1

Opracowywanie projektu ustawy budżetowej

Zgodnie z Konstytucją prawo inicjatywy budżetowej ma tylko rząd.

Minister finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej

na rok następny wraz z uzasadnieniem:

Minister Finansów włącza do projektu ustawy budżetowej dochody i

wydatki organów o ustawowo zagwarantowanej niezależności od

administracji rządowej, tj. :

– Kancelarii Sejmu,

– Kancelarii Senatu,

– Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,

– Sądu Najwyższego,

– Naczelnego Sądu Administracyjnego,

– Trybunału Konstytucyjnego,

– sądownictwa powszechnego,

– Najwyższej Izby Kontroli,

– Rzecznika Praw Obywatelskich,

– Rzecznika Praw Dziecka,

– Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji,

– Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych,

– Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi

Polskiemu,

– Krajowego Biura Wyborczego,

– Państwowej Inspekcji Pracy.

Rada Ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej i wraz z uzasadnieniem

przedstawia go Sejmowi w terminie do 30 września roku

poprzedzającego rok budżetowy. Uchwalenie to poprzedzają konsultacje

ze związkami zawodowymi i innymi partnerami społecznymi, a także

spory wewnątrz rządu.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
5.1

2

Podstawy gospodarki finansowej państwa

obowiązujące w Polsce

• Ustawa budżetowa albo

• ustawa o prowizorium budżetowym, jeżeli Rada Ministrów

nie może z ważnych przyczyn przedstawić parlamentowi w

ustawowym terminie projektu ustawy budżetowej, albo

• jeżeli ustawa budżetowa lub ustawa o prowizorium

budżetowym nie zostanie ogłoszona przed dniem 1 stycznia,

do czasu ogłoszenia odpowiedniej ustawy podstawą

gospodarki finansowej państwa jest przedstawiony Sejmowi

projekt ustawy budżetowej (lub ustawy o prowizorium

budżetowym) oraz stawki należności budżetowych i składki

na fundusze celowe w wysokości ustalonej dla roku

poprzedzającego rok budżetowy.

• Prowizorium budżetowe jest planem finansowym

obejmującym dochody i wydatki państwa na określoną część

roku. Prowizorium budżetowe różni się od ustawy budżetowej

tym, że obejmuje nie cały rok budżetowy, ale tylko jego

pierwszą, określoną część, i traci moc z chwilą uchwalenia

ustawy budżetowej na pozostałą część roku budżetowego.

Procedura uchwalania prowizorium budżetowego jest

analogiczna jak w przypadku ustawy budżetowej.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.2

3

Procedura uchwalania ustawy

budżetowej

• Parlament ma na uchwalenie ustawy budżetowej (lub ustawy o

prowizorium budżetowym) cztery miesiące od dnia przedłożenia
Sejmowi projektu ustawy (w tym Senat dwadzieścia dni).

• Jeżeli w tym terminie uchwalony projekt ustawy nie zostanie

przedstawiony Prezydentowi Rzeczypospolitej do podpisu, to
zgodnie z art. 225 Konstytucji Prezydent może w ciągu
czternastu dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu.

• Zgodnie z art. 224 Konstytucji ustawa budżetowa (i

analogicznie ustawa o prowizorium budżetowym) jest jedyną
ustawą, której Prezydent nie może zawetować („Prezydent
Rzeczypospolitej podpisuje w ciągu siedmiu dni ustawę
budżetową albo ustawę o prowizorium budżetowym
przedstawioną przez Marszałka Sejmu”).

