Prawo konstytucyjne, wykład 17.03.2011
PRACE W SEJMIE
Najwięcej projektów do Sejmu wpływa od Rady Ministrów. Na drugim miejscu są posłowie (najwięcej od posłów opozycyjnych). Rzadziej z inicjatywy korzysta Senat, także prezydent.
W jakiej kolejności te projekty są poddawane pod obrady sejmu? Sejm nie zajmuje się nimi w kolejności zgłaszania do marszałka.
Najważniejszym problemem w tym zakresie jest to, że decyzja o kolejności rozpatrywania wniosków należy do marszałka sejmu. Wywodzi się z partii rządzącej, a więc w pierwszej kolejności będzie kierował projekty poselskie ze swojego ugrupowania, projekty rządowe, a projekty opozycji niekiedy są odkładane do “zamrażarki” (szuflady). Może je przetrzymywać teoretycznie do końca kadencji. Praktyka wygląda to tak, że np. konwent seniorów wcześniej czy później się upomina i są brane pod obrady, ale w dalszej kolejności.
Jedynym wyjątkiem są tzw. “pilne projekty ustaw”. One powinny być poza wszelką kolejnością.
Na razie jednak mówimy o podstawowej procedurze ustawodawczej.
W art. 119 i 120 konstytucji uregulowane są najważniejsze kwestie dotyczące sposobu rozpatrywania i podejmowania decyzji w stosunku do poszczególnych projektów w sejmie. Pkt1 art. 119 stanowi, że sejm rozpatruje projekt w 3 czytaniach. Ustawodawca używa tu liczby pojedynczej (projekt, a nie projekty). Sejm na jednym posiedzeniu może rozpatrywać jeden projekt. Każdy jest rozpatrywany osobno, choć z pewnymi wyjątkami.
Mówimy o 3 czytaniach, ale tego projektu nie czyta się ani razu. Posłowie mają na to czas przed posiedzeniem - pierwsze czytanie może się odbyć najwcześniej po 7 dniach od udostępnienia projektu posłom (każdy potrzebuje go w formie pisemnej). Mają czas na konsultację z kolegami partyjnymi, środowiskami zawodowymi, wyborcami itd.
Posłowie nie ponoszą żadnej odpowiedzialności, jeśli projektu nie przeczytali.
Zgodnie z regulaminem sejmu pierwsze czytanie może przybierać dwie formy:
Czytanie plenarne (albo sejmowe). Dyskusje odbywają się na forum całego sejmu.
Czytanie komisyjne. Jest czytane na posiedzeniu komisji (jednej albo kilku).
O wyborze rodzaju czytania decyduje marszałek sejmu. Jednak niektóre projekty ustaw muszą być obligatoryjnie dyskutowane na posiedzeniu plenarnym w czasie pierwszego czytania:
Projekt o zmianie konstytucji
Projekt ustawy budżetowej
Projekty ordynacji wyborczych
Projekty kodeksów i ustaw o zmianie kodeksów
Projekty dotyczące spraw ustrojowych (o TK, TS, Sądzie Najwyższym itd.)
Do jakich komisji kieruje? Do właściwych merytorycznie, resortowo.
Jakie czynności są dokonywane w ramach pierwszego czytania?
Wystąpienie przedstawiciela wnioskodawcy. W uzasadnieniu musi być wskazana osoba, która będzie reprezentowała ten projekt. Nie odczytuje, tylko referuje główne założenia projektu.
Dyskusja. Posłowie mogą zabierać głos. Dyskusja ta nie powinna dotyczyć szczegółów, tylko powinna wypracować pogląd, czy ten projekt w ogóle jest potrzebny, czy jest sens dalej nad nim debatować, czy też może nie nadaje się do niczego. W czasie pierwszego czytania nie zgłasza się żadnych poprawek. Występuje się co najwyżej z wnioskiem o odrzucenie projektu.
