji nie przeznaczonej na żaden konkretny cel (revenue support grant - czyli subwencja dla uzupełnienia wpływów lokalnych)

• inne przychody (np. opłaty i czynsze)

Przez ostatnie dwie dekady XX wieku istotnym procesem w polityce angielskiej dotyczącej kwestii lokalnych, były zmiany w systemie podatkowym szczebla lokalnego. Całe to zamieszanie rozpoczęła pani premier Margaret Thatcher.

Geneza zmian:

Przed dojściem Thatcher do władzy podatkiem lokalnym był w Anglii podatek od nieruchomości. Płacił go ten kto posiadał nieruchomość, w zależności od wartości tej nieruchomości. W tym czasie Wielką Brytanią rządzili laburzyści prowadzący na wyspach państwo dobrobytu. Niestety, w latach 70. pojawił się kryzys naftowy. Wtedy wyborcy zdecydowali o zmianie ekipy rządzącej na konserwatystów z Margaret Thatcher na czele. Rozpoczęła ona rozbieranie państwa dobrobytu i zastępowanie go mechanizmami wolnorynkowymi. Szukała oszczędności we wszystkich możliwych źródłach, stawiała na powszechną prywatyzację i zasady New Public Management. Dążyła do centralizacji państwa. Trzymała twardą ręką przemysł, związki zawodowe i samorząd. Cała historia zmian w systemie podatkowym w zasadzie historia konfliktu na linii samorząd - rząd centralny.

Zmiany wprowadzane przez rząd Thatcher:

Margaret Thatcher zwracała uwagę na ogromną rozrzutność w finansach samorządowych, które były istotną częścią wydatków publicznych ówczesnej Anglii. Postanowiła z tym skończyć.

W 1980 roku uchwalono Local Government Planning and Land Act zgodnie, z którym samorządy zaczęły otrzymywać subwencję uzależnioną od oszacowania ile mogą wydać. W ten sposób rząd chciał uzyskać kontrolę nad wydatkami kapitałowymi samorządów, w szczególności nad zaciąganymi przez nie nagminnie pożyczkami. Samorząd zrobił jednak unik - zaczęto prowadzić kreatywną księgowość, która skutecznie mydliła oczy rządowi. W rezultacie wydatki samorządu uległy dalszemu zwiększeniu pomimo ograniczonych wpływów.

Kolejna ofensywa rządu nastąpiła w 1982 roku za pomocą Local Government Financial Act, na podstawie którego samorząd przekraczający wydatki całkowicie tracił subwencję. Tym razem kontratakiem samorządu było podniesienie podatków lokalnych.

W odpowiedzi rząd doprowadził do przegłosowania w 1984 The Rates Act, na mocy którego odebrano samorządowi autonomię finansową, którą cieszył się na podstawie prawa zwyczajowego od XVII wieku. Nie mógł już zmieniać dowolnie wysokości podatku lokalnego.

W 1985 roku gabinet Thatcher zlikwidował Wielki Londyn i 6 hrabstw metropolitarnych jako jednostki najbardziej rozrzutne. Tak naprawdę chodziło o to, że rządzili tam przedstawiciele Partii Pracy. Samorządy zorganizowały kampanię medialną przeciwko tej decyzji za państwowe pieniądze. Rząd zakazał finansowania takich kampanii ze środków publicznych.

W 1988 roku rząd pod hasłem You get what you pay for. wprowadził nowy podatek - poll tax w miejsce podatku od nieruchomości. Nowy podatek płacony był od każdej osoby posiadającej prawa wyborcze. Stał on się bardzo niepopularny ponieważ uznano, że ciężar opodatkowania został przez konserwatystów przeniesiony z bogatych na biednych (bogacz mieszkający sam w wielkiej willi płacił mniej niż biedna, wieloosobowa rodzina gnieżdżąca się w starym, zniszczonym domu). Do tego stawki podatku były znacznie zróżnicowane pomiędzy poszczególnymi jednostkami samorządowymi co w jeszcze większej mierze nasilało poczucie niesprawiedliwości. Dochodziło do masowych protestów i kampanii nawołujących do odmowy płacenia nowego podatku. Były one skuteczne pomimo zagrożenia karą nawet pozbawienia wolności. Poll tax przyczynił się do rezygnacji premier Thatcher z zajmowanego stanowiska. W 1990 roku zastąpił ją kolega partyjny John Major.

Sprzątanie po rządach Thatcher przez gabinet Johna Majora:

John Major doprowadził do wydania Local Government Finance Act w 1992 roku, na mocy którego wprowadzono nowy podatek - council tax. Łączył on cechy swoich poprzedników - jego wysokość zależała w 50% od wartości nieruchomości i w 50% od liczby jej mieszkańców.

