P1010291

30    Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji

kich ministrów brytyjskich, podczas gdy status kierowników naszych urzędów centralnych oscyluje między politycznością a profesjonalną stabilnością).

Pozostali członkowie rządu - to przede wszystkim tzw. ministrowie młodsi (junior ministers). Z reguły noszą oni tytuł parlamentarnych podsekretarzy stanu i każdy z nich zastępuje właściwego ministra w zakresie spraw politycznych, na ogół będąc członkiem innej izby parlamentu niż minister. Obok parlamentarnych podsekretarzy stanu, którzy zmieniają się wraz z całym rządem, występują „stali sekretarze” (permanent secrelaries), dawniej stali podsekretarze stanu - najwyżsi urzędnicy ministerstw, którzy są zawodowymi zastępcami ministrów do spraw administracyjnych, zachowującymi swoje stanowiska po zmianie większości parlamentarnej jako szefowie służby cywilnej w ministerstwie.

W XVIII w. nie było jeszcze ukształtowanej zasady zawodowości aparatu urzędniczego administracji centralnej, choć jej początki zaczęły już występować w praktyce. Zasadę tę - wraz z gwarancjami stabilizacji stosunku służbowego urzędników Korony - wprowadzono na przestrzeni XIX w. wraz z instytucją Ovil Sernice, czyli służby cywilnej.

Nastąpiło to przede wszystkim w rezultacie raportu przedstawionego w 1853 r. przez Stafforda H. Northcote i Charlesa E. Trevelyana. W raporcie tym stwierdzano m.in.:

„[...] W obecnym stanie rzeczy nie można rządzić bez pomocy sprawnego aparatu stałych urzędników, którzy by byli należycie podporządkowani ministrom, bezpośrednio odpowiadającym przed monarchą oraz przed parlamentem, lecz którzy by byli zarazem obdarzeni niezależnością, siłą charakteru, zdolnościami i doświadczeniem wystarczającymi do tego, aby radzić, wspomagać i do pewnego stopnia wpływać na tych, którzy stoją ponad nimi [...]”.

Raport ten, warto to zauważyć, stanowił uogólnienie i rozwinięcie praktyki kształtowanej od 1764 r. przez władze Kompanii Wschodnioindyjskiej, władającej aż do 1858 r. znaczną częścią Indii i wysp Oceanu Indyjskiego. Był to jeden z wielu, choć może najbardziej spektakularny, przykład wpływu, jaki na administrację publiczną może wywierać administracja prywatna. Wpływ ten jest szczególnie silny właśnie w krajach anglosaskich.

Zasada stabilizacji stosunku służbowego - uniezależnienie od zmian rządu -odnosi się do wszystkich „sług Korony”, tzn. funkcjonariuszy państwowych, z wyłączeniem ministrów — członków rządu. Ci ostatni bowiem, zgodnie z zasadą solidarnej odpowiedzialności rządu ustępujący wraz ze zmianą większości parlamentarnej, nie są „sługami cywilnymi” w rozumieniu przepisów o służbie cywilnej.

W XX w. dokonano wielu reform angielskiej służby cywilnej, przy czym największą rolę odegrał w tym zakresie raport komisji Lorda Fultona z 1968 r. Zlikwidowano swoiście kastowy podział Cml Sernice na odrębne kategorie, zastępując go systemem rang, zaczynających się od najniższych stanowisk w administracji państwowej. Szerzej otwarto dostęp do służby wykwalifikowanym specjalistom, jak również - w pewnym stopniu - praktykom z sektora prywatnego.

Wyraźne otwarcie na zewnątrz dokonało się w ramach reform przeprowadzonych przez Margaret Thatcher od 1988 r., tzw. „następnych kroków” (Next Steps), polegających na wyodrębnieniu z ministerstw podporządkowanych im „agencji rządowych”, powołanych do załatwiania ściśle określonych spraw obywateli i zarządzanych na zasadzie pewnej samodzielności finansowej, w oparciu o zawierane z nimi szczególnego typu kontrakty. Wraz z wprowadzeniem w 1945 r. powszechnego dostępu do świadczeń zdrowotnych, stworzony został odrębny system państwowej służby zdrowia (National Health Service)\ personel szpitali publicznych jest zatrudniany w ramach tej służby, a nie służby cywilnej.

Jak dalej zauważymy, wiele z powyższych idei - w różnej zresztą formie i pod różnymi nazwami - doczekało się realizacji również na kontynencie; niektóre z nich znajdziemy także w ideologii polskich reform ostatniego dziesięciolecia, dotyczących organizacji rządu i administracji centralnej oraz służby cywilnej. Specyfika narodowych rozwiązań w tym zakresie nie może przysłonić faktu, że z upływem lat stają się one wzajemnie coraz bliższe, co ułatwia współpracę rządom i władzom administracyjnym.

Jeżeli idzie o administrację terytorialną, była ona w XVIII wieku - i jest dzisiaj - oparta w Anglii na pełnym samorządzie terytorialnym (local self-government), który oznacza jednak coś innego niż samorząd terytorialny w ujęciach kontynentalnych (o czym będzie zaraz mowa w ramach omawiania tradycji modelu niemieckiego). Samorząd angielski, traktowany w kategoriach politycznych, nie jest formą udziału obywateli w wykonywaniu zadań administracyjnych z woli władzy centralnej, w wytyczonych przez nią ramach i często we współdziałaniu z równoległym aparatem podległym władzy centralnej. Stanowi on naturalną instytucję polityczną, a nie tylko administracyjną, swoisty odpowiednik idei parlamentaryzmu na szczeblu lokalnym, działający bez równoległego występowania przedstawicieli rządu w terenie.

Zarazem, co może stanowić pewien paradoks, ten przejaw, jak ją się czasem nazywa, „niecentralizacji” (w przeciwieństwie do decentralizacji, która zakłada rozpraszanie wcześniej istniejącej władzy centralnej), opiera się na zasadzie ustawowego określania zadań samorządu w sposób enumeratywny, to jest przez wyliczenie - a nie na zasadzie domniemania jego zadań, jak w większości krajów Europy kontynentalnej. Ogólna klauzula domniemania właściwości samorządu zakłada, że jest on właściwy zawsze „w sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym” (czy -„regionalnym”), jeżeli danego zadania lub kompetencji nie przypisano wyraźnie innemu organowi władzy publicznej. Domniemanie właściwości samorządu gminnego w sprawach lokalnych występuje na przykład w naszym ustawodawstwie samorządowym od 1990 r, jak również w naszych nowych sformułowaniach konstytucyjnych.

Ta „decentralizacja” jako cecha angielskiego samorządu wynika dzisiaj, jak i dawniej, w znacznej mierze z traktowania go bardziej za istotną instytucję społeczeństwa obywatelskiego, niż za część składową „aparatu państwowego”. Skutkiem tego jest pewne zbliżenie położenia samorządu do innych form organi-