Image (51)

570

OWEN GREENE

rządzania (governance) w celu zapobieżenia niezrównoważonym lub destruktywnym praktykom. Podejście takie rozwiązuje problem raczej za pomocą regulacji dostępu do wspólnych zasobów niż przez zmianę schematu praw własności.

Podejście to jest ze swej natury możliwe do zastosowania w najszerszym spektrum problemów. Wydaje się jednak jasne, że stworzenie jakiegokolwiek systemu norm, reguł, regulacji lub podatków mających uporać się z problemami środowiska naturalnego musi okazać się kontrowersyjne, zwłaszcza gdy tradycyjne reguły dostępu będą musiały stać się bardziej restrykcyjne. Doświadczenia z próbami ograniczenia nadmiernych połowów pokazały np., że niektórzy rybacy mogą w ogóle zaprzeczać istnieniu takiego problemu. Inni będą kwestionować maksymalne, zrównoważone limity połowów. Co więcej, sposób, w jaki kwoty połowowe albo też obciążenia związane z wprowadzeniem podatków lub regulacji są dystrybuowane między członków danej społeczności, z pewnością wywoła spory. Korzyści lub koszty jakiejkolwiek polityki albo regulacji dotyczącej środowiska naturalnego muszą się z konieczności rozkładać nierównomiernie, co prowadzi do dyskusji wokół pytania, które z regulacji czy polityk należy wprowadzić, oraz na temat możliwych problemów związanych z podporządkowaniem się owym regulacjom w przyszłości.

Dyskusje i wyzwania tego typu są charakterystyczne dla wszelkich prób rozwiązania problemów środowiskowych lub zarządzania wspólnymi zasobami. Niemniej jednak można się spodziewać, że perspektywa przezwyciężenia ich i ustanowienia efektywnego zarządzania znacząco wzrośnie, jeżeli istnieć będzie silna hierarchiczna władza mogąca podejmować decyzje oraz wprowadzać je w życie, przezwyciężając opór tych, którzy się im sprzeciwiają. Stąd większość ekspertów zgadza się, że państwowa regulacja i kontrola są potencjalnie efektywnym podejściem do zarządzania lokalnymi lub narodowymi zasobami w ramach dobrze rozwiniętego państwa.

Jednak nie istnieje żaden rząd światowy dysponujący odpowiednią władzą, by narzucić zasady użytkowania globalnych zasobów wspólnych. Władza uchwalania i egzekwowania takich zasad jest rozproszona między 190 z górą suwerennych państw, z których żadnego nie sposób legalnie zobligować do przestrzegania prawa międzynarodowego, jeśli samo się do tego nie zobowiązało. W związku z tym Hardin i wielu innych było i jest bardzo sceptycznych co do perspektyw rozwoju skutecznych systemów zbiorowego zarządzania (colłective governance) globalnymi zasobami wspólnymi.

To kieruje naszą uwagę na zakres, w jakim systemy zarządzania mogą być rozwijane i utrzymywane. Systemy takie wymagają budowy wspólnych instytucji - w postaci zbiorów uzgodnionych zasad, norm, reguł, porozumień, organizacji, procesów konsultacyjnych, itd., nadzorujących bądź kształtujących użycie wspólnych zasobów środowiska naturalnego. Ostrom i inni przeanalizowali warunki niezbędne dla utworzenia takich instytucji wśród regionalnych i lokalnych społeczności w sytuacji braku władzy centralnej (Ostrom 1990). Nie może zaskakiwać, że warunki te muszą być podobne, jak w wypadku utworzenia reżimów międzynarodowych, zwłaszcza tych, którymi zajmowali się liberalni instytucjonaliści, co zostało omówione w rozdziałach 9 i i 6.

W praktyce większa część międzynarodowej polityki stanowiącej odpowiedź na globalne problemy środowiska naturalnego skupiała się i nadal się skupia na rozwoju, wdrażaniu i efektywności reżimów ochrony środowiska. W tym kontekście, międzynarodowy reżim ochrony środowiska (International emironmentał regime) jest międzynarodowym porozumieniem lub instytucją społeczną z uzgodnionymi (w mniejszym

Kwestie ochrony środowiska

571

większym stopniu) zasadami, normami, procedurami podejmowania decyzji oraz progi imimui, które zarządzają działalnością i kształtują oczekiwania aktorów w określonych kwestiach związanych zc środowiskiem naturalnym.

