1

Państwowy dług publiczny: definicja

(przypomnienie)

Przez państwowy dług publiczny rozumie się nominalne

zadłużenie podmiotów sektora finansów publicznych

ustalone po wyeliminowaniu przepływów finansowych

pomiędzy podmiotami należącymi do tego sektora.
Państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania

sektora finansów publicznych z następujących tytułów:
1)

wyemitowanych

papierów

wartościowych

opiewających na wierzytelności pieniężne,
2) zaciągniętych kredytów i pożyczek,
3) przyjętych depozytów,
4) wymagalnych zobowiązań:
a) jednostek budżetowych,

b) wynikających z ustaw i orzeczeń sądu, z udzielonych

poręczeń i

gwarancji oraz z innych tytułów.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 10,1

2

Konstytucyjne ograniczenia wielkości
państwowego długu publicznego (art.

216)

„Zaciąganie pożyczek oraz udzielanie

gwarancji i poręczeń finansowych przez

państwo następuje na zasadach i w trybie

określonych w ustawie”.

„Nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać

gwarancji i poręczeń finansowych, w

następstwie których państwowy dług

publiczny przekroczy 3/5 wartości

rocznego produktu krajowego brutto”.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 10.2

3

Kontrola i zarządzanie długiem Skarbu

Państwa

Minister Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem

finansów publicznych oraz nad stanem długu Skarbu

Państwa w zakresie przestrzegania zasady stanowiącej,

iż państwowy dług publiczny powiększony o kwotę

przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji

nie może przekroczyć 3/5 wartości rocznego produktu

krajowego brutto.

 Minister Finansów ustala też strategię zarządzania

długiem Skarbu Państwa oraz państwowym długiem

publicznym, obejmującą w szczególności:

1) wpływ stabilności makroekonomicznej gospodarki i jej

zdolności do rozwoju na rozmiary i dynamikę długu,

2) analizę poziomu i dynamiki państwowego długu

publicznego oraz bezpieczeństwa finansowania potrzeb

pożyczkowych budżetu państwa,

3) prognozę kosztów obsługi długu Skarbu Państwa,
4) kształtowanie struktury zadłużenia.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 10.3

4

Finansowanie potrzeb pożyczkowych

budżetu państwa

Potrzeby pożyczkowe budżetu państwa są sumą środków finansowych

niezbędnych do sfinansowania deficytu budżetu państwa, spłat wcześniej

zaciągniętych zobowiązań, sfinansowania pożyczek udzielanych przez Skarb

Państwa oraz wykonywania innych operacji finansowych związanych z

długiem Skarbu Państwa.

Dla sfinansowania tych potrzeb pożyczkowych a także w związku z

zarządzaniem długiem Skarbu Państwa minister finansów ma prawo

zaciągać w imieniu Skarbu Państwa zobowiązania finansowe, w

szczególności w drodze emisji papierów wartościowych, oraz zaciągać

pożyczki i kredyty na rynku krajowym i zagranicznym, a także spłacać

zaciągnięte zobowiązania oraz przeprowadzać inne operacje związane z

zarządzaniem długiem publicznym.

Skarb państwa może zaciągać pożyczki i kredyty wyłącznie na finansowanie

potrzeb budżetu państwa, a w imieniu Skarbu Państwa może to robić

wyłącznie minister finansów (ewentualnie z upoważnienia Rady Ministrów,

jeżeli tego wymaga międzynarodowa umowa o zaciągnięciu pożyczki lub

kredytu).

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 10.4

5

Procedury ostrożnościowe i sanacyjne

Jeżeli relacja łącznej kwoty państwowego długu publicznego do produktu

krajowego brutto:

1)

jest większa od 50%, a nie większa od 55%, to Rada Ministrów uchwala

projekt ustawy budżetowej, w którym relacja deficytu budżetu państwa

do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż analogiczna

relacja z roku bieżącego (analogiczne ograniczenie dla jst),

2)

jest większa od 55%, a mniejsza od 60%, to Rada Ministrów uchwala

projekt ustawy budżetowej, przyjmując jako górne ograniczenie

deficytu jego poziom zapewniający, że relacja długu Skarbu Państwa do

PKB przewidywana na koniec roku budżetowego, którego dotyczy

projekt ustawy, będzie niższa od 60%. Ograniczenie dopuszczalnego

progu zadłużenia dla każdej jst jest jeszcze ostrzejsze: mianowicie próg

60% jest redukowany współczynnikiem R = (0,6 – PDP/PKB) : 0,05.

