P1010301

50    Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji

razowo przypadać „zwycięzcom”, to jest politycznym zwolennikom nowo wybranego prezydenta. W związku z tym Jackson dokonał całkowitej wymiany aparatu federalnego, a za jego przykładem poszli jego następcy.

„System łupów”, aczkolwiek pozornie bardzo demokratyczny, stopniowo wykazywał coraz więcej wad, a niestabilność i niefachowość administracji federalnej zagrażała jej sprawnemu funkcjonowaniu, tym bardziej że system ten rodził też ogromną korupcję. Poddawano go w rezultacie coraz ostrzejszej krytyce, a ostatecznie przełamano go w drodze ustawodawczej w 1883 r., co nastąpiło w bezpośredniej konsekwencji zastrzelenia dwa lata wcześniej prezydenta Garfielda przez niezaspokojonego „poszukiwacza urzędów”. Ustawa z 1883 r. upoważniła prezydenta USA do wyłączania poszczególnych kategorii urzędów federalnych z systemu łupów - i z upoważnienia tego kolejni prezydenci coraz pełniej korzystali, wprowadzając profesjonalną i politycznie neutralną służbę cywilną.

„System łupów”, aczkolwiek dziś już zarzucony, pozostawił po sobie pewne zjawiska, które stanowią trwałe cechy charakterystyczne amerykańskiego modelu administracji publicznej. Z jednej strony, uniemożliwił traktowanie - podobne do niemieckiego, szwedzkiego czy angielskiego - stosunku państwowej służby cywilnej jako zupełnie odrębnego od normalnego stosunku pracy. Urzędnicy amerykańscy są w dużej mierze poddani ogólnym regułom prawa pracy, a nie odrębnym regułom z zakresu prawa publicznego (administracyjnego). Z drugiej zaś strony, nawet obecnie, liczba stanowisk obsadzanych na zasadzie politycznej (do 10% stanowisk w administracji federalnej) pozostaje w Stanach wyjątkowo duża w porównaniu z jakimkolwiek z innych przedstawianych tu krajów, które w dużo silniejszym stopniu dbają o polityczną neutralność i fachowość administracji, jako warunku jej działania niezakłóconego przez - prawda, że nierzadko częstsze niż w USA - zmiany polityczne. Stanowiska obsadzane na zasadzie politycznej nie skupiają się przy tym w Stanach Zjednoczonych, jak ma to miejsce w Europie, na szczytach hierarchii administracyjnej, znajduje się je bowiem na różnych szczeblach administracji federalnej.

Jednym z pośrednich skutków „systemu łupów” jest znacznie szersze niż gdzie indziej otwarcie administracji amerykańskiej w kierunku sektora prywatnego. Dziś, oczywiście, nie wynika ono z Jacksonowskiego rozumienia demokracji, lecz jest skutkiem przekonania, że ten, kto osiąga dobre wyniki w zarządzaniu dużą firmą prywatną, będzie też dobrze zarządzał sprawami publicznymi. Wiąże się ono również z brakiem wyraźniejszej granicy między pojęciami interesu publicznego i interesu prywatnego, który to brak znalazł wyraz w znanym powiedzeniu Charlesa Wilsona, sekretarza obrony za prezydentury gen. Dwighta Eisenhowera (1953-1961), a przedtem prezesa General Motors: „co jest dobre dla General Motors, jest dobre dla Stanów Zjednoczonych i vice verstf\ Wielu wyższych urzędników wywodzi się z kręgów businessu (np. wywodziła się z nich prawie trzecia część wyższych urzędników mianowanych w 1973 r. przez prezydenta Nixona) i często, wychodząc potem ze służby państwowej, zajmują oni wysokie stanowiska w sektorze prywatnym.

7. Hiszpania

Dotychczas przedstawione modele administracji nie wyczerpują bogactwa narodowych rozwiązań z zakresu administracji publicznej - nawet takich rozwiązań, które trzeba uznać za ważne w ogólnych kategoriach administracji porównawczej. Aby zobrazować możliwości odmiennego od dotychczas przedstawionych modeli kształtowania instytucji administracji publicznej, wybraliśmy przykład Hiszpanii.

Hiszpania, jak inne europejskie kraje basenu Morza Śródziemnego, przejęła w XIX w. rozwiązania właściwe ówczesnej postaci modelu francuskiego. Rozwiązania te nie wyeliminowały jednak całkowicie dotychczasowej bogatej tradycji administracyjnej, wobec czego mówić należy nie o prostej recepcji modelu francuskiego, ale o jego adaptacji. Orientacja na model francuski była rzeczą normalną i później, jednakże rozwój instytucji Hiszpanii postępował w sposób samoistny, wiążąc się ze szczególnymi warunkami jej rozwoju historycznego, dalece odmiennego od francuskiego. W rezultacie, dzisiejsza administracja publiczna Hiszpanii różni się pod wieloma względami od administracji francuskiej, jak i różni się od administracji innych krajów, które adaptowały czy recypowały model francuski.

Hiszpania może być szczególnie interesująca dla Polaków nie tylko z tych powodów. Jest ona bowiem krajem, który z różnych względów stanowi wyjątkowo dobry przedmiot porównań z Polską. Polska i Hiszpania są jedynymi państwami europejskimi o liczbie ludności około 40 milionów; inne państwa są albo wyraźnie ludniejsze, albo mają wyraźnie mniej ludności. Twórca naszej historiografii, Joachim Lelewel, zwrócił uwagę na paralelizm historycznego rozwoju obu krajów do XVIII stulecia. Swoistą równoległość losów, choć może nie tak daleko idącą, można zaobserwować także w wieku XX.

Hiszpania nie miała zbyt wielu doświadczeń demokratycznych - kilkakrotnie przeżyła okres dyktatury, najdłużej za rządów generała Francisco Franco Baha-monde (1936/1939-1975), gdy nosiła oficjalną nazwę Państwa Hiszpańskiego. Dyktatura Franco miała przy tym wymiar nie tylko polityczny, ale również gospodarczy. Naczelnymi jej zasadami, potwierdzonymi ustawowo, były: Jedność, totalizm i hierarchia”. Totalizm oznaczał możliwość ingerowania, często wykorzystywaną, przez państwo we wszelkie dziedziny życia - także życia gospodarczego. Gospodarka piywatna funkcjonowała w stopniu znacznie większym niż w Polsce „realnego socjalizmu”, ale udział państwa w życiu gospodarczym frankistowskiej Hiszpanii istotnie wykroczył poza ramy właściwe gospodarce rynkowej.

Wraz z demokratyzacją Hiszpanii, musiało następować wycofywanie się państwa z dotychczasowej roli w gospodarce i przebudowa publicznych instytucji związanych z gospodarką. Doświadczenia hiszpańskie z tej dziedziny mogą być zatem użyteczne w rozwiązywaniu naszych problemów, także związanych z dostosowywaniem się do standardów Unii Europejskiej (Hiszpania stała się członkiem Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej dopiero w 1986 r.), a podkreślana