Skierowanie projektu do komisji (jednej lub kilku). Istnieje komisja ustawodawcza, która przedstawia opinię do prawie wszystkich projektów z punktu widzenia poprawności redakcyjnej. Komisja może pewne poprawki popierać i są tez poprawki mniejszości, których nie popiera. Odrzucić ustawę w całości może tylko sejm. W 2005 weszła w życie ustawa o działalności lobbingowej w procesie tworzenia prawa. Ma ona zastosowanie w stosunku do sejmu, ale również na etapie przygotowania projektu. W odniesieniu do sejmu wygląda to tak, że jak sejm skieruje do komisji, to zanim komisja przystąpi do rozpatrzenia, przewodniczący może zarządzić tzw. wysłuchanie publiczne. Wtedy właśnie instytucje lobbingowe mogą zgłaszać swoje sugestie. Takie wysłuchanie publiczne może być zarządzone raz w stosunku do jednego projektu. Taka dyskusja może przybrać formę poprawek do ustawy.
Drugie czytanie
Może odbyć się najwcześniej 7 dnia od przekazania posłom.
Marszałek zarządza wydrukowanie projektu i przekazanie posłom.
Projektodawca przedstawia ogólny zarys, stanowisko zajęte przez komisję, ewentualne propozycje zmian, propozycję odrzucenia lub przyjęcia.
Marszałek zarządza dyskusję. Tym razem ma już charakter szczegółowy. Dyskusja toczy się na temat propozycji komisji. Można zgłaszać nowe poprawki - 15 posłów itd..
Marszałek zamyka 2 czytanie i można od razu przystąpić do 3 czytania.
Trzecie czytanie
Może się odbyć:
zaraz po drugim czytaniu
następnego dnia tego samego posiedzenia
na następnym posiedzeniu
Jest tylko jeden wyjątek: kiedy zostanie poprzedzone jeszcze innymi czynnościami: gdy w trakcie 2 czytania zostaną zgłoszone nowe poprawki. Sejm kieruje wtedy projekt do tych samych komisji z nowymi poprawkami, aby wyraziły swoje stanowisko na temat nowych poprawek. Wtedy 3 czytanie zacznie się przedstawieniem wyników prac komisji.
W ramach 3 czytania zasadniczo przeprowadzane są głosowania.
Regulamin przewiduje 3 formy/fazy głosowania:
Głosowanie nad wnioskiem o odrzucenie projektu w całości.
Głosowania nad poprawkami zgłoszonymi przez komisje i inne podmioty. Każda poprawka powinna być głosowana indywidualnie, chyba że nad niektórymi poprawkami nie będzie głosowania (jeśli dwie poprawki będą ze sobą sprzeczne to przyjęcie jednej oznacza odrzucenie drugiej. Ale jeśli pierwsza zostanie odrzucona, to oczywiście należy głosować nad drugą). Jeśli poprawki dotyczą tej samej kwestii, nie wykluczają się wzajemnie (ale są bliżej lub dalej idące, np. stawka procentowa ma wynosić 5% lub 10%), wtedy marszałek powinien poddawać pod głosowanie poprawkę najdalej idącą.
Głosowanie nad przyjęciem projektu ustawy wraz z przyjętymi poprawkami. To głosowanie może odbyć się niezwłocznie po zakończeniu głosowań poprawkowych, ale nie musi. Marszałek często odracza to na później i 3 czytanie jest rozbite w czasie. Bowiem jeśli głosowano nad kilkudziesięcioma poprawkami to powstaje wątpliwość, czy są spójne i czy nie ma jakichś sprzeczności. Wtedy odsyła się to do komisji, która zbada cały projekt. W razie czego komisja zaproponuje żeby wrócić do głosowań i coś zmienić. Chodzi też o wątpliwość czysto techniczno-formalną - czasem dodawane są do projektu nowe artykuły lub punkty, które są oznaczane “a”, “b” itd.. Niektóre artykuły są wykreślone i nagle brakuje jakiegoś numeru. Należy zatem ujednolicić numerację rozdziałów, punktów, podpunktów i paragrafów.
W jaki sposób sejm podejmuje decyzje? art. 120. Są tu określone 2 warunki, które muszą być spełnione, gdy sejm głosuje nad ustawą (a także w trakcie wszystkich innych głosowań).
Sejm może uchwalać ustawy i podejmować inne decyzje w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów (wymóg kworum). Ma być 230, mogą sobie siedzieć. Jeśli jest mniej, to głosowanie jest nieważne.