• Te wyjątkowe postanowienia dotyczące trybu uchwalania

ustawy budżetowej (i prowizorium budżetowego) wynikają z
prostego, ale zarazem fundamentalnego warunku
funkcjonowania państwa, które zawsze musi mieć podstawę
prawną swojej gospodarki finansowej.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.3

4

Zawartość ustawy budżetowej

•

Prognoza dochodów budżetu państwa,

•

limity wydatków budżetu państwa,

•

deficyt budżetu państwa oraz źródła jego pokrycia,

•

limity zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń w

państwowych jednostkach budżetowych,

•

przychody i rozchody budżetu państwa,

•

rozchody obejmujące prefinansowanie zadań przewidzianych do sfinansowania ze

środków Unii Europejskiej;

•

dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego na realizację zadań z zakresu

administracji rządowej, zadań inspekcji i straży oraz innych zadań zleconych odrębnymi

ustawami,

•

Zakres i kwoty dotacji przedmiotowych.

Ponadto ustawa budżetowa zawiera:
•

zestawienie przychodów i wydatków państwowych zakładów budżetowych i gospodarstw

pomocniczych,

•

plany finansowe państwowych funduszy celowych,

•

wykaz programów wieloletnich,

•

wykaz inwestycji wieloletnich,

•

wykaz kwot dotacji podmiotowych i celowych oraz beneficjentów tych dotacji;

•

wykaz wieloletnich limitów zobowiązań i wydatków w kolejnych latach realizacji

Narodowego Planu Rozwoju

•

wykaz wydatków budżetu państwa na finansowania programów i projektów

współfinansowanych ze środków bezzwrotnych Unii Europejskiej i z innych

zagranicznych środków bezzwrotnych.

Uwaga: zawarta w ustawie budżetowej wielkość dochodów jest tylko ich prognozą,

natomiast wielkość wydatków budżetu państwa stanowi jedynie górny limit wydatków i w

żadnym razie nie stanowi sama z siebie zobowiązania Skarbu Państwa do ich poniesienia.

Prof.. Jerzy
Osiatyński
Finanse publiczne,
5.4

5

Zawartość uzasadnienia ustawy budżetowej

• Główne cele polityki społecznej i gospodarczej

• Założenia makroekonomiczne na rok budżetowy i dwa kolejne lata,

• Przewidywane wykonanie budżetu państwa za rok poprzedzający

rok, którego dotyczy projekt ustawy budżetowej

• Ocenę przewidywanych przychodów i rozchodów oraz dochodów i

wydatków budżetowych, przychodów i wydatków państwowych

funduszy celowych a także ocenę wieloletnich limitów zobowiązań i

wydatków w kolejnych latach realizacji Narodowego Plany

Rozwoju oraz programów i projektów realizowanych z udziałem

bezzwrotnych zagranicznych środków finansowych

• Informację o przewidywanej na koniec roku budżetowego

wysokości długu publicznego i długu Skarbu Państwa oraz

aktywów finansowych Skarbu Państwa, będących jednocześnie

długiem innych podmiotów sektora finansów publicznych, wraz z

odpowiednimi wartościami odnoszącymi się do kwot zobowiązań z

tytułu poręczeń i gwarancji

• Informację o wielkości środków własnych Unii Europejskiej oraz

środkach pochodzących z budżetu Unii Europejskiej

• Przygotowane przez ministra Skarbu kierunki prywatyzacji

majątku Skarbu Państwa

• Założenia strategii zarządzania długiem sektora finansów

publicznych na najbliższe trzy lata

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.5

6

Przeniesienia wydatków wewnątrz części

budżetowych

1.

Dysponenci części budżetowych mogą dokonywać

przeniesień wydatków między rozdziałami i paragrafami

klasyfikacji wydatków, ale tylko w ramach danej części i

działu budżetu państwa (chyba że są dysponentami więcej

niż jednej części budżetu).

2.

Przeniesienie polegające na zmianie wydatków majątkowych

wymaga zgody ministra finansów.

3.

Dysponenci części budżetowych mogą upoważnić

kierowników podległych jednostek do dokonywania

przeniesień wydatków w obrębie jednego rozdziału.

4.

Przeniesienia wydatków nie mogą zwiększać planowanych

wydatków na wynagrodzenia, o ile odrębne przepisy nie

stanowią inaczej.

5.

