P1010295

38 Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji

Gdy idzie o status urzędników, podstawowe znaczenie miała pierwsza, nie licząc wydanej w 1941 r. przez reżim Vichy, generalna ustawa z 1946 r. o służbie publicznej (fonction publiąue). Kolejne akty ustawodawcze, a mianowicie ordonans z 1959 r. i ustawa z 13 lipca 1983 r., nie odstąpiły od zasad wprowadzonych w 1946 roku. Novum ustawy z 1983 r. jest to, że stanowi ona jak gdyby wstęp do trzech kolejnych ustaw: dwóch z 1984 r. - o statusie publicznej służby państwowej i o statusie służby samorządowej oraz z 1986 r. - o statusie publicznej służby szpitalnej, które to ustawy łącznie określają „generalny status służby państwowej”.

Ustawodawstwo o statusie generalnym zostało wkomponowane w tradycyjnie ukształtowany podział urzędników na korpusy, bez naruszania jego zasad. Korpusów tych jest około 1600, ale tylko niektóre z nich mają poważniejsze znaczenie. Najwyżej ceniona jest przynależność do tzw. wielkich korpusów państwowych: korpusu dyplomatycznego, korpusu Rady Stanu, korpusu Generalnej Inspekcji Finansów, korpusu Izby Obrachunkowej oraz korpusu prefekturalnego, jak również do dwóch wielkich korpusów technicznych: kopalni oraz dróg i mostów. Nieprzerwane tradycje części tych korpusów sięgają XVIII wieku. Także współcześnie urzędnik mianowany, przydzielony do korpusu, cieszy się ewentualnymi przywilejami związanymi z przynależnością do danego korpusu. Status urzędnika ma więc we Francji charakter typowo osobisty, przynależny danej osobie, bez względu na to, czy aktualnie zajmuje ona określone stanowisko. Różni to francuską koncepcję służby cywilnej od koncepcji angielskiej czy tym bardziej amerykańskiej, gdzie status łączy się ze stanowiskiem w hierarchii administracyjnej.

Zasadami generalnymi francuskiej „służby publicznej” - odnoszącymi się do wszystkich korpusów - są od 1946 r.: stabilizacja stosunku służbowego, przydzielenie urzędnikowi stopnia w hierarchii korpusu bez konieczności przyznania stanowiska, co umożliwia szeroko stosowaną praktykę delegowania urzędników do różnych czynności w sferze tak administracji, jak gospodarki państwowej, i polityki wreszcie (przede wszystkim w „gabinetach ministerialnych”), a także rekrutowanie na zasadzie konkursu, albo wprost do danego korpusu, albo poprzez odpowiednią szkołę administracyjną. System konkursów, rozwijany od końca XIX w., umożliwia złagodzenie oddziaływania czynników politycznych na skład ^służby publicznej”.

Należy wszakże zaznaczyć, że w odniesieniu do „służby publicznej” we Francji, inaczej niż służby cywilnej w Wielkiej Brytanii, nie zakłada się zupełnego odgrodzenia jej od sfery polityki. Nie pozwala na to dawniejsza tradycją wobec czego nie ma też we Francji zasady pełnej politycznej neutralności urzędników. Wielu wyższych urzędników bierze formalny udział w życiu politycznym, przy czym instytucja „gabinetów ministerialnych” (obsadzanych w praktyce głównie przez urzędników) nie jest bynajmniej jedyną formułą tego udziału; z elity służby publicznej wywodziło się i wywodzi, bez względu na zabarwienie polityczne rządu, wielu ministrów.

Wśród szkół administracyjnych pierwsze miejsce zajmuje, powołana do życia w 1945 r., Narodowa Szkoła Administracji (w skrócie francuskim ENA).

Jest to w zasadzie szkoła podyplomowa, choć po części dostępna również dla urzędników nie mających magisterium. Jej zadaniem jest nie tyle dostarczenie odpowiedniej wiedzy fachowej, ile stała selekcja słuchaczy - dokonywana pod kątem ich przydatności dla administracji, zaczynająca się od bardzo trudnego egzaminu wstępnego - i klasyfikacja. Absolwenci Szkoły, których rocznie jest około dwustu, otrzymują tytuł „administratora cywilnego”, który zapewnia dostęp do najwyższych stanowisk administracyjnych. Co do pierwszych stanowisk po opuszczeniu Szkoły, proponuje się je absolwentom w kolejności ich ostatecznej klasyfikacji. Najlepsi wybierają z reguły cztery pierwsze wieikie korpusy państwowe, a przede wszystkim korpus Rady Stanu. Jest on ceniony także z tego powodu, że jego członkom przysługuje praktycznie monopol na obsadzanie pewnych wysokich stanowisk, takich jak urząd Generalnego Sekretarza Rządu i jego zastępcy.

Fachowość francuskiej państwowej służby cywilnej umożliwiła też powierzenie wyższym urzędnikom - zajmującym stanowiska administracyjne, jak i członkom „gabinetów” - wyjątkowo obszernych zadań koordynacyjnych.

Jedną z charakterystycznych cech francuskiego modelu administracyjnego, mającą zresztą za sobą dość odległe tradycje, jest rozbudowany system uzgadniania decyzji dotyczących różnych jednostek organizacyjnych, łączący ze sobą kolektywność (konferencje z udziałem przedstawicieli hierarchii politycznej łub administracyjnej wszystkich zainteresowanych jednostek, w tym prawie zawsze Ministerstwa Finansów) i jednoosobowość (w przypadku sporu pomiędzy różnymi ministerstwami dochodzi do „arbitrażu”, czyli decyzji podjętej przez premiera).

Premier, warto to zauważyć, dysponuje takimi formalnymi uprawnieniami od czasu, kiedy ma taki właśnie tytuł (Premier ministre), to jest od początków V Republiki. Poprzednio nazywał się Prezesem Rady Ministrów (President cłu Conseit) \ był formalnie tylko „pierwszym między równymi” w łonie rządu. Ponieważ do lat trzydziestych Prezes Rady Ministrów jako taki, nie miał, żadnego aparatu pomocniczego, w praktyce musiał być szefem jakiegoś resortu. Nie przeszkadzało to, oczywiście, jeżeli był silną osobowością, faktycznemu dominowaniu nad innymi ministrami, natomiast stwarzało określone trudności w sferze administracji, pokonane definitywnie dopiero po II wojnie światowej (w szczególności przez utworzenie w 1944 r. Sekretariatu Generalnego Rządu i stałe funkcjonowanie Gabinetu Premiera).

Z przedstawionego trybu uzgadniania i „arbitrażu” wynika, że Rada Ministrów, w której od zawsze zasiadają wyłącznie ministrowie (a nigdy ich administracyjni zastępcy), nie jest miejscem, gdzie się istotnie podejmuje jakiekolwiek decyzje. W Radzie Ministrów, której tradycyjnie przewodniczy głowa państwa -obecnie Prezydent Republiki - rejestruje się tylko decyzje, które zapadły już praktycznie poza nią, w trybie bądź uzgodnień, bądź „arbitrażu”. Przewodnictwo Prezydenta w Radzie Ministrów stanowi gwarancję traktowania jej jako symboliczne, a nie realne, miejsce podejmowania decyzji istotnych dla funkcjonowania administracji.