P1010296

40 Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji

4. Model niemiecki

Administracja niemiecka kształtowała się w XVIII w. w ramach poszczególnych państw, z których największe znaczenie już wówczas osiągnęły Prusy i Austria. Poszczególne rozwiązania były więc zróżnicowane, ale mimo to można było odnaleźć pewne cechy wspólne dla prawie całych ówczesnych Niemiec. Cechy te po części przetrwały zarówno szczególny nowy podział Niemiec, jaki - w związku ze zjednoczeniem - dokonał się w II połowie XIX w., a polegał na wyłączeniu z Niemiec Austrii, jak i reformy, dokonujące się w poszczególnych krajach niemieckich, a potem i w zjednoczonych Niemczech w ciągu zeszłego stulecia. Mimo stałego - poza okresem hitlerowskim - faktu podziału dawnej Rzeszy Niemieckiej, można zatem mówić o niemieckim modelu administracji publicznej.

Model ten został w dużej mierze zarzucony w Niemieckiej Republice Demokratycznej utworzonej w 1949 r. i przejmującej coraz bardziej rozwiązania radzieckie. Nowe zjednoczenie Niemiec w latach 1989-1990 spowodowało wprowadzenie na obszarze NRD instytucji administracji Republiki Federalnej Niemiec, oznaczających kontynuację modelu niemieckiego.

Punktem wyjścia tego modelu była absolutna monarchia oświecona. Monarchia absolutna wzorowała się na Francji z czasów jej wielkości, za Ludwika XIV, aczkolwiek z pewnymi modyfikacjami, wynikającymi nie tylko z małych rozmiarów państw niemieckich w stosunku do Francji, ale i z pewnych tradycji lokalnych, a przede wszystkim przywiązania do kolegialnego trybu podejmowania decyzji. Monarchia oświecona była otwarta na racjonalistyczne hasła wieku, ale tylko po to, by jak najdłużej pozostać monarchią absolutną. Monarchia ta była zatem otwarta na odgórnie kierowane i dozowane reformy, w tym także reformy zapewniające społeczeństwu pewien dostęp do administracji.

Była otwarta także na to, co stanowiło jedno z głównych haseł Oświecenia -na poddanie jej działalności prawu, co prawda stanowionemu przez oświeconego monarchę, a nie przez parlament. To otwarcie było jednym z podstawowych powodów, dla których Niemcy nie potrzebowały, jak Francja, rewolucyjnej drogi do kapitalizmu - krocząc ewolucyjną „drogą pruską”. Reformy zapoczątkowane w XVIII w. mogły być kontynuowane bez rewolucyjnych zmian politycznych i społecznych, w ciągu wieku XIX. Wśród większych państw niemieckich Austria, inaczej niż Prusy, przerwała dzieło reform w I połowie XIX w., czego późniejszym kosztem okazała się tak siła wybuchu rewolucyjnego 1848 r., jak i przegranie rywalizacji z Prusami o zjednoczenie Niemiec, a w rezultacie - pozostanie Austrii poza nową Rzeszą Niemiecką.

Reformy niemieckie XVIII i I połowy XIX w. polegały w szczególności na zorganizowaniu racjonalnego systemu administracji centralnej i terytorialnej, na ukształtowaniu stałego, zawodowego korpusu urzędników państwowych, na stworzeniu nowoczesnych podstaw odpowiedzialności państwa przed sądami powszechnymi za szkody wyrządzone i przez samo państwo, i przez jego funkcjonariuszy, to jest przede wszystkim funkcjonariuszy administracji, jak również na stopniowym - miało to miejsce w monarchiach absolutnych - wprowadzaniu udziału czynnika społecznego w administracji, a więc wprowadzaniu samorządu terytorialnego.

Racjonalny system administracji centralnej wiązał się przede wszystkim z wprowadzeniem jasnego podziału resortowego oraz powołaniem do życia ciała, w którym zasiadali wszyscy ministrowie. Podział resortowy w Niemczech przybierał dość często w początku XIX w. charakter zwany „klasycznym”. Było pięciu ministrów: spraw zagranicznych, wojny (dopiero potem mówiono o sprawach wojskowych, by w naszym stuleciu przejść do obrony narodowej), sprawiedliwości, skarbu i wreszcie spraw wewnętrznych. Ten ostatni minister, uważany za „gospodarza kraju”, zajmował się sprawami, które nie zmieściły się w kompetencjach pozostałych jego kolegów. Dalsza ewolucja podziału resortowego, nic tylko zresztą w Niemczech, polegała na powstawaniu nowych ministerstw (oświaty, rolnictwa, handlu i przemysłu itd.) przez „pączkowanie” ich z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych.

Charakterystyczną cechą Niemiec było to, że mimo, iż ministrowie zasiadali razem w organie typu Rady Ministrów (nazwy takiej w Niemczech raczej unikano), na ogół prawnie wyróżniano jednego z członków, przyznając mu szczególne uprawnienia. Chodzi o kanclerza, tytuł spotykany w wielu dawnych państwach niemieckich, przejęty, czasem tylko przejściowo, przez niektóre państwa niemieckie w XIX w., w tym Prusy. WII Rzeszy, stworzonej w 1871 r. w oparciu o instytucje powstałego cztery lata wcześniej Związku Północnoniemieckiego, kanclerz stał się nawet jedynym formalnym wykonawcą decyzji politycznych, rodzajem jedynego ministra („system kanclerski”). W Republice Weimarskiej (1919-1933) i w powstałej w 1949 r. Republice Federalnej Niemiec kanclerz nie jest już jedynym członkiem rządu i dzieli się władzą z ministrami, tym niemniej zachowuje bardzo silną formalnie pozycję, w pełni umożliwiającą zaklasyfikowanie tych państw jako typowych przykładów „systemu pólkanclerskiego”.

W tej sytuacji istniała potrzeba zbudowania silnego aparatu pomocniczego kanclerza - i (poza II Rzeszą) rządu. Tradycyjne istnienie takiego aparatu jest jedną z charakterystycznych cech modelu niemieckiego; w modelu angielskim i francuskim aparat taki występuje dopiero stosunkowo od niedawna. Mówiliśmy już zresztą o narastaniu podobieństw między mechanizmami funkcjonowania rządów europejskich, w wyniku przejmowania doświadczeń.

Gdy idzie o administrację terytorialną, w Niemczech liczono się zazwyczaj z tradycyjnymi podziałami nawiązującymi do dawnej odrębności państwowej poszczególnych jednostek. W czasach nam bliższych tradycja ta doprowadziła do przyjęcia rozwiązań federalistycznych, mających wymiar polityczno-ustrojowy i znacznie wykraczających poza sferę samej administracji - w Niemczech w ramach zjednoczenia w latach 1867-1871, w Austrii, zasadniczo zmniejszonej po I wojnie światowej, w 1920 r. - zamiast dawnego podziału na autonomiczne „kraje koronne”. Wcześniej decydowała o charakterze najwyższego szczebla podziału terytorialno-administracyjnego największych państw: prowincji w Prusach, krajów koronnych w Austrii, powodując zarazem konieczność znacznego rozbudowania podziału (czterostopniowy w Prusach, trzystopniowy w Au-