Vogt przeciwko Niemcom (orzeczenie Trybunału z 26 września 1995 r., A. 323; raport Komisji z 30 listopada 1993 r., skarga nr 17851/91)
Zwolnienie nauczycielki z pracy z powodu działalności politycznej w Komunistycznej Partii Niemiec
Dorothea Vogt, od czterech lat ucząca niemieckiego i francuskiego w szkole średniej w Jever w Dolnej Saksonii, 1 lutego 1979 r. została nauczycielem w randze mianowanego urzędnika państwowego. Opinia zawodowa z marca 1981 r. wskazywała, że jej kwalifikacje były bardzo wysokie. Ceniły ją władze oświatowe, uczniowie i ich rodzice. Podczas studiów w 1972 r. Vogt została członkiem Niemieckiej Partii Komunistycznej (DKP). W 1982 r. wszczęto przeciwko niej postępowanie dyscyplinarne z powodu działalności politycznej w DKP; była również kandydatem tej partii wyborach do landtagu Dolnej Saksonii, a potem do Bundestagu. W sierpniu 1986 r. zawieszono ją w czynnościach z powodu działalności w partii, której cele są sprzeczne z demokratycznym porządkiem konstytucyjnym; otrzymywała wtedy tylko 60 % wynagrodzenia. W październiku 1987 r. Sąd Administracyjny w Oldenburgu orzekł zwolnienie dyscyplinarne. Uznał, iż działalność pani Vogt nie daje się pogodzić z konstytucyjnym obowiązkiem lojalności służby cywilnej. Odwołanie do Sądu Dyscyplinarnego Dolnej Saksoniii nie dało rezultatu. Skarga do Federalnego Trybunału Konstytucyjnego nie została przyjęta do merytorycznego rozpatrzenia, ze względu na brak szans powodzenia.
Vogt wystąpiła ze skargą do Europejskiej Komisji Praw Człowieka zarzucając naruszenie art. 10 Konwencji (prawo do swobody wypowiedzi) oraz art. 11 (prawo do swobody stowarzyszania się). Komisja uznała, iż skarżąca ma rację.
Władze niemieckie kwestionowały możliwość zastosowania w tej sprawie art. 10.
Trybunał przypomniał, że prawo dostępu do służby cywilnej pozostaje poza granicami Konwencji, a zatem odmowa zatrudnienia jaka funkcjonariusza publicznego nie może być przedmiotem zarzutu na podstawie Konwencji. Nie oznacza to jednak, że funkcjonariusz nie może stawiać zarzutu z powodu zwolnienia, jeśli narusza ono jego prawa wynikające z Konwencji. Funkcjonariusze publiczni nie są wyłączeni spod ochrony Konwencji. Tak więc status mianowanego nauczyciela szkoły średniej należącego w Niemczech do służby cywilnej, nie pozbawiał pani Vogt ochrony na podstawie art. 10 Konwencji.
Zawieszenie w czynnościach, a następnie dyscyplinarne zwolnienie to niewątpliwie ingerencja w korzystanie z prawa do poszanowania swobody wypowiedzi. Powodem było domniemane niepodporządkowanie się obowiązkom i popierania systemu demokratycznego w rozumieniu ustawy zasadniczej. Vogt kontynuowała działalność w DKP i odmawiała odcięcia się od opinii wyrażanych przez tę partię na temat istniejącego systemu politycznego.
Trybunał, podobnie jak Komisja, uznał, iż ingerencja w prawo do swobody wypowiedzi była przewidziana przez prawo.
Władze niemieckie twierdziły, iż celem ingerencji wynikającej z obowiązku lojalności politycznej funkcjonariuszy była ochrona bezpieczeństwa państwa, zapobieżenie zakłóceniom porządku i ochrona praw innych osób.
