Image (49)

574

OWEN GREENE

danego problemu ekologicznego. Sposoby działania, rozważania i oceniania głównych odpowiedzi politycznych są podstawowym elementem polityki ekologicznej, tworząc kolejny istotny wymiar związku między polityką, nauką i „wiedzą”. Niektóre podejścia można uznać za bardziej efektywne od innych. W tym kontekście szczególnie wpływowe okazują się transnarodowe, „oparte na wiedzy” wspólnoty ekspertów, podzielające podobne rozumienie problemu oraz preferowanych odpowiedzi politycznych - są to „wspólnoty epistemiczne” (epistemic communities).

Ponadto, polityki różnią się także co do sposobu, w jaki rozdzielają koszty i korzyści między różnymi grupami społecznymi i aktorami, co ma daleko idący wpływ na proces podejmowania decyzji politycznych oraz na ich ostateczny kształt. Problemy z osiągnięciem porozumienia zwykle mnożą się wraz ze wzrostem liczby biorących w tym udział aktorów oraz ze zwiększeniem się sprzeczności interesów.

Kwestie związane ze sprawiedliwym rozłożeniem korzyści i obciążeń są zwykle najważniejsze w procesie negocjacji. Zobowiązania muszą być postrzegane jako sprawiedliwe i zrównoważone, aby mogły być negocjowane i uzyskać legitymizację. Niekiedy możliwe jest osiągnięcie porozumienia co do pojedynczej zasady kierującej „sprawiedliwą” dystrybucją obciążeń, takiej jak np. zasada „truciciel płaci” (połluter pays). Jednak w praktyce w grę wchodzi wiele ujęć kwestii sprawiedliwego rozłożenia korzyści i obciążeń, m.in.: równe kwoty, równe zmiany procentowe względem status quo, równe obciążenia związane z wprowadzaniem zobowiązań, obciążenia rozłożone według historycznej odpowiedzialności za problem lub według możliwości finansowych, zasada „kto pierwszy, ten lepszy”, historyczne, odziedziczone prawa oraz wiele innych. W zależności od tego, jakie zasady zostaną zastosowane, konsekwencje, jeśli chodzi

0    koszty i zyski wynikające z danego porozumienia, będą różne. Zwłaszcza w negocjacjach globalnych bardzo często nie sposób osiągnąć porozumienia opierającego się na podstawowych zasadach sprawiedliwości. Wówczas trzeba znaleźć takie sposoby zdefiniowania zobowiązań, które z kilku podstawowych punktów widzenia przynajmniej wyglądają na dostatecznie sprawiedliwe.

Aby udało się wynegocjować skuteczne porozumienie w sferze ochrony środowiska naturalnego, potrzebne jest zazwyczaj przywództwo. Perspektywy osiągnięcia porozumienia znacznie wzrastają kiedy potężne państwo, takie jak Stany Zjednoczone, lub grupa państw, jak UE, postanawia wziąć na siebie przywódczą rolę. Przywództwo USA okazało się np. decydujące w osiągnięciu moratorium na połowy wielorybów. W każdych negocjacjach można zwykle zidentyfikować „liderów”, którzy chcą porozumienia

1    ciężko pracują aby je osiągnąć, stosując mieszankę aktywnej dyplomacji, promującej budowanie i szerzenie odpowiedniej wiedzy, oraz (nieformalnie albo formalnie) sankcji bądź „dodatkowych płatności”. W tym wypadku „maruderzy” - państwa, które są niechętne zawarciu porozumienia lub wyrażeniu zgody na efektywne zobowiązania - mogą zostać przekonane do podpisania umowy. Koordynacja i siła przekonywania mogą sprawić, że pojawi się grapa - często całkiem liczna - państw, które w zasadzie zgadzają się na przyjęcie danego porozumienia, jednak pod warunkiem, że nie okaże się ono nadmiernie kosztowne, że nie będzie wymagać zbyt dużych nakładów z ich strony.

Oczywiście państwa-liderzy dążą do kształtowania zobowiązań zgodnie ze swymi interesami. Jednak aby osiągnąć porozumienie, muszą zwykle pójść na kompromis. Co więcej, jest bardzo prawdopodobne, że gdy idzie o pewne kwestie, znajdą się „państwa wetujące”, bez których zgody i udziału efektywny reżim nie może zostać ustanowiony.

