P1010302

52 Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji___

zbieżność losów obu krajów wydaje się nakazywać bliższe zainteresowanie modelem hiszpańskim. Dziś znowu, jak i za czasów Lelewela, można też zauważyć, że oba kraje leżą na przeciwległych „krańcach Europy”, domykając ją - w tym szczególnym rozumieniu, które historycznie wynika z przynależności do zachodniego chrześcijaństwa, zaś współcześnie - z przynależności do Unii Europejskiej, do której także Polska niebawem przystąpi.

Państwo hiszpańskie powstało w wyniku unii dwóch państw, które ukształtowały się w toku walk z Arabami o odzyskanie Półwyspu Iberyjskiego: Kastylii (związanej już z dwoma królestwami, które nigdy nie znajdowały się pod panowaniem arabskim - Asturią i Leonem) i Aragonii (związanej z Katalonią). Unia, dokonana w 1479 r., była następstwem małżeństwa Izabeli Katolickiej, królowej Kastylii oraz Ferdynanda Katolickiego, króla Aragonii. Mimo stosunkowo szybkiego zapanowania w całym kraju absolutyzmu, tradycyjne odrębności poszczególnych dawnych państw nie uległy zatarciu. Do początku XIX w. Hiszpania dzieliła się na królestwa i księstwa i, jak zobaczymy, dawne podziały okazały się nader żywotne w naszym stuleciu, kształtując szczególny hiszpański typ regionalizmu.

Jeszcze w XVIII w., mimo pogłębiającego się osłabienia i utraty kolejnych terytoriów, absolutystyczna Hiszpania była wielkim mocarstwem światowym, sprawującym władzę nad prawie całą Ameryką Łacińską (utraconą niemal w całości w latach dwudziestych XIX w., gdy doszło do powstania wielu nowych ‘ państw na tym obszarze), a ponadto nad niektórymi obszarami Afryki, Indii oraz nad Filipinami. Ponieważ od 1700 r. tron przypadał młodszej linii Burbonów panujących we Francji (królem został wnuk Ludwika XIV), już wówczas dokonywała się recepcja, Czy raczej adaptacja, ówczesnych instytucji francuskich. Recepcja instytucji napoleońskich nastąpiła w okresie rządów brata Napoleona I, Józefa Bonaparte (1808-1813), który musiał jednak przez cały czas walczyć ze zwolennikami dotychczasowego władcy z dynastii Burbonów.

Panowanie francuskie trwało zatem krótko i nie objęło całego kraju, jednakże wpływ instytucji francuskich okazał się silny. Działo się tak, w dużej mierze, niezależnie od ustroju politycznego, który był w Hiszpanii wyjątkowo zmienny -o wiele nawet bardziej zmienny niż we Francji. Warto zaznaczyć, że już w XIX w. podjęto próbę zaprowadzenia ustroju republikańskiego (1873-1874); po raz wtóry Hiszpania była republiką w latach 1931-1939 - z tym że przeciwko rządowi Frontu Ludowego, istniejącego od 1936 r., szybko wystąpił gen. Franco, który odniósł następnie zwycięstwo w prawie trzyletniej wojnie domowej.

Wpływ francuski dotyczył, w szczególności, podziału terytorialnego. W 1833 r. Hiszpania została podzielona na 49 prowincji, odpowiadających ogólną koncepcją francuskim departamentom. Nie można jednak nie zauważyć, że podział na prowincje nie naruszał historycznych granic dawniejszych jednostek. Urząd gubernatora cywilnego, reprezentującego władze centralne w prowincji, skonstruowano na wzór francuskiego prefekta. Z instytucji francuskich przejęto również Radę Stanu, Izbę Obrachunkową, konstrukcję korpusów w państwowej służbie cywilnej, jak również nazewnictwo stanowisk w ministerstwach (podsekretarze stanu i dyrektorzy generalni - z tym jednak, że podsekretarz stanu znalazł się obecnie na niższym szczeblu, bowiem na szczeblu wyższym ukształtowało się, istniejące od 1977 r., stanowisko sekretarza stanu, co oznacza znaczne „wysmuklenie” struktur ministerialnych w porównaniu ze wzorem francuskim).

Wszystkie te rozwiązania stały się, z większymi czy mniejszymi modyfikacjami, częścią obecnego hiszpańskiego modelu administracji. W szczególności, warto zauważyć znaczne rozbudowanie struktur ministerialnych. O ile liczba ministerstw jest w Hiszpanii stosunkowo niewielka jak na państwo tej wielkości (w 1995 r. było 15 ministerstw - wobec, w tym samym czasie, prawie 30 we Włoszech i ponad 20 w Grecji), o tyle w obrębie ministerstw wyróżnia się ich szczególne części (jedną lub więcej), kierowane przez sekretarzy stanu (19 w 1995 r.) - w zakresach, które stanowią „mini-resorty” (np. handel zagraniczny, administracja centralna czy administracja terytorialna); sekretarze stanu są przy tym funkcjonariuszami w pełni politycznymi. Podsekretarz stanu bądź podsekretarze stanu w ministerstwie odgrywają rolę o wiele bardziej polityczną niż ściśle administracyjną. Należy zauważyć, że posiedzenia Rady Ministrów są poprzedzone zebraniem Komisji Generalnej Sekretarzy Stanu i Podsekretarzy Stanu (sformalizowanej w 1985 r., lecz faktycznie istniejącej już wcześniej). Dyrektorzy generalni - szefowie dyrekcji generalnych, na które dzielą się ministerstwa - mają status pośredni między politycznym i administracyjnym. Dyrekcje generalne dzielą się na poddyrekcje i sekcje.

W skład współczesnego wydania modelu hiszpańskiego weszła również pewna spuścizna po okresie dyktatury. Jeden z jej składników, odpowiadający jednak zarazem nowszym tendencjom w rozwoju administracji państw demokratycznych, stanowi formalne wyróżnienie stanowiska premiera, noszącego tytuł „przewodniczącego rządu”. Premier Hiszpanii bynajmniej nie jest primus inter pares (pierwszym między równymi członkami rządu). Dysponuje on jednocześnie rozbudowanym aparatem obsługowym (w postaci Prezydencji Rządu), umożliwiającym mu wykonywanie zadań w zakresie kierownictwa pracami rządu.

Spuścizną po dyktaturze jest też - mimo postępów prywatyzacji, zapoczątkowanej jednak dopiero w 1985 r. i prowadzonej szerzej od 1989 r. - rozbudowany system instytucji państwowego udziału w gospodarce. W okresie Państwa Hiszpańskiego państwo było właścicielem znaczącej części majątku produkcyjnego, powiększanego w wyniku inwestycji państwowych.

Wówczas to ukształtował się podział zadań w tej dziedzinie, utrzymujący się, co do zasad, do dzisiaj, między Ministerstwem Gospodarki i Finansów (w którym występuje Dyrekcja Generalna Własności Państwowej istniejąca od 1956 r.) oraz Ministerstwem Przemysłu i Handlu (obecnie Ministerstwem Przemysłu i Energii). Pierwszy urząd tradycyjnie zajmuje się nieruchomościami państwowymi, monopolami fiskalnymi, pocztą oraz bankami publicznymi (do 1991 r. podlegały one bezpośrednio ministrowi i były dofinansowywane przez specjalną agencję państwową pod nazwą Instytutu Kredytu Urzędowego), dysponując w tym zakresie instrumentem w postaci Państwowej Spółki Udziałów Własnościowych. Do za-