P1010294

36    Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji

Pamiętać jednak należy, że we Francji nie były to długo organy niezawisłe. Członkowie Rady Stanu, choć w praktyce rzadko usuwani z zajmowanych stanowisk, posiadali status formalnie czysto urzędniczy, a urzędnicy w ogóle nie mieli gwarancji stabilizacji stosunku służbowego. Członkowie rad prefekturalnych do końca istnienia tych organów, to jest do 1926 r., byli zwykłymi urzędnikami państwowymi.

Zmiany w tym zakresie dokonały się dopiero w ostatnich dziesiątkach lat -w odniesieniu do nowo tworzonych sądów administracyjnych niższych instancji, przejmujących zadania Rady Stanu także w zakresie kontroli legalności decyzji administracyjnych, a nie tylko cywilnoprawnych sporów z administracją: trybunałów administracyjnych (od 1954 r.) i administracyjnych sądów apelacyjnych (od 1989 r.).

Wyłączenie spraw dotyczących administracji z jurysdykcji sądów powszechnych oznaczało również wyłączenie ich przedmiotu z zakresu prawa cywilnego i traktowanie go jako materii prawa administracyjnego. Obok umów prawa cywilnego prawo francuskie wyróżnia także kontrakty administracyjne, których podstawowym wyróżnikiem jest to, że jedną z ich stron jest organ administracji. Odpowiedzialność państwa za szkody wyrządzone przez jego funkcjonariuszy stanowi również materię prawa administracyjnego i przedmiot rozpoznania sądów administracyjnych. Mimo stopniowego samoograniczania poprzez orzecznictwo kompetencji w zakresie spraw cywilnoprawnych - co oznacza przekazywanie tych spraw sądom powszechnym - sądy administracyjne we Francji mają szerszy zakres działania niż sądy administracyjne w modelu niemieckim, pod tym względem przyjętym także w Polsce.

Inną charakterystyczną cechą francuskiego sądownictwa administracyjnego -tym razem dotyczącą już sądownictwa administracyjnego w zakresie przyjętym w Niemczech czy w Polsce, a zatem z wyłączeniem sporów cywilnoprawnych z administracją - jest objęcie kontrolą sądową nie tylko decyzji indywidualnych, ale także aktów administracyjnych o charakterze generalnym. Dotyczy to również przepisów wykonawczych do ustaw. Współcześnie spod kontroli sądo-wo-administracyjnej wyłączone są jedynie akty z mocą ustawy (dawniej wyłączano także wszelkie „akty rządowe”, tj. akty o cechach politycznych). Rada Stanu wykonuje więc — obok ogólnych zadań doradczych dla rządu w sferze legislacji, w którym to zakresie po części odpowiada jej polska Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów (od 1996 r. umocowana ustawowo) — zadania odpowiadające nie tylko naszemu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, ale również Trybunałowi Konstytucyjnemu, w odniesieniu do jego kompetencji kontrolowania zgodności z konstytucją i ustawami podustawowych aktów normatywnych.

Podstawowym wyłomem w napoleońskim modelu organizacji administracji było, jak o tym już wspominaliśmy, stopniowe wprowadzanie samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że wprowadzanie samorządu następowało we Francji bez przyjęcia tego terminu znanego nie tylko z Anglii, ale również, jak zobaczymy, z terenu Niemiec. Zamiast o „samorządzie” we Francji mówi się o „administracji zdecentralizowanej” lub jak ma to miejsce w podstawowej pod tym względem

ustawie z 2 marca 1982 r. o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów (te ostatnie stanowią nowe jednostki podziału terytorialno-administracyjnego, kształtujące się od 1946 r.).

Zmiany w dziedzinie samorządu, dokonujące się w XIX w., były we Francji niewielkie w porównaniu, na przykład, z państwami niemieckimi. W I83l r. wprowadzono zasadę powoływania merów wyłącznie spośród pochodzących już z wyboru członków rad gminnych, a od 184S r. zaczęto wybierać merów. Samorządowy charakter - pod silnym jednak nadzorem administracji rządowej - ostatecznie nadała gminom ustawa z 1884 roku. W 1837 r. uznano osobowość prawną gmin, a w 1871 r. za osoby prawa publicznego - i związki samorządowe (w terminologii francuskiej „społeczności lokalne” czy, jak obecnie, „terytorialne”) - uznane zostały również departamenty. W tym samym roku powołano do życia komisje departamentalne - stałe organy wyłaniane przez rady generalne, mające za zadanie kontrolowanie działalności prefektów jako wykonawców uchwał rad. Samorząd szczebla departamentalnego był w rezultacie bardzo słaby.

Zasadniczych zmian dokonała dopiero cytowana ustawa z 1982 roku. Wprowadziła ona zasadę, zgodnie z którą „gminy, departamenty i regiony administrują się same w sposób wolny poprzez wybieralne rady”. Zapowiedziała dokonanie ustawowego podziału zadań między gminy, departamenty, regiony i państwo (istotne znaczenie miała tu następnie ustawa z 7 stycznia 1983 r.), formułując zasadę, wedle której „państwo ponosi odpowiedzialność za prowadzenie polityki gospodarczej i społecznej, jak również ochrony zatrudnienia”. W rezultacie ustawa zniosła dotychczasowe urzędy prefektów, a ich zadania podzieliła między dwa organy, a mianowicie - w zakresie działania departamentu - przewodniczących rad generalnych oraz - w zakresie działania władzy centralnej -„reprezentantów państwa”.

Zadania tych ostatnich określone zostały w sposób następujący:

„[...] reprezentant państwa [...] reprezentuje każdego z ministrów i kieruje służbami państwowymi w departamencie [...] dba o interesy narodowe, poszanowanie ustaw, porządku administracyjnego oraz, na zasadach określonych w niniejszej ustawie, wykonuje kontrolę administracyjną. Jeżeli niniejsza ustawa nie stanowi inaczej, wykonuje on kompetencje przyznane poprzednio prefektowi departamentalnemu jako delegatowi rządu w departamencie „Kontrola administracyjna” miała polegać w szczególności na prawie zaskarżania aktów samorządu do sądu administracyjnego.

Ustawa z 2 marca 1982 r. nie wprowadzała żadnej szczególnej nazwy dla „reprezentanta państwa”. Przepisy wykonawcze przyjęły jednak nazwę „komisarzy Republiki”, a wobec tego, że nie zmieniono przepisów dotyczących rekrutowania komisarzy spośród członków korpusu prefekturalnego, w oficjalnej tytulaturze od początku stosowano nazwę „prefekt - komisarz Republiki” (regionu, departamentu). W praktyce używano terminu „prefekt”, a termin „komisarz Republiki” zanikł, także w następstwie późniejszego ustawodawstwa wprowadzającego pewne szczegółowe zmiany w rozwiązaniach przyjętych w latach 1982-1983.