Ponadto Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny

mający na celu obniżenie relacji długu do PKB,

3)

jest równa lub większa od 60 procent, to

a) poczynając od siódmego dnia po dniu ogłoszenia relacji wartości długu do

PKB jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych

poręczeń i gwarancji,

b) Rada Ministrów w terminie miesiąca przedstawia Sejmowi program

sanacyjny mający na celu ograniczenie relacji dług/PKB do poziomu

poniżej 60 procent,

c) w kolejnym roku budżetowym obowiązuje zakaz udzielania nowych

poręczeń i gwarancji przez jednostki sektora finansów publicznych,

d) w projekcie ustawy budżetowej na kolejny rok budżetowy oraz w

uchwalonych budżetach jst nie dopuszcza się deficytów.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
10,5

6

Procedury ostrożnościowe dla

jednostek samorządu terytorialnego,

gdy 55% < PDP/PKB < 60%

Gdy PDP/PKB jest większa od 55%, a mniejsza od

60%, to dopuszczalny próg zadłużenia dla

każdej jst 60% jest redukowany współczynnikiem

R = (0,6 – PDP/PKB) : 0,05.

Niech, przykładowo, PDP/PKB = 0,56.
Wówczas próg zadłużenia dla każdej jednostki

samorządu terytorialnego wyniesie
[(0,6 – 0,56) / 0,05] = 0,04/0,05 = 48%

Kiedy zaś, przykładowo, PDP/PKB = 0,59, wówczas

próg zadłużenia dla każdej jst wyniesie:
[(0,6 – 0,59) / 0,05] = 0,01/005 = 20%.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
10,6

7

Finansowanie niedoboru budżetowego

jednostek samorządu terytorialnego

Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać kredyty i

pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:

1)pokrycie występującego w ciągu roku niedoboru

budżetu jednostki samorządu terytorialnego,

2)finansowanie wydatków nie znajdujących pokrycia w

planowanych dochodach jednostki samorządu

terytorialnego,

3) na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu

emisji papierów wartościowych, kredytów i pożyczek.

Zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery

wartościowe, z przeznaczeniem na pokrycie niedoboru

budżetowego, podlegają spłacie lub wykupowi w tym

samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub

wyemitowane.

Suma zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz zobowiązań z

wyemitowanych papierów wartościowych nie może

przekroczyć kwoty określonej w budżecie jednostki

samorządu terytorialnego.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 10.7

8

Dodatkowe ograniczenia dla zaciągania

zobowiązań przez samorządy

Dodatkowymi ograniczeniami dla zaciągania zobowiązań przez jst są

wyznaczone ustawowo pułapy (art. 169 i 170 ustawy o finansach

publicznych), które muszą być wypełnione łącznie, a zgodnie z którymi:

•

łączna kwota długu jednostki samorządu terytorialnego na koniec roku

nie może być większa niż 60% jej wykonanych dochodów w tym samym

roku budżetowym, a w czasie roku budżetowego kwota ta nie może

przekraczać 60% planowanych dochodów tej jednostki,

•

koszty obsługi zadłużenia w danym roku budżetowym, łącznie ze spłatą

udzielonych przez daną jednostkę samorządu poręczeń i gwarancji, nie

mogą być większe niż 15% planowanych na ten rok jej dochodów (12%

- jeśli relacja długu publicznego do PKB przekroczy 55% .

Ograniczeń tych nie stosuje się jednak do środków przeznaczonych na

współfinansowanie projektów finansowanych ze środków Unii

Europejskiej.

Dyskonto od emitowanych przez jednostki samorządu terytorialnego

papierów wartościowych nie może przekraczać 5 procent wartości

nominalnej, a kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna.

Ograniczenie to stosuje się także do podmiotów sektora finansów

publicznych innych niż Skarb Państwa i jednostek samorządu

terytorialnego.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 10.8

9

Skarbowe papiery wartościowe

Papier wartościowy, w którym Skarb Państwa stwierdza, że jest

dłużnikiem właściciela takiego papieru i zobowiązuje się wobec
niego do spełnienia określonego świadczenia, które może mieć
charakter pieniężny lub niepieniężny, jest skarbowym papierem
wartościowym

Skarbowe papiery wartościowe mogą być emitowane lub wystawiane

w granicach limitu zadłużenia określonego w ustawie budżetowej.

Skarbowe papiery wartościowe opiewające na świadczenia pieniężne

mogą być emitowane lub wystawiane wyłącznie przez ministra
finansów.

Skarbowe papiery wartościowe opiewające na świadczenia

niepieniężne emituje minister Skarbu Państwa w porozumieniu z
ministrem finansów.

Skarb Państwa odpowiada całym majątkiem za zobowiązania

wynikające z wyemitowanych lub wystawionych skarbowych
papierów wartościowych.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 10.9

10

Bon skarbowy, obligacja skarbowa i

skarbowy papier oszczędnościowy

• Bon skarbowy jest to krótkoterminowy papier wartościowy

oferowany do sprzedaży w kraju na rynku pierwotnym z

dyskontem i wykupywany według wartości nominalnej po

upływie okresu, na jaki został wyemitowany .