Określenie większości głosów, jaka jest potrzebna do uchwalenia ustawy. Sejm uchwala zwykłe ustawy zwykłą większością głosów. Najkrócej definiując, więcej jest potrzebnych głosów za, aniżeli przeciwko. Jeśli np. w głosowaniu weźmie udział 300 posłów, to dla uchwalenia ustawy wystarczyłby 1. Musiałoby być 0 głosów przeciw i 299 wstrzymanych. Jest o jeden więcej? Jest. W praktyce jednak jeszcze się to nie zdarzyło. Głosy trzecie są głosami neutralnymi. Jeśli będzie 100 za, 100 przeciwko i 100 wstrzymanych, to ustawy nie będzie, bo głosy za nie są o 1 większe niż przeciwko. Może być 5 w komisji, kworum wyniesie 3, 1 będzie za, a 2 się wstrzyma (teoretycznie jest to możliwe). Artykuł 120 wspomina też o innych większościach. Sejm uchwala większością zwykłą, chyba że konstytucja przewiduje inną większość.
Większości kwalifikowane, są wyjątkami od większości zwykłych. np. głosowanie nad zmiana konstytucji. Sejm może podjąć uchwałę o rozwiązaniu się większością 2/3 od całej ustawowej liczby posłów (460).
Większość bezwzględna: 151 z 300 (głosów za musi być więcej niż głosów przeciw i wstrzymujących, a więc głosy wstrzymujące mają tym razem charakter przeciwko). Względna to zwykła.
Większość absolutna (większość ogólnej ustawowej liczby posłów) np. przy głosowaniu nad wotum nieufności dla rządu = 460:2+1=331.
Jeśli nie jest określona jakaś większość kwalifikowana (tylko tyle, że sejm podejmuje decyzję), to obowiązuje zasada domniemania dla większości zwykłej.
Sposoby głosowania w sejmie
Głosowanie elektroniczne (podniesienie ręki i naciśnięcie przycisku). Poseł ma zajęte obydwie ręce :P Poseł może próbować wprowadzać w błąd i podnieść jedną rękę, a drugą nie pracować. Wtedy liczy się palec na przycisku.
Głosowanie tylko przez podniesienie ręki (np. jeśli komputer nawali). Głosy liczą wtedy sekretarze sejmu w poszczególnych sektorach, jest to sumowane i można ustalić wynik.
Głosowanie imienne (w bardzo ważnych sprawach). Przy udzielaniu wotum zaufania, wotum nieufności. Każdy z posłów otrzymuje kartkę, na której są 3 możliwości głosowania zaznaczone i poseł zakreśla jedną z tych trzech możliwości. Jeśli nie zakreśli ani jednej, albo dwie, to głos jest nieważny.
Problem jawności lub tajności głosowania.
Wszystkie powyższe trzy głosowania są jawne. Nawet jeśli poseł pokazywał inaczej niż przyciskał, to będzie to ujawnione. Dziennikarze zwykle szperają w tych rubrykach, a potem dopytują posłów pokazując wydruki komputerowe.
Głosowanie imienne też jest jawne. Wrzuca się do skrzynki, ale na kartce jest przecież imię i nazwisko posła z podanym numerem okręgu wyborczego. Sekretarze przy każdym zaznaczają jak głosował. W PRLu nie stosowano pierwszej metody, bo wszyscy byli albo za, jak trzeba było być za, albo przeciwko, jeśli trzeba było coś odrzucić. Nie trza było tych rąk liczyć. Od `89 w sejmie pojawiło się 35% bezpartyjnych (posłowie solidarności) i oni nie głosowali już jak PZPR, ale inaczej. Sejm podzielił się na 2 części - strona prowadząca i opozycyjna. Zatem zainstalowano aparaturę elektroniczną. Nie wykluczało to możliwości fałszerstwa - posłowie zaczęli głosować na dwie ręce. Potem wprowadzono karty identyfikujące dla każdego posła, więc sobie pożyczali.
Problem wycofania projektu ustaw.
Art. 119 pkt. 4 - wnioskodawca może wycofać projekt do czasu zakończenia 2 czytania. Czyli w trakcie 1 czytania, w trakcie prac komisji, w trakcie dyskusji z 2 czytania, ale kiedy 2 czytanie się zakończy, to dysponować projektem może tylko sejm.
Musi być również wycofany, jeśli pod projektem poselskim (15 podpisów) nagle kogoś braknie, ktoś zrezygnuje i liczba spadnie poniżej 15.