Sposób naliczania wysokości council tax:

Część osobowa: zakładamy, że w każdym domu mieszkają dwie osoby dorosłe. Jeżeli jest więcej, stawka nie ulega zmianie. Jeżeli mieszka tylko jedna osoba to część osobowa podatku zostaje obniżona o 50%. Jeżeli dom stoi pusty to część osobowa podatku zanika. Pewne kategorie osób są pomijane przy ustalaniu osobowej części podatku (przyjmuje się, że ich tam nie ma). Są to:

• studenci

• osoby przebywające w szpitalu, domu pomocy społecznej lub ośrodku leczniczym

• przebywający w areszcie lub więzieniu

• poważnie chorzy umysłowo

• osoby powyżej 18 roku życia, na które przysługuje zasiłek rodzinny

• członkowie niektórych wspólnot religijnych

• osoby ułomne fizycznie

Część od nieruchomości: każdy dom w Anglii został umieszczony w odpowiedniej kategorii wartości od A do H na liście oszacowań. Im wyższa kategoria, tym wyższa stawka podatku. Oszacowań dokonuje Biuro Oszacowań. Następuje to średnio co 5 lat. Jeżeli płatnik uważa, że zmieniła się wartość jego nieruchomości, może wnioskować o nową wycenę.

Sam podatek ustalany jest corocznie przez rady dystryktów i rady dzielnic w Londynie.

Określone nieruchomości są całkowicie zwolnione z podatku:

• nieruchomości niezamieszkane (do remontu, nowo wybudowane, należące do organizacji charytatywnych, z właścicielem w więzieniu lub areszcie, z właścicielem w szpitalu lub domu pomocy społecznej)

• przeznaczone głównie dla studentów

• zamieszkane wyłącznie przez studentów

• nieruchomość niezamieszkana należąca do sił zbrojnych

• plac lub miejsce do cumowania nie zajęte przez łódź ani przyczepę mieszkalną

Zwolnieni z podatku mogą być także obywatele korzystający z pomocy finansowej państwa.

Krótka charakterystyka gabinetów Thatcher - Major i Blair:

Thatcher - Major:

• wprowadzanie mechanizmów rynkowych

• obowiązkowe przetargi na zamówienia publiczne (reżim CCT)

• utrata pozycji monopolisty przez samorząd

• prywatyzacja mieszkań komunalnych

• rewizja polityki transportowej

• likwidacja nierentownych połączeń

• zmiany w edukacji

• menadżerski charakter dyrektorów szkół

• finansowanie uzależnione od wyników szkół

• ujednolicony program nauczania

• wprowadzenie egzaminów kompetencyjnych z zewnętrznym systemem oceniania

Blair:

• zasada best value

• dalsze prowadzenie przetargów ale przy braniu pod uwagę innych kryteriów niż tylko cena

• instytucja konsultacji społecznych

• system latarni morskich (beacon councils)

• promowanie jednostek najlepszych

• szersza autonomia dla najlepszych

• fałszowanie statystyk

• zwiększenie systemu kontroli (prowadzące do zwiększenia centralizmu)

Kontrola w angielskim samorządzie:

Kontrola administracyjna w samorządzie angielskim sprawowana jest przez rewidentów. Instytucją koordynującą kontrole jest Audit Commission. Rewidenci dokonując kontroli biorą pod uwagę zarówno możliwość przekroczenia prawa (np. korupcja) jak i nieudolności w wydatkowaniu środków publicznych. Rewident ma prawo dostępu do wszystkich dokumentów jakie uważa za niezbędne. Co więcej, w trakcie takiej kontroli dostęp mają do nich też wszystkie zainteresowane osoby. Jeżeli rewident dostrzeże jakieś nieprawidłowości, zwraca się z nimi do sądu hrabstwa lub Sądu Najwyższego (zależnie od kwoty jakiej dotyczą nieprawidłowości). Odpowiedzialni za nieprawidłowości mogą ponieść odpowiedzialność dyscyplinarną (usunięcie ze stanowiska) a nawet osobistą odpowiedzialność materialną. Rewident ma prawo wydania decyzji zakazującej jeżeli uważa, że kontrolowany organ ma właśnie podjąć działanie, które spowoduje stratę. Adresatowi takiej decyzji przysługuje prawo odwołania się do Sądu Najwyższego.

Akceptacje to mechanizm kontroli rządu nad administracją lokalną. Sprowadzają się do tego, że czasem ustawa nakazuje jednostce samorządowej uzyskanie akceptacji swojej decyzji u władz centralnych, najczęściej u sekretarza stanu do spraw środowiska. Decyzje te mogą dotyczyć:

• wywłaszczenia

• planów zarządzania poszczególnymi usługami

• wprowadzania przepisów miejscowych

• mianowania i odwoływania urzędników

Instrukcje i rady - organy centralne udzielają ich czasem administracji lokalnej a ta pod groźbą kary musi się do nich zastosować. Chodzi tu o nakładanie regulaminów, inspekcje, instrukcje (bezpośrednie polecenia wykonania lub zaniechania czynności), wydawanie okólników oraz pewne sytuacje nadzwyczajne, gdy rada nie wywiązuje się ze swych funkcji.

