P1010293

34 Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji_

czących jej spraw z naturalnej jurysdykcji sądów powszechnych. Zdaniem Di-cey’a, pojęcie to było zatem w Anglii wręcz ideowo obce.

W dzisiejszej Anglii pojęcie prawa administracyjnego już występuje, ale sprowadza się ono w dużej mierze do przepisów, na których podstawie działają „trybunały administracyjne'’. Angielskie „prawo administracyjne” - to nie zespól przepisów regulujących ustrój, procedurę i zasady działania administracji publicznej w różnych sferach (takie jest kontynentalne rozumienie tego działu prawa), lecz tylko te przepisy, które w sposób wyraźny wyłączają stosowanie przez administrację ogólnych zasad prawa tworzonego przez sądy (Common Law). Jest to więc - niezależnie już nawet od pominięcia kwestii samorządu terytorialnego, uważanego za przedmiot odrębnej dziedziny prawa - pojęcie znacznie węższe niż przyjmowane na kontynencie europejskim.

3. Model francuski

Współczesna administracja francuska stanowi, jak już wspomnieliśmy, kontynuację zasad i podstawowych rozwiązań z doby monarchii absolutnej. Monarchia absolutna we Francji trwała wyjątkowo długo - od XV w. do Wielkiej Rewolucji - i przeszła przez wiele stadiów. Ostateczny charakter nadał jej instytucjom Ludwik XIV (1661-1715). Jego obydwaj następcy nie wprowadzili już bowiem żadnych poważniejszych zmian. Oznacza to, że Francja nie przeszła przez stadium absolutyzmu oświeconego, charakterystyczne, jak zobaczymy, dla krajów niemieckich. Brak reform ustrojowych, w szczególności zwlekanie przez dziesiątki lat z racjonalizacją instytucji administracyjnych i sądowych, był istotnym powodem gwałtowności przemian zapoczątkowanych zwołaniem Stanów Generalnych, które okazało się początkiem rewolucji.

Rewolucja nie była, choć tak sądzili współcześni, początkiem nowej ery nie tylko w ogóle, ale również w dziedzinie administracji. Zauważył to jako pierwszy Alexis de Tocqueville, wybitny francuski myśliciel polityczny, w opartym na solidnych badaniach historycznych dziele Dawny ustrój i rewolucja (1 wyd. 1856). Rewolucja doprowadziła bowiem, w 1799 r., do przejęcia władzy przez Napoleona Bonaparte, najpierw pierwszego konsula Republiki, rychło - Cesarza Francuzów.

Dziełem Napoleona było zracjonalizowanie przedrewolucyjnego modelu administracji, przy utrzymaniu jednak tak jego zasad, a przede wszystkim centralizacji, jak i wielu podstawowych rozwiązań. Rozwiązania napoleońskie, przenoszone następnie do wielu innych krajów wchodzących w skład Wielkiego Cesarstwa - w tej liczbie i do Księstwa Warszawskiego - w samej Francji okazały się nadzwyczaj trwałe. Bez żadnej przesady można powiedzieć, że do dziś stanowią one podstawę infrastruktury administracyjnej Francji. Późniejsze reformy, z wyjątkiem stopniowego wprowadzania samorządu terytorialnego, definitywnie w 1982 r., oraz ustabilizowania statusu urzędników państwowych zaraz po II wojnie światowej, dotyczą bowiem nie zasad, ale rozwiązań o charakterze szczegółowym.

Oczywiście, wraz ze zmianami ustroju politycznego oraz społeczno-gospodarczego zmieniały się warunki, w jakich działała administracja francuska. Praktyka, już od czasów rewolucji, stosowała się w dużej mierze do sformułowanej właśnie we Francji zasady „rządy i parlamenty odchodzą, administracja pozostaje”. Gdy w III Republice (1875-1940) ostatecznie ukształtował się system parlamentarny oparty na politycznej odpowiedzialności rządu i jego poszczególnych członków przed izbami parlamentu, pojawiło się charakterystyczne dla Francji rozdzielenie w obrębie aparatu naczelnych organów administracji urzędników stałych (najpierw w praktyce, potem także i formalnie) oraz urzędników politycznych, pracujących tylko z danym ministrem. Ci ostatni wchodzą w skład „gabinetu ministerialnego” - instytucji, której poświęcimy jeszcze wiele uwagi (w rozdziale o organizacji administracji centralnej).

Napoleon, przetwarzając instytucje przedrewolucyjne, wprowadził takie podstawowe dla Francji organy centralne, jak Rada Ministrów (której tradycyjnie przewodniczy do dziś głowa państwa), Rada Stanu (Conseil d'Etat, organ doradczy rządu w materiach prawa i legislacji, w coraz większym stopniu wykonujący zadania najwyższego trybunału administracyjnego) i Izba Obrachunkowa (Cour des Comptes, organ kontroli finansowej).

Administrację terytorialną starał się Napoleon zorganizować tak, by mogła „przekazywać ustawy i polecenia rządu aż do najniższych odnóg porządku społecznego z szybkością iskry elektrycznej” (są to słowa jego ministra spraw wewnętrznych Jean-Antoine Chaptala, wypowiedziane w 1800 r.). Stąd wieloszczebłowość: od departamentu (jednostki utworzonej w 1790 r. na miejsce historycznych prowincji) poprzez okręg (arrondissement), aż do jednolitej gminy miejskiej lub wiejskiej (gminami stały się w początkach rewolucji wszystkie ówczesne miasta oraz wszystkie parafie na wsi). Stąd jednoosobowość: prefekt w departamencie (choć mający do dyspozycji urzędnicy organ doradczy w postaci rady prefekturalnej), podprefekt w okręgu, mer w gminie. Stąd wreszcie centralizacja - rady odpowiednich szczebli (generalna, okręgowa, gminna), początkowo nie pochodzące zresztą z wyborów, miały uprawnienia doradcze przy bardzo nikłych uprawnieniach stanowiących.

Istotną cechą francuskiego modelu administracji, wykrystalizowaną już w początkach Wielkiej Rewolucji, było wyłączenie spraw, w których administracja występowała jako strona, z jurysdykcji sądów powszechnych. Dotyczyło to także typowych spraw cywilnoprawnych, z wyjątkiem sporów o własność i inne prawa rzeczowe. Spory te poddane zostały jurysdykcji organów wchodzących w skład administracji, od czasów Napoleona - jurysdykcji rad prefektural-nych i Rady Stanu, łącznie zwanych wówczas sądami administracyjnymi.

Rada Stanu, działając w pierwszej i ostatniej instancji, przyjmowała też w praktyce skargi na nielegalne decyzje administracji; w terminologii francuskiej -skargi na nadużywanie władzy przez administrację (recours pour exces de pouvoir). Z tego powodu we Francji poszukiwać można początków sądownictwa administracyjnego w ścisłym znaczeniu — rozpatrywania skarg na nielegalne decyzje administracyjne przez specjalnie w tym celu powołane organy.