Image (50)

572

OWEN GREENE

gali współpracę międzynarodową jako najkorzystniejszą bądź najbardziej przydatną. Niemniej jednak w miarę jak międzynarodowe reżimy i instytucje ochrony środowiska naturalnego rozwijają się i łączą, ich fora i programy dostarczają wsparcia dla międzynarodowych wysiłków służących popularyzacji świadomości co do takich lokalnych kwestii oraz szerszych zagadnień, jak znaczenie gender (płci kulturowej) w programach związanych ze środowiskiem naturalnym, a także szczególna rola, jaką mogą w nich odgrywać kobiety.

Wreszcie, reżimy są tworzone specjalnie po to, aby ograniczać działanie specyficznych aktorów, by radzić sobie z określonymi problemami ekologicznymi, a nie po to, aby rzucać wyzwanie lub przekształcać socjoekonomiczne czy polityczne struktury i procesy, które generują globalne wzorce rozwoju, dystrybucji zasobów oraz degradacji środowiska. Stąd też nacisk, jaki kładzie się na reżimy, może być przedmiotem krytyki formułowanej przez tych, którzy skupiają się na podejściu „systemów światowych”, lub tych, dla których wszystko poza programami mającymi za wyłączny cel transformację wydaje się nieadekwatne. Jednakże punkt widzenia takich programów szybko wykracza poza kwestie związane z polityką ochrony środowiska naturalnego.

Kluczowe tezy

•    Każde z głównych stanowisk teoretycznych SM oferuje istotne spostrzeżenia w dziedzinie międzynarodowej polityki ochrony środowiska naturalnego. Równocześnie, kwestie ekologiczne stanowią duże wyzwanie, zwłaszcza w kontekście roli i znaczenia państw oraz pojęcia suwerenności, związku między międzynarodową a wewnętrzną sferą działalności politycznej oraz powiązań między wiedząwartościami, siłą Mnteresami w determmowaniuskutkówprocesówmiędzynarodowych.

*    Pojęcie „tragedii wspólnych zasobów" dostarcza przydatnego modelu mówiącego, w jaki sposób ^ólne ^scby mogą być nadmiernie eksploatowane.

•    Zbiorowe zarządzanie globalnymi zasobami wspólnymi jest w zasadzie bardziej prawdopodobne, niż wyjście w ppstad „prywatyzacji", mimo że rozwój międzynarodowych reżimów zarządzających stanowi szczególne wyzwanie.

*    Można powiedzieć, że spora część międzynarodowej polityki ekologicznej koncentruje się wokół zagadnień rozwoju i implementacji międzynarodowych reżimów ochrony środowiska.

Rozwój i wprowadzanie reżimów ochrony środowiska

Do roku 2000 podpisano ponad 130 wielostronnych porozumień (oraz setki porozumień dwustronnych) w sprawie środowiska naturalnego. Jak wskazano w rozdziale 16, część z nich traktować należy jako „martwe”. Inne są jedynie symbolicżne lub słabe i same w sobie mają niewielki albo wręcz żaden wpływ na zachowanie się aktorów lub na problem. którego dotyczą. Mimo to studia przypadków pokazały, że liczne reżimy środowiskowe były naprawdę skuteczne, ponieważ zmieniały zachowania aktorów zgodnie ze swymi celami oraz co najmniej pomogły zająć się problemami, dla rozwiązania których zostały ustanowione (Haas i in. 1993; Levy i in. 1995). Protokół z Montrealu dotyczący ochrony warstwy ozonowej jest tego doskonałym przykładem. Takie efektywne reżi-

Kwestie ochrony środowiska 573

my są dynamiczne: przejawiają tendencję do rozwoju i zmian w miarę upływu czasu, zgodnie ze zmieniającymi się potrzebami i możliwościami oraz przekształcającym się kontekstem międzynarodowym.

