P1010300

48 Kształtowanie się najważniejszych narodowych modeli administracji

towani przeciwko brytyjskiej Koronie, mogli wprowadzić istotne, czasem wręcz zasadnicze, modyfikacje instytucji właściwych Anglii, które to modyfikacje szły w kierunku liberalnym, a szybko też i demokratycznym.

Wspomniany już Alexis de Tocqueville, przebywający w Ameryce w latach 1831-1832, był jednym z pierwszych, którzy zauważyli skutek szerokiego przyjęcia demokratycznego sposobu myślenia w postaci wystąpienia cech właściwych społeczeństwu masowemu (.Demokracja w Ameryce, wyd.l 1835-1840); gdzie indziej społeczeństwa masowe, dziś typowe dla państw rozwiniętych, ukształtowały się o wiele później. Tocqueville, warto zauważyć, przebywał w Stanach już po objęciu prezydentury przez Andrew Jacksona (1829-1837). Jackson przyczynił się bardzo poważnie do ugruntowania demokracji, wraz z tym, co uważał za jeden z podstawowych jej aspektów, a mianowicie „systemem łupów”, o którym będzie wkrótce mowa.

Liberalne, a rychło i demokratyczne, podejście do administracji spowodowało szerokie zastosowanie mechanizmów wyborczych w celu obsadzania stanowisk administracyjnych, ale tylko w ramach stanów. Od początku zatem istniał w stanach samorząd terytorialny typu angielskiego, ale oparty na wyborach.

W federacji, pierwszej zresztą nowoczesnej federacji świata, jedynym wybieralnym urzędnikiem natomiast był i pozostał prezydent. Jest on zarazem, jak głosi konstytucja z 1787 r., jedynym organem władzy wykonawczej. W Stanach Zjednoczonych nie ma rządu odrębnego od głowy państwa, a zatem nie ma premiera czy kanclerza ani ministrów. Sekretarze stojący na czele departamentów (pierwotnie było ich trzy, obecnie jest czternaście, z których jeden, mianowicie sprawiedliwości, ma na czele nie sekretarza, lecz prokuratora generalnego), jak i inni wyżsi urzędnicy federalni, są pomocnikami prezydenta, choć prezydent powołuje ich „za radą i zgodą Senatu”. Prezydent ponosi odpowiedzialność prawną - konstytucyjną - za całość administracji federalnej, podczas gdy poszczególni sekretarze i inni wyżsi urzędnicy ponoszą prawną odpowiedzialność tylko za swoje działania, a nigdy, jak ministrowie europejscy, za akty głowy państwa.

Ten szczególny sposób zorganizowania władzy wykonawczej pociągnął za sobą trzy dalsze charakterystyczne cechy modelu amerykańskiego. Po pierwsze, prezydentowi, jak ongiś absolutnemu monarsze, służy prawo naradzania się z dowolnie dobranym zespołem doradców - i zawsze nieliczenia się z ich zdaniem. W praktyce bardzo szybko powstała instytucja gabinetu, zespołu doradców prezydenta, w którym znajdowali się sekretarze, ale prawie zawsze obok innych osób. Po wtóre, prezydent musiał dysponować własnym aparatem pomocniczym, spełniającym zadania odpowiadające w Europie obsłudze i głowy państwa, i szefa rządu. Aparat ten został zasadniczo rozbudowany w okresie prezydentury Fran-klina Delano Roosevelta (1932-1945), m.in. przez włączenie w 1933 r. do Urzędu Wykonawczego Prezydenta, powstałego 12 lat wcześniej, Biura Budżetowego USA, podstawowej komórki federalnego planowania i kontrolowania budżetowego (dla Biura ustaliła się następnie nazwa Biura Zarządzania i Budżetu). Po trzecie wreszcie, także Kongres mógł w drodze ustawodawczej wkraczać w sferę

organizacji administracji federalnej, tworząc organy typu szczególnego, wyłączone z normalnego podporządkowania prezydentowi.

Ta ostatnia kategoria urzędów, na ogół nazywana niezależnymi agencjami (iindependent agencies), zaczęła się kształtować od 1887 r., kiedy to powołano pierwszą z nich, w postaci Międzystanowej Komisji Handlu, zajmującej się sprawami transportu, a przede wszystkim kolejami. Niezależne agencje nie wchodzące do struktur departamentów wyróżniają się tak charakterem swoich kompetencji (mają także uprawnienia wydawania aktów normatywnych, stąd określa się je nierzadko jako „agencje regulacyjne” — regulatory agencies - a także uprawnienia typu sądowego), jak i kolegialnym trybem podejmowania decyzji, i wreszcie bardzo tylko luźnym związkiem z prezydentem.

Już w 1935 r. federalny Sąd Najwyższy orzekł, że agencje nie należą do sfery władzy wykonawczej, w związku z czym prezydent może odwoływać ich członków tylko wtedy, jeżeli prawo takie wyraźnie wynika z ich statutów. Późniejsze orzecznictwo okazało się nawet jeszcze mniej korzystne dla uprawnień prezydenta. Prawnicy amerykańscy często nazywają agencje trybunałami administracyjnymi, choć termin ten o wiele bardziej odpowiada administracyjnym trybunałom w Anglii niż na kontynencie europejskim.

Istnienie „niezależnych agencji”, których jest dziś około sześćdziesięciu, jest powodem, dla którego właściwa administracja federalna może być podzielona - poza Urzędem Prezydenta - pomiędzy stosunkowo niewielką liczbę departamentów.

Administracja federalna jest więc dość poważnie skomplikowana, ale zarazem wielką uwagę przywiązuje się w niej od dawna do stosowania organizacji i metod proponowanych przez nauki administracji i zarządzania. Dotyczy to również administracji niższych szczebli. I tak, na szczeblu stanowym od 1917 r. przeprowadzane są reformy, których podstawowym celem jest podporządkowanie odrębnie wybieralnych urzędników gubernatorom, którzy w rezultacie stają się prawdziwymi szefami władzy wykonawczej. Z kolei w wielkich miastach od czasów I wojny światowej wprowadza się system tzw. zarządcy (menedżera) miasta, przejęty z wielkiego businessu. Miasto jest w tym systemie zarządzane, pod nadzorem wybieralnej rady, przez kontraktowego menadżera rozliczanego na podstawie jego kontraktowych zobowiązań. Stany Zjednoczone dostarczają wielu innych udanych przykładów zbliżenia między administracją prywatną a administracją publiczną, gdzie ta druga korzysta z ludzi i doświadczeń tej pierwszej.

Charakterystyczną cechą modelu amerykańskiego w XIX w. był również „system łupów” (spoils system), wprowadzony w administracji federalnej, jak była o tym mowa, przez prezydenta And rew Jacksona. Jackson oświadczył w 1829 r., że „[...] nikt nie jest stworzony dla urzędów, ani urzędów nie tworzy się dla nikogo [...]”, a zadania urzędników są „[...] proste i nieskomplikowane, tak że człowiek inteligentny może z łatwością kwalifikować się do ich wykonywania W rezultacie, zgodnie z ówczesnym rozumieniem wymogów demokracji, administracja nie powinna być stała ani fachowa. Przeciwnie, wszystkie federalne urzędy administracyjne, od najwyższych do najniższych, powinny - jako „łupy” - każdo-