Kozumienie sposobu, w jaki międzynarodowy reżim ochrony środowiska rozwija się i działu, oraz tego, co determinuje jego efektywność, jest źródłem wielu kontrowersji, .lak przedstawiono w rozdziale 16, realiści i liberalni instytucjonaliści generalnie zgadzają się co do znaczenia międzynarodowych zachowań opierających się na regułach, jednak różnią się między sobą, ale także wewnątrz swych własnych paradygmatów, co do tego, w jaki sposób je rozumieć. Realiści przejawiają tendencję do postrzegania reżimów międzynarodowych, włączając w to także reżimy ochrony środowiska, jako porozumień, które odzwierciedlając określone wzorce dystrybucji siły oraz interesu państw, są dość wrażliwe na zmiany w tych wzorcach. Przyznają oni jednak, że reżimy mogą okazać się trwałe w wypadku, kiedy uczestniczące w nich państwa mają poważne interesy w koordynacji swych wysiłków oraz kiedy reżim pozwala im działać na tzw. granicy optymalnej koordynacji Pareto^{1 2}. Liberalni instytucjonaliści patrzą zazwyczaj na kształtowanie trwałych reżimów ochrony środowiska przez szerszy pryzmat. Podkreślają ich potencjalną rolę w ustanowieniu wspólnego zarządzania środowiskiem naturalnym w taki sposób, aby rozwiązywać problemy w rodzaju „tragedii wspólnych zasobów”. Odpowiedź na takie problemy będzie się wiązać ze współpracą między państwami, które obawiają się „pasażerów na gapę” {free-ridersf lub oszustwa ze strony swych konkurentów. Od wczesnych lat 90. wielu analityków z kręgu tradycji liberalnej podkreślało wagę postrzegania reżimów ochrony środowiska jako międzynarodowych instytucji społecznych, przez które zachowanie oparte na regułach jest narzucane nie tylko wskutek racjonalnej kalkulacji interesów, ale także w wyniku absorpcji norm i wartości oraz procesu społecznego uczenia się (social learning). W ten sposób reżimy środowiskowe, podobnie jak inne reżimy, mogą kształtować i zmieniać postrzeganie interesów państw przez rządy.

Należy zwrócić uwagę, iż powyższa definicja robocza reżimu ochrony środowiska nie przyjmuje jednoznacznie stereotypów wyniesionych z wyżej wymienionych debat. Przedstawia ona reżim środowiskowy jako ważną kwestię nie tylko dla realistów i liberalnych instytucjonalistów, ale także dla reflektywistów (reflectwist) i konstrukly wistów społecznych (zob. rozdz. 12). Reżimy środowiskowe oglądane z tej perspektywy mogą dostarczyć ram dla interakcji między szeroką gamą międzynarodowych i wewnątrzpaństwowych aktorów oraz między siłą, interesami, wiedzą i wartościami.

Reżim ochrony środowiska dostarcza swoistego centrum, które skupia formułowanie i wcielanie w życie polityk dotyczących określonych międzynarodowych problemów ekologicznych, co obejmuje organizację transferu odpowiednich środków oraz przedsięwzięcia mające na celu zwiększanie zdolności do podjęcia działań. Dla wielu jednak reżimy narzucają zbyt restryktywne i „reformistyczne” ramy dla poszukiwań reakcji na globalną zmianę środowiska naturalnego. Zbyt mało uwagi przywiązuje się do działań i starań podejmowanych na całym świecie przez grupy lokalne, które nie mają bezpośrednio do czynienia z politykami reżimu lub skupiają się na określonych zagadnieniach ekologicznych. Podobnie reżimy środowiskowe w sposób naturalny dążyły do podnoszenia takich zagadnień, w ramach których wpływowi aktorzy międzynarodowi postrze-

1

   Zob. rozdz. 16, podrozdział „Reżimy i koordynacja” (przyp, red. nauk,).

2

   Zob. rozdz. 14, przypis 2 (przyp. red, nauk.).