Trybunał przyznał, że wiele państw nakłada na funkcjonariuszy publicznych obowiązek dyskrecji. Wymaganie aktywnego wspierania wolnego, demokratycznego systemu konstytucyjnego wynika w Niemczech z uznania, iż służba cywilna jest gwarantem konstytucji i demokracji. Ma to tam szczególne znaczenie ze względu na doświadczenia tego kraju w okresie Republiki Weimarskiej, które po utworzeniu TFN doprowadziły do przyjęcia konstytucji zbudowanej na zasadzie "demokracji zdolnej się obronić". Z tego względu Trybunał uznał, iż zwolnienie Vogt realizowało uprawniony cel w rozumieniu ust. 2 art. 10 Konwencji.
W orzeczeniach dotyczących art. 10 Konwencji Trybunał sformułował kilka podstawowych zasad. Takich mianowicie, że swoboda wypowiedzi jest jednym z filarów demokratycznego społeczeństwa, warunkiem jego rozwoju i samorealizacji jednostki. Z zastrzeżeniem warunków wymienionych w ust. 2 art. 10, nie może ona ograniczać się do informacji i poglądów, które są odbierane przychylnie albo postrzegane jako nieszkodliwe lub obojętne, lecz odnosi się w równym stopniu do takich, które obrażają, oburzają lub sieją niepokój. Takie są wymagania pluralizmu i tolerancji, bez których demokracja nie istnieje. Wszelkie ograniczenia muszą być ściśle interpretowane, a ich potrzeba przekonująco stwierdzona.
Przymiotnik "konieczny" w rozumieniu art. 10 ust. 2 zakłada istnienie "pilnej potrzeby społecznej". Państwa mają pewien margines swobody przy ocenie istnienia takiej potrzeby. Jest ona jednak również kontrolowana przez organa Konwencji, zarówno w sferze prawa, jak i decyzji podejmowanych na jego podstawie, nawet podjętych przez niezawisłe sądy. Trybunał jest więc uprawniony do ostatecznego rozstrzygnięcia, czy określona restrykcja jest do pogodzenia ze swobodą wypowiedzi.
Zdaniem Trybunału nie jest zastępowanie właściwych organów krajowych, lecz kontrola na podstawie art. 10 Konwencji wydanych przez nie decyzji. Nie oznacza to jednak, iż badanie przez Trybunał jest ograniczone do ustalenie, czy władze skorzystały ze swoich uprawnień racjonalnie, ostrożnie i w dobrej wirze. Trybunał sprawuje kontrolę na tle wszystkich istotnych okoliczności sprawy i musi ocenić, czy zaskarżona ingerencja odpowiada pilnej potrzebie społecznej i czy była proporcjonalna do uprawnionego celu, który władze miały za zadanie osiągnąć, oraz czy argumenty przedstawione przez władze krajowe na jej usprawiedliwienie są istotne i wystarczające ze względu na wymogi art. 10 ust. 2. Trybunał musi również ustalić, czy władze krajowe stosowały standardy zgodne z zasadami zawartymi w art. 10, jak również czy podstawą ich decyzji były właściwe ustalenia faktyczne.
Zasady te mają zastosowanie również do spraw, w których wchodzi w grę ochrona swobody wypowiedzi służby cywilnej. Chociaż państwa są uprawnione do nałożenia na funkcjonariuszy obowiązku dyskrecji, są oni jednak osobami i jako takie korzystają z ochrony na podstawie art. 10 Konwencji. Trybunał musiał więc ocenić, czy ze względu na okoliczności konkretnej sprawy zachowano równowagę między prawem do swobody wypowiedzi i uprawnionym interesem demokratycznego państwa w zapewnieniu, aby jego służba cywilna właściwie realizowała cele wymienione w ust. 2 art. 10. W każdej sytuacji, kiedy prawo do swobody wypowiedzi funkcjonariuszy wchodzi w grę, nabierają specjalnego znaczenia "obowiązki i odpowiedzialność", o których mowa w ust. 2. Usprawiedliwiają one pozostawienie władzom krajowym pewnego marginesu swobody przy ocenie, czy ingerencja jest proporcjonalna.