Ograniczenia, o których mowa w punktach 3 i 4, nie mają

zastosowania do przeniesień wydatków z rezerw budżetu

państwa.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.6

7

Inne regulacje dot. przeniesień wydatków

budżetowych

W przypadku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego na terytorium

państwa lub jego części Rada Ministrów może dokonywać
przeniesienia planowanych wydatków budżetowych między
częściami i działami budżetu państwa w celu realizacji zadań
wynikających z przepisów dotyczących wprowadzenia tych
stanów.

Środki z budżetu państwa, przeznaczone na finansowanie inwestycji i

programów wieloletnich (z niewielkimi wyjątkami) nie mogą być
wykorzystane na inne cele.

Rada Ministrów może wyrazić zgodę na zmianę wykorzystania środków

budżetowych przeznaczonych uprzednio na finansowanie
inwestycji i programów wieloletnich, po uzyskaniu pozytywnej
opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu. Środki te nie
mogą być wykorzystane na finansowanie wydatków bieżących.

Dokonywanie zmian w planie przychodów państwowego funduszu

celowego jest niedozwolone. Przeniesienia wydatków pomiędzy
poszczególnymi pozycjami takiego planu mogą być dokonywane
przez organy lub dysponenta funduszu tylko po uzyskaniu zgody
ministra nadzorującego państwowy fundusz celowy.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.7

8

Blokowanie wydatków budżetowych

1.

W przypadku stwierdzenia: 1) niegospodarności w określonych

jednostkach, 2) opóźnień w realizacji zadań, 3) nadmiaru

posiadanych środków, 4) naruszenia zasad gospodarki finansowej,

może być podjęta decyzja o blokowaniu planowanych wydatków

budżetowych. Blokowanie oznacza okresowy lub obowiązujący do

końca roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych

wydatków albo wstrzymanie przekazywania środków na realizację

zadań finansowanych z budżetu państwa.

2.

Decyzje o blokowaniu planowanych wydatków podejmują: 1)

minister finansów w zakresie całego budżetu państwa, z

wyłączeniem wydatków naczelnych władz, niezależnych od

administracji rządowej, 2) dysponenci części budżetowych w

zakresie ich części budżetu państwa. O swoich decyzjach

blokowania wydatków dysponenci części budżetowych

niezwłocznie informują Ministra Finansów.

3.

W przypadku zagrożenia realizacji ustawy budżetowej może

nastąpić blokowanie na czas oznaczony planowanych wydatków

budżetu państwa; co oznacza okresowy lub obowiązujący do końca

roku zakaz dysponowania częścią lub całością planowanych

wydatków albo wstrzymanie przekazywania środków na realizację

zadań finansowanych z budżetu państwa. Decyzję o blokowaniu

wydatków podejmuje Rada Ministrów po uzyskaniu w tej sprawie

pozytywnej opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.8

9

Finansowanie inwestycji

Z budżetu państwa finansowane są inwestycje państwowych jednostek

budżetowych, w tym ich gospodarstw pomocniczych. Inwestycje

państwowych jednostek budżetowych mogą być dofinansowane także

z części zysku tych gospodarstw pomocniczych.

Ponadto z budżetu państwa mogą być udzielane dotacje celowe na

finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji:

•

państwowych zakładów budżetowych,

•

innych państwowych jednostek organizacyjnych,

•

jednostek nie zaliczanych do sektora finansów publicznych, jednak

pod warunkiem odrębnego upoważnienia zamieszczonego w ustawie

budżetowej lub innej ustawie,

•

jednostek samorządu terytorialnego, będących zadaniami własnymi

tych jednostek lub zadaniami z zakresu administracji rządowej,

•

związanych z badaniami naukowymi lub pracami badawczo-

rozwojowymi.

Instrumentem realizacji Narodowego Planu Rozwoju i innych rządowych

strategii, na przykład w zakresie obronności i bezpieczeństwa

państwa, są ustanawiane przez Radę Ministrów programy wieloletnie.

