I. ZASADY (ogólne) postępowania administracyjnego
Zasady to inaczej mówiąc takie ważniejsze reguły, których organy administracji (urzędy i urzędnicy) muszą przestrzegać. Część zasad odnosi się do prawa administracyjnego materialnego (zaznaczam je na pomarańczowo), część do prawa administracyjnego procesowego (na czarno), część zaś jest wspólna (na niebiesko).
Problematyce zasad ogólnych postępowania administracyjnego poświęcony jest rozdział 2 kodeksu postępowania administracyjnego. przewiduje on następujące zasady:
Art. 6 kpa.(zasada praworządności) Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.. Art. 7 W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (w zasadzie tej chodzi o prowadzenie postępowania w zgodzie z prawem i podejmowania działań na podstawie przepisów prawa, z poszanowaniem odpowiednich procedur, praw i obowiązków uczestników postępowania itd.) i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zasada obiektywizmu) (chodzi o dążenie do ustalenia pełnego i na ile to tylko możliwe rzeczywistego wyświetlenia danej sprawy, a nie poprzestanie np. na dowodach złożonych tylko przez jedną ze stron; w postępowaniu administracyjnym ciężar postępowania dowodowego w zasadniczej mierze ciąży na organie procesowym, podczas gdy np. w postępowaniu. karnym i cywilnym - na stronach)
oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli(zasada uwzględniania w postępowaniu interesu społecznego i słusznego interesu jednostki) . (zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych interes jednostki można, a nawet należy uwzględnić wówczas, gdy nie pozostaje to w wyraźnej kolizji z interesem publicznym),
Art. 8. (zasada pogłębiania zaufania obywateli) Organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli.
Art. 9. (zasada udzielania stronom informacji faktycznej i prawnej) Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Art. 10. (zasada czynnego udziału stron w postępowaniu) § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. (chodzić tu będzie np. o składanie wniosków dowodowych, zapoznawanie się z aktami sprawy, wypowiadanie się na temat zgromadzonych dowodów, zaskarżanie decyzji itp.)
Art. 11. (zasada przekonywania) Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.
Art. 12. (zasada szybkości postępowania) § 1. Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
§ 2. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.
Art. 13. (zasada nakłaniania do ugody) § 1. Sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda administracyjna).
§ 2. Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody.
Art. 14. (zasada pisemności postępowania) § 1. Sprawy należy załatwiać w formie pisemnej.
§ 2. Sprawy mogą być załatwiane ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawa nie stoi temu na przeszkodzie. Treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.
Art. 15. (zasada dwuinstancyjności postępowania) Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. (znaczy to, że każdą decyzję administracyjną (z nielicznymi wyjątkami) można zaskarżyć do organu II instancji)
Art. 16. § 1. (zasada trwałości decyzji administracyjnych) Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych.
§ 2. (zasada sądowej kontroli decyzji administracyjnych) Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.
II. POJĘCIE I RODZAJE SPORÓW KOMPETENCYJNYCH
Spór kompetencyjny zachodzi gdy dwa lub więcej organów uważa się za właściwe do rozstrzygnięcia danej sprawy (spór pozytywny) albo żaden z organów nie uważa się za właściwy do prowadzenia danej sprawy (spór negatywny).
Najczęstszą przyczyną sporów są źle skonstruowane przepisy prawne oraz niewłaściwa ich interpretacja. Dobrze, że prawo przewiduje zasady rozstrzygania sporów, bo dzięki temu w miarę szybko można ustalić, który organ jest właściwy do załatwienia spornej sprawy.
Wyróżnia się dwa główne podziały/ rodzaje sporów kompetencyjnych:
pozytywne,
negatywne oraz
wewnętrzne (pomiędzy organami samorządu terytorialnego
albo pomiędzy organami administracji rządowej),
zewnętrzne (pomiędzy organami samorządu terytorialnego a
organami administracji rządowej albo pomiędzy
organami administracji publicznej (zarówno rządowej
jak i samorządowej) a sądami powszechnymi (to te od
spraw cywilnych, karnych rodzinnych, pracy itd.).