Kwestie ochrony środowiska 575

Etap wdrażania obejmuje wszelkie działania mające na celu wprowadzenie w życie decyzji i polityk przyjętych w odpowiedzi na dany problem. Może tu chodzić o wprowadzenie międzynarodowych zobowiązań do wewnętrznego porządku prawnego, rozwój i zoperacjonalizowanie uzgodnionych programów oraz wszelkie inne środki, których celem jest zmiana rządowych, społecznych i ekonomicznych praktyk zgodnie z przyjętymi zasadami i normami.

Etap ten jest nie mniej skomplikowany niż dwa poprzednie. Doświadczenie pokazuje bowiem, że jedną rzeczą jest zgodzić się na międzynarodowe zobowiązania, a zupełnie inną wdrożyć je w życie oraz osiągnąć pożądane rezultaty w postaci właściwego zachowania odpowiednich aktorów. Ci, którym powierza się wdrażanie, mogą nie dysponować potrzebnymi zasobami lub wykazać niedostatki zaangażowania, mogą też, co zdarza się często, interpretować decyzje na swój własny sposób. W praktyce niektóre państwa traktują zobowiązania prawne bardzo poważnie, inne natomiast postrzegają je jako symbole ogólnych intencji oraz etap w niezakończonym jeszcze procesie negocjacyjnym, którego nie należy traktować zbyt sztywno. Można oczekiwać, że aktorzy, na których interesy znaczący wpływ mają zmiany wynikające z danej polityki, będą starali się oddziaływać na nią samą oraz na sposoby wprowadzania jej ^w życie. Podporządkowywanie się zobowiązaniom może pozostawiać wiele do życzenia- W każdym wypadku rzeczywiste rezultaty decyzji i reguł mogą się znacznie różnić od tych, jakich oczekiwano.

To, czy międzynarodowe porozumienia są wprowadzane w życie, zależy zwykle w znacznym stopniu od natury samych zobowiązań. Rządy mogą nie starać się zbytnio

0    wprowadzanie w życie porozumień, co do których sądzą, że nie są one sprawiedliwe

1    że zostały do nich zmuszone. Dlatego też bardzo ważne okazuje się, aby porozumienia były postrzegane jako legitymizowane oraz rozsądnie sprawiedliwe w kontekście interesu każdego z uczestników. Podkreśla to wagę, jaką we wdrażaniu i efektywności reżimów, jak również w samym procesie ich negocjowania, odgrywa równość obciążeń i korzyści oraz ich legitymizacja.

Chęć wprowadzenia w życie reżimów ochrony środowiska może znacznie osłabnąć, jeżeli strony umowy podejrzewają, że pozostali uczestnicy się do niej nie stosują i próbują Jazdy na gapę”. Stąd szansa weryfikacji, czy zobowiązania są przestrzegane, czy też nie, może stanowić istotny czynnik sprzyjający realizacji umów. Podobnie, systemy międzynarodowe mające na celu sprawdzanie postępów we wdrażaniu porozumień w poszczególnych krajach mogą się okazać pomocne, zwiększając świadomość podjętych zobowiązań oraz identyfikując i wspomagając odpowiedzi na problemy, które mogą się pojawić. Co więcej, mechanizmy zapewniające międzynarodową pomoc pozwalają zwiększyć zarówno możliwości państw w sferze wdrażania swych zobowiązań, jak i ich zainteresowanie w ich realizacji.

Ustanowione już reżimy w celu utrzymani lub poprawy swej efektywności muszą być zazwyczaj dalej rozwijane. Poszczególne instytucje i zobowiązania wzmacnia się i rewiduje, by dostosować je do zmieniających się warunków, np. lepszego rozumienia problemów i reakcji na nie czy też nowych wyzwań i możliwości politycznych lub ekonomicznych. Jak pokazano wyżej - a będzie to kontynuowane w kolejnych akapitach - konwencje „ramowe” zaprojektowane są właśnie w celu zapewnienia podstaw do dalszego rozwoju. Mówiąc najogólniej, co najmniej od lat 80. zdolność adaptacji postrzegana była jako podstawowy warunek efektywności porozumień.