P1010290

28 Ksziałiowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji

kształt administracji francuskiej, lecz zarazem administracja ta działała w znacznie bardziej tradycyjnym otoczeniu społecznym i politycznym.

Szwecja była w XVIII w. „republiką” swoistego rodzaju. Od XVII w. występowało w niej wiele rozwiązań administracyjnych typu racjonalistycznego, zarazem jednak przechodziła poważne zmiany ustrojowe: od silnej władzy królewskiej do dominacji parlamentu („okres wolności” 1719-1772), potem znów w kierunku silnej władzy królewskiej bliskiej absolutyzmowi oświeconemu — do kształtowania się nowoczesnego konstytucjonalizmu na podstawie konstytucji z 1809 r., obowiązującej do lat siedemdziesiątych XX stulecia. Przemiany polityczne dokonywały się w sytuacji istnienia utrwalonych instytucji administracyjnych, z czego wynikła silna stabilność tych instytucji. Ponieważ nie były one, jak w Anglii, owocem wielowiekowej ewolucji, lecz stanowiły produkt reform XVII w., potrzeba reformowania administracji szwedzkiej — bez ich transformowania -okazywała się jeszcze mniejsza niż w Anglii.

2. Model angielski

Jako o pierwszym będzie mowa o modelu angielskim. Używać tu trzeba terminu „angielski”, a nie „brytyjski”, z tego powodu, że co prawda aparat polityczny (monarcha, parlament, gabinet) obejmował już całe, powstałe w 1707 r., Zjednoczone Królestwo Wielkiej Biytanii (to jest w XVIII w. Anglię wraz z Walią i Szkocję), ale administracja, tak centralna, jak i terytorialna (zwłaszcza ona), była zorganizowana odrębnie dla Anglii i dla Szkocji. Odrębność systemu prawnego i sądowego oraz pewna odrębność administracji terytorialnej Szkocji występują zresztą do dziś. Co więcej, w wyniku tzw. dewolucji, to jest przekazywania Szkocji (jak również Walii) części dotychczasowych uprawnień władzy centralnej - w tym części uprawnień ustawodawczych, co stało się możliwe po wyborach (po raz pierwszy proporcjonalnych) do zgromadzeń parlamentarnych Szkocji i Walii przeprowadzonych w 1999 r., odrębność administracji szkockiej powinna istotnie się zwiększyć w ciągu najbliższych lat. „Dewolucja”, stanowiła od ponad dwóch dziesiątków lat istotny element programu Partii Pracy — która starała się unikać terminu „federalizacja”, zawsze zdecydowanie odrzucanego przez konserwatystów. ,Rewolucja” jest szersza w Szkocji niż w Walii, która nie ma tradycji odrębnej państwowości, lecz nawet w odniesieniu do Walii można ją uznać za daleko idącą regionalizację (o znaczeniu terminu „regionalizacja” będzie mowa w szczególności w rozdziale VI).

Osiemnastowieczna Anglia - przykład „republiki” w ówczesnym rozumieniu — opierała się w dziedzinie ustroju politycznego na kształtującym się od Chwalebnej Rewolucji 1688 r. systemie parlamentarno-gabinetowym. Ministrowie tworzący razem rząd — najważniejsi z nich obradowali wspólnie jako „gabinet Jego Królewskiej Mości” - byli, jak w klasycznych monarchiach, powoływani i odwoływani przez monarchę. Monarcha tracił jednak stopniowo wpływ na ich osoby, bowiem kształtowała się zasada odpowiedzialności politycznej rządu przed Izbą Gmin. Izba, poprzez wyrażenie wotum nieufności, mogła doprowa-

dzić albo do dymisji rządu i w rezultacie powołania nowego, cieszącego się jej zaufaniem, albo do rozpisania, z inicjatywy gabinetu, nowych wyborów i w rezultacie do uzależnienia składu rządu od zdania elektoratu. Odpowiedzialność polityczna rządu w Anglii była solidarna, to znaczy, że zmiany musiały dotyczyć, przynajmniej w zasadzie, całego składu rządu.

Już w XVIII w., monarchowie wycofali się tak z bezpośredniego udziału w życiu politycznym, jak i z przewodniczenia - a nawet obecności - na posiedzeniach gabinetu.

W tych warunkach jedynym szefem władzy wykonawczej - i politycznym zwierzchnikiem rządu - stawał się przywódca większości w Izbie Gmin, od XVIII w. tytułowany premierem (pierwszym ministrem, Prime Minister), choć po raz pierwszy ustawowo tytuł ten został uznany dopiero w 1937 roku. Premier brytyjski od początku mógł nie piastować żadnej teki ministerialnej; jego przewodnictwo w Kolegium Skarbu (Treasury Board) w charakterze „pierwszego Lorda Skarbu”

(First Lord of the Treasury) szybko stawało się formalne, wobec zanikania kolegialności w tym organie. Na ogół jednak premier piastował którąś z tek aż do lat trzydziestych XX, kiedy to dopiero uzyskał stały aparat administracyjny, umożliwiający mu wykonywanie jego funkcji.

Silna pozycja premiera jest jednym z charakterystycznych rysów angielskiego modelu politycznego. Rysem takim jest również rozróżnienie i rozdział dwóch pojęć: rządu (Government) i gabinetu (<Cabinet), pogłębiający się z biegiem czasu. Współcześnie rząd składa się z ponad stu ministrów, którzy muszą być członkami jednej z dwóch izb parlamentu. Około dwudziestu z nich stanowią ministrowie gabinetowi, zasiadający w gabinecie; w rządach działających po 1945 r. najmniejsza liczba ministrów gabinetowych wyniosła 16 (jednakże tylko raz - w rządzie Winstona Churchilla po 1951 r.), a największa - 23, przy Czym gabinety labourzystów są na ogół liczniejsze niż konserwatywne.

Ministrami gabinetowymi są przede wszystkim szefowie najważniejszych resortów, jak Lord Kanclerz (odpowiednik ministra sprawiedliwości w innych państwach), Lord Kanclerz Exchequeru (odpowiednik ministra finansów, w XVIII w. drugi po premierze członek Kolegium Skarbu), a od 1977 r. także jego zastępca odpowiedzialny za wydatki publiczne, mianowicie Główny Sekretarz Skarbu, oraz sekretarze stanu czyli szefowie określonych ważnych resortów. Ministrami gabinetowymi są jednak też - tradycyjnie - pewni ministrowie bez teki, wykonujący ważne funkcje polityczne, jak Lord Przewodniczący Rady Prywatnej oraz Strażnik Tajnej Pieczęci. Od pewnego czasu występuje instytucja ministra stanu -członka gabinetu, zasiadającego w nim obok odpowiedniego ministra (dotyczy to szczególnie resortu spraw zagranicznych).

Skład gabinetu nie jest jednak stały - poza grupą ministrów, którzy tradycyjnie wchodzą w skład gabinetu, są i tacy, których urzędy są w gabinecie reprezentowane nie zawsze, rzadko lub wręcz sporadycznie, co nie przeszkadza im być szefami resortów; są w rezultacie swoistym odpowiednikiem naszych kierowników urzędów centralnych (przy jednak całkowicie politycznym statusie wszyst-