W systemie kontroli samorządu brytyjskiego istnieje też instytucja Local Government Ombudsman. Jest to urząd apolityczny, bezstronny, na który mianuje monarcha. Od ich decyzji odwoływać się można tylko w przypadku formalnych uchybień. Ombudsman przyjmuje skargi ale może też działać z własnej inicjatywy. W zakres jego kompetencji wchodzą:

• mieszkalnictwo

• edukacja

• opieka społeczna

• zachowania aspołeczne

• zasiłki mieszkaniowe

• podatki lokalne

W sytuacji gdy ombudsman dopatrzy się uchybień wysyła do rady lokalne rozliczenie, w którym wylicza kwestie wymagające poprawy. W przypadku gdy rada nie zgadza się z jego treścią, wysyła pełny raport.

Analogiczne urzędy działają w Szkocji, Irlandii Północnej i Walii. Ten ostatni ma również prawo wnikać w etykę działania samorządu.

V. Samorząd terytorialny w Szwecji.

Szwedzki samorząd jest dwustopniowy. Państwo jest podzielone na 290 gmin. Jednostek wyższego rzędu jest 21 - jest to 19 prowincji i 2 regiony. Mała liczba jednostek wyższego rzędu, postępujące zmniejszanie liczby gmin oraz dwustopniowość czynią ze Szwecji przykład północnoeuropejskiego modelu samorządu.

Samorząd szwedzki powstawał w sposób ewolucyjny, nie było w jego historii nagłych przemian. Od XVIII wieku pojawiła się w nim zasada jawności. Był tworzony w sposób pragmatyczny, czego przykładem jest instytucja zastępców radnych.

Podstawy prawne szwedzkiego samorządu:

• ustawy konstytucyjne

• ustawa o samorządzie lokalnym z 1992 roku

• inne ustawy (np. dotyczące edukacji, ochrony zdrowia czy ochrony środowiska)

Organami gminy są rada gminy (organ stanowiący) i komisja wykonawcza (de facto organ wykonawczy). Dodatkowo, oprócz komisji wykonawczej, obligatoryjne dla każdej gminy są komisja wyborcza i komisja do spraw zarządzania kryzysowego.

W Szwecji występuje domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy.

Wybory do rad gmin odbywają się w tym samym dniu co wybory parlamentarne (obniża to znacznie koszty i podwyższa frekwencję). Liczba radnych gminy wynosi od 31 do 101. Rada może zmieniać liczbę swoich członków ale musi to zawsze być liczba nieparzysta. Wraz z radnymi wybiera się ich zastępców. Bierne i czynne prawo wyborcze przysługuje wszystkim pełnoletnim Szwedom a także obywatelom UE, Islandii i Norwegii oraz obywatelom innych państw mieszkającym w Szwecji od co najmniej 3 lat.

Rada gminy wybiera ze swojego grona przewodniczącego i 1 lub 2 zastępców. Przewodniczący ma typowe kompetencje prezydialne.

Rada gminy zbiera się od 4 do 10 razy w roku.

Organem wykonawczym jest komisja wykonawcza. Posiada ona od 11 do 17 członków wybieranych na 4 lata. Wypełnia ona zadania typowe dla organu wykonawczego (choćby polskiego wójta) a dodatkowo sprawuje kierownictwo nad pozostałymi komisjami i koordynuje ich pracę.

Komisje w gminie powoływane są przez radę nie tylko spośród swoich członków ale także spośród mieszkańców gminy. Obrady tych komisji są tajne. Ponieważ mieszkańcy mogą nie posiadać wiedzy fachowej, posługują się zawodowymi urzędnikami jako aparatem pomocniczym.

Samorząd na poziomie prowincji jest skonstruowany analogicznie do gminnego.

Organ stanowiący nosi nazwę parlamentu regionalnego. Wybierany jest razem z radami gmin. Parlament obligatoryjnie powołuje zarządy: zdrowia, oświaty i kultury, pośrednictwa pracy, opieki społecznej i budownictwa.

Organem wykonawczym w prowincji jest komitet zarządzający. Powoływany jest przez parlament regionalny spośród osób pełniących funkcje przewodniczących komitetów fachowych.

Zadania samorządu w Szwecji:

Zadania obligatoryjne gminy:

• opieka społeczna

• ochrona środowiska i zdrowie publiczne

• ratownictwo

• obrona cywilna

• budownictwo i mieszkalnictwo

• prowadzenie przedszkoli

Zadania fakultatywne gminy:

• zaopatrzenie w energię

• czystość ulic

• kultura

Zadania obligatoryjne prowincji:

• ochrona zdrowia

• opieka dentystyczna nad osobami do 20 roku życia

Zadania fakultatywne prowincji:

• kultura

• turystyka

Zadaniem realizowanym wspólnie przez gminę i prowincję jest transport.

Źródłami dochodu jednostek samorządowych są:

• podatki własne

• dotacja wyrównawcza

• ogólna dotacja państwowa

• celowa dotacja państwowa

• opłaty i składki

• dochody ze sprzedaży majątku

Głównym źródłem, z którego jednostki samorządu terytorialnego w Szwecji czerpią zyski jest podatek dochodowy.

Od lat 50. XX wieku występuje wysoki stopień upartyjnienia organów szczebla lokalnego. Co ciekawe nie stały się one polem walki między poszczególnymi frakcjami politycznymi, które potrafią ze sobą kooperować dla dobra lokalnej społeczności.

---