w przypadku sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego generalną zasadą jest, że rozstrzyga je organ wyższego stopnia, wspólny dla organów pozostających w sporze, a gdy takiego nie ma to sąd administracyjny (NSA, czyli Naczelny Sąd Administracyjny); wyjątki od w/w zasady art. 22 pkt 2-4 kpa,
w przypadku sporów pomiędzy organami administracji rządowej rozstrzyga organ wyższego stopnia, wspólny dla organów pozostających w sporze, a gdy takiego nie ma to minister właściwy w sprawach administracji.
w przypadku sporów pomiędzy organami samorządu terytorialnego, a organami administracji rządowej rozstrzyga je sąd administracyjny (NSA)
Spór, którego jedną ze stron jest minister rozstrzyga Prezes Rady Ministrów
Spory organu administracji publicznej z sądem powszechnym nie są właściwie unormowane; generalnie obowiązuje zasada określona w art. 66 § 3 i § 4 kpa, wg której jeżeli sąd powszechny uzna że nie jest właściwy w sprawie to organ administracji nie może uznać się niewłaściwy z tego powodu, że jego zdaniem w sprawie właściwy jest sąd powszechny.
Kwestię organów uprawnionych do rozstrzygania sporów reguluje art. 22 kpa;
oto jego treść oraz art. 17 kpa, określającego definicję organu wyższego stopnia w postępowaniu administracyjnym:
III. Podmioty i uczestnicy postępowania administracyjnego
PODMIOTY
|
|
UCZESTNICY
|
ORGANY postępowania administracyjnego - to organy uprawnione do prowadzenia postępowań administracyjnych; chodzi tu zwłaszcza o organy administracji publicznej (a więc ministra, centralne organy administracji rządowej, wojewodę, terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) oraz organy jednostek samorządu terytorialnego).
O tym, który z organów administracji publicznej jest uprawniony do załatwienia konkretnej sprawy decyduje właściwość organu. Wyróżniamy właściwość rzeczową i miejscową.
właściwość rzeczowa - to zdolność jednego spośród wszystkich organów uprawnionych do prowadzenia postępowań administracyjnych, określonego organu do rozpoznania spraw danej kategorii (np. wojewoda, ale nie wojewoda dolnośląski czy małopolski, tylko ogólnie wojewoda lub też ogólnie np. wójt). Np. organem właściwym rzeczowo do wydania licencji z zakresu ochrony osób i mienia jest komendant wojewódzki policji, a do wydania paszportu wojewoda.
właściwość miejscowa - to zdolność organu właściwego rzeczowo do załatwienia konkretnej sprawy na obszarze określonej jednostki podziału terytorialnego kraju (tu już mamy wskazany konkretny organ do załatwienia sprawy, np. wojewoda dolnośląski (taki organ jest tylko jeden w Polsce), komendant wojewódzki policji w Krakowie itd.) O właściwości miejscowej decyduje najczęściej miejsce zamieszkania strony, a np. w sprawach dot. nieruchomości - miejsce jej położenia.
STRONY
Stroną jest każdy:
(1) czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo
(2) kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek
Pierwsza (1) sytuacja zachodzi wtedy gdy organ administracyjny działa z urzędu, czyli z własnej inicjatywy, zmierzając do wydania decyzji administracyjnej w jakiejś sprawie (np. kiedy przy budowie autostrady zachodzi potrzeba wywłaszczenia kilkudziesięciu działek organ nie czeka, aż ich właściciele złożą wnioski o zakup od nich działek tylko sam, w interesie społecznym, wszczyna postępowanie administracyjne i wydaje decyzje.
Druga (2) sytuacja zajdzie wtedy gdy o wszczęcie postępowania administracyjnego zwróci się uprawniony podmiot, np. inwestor o pozwolenie na budowę domu, osoba fizyczna o wydanie licencji w zakresie ochrony osób i mienia).
Stronami będą więc zarówno podmioty, których praw lub obowiązków dotyczy postępowanie prowadzone przez organy administracyjne z urzędu (1), jak i te podmioty, które ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żądają wszczęcia postępowania. (2).
Stroną może być: 1) osoba fizyczna (nawet niepełnoletnia), 2) osoba prawna jak również 3) jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej.
