P1010299

46 Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji j

kres kolegialnego trybu podejmowania decyzji, nieporównanie szerszy od kolegialności w modelu niemieckim.

Urzędów centralnych, których początkowo było kilka, jest obecnie ponad 80. Swoim zakresem działania obejmują one łącznic prawic całą sferę administracji centralnej, poza - głównie - sprawami zagranicznymi (utworzono nawet odrębną od Ministerstwa Sprawiedliwości Centralną Administrację Sądownictwa). Niektóre z nich, jak Urząd Rent i Emerytur Pracowników Państwowych, Dyrekcję Rybołówstwa czy Państwowy Urząd Bezpieczeństwa Drogowego, przeniesiono w latach siedemdziesiątych na prowincję. Do 1984 r. od decyzji urzędu zawsze służyło odwołanie do rządu. Od tego czasu prawo składania odwołań jest ograniczone do decyzji mających znaczenie polityczne - nie podlegają odwołaniu do rządu decyzje urzędów centralnych, które nie mają faktycznego charakteru aktów władzy publicznej, albo też których skutki prawne są mało znaczące. Uwolniło to szwedzkie ministerstwa (mające bardzo niewielu pracowników, razem - poza MSZ - około 2 500) od rozpatrywania większości spraw indywidualnych w celu przygotowania wniosków dla rządu, a zarazem dość znacznie odciążyło Kancelarię Rządu - inny organ typowy dla modelu szwedzkiego.

Pizy okazji trzeba zaznaczyć, że rozbudowany poprzednio system odwoławczy w ramach postępowania administracyjnego, tradycyjne zdominowanie administracji przez prawników, jak również kontrola działalności administracji wykonywana przez ombudsmana, o którym będzie zaraz mowa, powodowały w Szwecji wyjątkowo późne ukształtowanie instytucji sądownictwa administracyjnego. Sądownictwo to zaczęto tworzyć już od 1809 r., ale przełomowe znaczenie miało dopiero ustawodawstwo z lat sześćdziesiątych i siedemdziesiątych naszego stulecia, w wyniku którego powstał system sądów administracyjnych.

Najbardziej charakterystyczną instytucją modelu szwedzkiego jest oczywiście ombudsman. Jest on rzecznikiem (tj. - dosłownie - osobą, która wywiera wpływ na czyjąś rzecz) parlamentu, mającym za zadanie kontrolować działalność administracji publicznej (zarówno centralnej, tj. urzędów centralnych, jak i terytorialnej), z wyłączeniem zatem rządu. Początkowo był istotnie jeden ombudsman, obecnie jest ich czterech, z których jeden jest szefem całej instytucji, a wszyscy dzielą się sprawami według przyjętych przez siebie kryteriów meryto-lycznych. Osobno występują ombudsmani powołani dla szczególnych kategorii spraw, np. do spraw antymonopolowych (od 1954 r.), do spraw konsumentów oraz do spraw zawodowej równości płci (od 1980 r.); ich zakres działania może zatem wychodzić poza sprawy administracji publicznej.

Właściwi ombudsmani są wybierani przez parlament, przy stosowaniu w praktyce wielokrotnego odnawiania mandatu, spośród doświadczonych prawników i bez brania pod uwagę kryteriów politycznych. Nie podlegają oni żadnym poleceniom parlamentu ani rządu, a ich zadaniem jest wykrywanie - przy działaniu z urzędu lub na skargę obywatela - błędów czy uchybień w działaniu administracji. Ombudsman może wnieść sprawę do sądu, co zdarza się jednak wyjątkowo. Normalnie, stwierdzając błąd, ombudsman powiadamia o tym winnego urzędnika lub

jego przełożonego, co biorąc pod uwagę wysoki autorytet urzędu, z reguły pociąga za sobą naprawienie sytuacji. Wolno mu również, zwłaszcza w sprawach

0    znaczeniu ogólniejszym, przedstawić sprawę w publikowanym corocznie raporcie przedkładanym właściwej komisji parlamentu, jak również wystąpić do rządu. Corocznie urząd ombudsmana, w którym pracuje ponad dwudziestu doświadczonych prawników, prowadzi 3-4 tysiące spraw, w ponad 10% znajdując podstawy do skrytykowania działalności administracji.

Inną charakterystyczną cechą administracji szwedzkiej, również występującą co najmniej od 1809 r., jest konstytucyjnie i ustawowo zagwarantowane prawo dostępu obywateli do dokumentów administracyjnych, interesujących ich tak osobiście, jak i ze względów ogólnych. Oczywiście, prawo to - stopniowo zresztą rozszerzane — ograniczone jest w sytuacji, gdy w grę wchodzą kwestie bezpieczeństwa państwa.

Dostarczając tylu oryginalnych rozwiązań w sferze administracji centralnej, Szwecja nie wyróżniła się aż tak szczególnie w dziedzinie administracji terytorialnej. Administracja ta długo kształtowała się w tradycyjnych ramach geograficznych: gmin i ziem (Jan, w tłumaczeniu na język angielski występujących na ogół pod mylącą nieco nazwą hrabstw) - i opierała się na szerokim samorządzie terytorialnym w znaczeniu angielskim, działającym jednak, w przeciwieństwie do Anglii, pod nadzorem przedstawicieli władz centralnych. Zasady te utrzymało ustawodawstwo z 1862 r., modernizując zarazem tradycyjne instytucje. Została zatem proklamowana tradycyjna zasada samodzielności gmin, rozciągnięta później na ziemie (które nowa konstytucja z 1974 r. nazywa „gminami rady ziemi”, dla odróżnienia od właściwych gmin, zwanych podstawowymi). Obecnie kwestie te reguluje ustawa z 1992 roku.

Nakładając na samorząd bardzo szerokie zadania, np. w zakresie realizacji całości obowiązku szkolnego, począwszy od lat pięćdziesiątych naszego stulecia doprowadzono do drastycznego zmniejszenia liczby gmin - z 2498 do 277 w 1977 roku. Powodem była chęć utworzenia silnych jednostek mających przeciętnie 8 tysięcy mieszkańców, zdolnych do wypełniania właściwych im zadań, przede wszystkim w dziedzinie szkolnictwa. Wobec oporu mieszkańców musiano potem nieco zwiększyć liczbę gmin, która ustabilizowała się na poziomie poniżej trzystu.

Podobne reformy, choć nie tak drastyczne - drastyczność w tym zakresie pozostała charakteiystyczną cechą Szwecji - miały zresztą miejsce także w Danii

1    w Norwegii. Tworzenie dużych gmin nie jest zresztą specjalnością Skandynawii, jako że ma ono znacznie szerszy charakter (będzie o tym mowa w rozdziale o samorządzie terytorialnym).

6. Model amerykański

Stany Zjednoczone Ameryki różniły się od wszystkich poprzednio omawianych krajów tym, że ich administracja kształtowała się w zasadzie w oderwaniu od instytucji właściwych feudalizmowi, choć bynajmniej nie w oderwaniu od podstawowych zasad modelu angielskiego. Z tego powodu koloniści amerykańscy, zbun-