W tej części rozdziału najpierw nakreślimy charakterystyczne etapy w rozwoju reżimów środowiskowych, a następnie przedstawimy je za pomocą studium przypadku reżimu mającego na celu ochronę warstwy ozonowej. Proces kształtowania się reżimu można w zasadzie podzielić na kilka etapów: formułowanie agendy, negocjacje i proces decyzyjny, wdrażanie oraz dalszy rozwój. W praktyce etapy te często się przenikają oraz wchodzą ze sobą w interakcje - zwłaszcza gdy reżim dynamiczny zostaje ugruntowany.

Etap formułowania agendy (agenda-formation) obejmuje proces, w trakcie którego problem zostaje rozpoznany, pojawia się jako kwestia polityczna, jest formułowany w celu rozważenia i podjęcia debaty w ramach odnośnych wspólnot politycznych, wzrasta też jego ranga w hierarchii zagadnień międzynarodowych, tak że osiąga poziom, na którym rozpoczynają się negocjacje i proces decyzyjny. W wypadku kwestii ekologicznych bardzo często trudno uzyskać nawet to, by problem został uznany za rzeczywiście istniejący. Bez ostrożnego naukowego monitoringu i odpowiedniej oceny problemy, takie jak zanieczyszczenie, wyczerpywanie się łowisk, zanikanie różnorodności biologicznej czy zmiany klimatyczne, mogą ujawniać się powoli i nie być wystarczająco wyraziste, zanim nadejdzie moment, gdy będzie już za późno, by zapobiec ich niekorzystnemu oddziaływaniu lub nawet katastrofie. Jak już wspomniano, jest to główna przyczyna, dla której nauka i proces „tworzenia wiedzy” są szczególnie ważne w polityce ekologicznej.

Ustalenia naukowe są wykorzystywane, aby podjąć próbę umieszczenia danej sprawy wśród innych zagadnień politycznych oraz aby stworzyć ramy dla debaty nad możliwymi reakcjami. Nie jest to jednak bynajmniej sprawa prosta. Nauka wchodzi na arenę polityczną wraz z licznymi rywalizującymi ze sobą grupami interesu i w żadnym wypadku nie jest ona niezawodna. NGOs okazują się zwykle szczególnie istotne w procesie tworzenia agend, występując często w nieformalnej koalicji z grupami naukowców, sekretariatami organizacji międzynarodowych oraz przychylnymi rządami.

Spektakularne bądź tragiczne wydarzenia lub odkrycia odgrywają ważną rolę w mobilizowaniu poparcia społecznego oraz w przyciąganiu uwagi polityków. Środki przeciw zatruwaniu mórz ropą zostały podjęte pod wpływem katastrof tankowców, mimo że „zwykłe” przecieki stanowią co najmniej równie poważne zagrożenie dla środowiska naturalnego. Podobnie, niepokój społeczeństwa Wielkiej Brytanii związany z zanieczyszczeniem Morza Północnego osiągnął poziom odpowiedni, by przekonać rząd do wsparcia bardziej stanowczej akcji międzynarodowej, dopiero wówczas, gdy powiązano go z epidemią wśród (fotogenicznych) fok. W latach 70. UNEP czuł się zobligowany do stymulowania międzynarodowej reakcji przez zilustrowanie problemu pustynnienia za pomocą (wątpliwych z naukowego punktu widzenia) obrazów wydm pochłaniających obszary rolnicze.

Etap negocjacji i uzgadniania zobowiązań rozpoczyna się wówczas, gdy dana kwestia staje się zagadnieniem priorytetowym w planach właściwych gremiów negocjacyjnych i decyzyjnych, doprowadzając związany z nią proces polityczny do punktu, w którym zostają podjęte międzynarodowe decyzje co do polityk i zasad, jakie należy wprowadzić, aby zająć się daną kwestią. To właśnie na tym etapie zapadają postanowienia dotyczące zobowiązań, ogólnych kierunków działań oraz środków ich realizacji. W zasadzie, w normalnych warunkach, istnieje wiele możliwych sposobów rozwiązania