P1010292

32 Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji

zaeyjnych życia zbiorowego, w tym i do organizacji pozarządowych (zob. w rozdziale X) — co stanowi istotną różnicę w porównaniu z doktrynami kontynentalnymi. Z drugiej strony enumeracja zadań samorządu wynika z doktrynalnego założenia, że władza i własność przynależy panującemu, a inne instytucje mogą z tych atrybutów korzystać jedynie na zasadzie przywileju lub cesji, w praktyce oczywiście bardzo rozległych. Enumeracja zadań samorządu występuje również w systemach skandynawskich (bliskich anglosaskiemu). Także w stanach Ameryki Północnej zakres odpowiedzialności miast i innych władz lokalnych jest ustalany pozytywnie aktami parlamentu, co wynika z kolei z założenia, że władza zwierzchnia należy do Narodu, miasta więc (będące instytucjami społeczeństwa obywatelskiego) mogą się nią cieszyć jedynie w zakresie wyraźnie przekazanym.

Nie oznacza to, że dzisiejszy angielski samorząd terytorialny jest prostym przedłużeniem samorządu z wieku Oświecenia. Osiemnastowieczny samorząd -podobnie zresztą jak osiemnastowieczny system wyborów do parlamentu — był już w tamtym czasie archaiczny, kontynuując rozwiązania sprzed kilku wieków. Poza niektórymi miastami nie opierał się w ogóle na wyborach. W hrabstwach (coun-ties), na które dzieliła się - i dzieli, choć po dokonaniu w XIX w. pewnych zmian w historycznym podziale - Anglia, organami samorządu, jak również sądownictwa w sprawach wykroczeń i w drobnych sprawach cywilnych, byli, jak poprzednio, sędziowie pokoju. Formalnie mianował ich monarcha, lecz ich podległość władzy centralnej była minimalna. Sędzią pokoju mógł bowiem zostać wyłącznie bogaty właściciel ziemski, zamieszkały w danym hrabstwie. Był on praktycznie nieodwo-ływalny. Wobec tego, że pełnił obowiązki honorowo, bez wynagrodzenia, władza centralna nie mogła wywierać na niego nacisku finansowego.

W miarę postępów myślenia w kategoriach demokratycznych ten typ samorządu okazywał się coraz bardziej anachroniczny. Równolegle z reformami prawa wyborczego do Izby Gmin przeprowadzano zatem reformę samorządu: w 1835 r. w miastach, w 1888 r. w hrabstwach. Wprowadzono przedstawicielskie władze lokalne pochodzące z wyborów — rady — i oddzielono je od wymiaru sprawiedliwości. W 1894 r. powołano rady okręgowe (district councils), kształtując tym samym współczesny typ podziału terytorialno-administracyjnego. Ustawodawstwo samorządowe i później ulegało zmianom; istotnej modernizacji ustroju samorządu angielskiego dokonano w 1972 roku.

Charakteiystyczną cechą samorządu terytorialnego Anglii jest niewyodręb-nianie organu wykonawczego; na kontynencie, w tym w Polsce, tradycją jest podział organów samorządu na uchwałodawcze i wykonawcze. Rady angielskie swobodnie decydują o sposobie wykonywania swoich aktów. Działają na plenach albo poprzez komisje, mogą też upoważniać swoich zawodowych urzędników do wydawania decyzji w przyznanym im zakresie działania.

Współcześnie angielski samorząd terytorialny nie jest de facto instytucją niezależną od władzy centralnej. Zawsze poddany jej nadzorowi, opierający się na zasadzie enumeracji kompetencji, od dłuższego czasu znajduje się - przede wsżystkim ze względu na niewystarczalność jego własnych dochodów - w sytu-

acji wzrastającej zależności finansowej. Ten proces swoistej centralizacji uległ jeszcze przyspieszeniu w okresie konserwatywnych rządów Margaret Thatcher (tj. w latach 1979-1991), uważającej samorządy — na ogół opanowane przez Partię Pracy - za rozrzutne, zwłaszcza w zakresie szkolnictwa i opieki społecznej.

Inną charakterystyczną cechą osiemnastowiecznej administracji angielskiej było poddanie jej działalności kontroli sądów powszechnych. Stanowiło to jeden z istotnych przejawów właściwego Anglii pojęcia „rządów prawa” (rule of law), zawierającego w sobie - obok tego, co na kontynencie europejskim nazywa się praworządnością (będzie o tym mowa w rozdziale VIII o stosunku administracji do prawa) - uznanie koniecznego i naturalnego charakteru praw służących jednostce wobec państwa.

W XVIII w. sądowa kontrola działalności administracji przybierała w Anglii bardzo już archaiczną postać, co wynikało z anachroniczności ówczesnego sądownictwa. Reformy wymiaru sprawiedliwości, przeprowadzone w XIX w., nadały jej nowoczesny charakter. W rezultacie w Anglii nie było potrzeby utworzenia właściwych sądów administracyjnych, typowych dla większości krajów kontynentu europejskiego (o czym będzie zaraz mowa pizy okazji przedstawiania modelowych rozwiązań z tego obszaru). W XX w., to prawda, powstały w Anglii tzw. trybunały administracyjne (administrative tribunalś). Nie są one jednak sądami administracyjnymi, to jest niezawisłymi organami uprawnionymi do kontrolowania legalności decyzji administracyjnych, ale szczególnymi władzami orzekającymi w obrębie administracji państwowej, poddanymi jurysdykcji sądów powszechnych. Od ich orzeczeń można się bowiem odwoływać w kwestiach prawnych z reguły do naczelnego organu sądowego (High Court of Justice). I w tym zakresie kontynuuje się więc zasady ugruntowane w XVIII w., choć jak zawsze, z różnymi modyfikacjami i uzupełnieniami.

Mówiąc o angielskich trybunałach administracyjnych, należy zaznaczyć, że tworzone w różnym okresie, na podstawie szczególnych ustaw i liczne (około 40), nie tworzą one do dziś spójnego systemu. Tym niemniej, od 1958 r., na mocy ustawy o trybunałach i postępowaniach wyjaśniających, znajdują się one pod ogólnym nadzorem Rady ds. Trybunałów, powołanej przez Lorda Kanclerza, czyli tradycyjnego szefa resortu sprawiedliwości. Ustawa z 195$ r. została wydana w następstwie raportu specjalnej komisji powołanej rok wcześniej. Komisja zaproponowała przyjęcie w procedurze wszystkich trybunałów administracyjnych zasad jawności, równego traktowania stron i bezstronności. Zasady te są obecnie w pełni stosowane, co powoduje, że trybunały administracyjne, gdzie koszty postępowania są znacznie niższe niż w sądach, cieszą się bardzo dobrą opinią u obywateli.

Jeszcze w XIX w. odrzucano w Anglii samo pojęcie prawa administracyjnego. Twierdzono zatem, a czynił to zwłaszcza wybitny prawnik Albert Venn Dicey (1835-1922, w latach 1882-1909 profesor Uniwersytetu w Oxfordzie), że prawo administracyjne wystąpić może tylko na kontynencie, przede wszystkim we Francji, jako dowód uprzywilejowania administracji poprzez wyłączenie doty-