P1010289

26 Kszlałfowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji

Osiemnastowieczne „republiki”, będące w dzisiejszym rozumieniu i republikami, i monarchiami, stanowiły zjawisko dość wyjątkowe, a do tego były one bardzo zróżnicowane. Obok republik w naszym rozumieniu - jak Wenecji, kantonów szwajcarskich czy też stanów Ameryki po proklamowaniu w 1776 r. niepodległości oraz ich federacji w postaci Stanów Zjednoczonych Ameryki, powstałej w 1787 r. -za republiki uznawano Anglię (od 1707 r. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii), Szwecję (zwłaszcza w tzw. okresie wolności, to jest w latach 1720-1772), jak również polsko-litewską Rzeczpospolitą Obojga Narodów. Pojęcie republiki w dzisiejszym rozumieniu zaczęło się upowszechniać dopiero po proklamowaniu republiki we Francji, w czasie Wielkiej Rewolucji, w 1792 r.; była to, jak się okazało, I Republika Francuska (trwająca do 1799/1804 r.), po której następowały kolejne republiki: II (1848-1851/1852), III (1875-1940/1946), IV (1946-1958) i wreszcie aktualna V Republika, istniejąca od gaullistowskiej konstytucji 1958 roku. Republi-kanizm francuski, należy zauważyć, kształtował się na bazie tradycji monarchii absolutnej, podczas gdy republikanizm amerykański miał za punkt wyjścia szczególny „republikanizm” angielski.

Jest oczywiste, że osiemnastowieczne „republiki” różniły się również ustrojem społeczno-ekonomicznym. Wenecja, nasza Rzeczpospolita czy Szwecja reprezentowały, mimo pewnych reform społecznych przeprowadzanych w nich na przełomie lat osiemdziesiątych i dziewięćdziesiątych XVIII stulecia, porządek feudalny, podczas gdy Wielka Brytania, a tym bardziej Stany Zjednoczone i Francja począwszy od rewolucji, miały charakter państw wczesnokapitalistycznych. Fakt ten nie miał jednak większego wpływu na różnice, jakie wystąpiły w odniesieniu do administracji publicznej - poza sferą kulturowych uwarunkowań działalności administracyjnej: biurokratycznych we Francji, opartych na zmyśle przedsiębiorczości w „republikach” zarazem tradycyjnych i kapitalistycznych czy też wiążących się po prostu z potrzebą partycypacji w sprawowaniu władzy publicznej.

Nie wszystkim spośród europejskich państw XVIII w. było dane kontynuować w dobie późniejszej rozwiązania administracyjne przyjęte w epoce Oświecenia. Niektóre z państw, jak Wenecja, przestały w ogóle istnieć, inne, jak Polska, czasowo zniknęły z mapy Europy, by odrodzić się w nowych uwarunkowaniach instytucjonalnych. Rosja, po rewolucji 1917 r., starała się - nie bardzo zresztą skutecznie - odizolować od dawnych tradycji caratu, do których otwarcie może nawiązywać dopiero w latach dziewięćdziesiątych XX stulecia. Niemcy, podzielone na około 300 jednostek państwowych (z których najsilniejsze były Prusy i Austria), w wieku XIX weszły w okres jednoczenia, który doprowadził do stworzenia z ich większej części państwa o charakterze złożonym, dziś w postaci Republiki Federalnej Niemiec.

Tym niemniej, poza - i to tylko po części oraz przejściowo - Rosją, oraz poza Polską, wszystkie wielkie państwa wieku Oświecenia mogły później kontynuować - i co więcej, kontynuowały - w dziedzinie administracji publicznej rozwiązania przyjęte w XVIII wieku. Poza Szwecją, są to zresztą wciąż wielkie mocarstwa. Najważniejsze współczesne narodowe modele administracji publicznej

mają zatem swe źródło w epoce Oświecenia - i dlatego od tej epoki należy zacząć ich analizę.

Nie można przy tym pominąć spostrzeżenia, że również w epoce Oświecenia ukształtowały się różne podejścia do zagadnienia dostosowywania administracji publicznej do potrzeb danego czasu - dziś stanowiące istotny element kultury politycznej i administracyjnej poszczególnych krajów.

Oświecenie angielskie, a za nim amerykańskie, opierało się w dużej mierze na empiryzmie i pragmatyzmie czyli, w sferze metodologii, na rozumowaniu indukcyjnym, a w sferze praktycznej - na wychodzeniu od doświadczeń praktycznych. Oznaczało to, iż instytucje publiczne dostosowywano do potrzeb danegp czasu w drodze reform o charakterze najczęściej modernizacyjnym, a tylko czasem podejmowanych na poziomie mechanizmów zarządzania sprawami publicznymi (typologię reform administracyjnych, z zastosowaniem tych terminów, przedstawimy w rozdziale XI).

Natomiast w myśli oświeceniowej we Francji i w Niemczech dominowały wątki racjonalizmu, w znaczeniu przeciwstawnym empiryzmowi. Uznawano zatem, że wiedzę o święcie uzyskuje się głównie dzięki „czystemu rozumowi” poszukującemu praw wynikających z natury, na zasadzie dedukcji - bez potrzeby odwoływania się do doświadczenia. Podejście takie pozwalało tworzyć konstrukcje idealnych rozwiązań politycznych i administracyjnych, opartych na nakazach prawa natury - które to rozwiązania, jak wierzono, nie tylko można, ale i należało wcielać w życie. Jego konsekwencją było programowe zrywanie z przeszłością obce myśli anglosaskiej - i chęć dokonania jednorazowej wielkiej transformacji w celu wprowadzenia jedynie słusznych rozwiązań.

We Francji, próbę dokonania takiej transformacji podjęto w okresie Wielkiej Rewolucji, wprowadzając nawet, by odciąć się od „dawnego ustroju”, nowy kalendarz. Próba okazała się skuteczna, gdy idzie o instytucje społeczne - Wielka Rewolucja Francuska, zapoczątkowana w 1789 r. była przede wszystkim rewolucją społeczną i polityczne - te ostatnie w tym sensie, że mimo częstej zmiany form konstytucyjnych powrót do absolutyzmu stał się już niemożliwy; w dziedzinie administracji publicznej, jak się okazało, dokonano nie transformacji, lecz jedynie racjonalizacji rozwiązań ukształtowanych przed rewolucją.

W Niemczech, pozostających przy absolutyzmie do 1848 r., transformacją starano się objąć - w ramach typowego dla tego kraju zjawiska absolutyzmu oświeconego - przede wszystkim sferę administracji publicznej. Ustrój społeczny i ustrój polityczny zmieniano w drodze stopniowych, do 1848 r. starannie dozowanych reform, dla którego to procesu przyjęto nazwę pruskiej drogi do kapitalizmu. Doświadczenia państw niemieckich dowiodły, że transformacja samej administracji publicznej nie jest możliwa, wymaga ona bowiem szerszej transformacji ustrojowej, ta zaś dokonała się w Niemczech - w drodze zresztą nie rewolucyjnej, jak we Francji, lecz ewolucyjnej - dopiero począwszy od Wiosny Ludów 1848 roku. W rezultacie, nieco paradoksalnie, kształt, jaki w XVIII i XIX w. przybrała administracja niemiecką był bardziej racjonalistyczny w sensie oderwania od tradycji niż