Zdolność prawna - jest to zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków; zdolność taką ma każdy człowiek od chwili poczęcia (może to więc być także dziecko, osoba upośledzona umysłowo itd.), np. dziecku (a nie jego rodzicom) przysługuje prawo do bezpłatnej nauki,
Zdolność do czynności prawnych - to inaczej zdolność procesowa, czyli możliwość kształtowania swoich praw i obowiązków za pomocą własnych zachowań. (tu już nie może być dziecko, a jedynie osoba pełnoletnia, nie ubezwłasnowolniona ani w całości ani w części) Podmioty nie mające zdolności do czynności prawnej działają przez swoich przedstawicieli ustawowych lub statutowych. Strony mogą też działać przez pełnomocnika (w postępowaniu administracyjnym może nim być osoba fizyczna mająca zdolność do czynności prawnych a nie jak np. w postępowaniu karnym - tylko adwokat).
PODMIOTY na prawach strony (to nie są strony bo postępowanie nie dotyczy ich własnej sprawy, jednakże przysługują im prawa takie same co stronom, a oprócz tego wymienione poniżej, z uwagi na to, że ich działanie jest uzasadnione społecznie ); w tej grupie wyróżniamy następujące podmioty:
organizacja społeczna - jej pozycja jest najsłabsza w tej grupie, gdyż o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania rozstrzyga organ administracyjny; podmiot ten może działać w postępowaniu administracyjnym tylko wtedy gdy jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny; gdy te warunki są spełnione organizacja społeczna. może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego oraz dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu; w razie dopuszczenia do postępowania przysługują jej prawa strony. Np. organizacje ekologiczne starają się przeciwdziałać naruszaniu terenów o istotnych walorach przyrodniczych przy wyznaczaniu dróg i autostrad; mogą to robić min. w postępowaniu administracyjnym,
prokurator - ten podmiot sam decyduje czy wziąć udział w postępowaniu administracyjnym, może żądać tego samego co organizacja społeczna, a nadto może wnieść sprzeciw od decyzji ostatecznych jak również skargę na decyzje do sądu administracyjnego (na zasadach korzystniejszych niż strona); udział prokuratora w postępowaniu administrracyjnym ma stanowić gwarancję praworządnego przebiegu i rozstrzygnięcia postępowania,
Rzecznik Praw Obywatelskich - przysługują mu takie same prawa jak prokuratorowi
UCZESTNICY postępowania administracyjnego dzielą się na dwie grupy:
osoby zainteresowane, a więc osoby (fizyczne, prawne i inne jednostki organizacyjne), które w sprawie nie maja interesów chronionych przez prawo (takie maja strony i podmioty na prawach strony) lecz są zainteresowane daną sprawą ze względu na ich faktyczne interesy; dla nich wynik sprawy nie jest obojętny, np. sąsiedzi nowobudowanego wysypiska śmieci czy lotniska,
pozostali, do której należą świadkowie, biegli i osoby wezwane do przedstawienia przedmiotu oględzin; osoby z tej grupy uczestniczą jedynie w poszczególnych czynnościach postępowania administracyjnego; dla nich sposób rozstrzygnięcia sprawy jest często bez znaczenia, gdyż nie wpływa ani na ich sytuację prawna ani faktyczną (świadkowie, biegli, )
Prawa i obowiązki podmiotów i uczestników postępowania określa kodeks postępowania administracyjnego. Pełnię praw procesowych mają oczywiście strony, a także podmioty działające na prawach strony (przy czym organizacja społeczna tylko w razie jej dopuszczenia do postępowania.). Jeśli chodzi o uczestników postępowania administracyjnego to sytuacja prawna osób zainteresowanych nie jest w ogóle uregulowana, zaś pozostali uczestnicy mają jedynie ograniczone prawa i obowiązki procesowe (np. świadek obowiązany jest stawić się na wezwanie organu, podobnie biegły, świadek może w określonej sytuacji odmówić zeznań lub odpowiedzi na pytanie, w razie nieusprawiedliwionego niestawiennictwa lub bezpodstawnego odmówienia złożenia zeznań lub opinii świadek lub biegły może być ukarany grzywną. itd.)