Limity wydatków na takie programy są określane w ramach limitów

wydatków w ustawie budżetowej a ich wykaz stanowi załącznik do tej

ustawy. Realizacja programów wieloletnich może być podzielona na

etapy, a podjęte w ich ramach inwestycje nie są włączane do wykazu

inwestycji wieloletnich.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.9

10

Rezerwa ogólna budżetu

Przeznaczeniem rezerwy ogólnej jest ubezpieczenie się na wypadek

zdarzeń losowych lub szczególnych interwencji państwa, których

potrzeby nie można przewidzieć w fazie przygotowywania i uchwalania

budżetu.

Rezerwa ogólna nie może być większa niż 0.2 procent wydatków budżetu

państwa (w praktyce jest znacznie mniejsza –tylko 89 mln zł na 225,8

mld zł wydatków w 2006 r., 90 mln zł rezerwy na 258,9 mld zł

planowanych wydatków w 2007 r., też 90 mln zł rezerwy na 309 mld zł

wydatków w 2008 r oraz ponownie 90 mln rezerwy na 321,7 mld zł

wydatków w 2009 r.).

Rada Ministrów może upoważnić w drodze rozporządzenia prezesa Rady

Ministrów i ministra finansów do dysponowania rezerwą ogólną do

wysokości określonych kwot.

Rezerwa ogólna nie może być przeznaczona na zwiększenie wydatków, które

w wyniku przeniesień dokonanych przez poszczególnych dysponentów

części budżetowych zostały uprzednio zmniejszone, chyba że takie

zwiększenia staną się konieczne w rezultacie wprowadzenia stanów

nadzwyczajnych na terytorium państwa lub jego części.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.10

11

Rezerwy celowe budżetu

Rezerwy celowe tworzy się w czterech przypadkach:
1. kiedy szczegółowy podział wydatków według pozycji

klasyfikacji budżetowej nie może być dokonany w czasie

opracowywania budżetu (na przykład nie wiadomo, kto i

w jakiej skali będzie realizował zadanie),

2. na wydatki, których źródłem finansowania mają być jeszcze

nie rozdysponowane środki z kredytów przyznanych

przez międzynarodowe instytucje finansowe,

3. na finansowanie i współfinansowanie zadań realizowanych

w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz programów i

projektów realizowanych z udziałem środków

pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,

4. gdy inne ustawy tak stanowią lub gdy w czasie uchwalania

ustawy budżetowej odnośne ustawy są jeszcze

przedmiotem prac parlamentu.

Suma rezerw celowych, o których mowa w punktach. 1 i 4,

nie może przekroczyć 5% wydatków budżetu.

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.11

12

Rozdział rezerw celowych budżetu państwa

Podziału rezerw celowych dokonuje Minister Finansów w

porozumieniu z właściwymi ministrami lub innymi

dysponentami części budżetowych.

Rezerwą celową na zwiększenie wynagrodzeń i limitów

zatrudnienia wynikających ze zmian organizacyjnych i nowych

zadań w państwowych jednostkach budżetowych dysponuje

Rada Ministrów.

Rezerwy celowe mogą być wykorzystane wyłącznie na cel, na jaki

zostały utworzone, ale Minister Finansów po uzyskaniu

pozytywnej opinii sejmowej komisji właściwej do spraw

budżetu może dokonać zmiany przeznaczenia rezerwy celowej.

Od 2004 r. rezerwy celowe obejmują także wydatki, których

źródłem finansowania są środki zagraniczne. W budżecie na

2007 r. suma rezerw celowych wyniosła 22,3 mld zł, w tym

12,5 mld zł na wydatki współfinansowane przez UE, w 2008 r.

na rezerwy celowe przewidziano 32 mld zł, w tym 21,2 mld zł

na programy współfinansowane z budżetu UE a w. projekcie

ustawy budżetowej na 2009 r. zaplanowano 34,1 mld zł rezerw

celowych ogółem, w tym 22,9 mld zł na programy

współfinansowane ze środków UE

Prof.. Jerzy Osiatyński
Finanse publiczne, 5.12