• Obligacja skarbowa jest papierem wartościowym

oferowanym do sprzedaży w kraju lub za granicą,

oprocentowanym w postaci dyskonta lub odsetek.

Obligacja skarbowa jest sprzedawana na rynku pierwotnym:

1) z dyskontem,

2) według wartości nominalnej,

3) powyżej wartości nominalnej

Pierwotny okres wykupu obligacji nie może być krótszy niż

jeden rok (tj. niż 365 dni).

• Skarbowy papier oszczędnościowy jest skarbowym

papierem wartościowym oferowanym do sprzedaży

wyłącznie osobom fizycznym oraz stowarzyszeniom,

organizacjom społecznym i niektórym fundacjom.

Skarbowy papier oszczędnościowy może być wyłączony z

obrotu na rynku wtórnym albo może być przedmiotem

obrotu tylko pomiędzy krajowymi osobami fizycznymi.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 10.10

11

Różnice definicji deficytu – zakres sektora w

ufp i UE

Różnice definicji deficytu publicznego w Polsce i w metodologii UE

wynikają przede wszystkim z odmiennego podmiotowego zakresu

sektora finansów publicznych określonego w ustawie o finansach

publicznych w Polsce i zakresu sektora instytucji rządowych i

samorządowych w Unii Europejskiej.

Różnice dotyczą głównie trzech punktów.
Po pierwsze, jakkolwiek otwarte fundusze emerytalne w metodologii UE

należą do sektora instytucji rządowych i samorządowych i tak samo są

ujmowane w polskiej metodologii, to ze względu na niektóre

rozwiązania przyjęte w Polsce od marca 2007 r. OFE nie mogą być

zaliczane do sektora finansów publicznych.

Po drugie, co prawda zgodnie z metodologią UE agencje wykonawcze

rządu są zaliczane do sektora f.p., jeżeli mniej niż 50% ich kosztów jest

finansowana ich dochodami (przychodami) ze sprzedaży (wobec czego

w met. UE Agencja Rynku Rolnego nie wchodzi w zakres sektora

instytucji rządowych i samorządowych).

Po trzecie, według zasad ESA’95 jednostki badawczo-rozwojowe i instytuty

naukowe nie są zaliczane do sektora finansów publicznych, podczas gdy

zgodnie z polską metodologią takie jednostki są do niego włączane.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne 10.11

12

Relacja deficytu i długu

publicznego do PKB wg

metodologii UE w latach 2007-

2011

Według szacunków Min. Fin. wielkość wyniku

sektora instytucji rządowych i samorządowych
oraz wielkość zadłużenia (liczonego zgodnie z
metodologią UE) w relacji do PKB w latach 2007-
2011 kształtuje się następująco (w %):
2007 2008 2009 2010 2011

deficyt

-2,0 -2,5 -2,0 -1,5 -1,0

dług 45,2 44,3 43,9 43,1 42,1
dług w mld zł 527,6 567,8 606,9 539,7

670,0

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne
10.12

13

Należności Skarbu Państwa w latach 2007-

2009

(na koniec roku, w mld zł)

2007 2008 2009

Ogółem

42,0 42,8 43,4

Podatkowe i niepodatkowe należności pozostałe do zapłaty 22,8 23,6

24,1
Należności z tytułu przejściowego wykupienia odsetek
od kredytów mieszkaniowych

7,1 6,8 6,6

Należności z tytułu gwarancji i poręczeń Skarbu Państwa 0,9 1,1

1,7
Należności z tytułu udzielonych kredytów zagranicznych 3,8 3,1

3,1
Należności z tytułu obligacji zabezpieczeniowych („collaterali”) 0,6 0,5

0,5
Należności z tytułu kredytów zagranicznych udostępnionych
podmiotom krajowym

0,6 0,5 0,4

Należności z tytułu pożyczek udzielonych z budżetu
państwa podmiotom sektora finansów publicznych 0,9 0,9 0,6
Należności z tytułu udzielonych pożyczek na prefinansowanie 4,8 5,7

9,4
Inne należności razem

0,4 0,4 0,4

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 10.13

14

Cele strategii zarządzania długiem

publicznym

Ogólne cele strategii zarządzania długiem publicznym:

• utrzymanie wielkości długu publicznego na

bezpiecznym poziomie

• minimalizacja kosztów jego obsługi w długim czasie, z

uwzględnieniem:

a) ryzyka refinansowania w walucie krajowej,
b) ryzyka kursowego i refinansowania w walutach

obcych,

c) ryzyka stóp procentowych,
d) ryzyka płynności budżetu państwa,
e) innego rodzaju ryzyka oraz
f) rozkładu kosztów obsługi długu w czasie,

ze szczególnym uwzględnieniem:

– rosnącego poziomu długu i jego relacji do PKB oraz

– integracji z Unią Europejską.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
10.18