Według władz niemieckich margines swobody oceny, przysługujący państwom, należy ustalać z uwzględnieniem faktu, iż państwa nie godzą się na taką interpretację Konwencji, z której wynikałoby istnienie prawa dostępu do służby cywilnej. Kandydaci do tej służby muszą spełniać te same warunki, co funkcjonariusze już zatrudnieni. RFN ponosi szczególną odpowiedzialność w zwalczaniu wszelkiego ekstremizmu, zarówno prawicowego, jak i lewicowego. Z tego właśnie względu i z uwagi na doświadczenia Republiki Weimarskiej wprowadzono obowiązek lojalności politycznej. Funkcjonariusze nie mogą więc prowadzić aktywnej działalności w partiach politycznych realizujących cele sprzeczne z konstytucją. Vogt była aktywistką partii sprzeciwiającej się systemowi demokratycznemu i otrzymującej instrukcje z NRD i Moskwy. Nawet jeśli jej osobiście nie można było niczego zarzucić, miała jako nauczyciel obowiązek przekazywania uczniom podstawowych wartości demokracji. Mimo ostrzeżeń, kontynuowała działalność w DKP. Nie było więc innego wyjścia, niż zawiesić ją w czynnościach , a potem zwolnić.
Ona sama uważała zaś, że działalność zgodna z prawem, w legalnej partii, nie mogła być sprzeczna z obowiązkiem politycznej lojalności. Kwestie lojalności należy badać z uwzględnieniem konkretnej działalności danej osoby, a nie abstrakcyjnych celów partii, do której należy. Nigdy nie starała się indoktrynować uczniów, nie wypowiadała również w szkole i poza szkołą poglądów, które można by uznać za sprzeczne z konstytucją. Działała na rzecz pokoju i zwalczała neofaszyzm. Uważała, iż w tej sposób najlepiej służy demokracji i ochronie praw człowieka. Rezygnacja z tych przekonań tylko dlatego, że władze źle je oceniają, byłaby konsekwencją poważnej ingerencji w prawo do wolności opinii i ich wyrażania.
Komisja była tego samego zdania co skarżąca. Stwierdziła, iż kara dyscyplinarna, taka surowa jaką jest odwołanie, może być usprawiedliwiona tylko ze względu na osobistą postawę danego funkcjonariusza.
Trybunał miał ustalić, czy odwołanie Vogt odpowiadało "pilnej potrzebie społecznej" i czy był "proporcjonalne do realizowanego celu".
Pani Vogt została członkiem DKP w 1972 r. Władze wiedziały o tym, kiedy w 1979 r. Postanowiły powołać ją do służby cywilnej na stałe. Po trzech latach wszczęto jednak przeciwko niej postępowanie dyscyplinarne, które wielokrotnie zawieszano. Zakończyło się one zwolnieniem w 1987 r. Obowiązek politycznej lojalności służby cywilnej, zdefiniowany w wyroku Federalnego Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 1975 r., wymaga od wszystkich funkcjonariuszy odcięcia się od grup, które atakują państwo i istniejący system konstytucyjny, W owym czasie sądy niemieckie uznały, iż celem DKP było zniszczenie struktur społecznych i porządku konstytucyjnego RFN oraz wprowadzenie systemu politycznego podobnego do istniejącego w NRD.
Demokratyczne państwo może wymagać od swoich funkcjonariuszy lojalności wobec zasad konstytucyjnych będących jego fundamentem. Doświadczenie historyczne Niemiec każe przywiązywać szczególną wagę do politycznej lojalności służby cywilnej. Jednak absolutny charakter tego obowiązku, tak jak jest on rozumiany przez niemieckie sądy, jest uderzający.
Ciąży on w równym stopniu na każdym funkcjonariuszu, niezależnie od jego funkcji i rangi. Nie ma różnicy między służbą i życiem prywatnym. Obowiązek ten ciąży zawsze i w każdych okolicznościach. Jak się wydaje, podobnie surowy obowiązek lojalności nie istniał w owym w żadnym innym państwie członkowskim Rady Europy. W samych Niemczech nie definiowano go, ani nie egzekwowano w ten sam sposób we wszystkich landach. W wielu z nich działalność Vogt nie byłaby uznana za sprzeczną z obowiązkiem lojalności.
Zadaniem Trybunału nie była jednak ocena systemu jako takiego, ale zbadanie konkretnej sprawy. Trybunał zwrócił uwagę, że dyscyplinarne zwolnienie nauczyciela szkoły średniej jest bardzo surowym środkiem, pozbawiającym w praktyce możliwości pracy w tym zawodzie. Vogt była nauczycielem niemieckiego i francuskiego. Jej stanowisko nie było więc związane z ryzykiem dla bezpieczeństwa państwa. Istniałoby, gdyby wykorzystywała swoją pozycję dla indoktrynizacji i wywierania niewłaściwego wpływu na dzieci podczas lekcji. Nikt jej tego nie zarzucał. Przeciwnie, uważaną ją za świetną nauczycielkę. Zawieszono ją dopiero po czterech latach od wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, co wskazuje, iż nie było potrzeby pilnego odizolowania jej od uczniów.
Ze względu na to, że nauczyciele są dla uczniów autorytetem, ich szczególne obowiązki i odpowiedzialność w pewnym zakresie mają również zastosowanie do działalności poza szkołą. Nie ma jednak dowodów, iż pani Vogt również wtedy wygłaszała poglądy i zajmowała stanowisko sprzeczne z konstytucją. Można było jej zarzucić wyłącznie aktywne członkostwo DKP, funkcje pełnione w tej partii oraz kandydowanie w wyborach do parlamentu. Była cały czas przekonana, że działalność ta jest zgodna z obowiązkiem popierania niemieckiego porządku konstytucyjnego. Sądy dyscyplinarne przyznały, że jej przekonanie było prawdziwe i szczere. Nie miało to jednak prawnego znaczenia. DKP nie była zakazana przez Federalny Trybunał Konstytucyjny i rezultacie działalność skarżącej była zgodna z prawem.
Trybunał doszedł do wniosku, iż chociaż argumenty władz niemieckich na uzasadnienie ingerencji w prawo pani Vogt do swobody wypowiedzi są z pewnością ważne, nie pozwalają jednak przyjąć, iż jej zwolnienie było konieczne w demokratycznym społeczeństwie. Nawet uwzględniając pewien margines swobody posiadany przez państwo, należy uznać, iż odwołanie było nieproporcjonalne do uprawnionego celu. Naruszono więc art. 10 Konwencji (orzeczenie zapadło stosunkiem głosów dziesięć do dziewięciu)
Doszło również do ingerencji w korzystanie z prawa do stowarzyszania się, podlegającego ochronie na podstawie art. 11. Vogt odwołano ze względu na to, że odmawiała wystąpienia z DKP twierdząc, iż członkostwo tej partii nie było sprzeczne z obowiązkiem jej lojalności jako funkcjonariusza. Trybunał uznał, z tych samych powodów co w części dotyczącej art. 10, że naruszono art., 11 (stosunkiem głosów dziesięć do dziewięciu). Trybunał odłożył na później kwestie ewentualnego zadośćuczynienia i zwrotu kosztów postępowania.
W zdaniu odrębnym ośmiu sędziów podkreśliło m.in., że władze niemieckie mogły uznać zwolnienie Vogt za konieczne w demokratycznym społeczeństwie. Służba cywilna jest traktowana jako wyjątkowo ważne ogniwo systemu demokratycznego. Państwa muszą więc korzystać z dużego marginesu swobody przy przyjmowaniu i zwalnianiu z tej służby. Powinny one mieć prawo wymagania od swoich urzędników albo odcięcia się partii głoszącej ekstremistyczne poglądy, albo opuszczenia służby cywilnej. Sędzia Jambrek (Slowenia) dodał do tego potrzebę przywiązania większego znaczenia do sytuacji wewnętrznej i międzynarodowej RFN w latach 1945-1990. Przeciw uznaniu, iż naruszono Konwencję głosowali wszyscy sędziowie z krajów postkomunistycznych obecni w składzie Trybunału w tej sprawie (czterech).