Systemy Polityczne Europy Zachodniej

Rozdział 11: Instytucjonalne uwarunkowania procesu decyzyjnego
1. Typologia reżimów politycznych: parlamentaryzm i prezydencjalizm
Instytucjonalizacja procesów decyzyjnych – dla wielu najistotniejsza cecha demokracji – instytucje/procedury, które przyczyniają się do zawężenia możliwości podejmowania decyzji przez rządzących.
Zabezpieczeniami takimi są m. in. :

• Procedura kreacji władzy (system wyborczy)

• Współzawodnictwo w walce o miejsca w parlamencie (system partyjny)

• Określenie relacji pomiędzy konstytucyjnymi ośrodkami władzy państwowej (reżim polityczny)

• Tryb podejmowania decyzji na arenie parlamentarnej i rządowej (sposób uzyskiwania większości

• Zasady egzekwowania odpowiedzialności polityków za decyzje podjęte wbrew interesom większości wyborców

- Decydującą rolę w tych zabezpieczeniach odgrywa reguła większości. Rywalizacja i kompromis są obecne z powodu konieczności tworzenia koalicji na arenie parlamentarnej i rządowej
- Reżim polityczny – ogół relacji prawnopolitycznych między parlamentem (legislatywą) i rządem (egzekutywą) – w tej analizie
-> kluczowe kryterium – sposób powoływania i odpowiedzialność egzekutywy – podział na systemy parlamentarne i prezydencjalne

- Reżim parlamentarny – władza egzekutywy (gabinetu) pochodzi od parlamentu i przed nim jednocześnie ponosi odpowiedzialność za decyzje polityczne (L. Epstein):
-> egzystencja gabinetu nie wolą głowy państwa, lecz większości parlamentarnej
-> nie ma dominatcji parlamentu nad gabinetem, bo drugi może rozwiązać pierwszy
-> system wzajemnej zależności władzy ustawodawczej i wykonawczej
- Modelowy reżim parlamentarny:
a) parlament (a przynajmniej izba niższa w dwuizbowych) pochodzi z wyborów
b) układ sił politycznych w parlamencie przesądza o powołaniu premiera i uformowaniu gabinetu, niezależnie od tego, kto formalnie podejmuje taką decyzję
c) rząd odpowiedzialny przed parlamentem, który może wyrazić mu votum nieufności, oznaczające ustąpienie premiera/całego gabinetu
d) dla równowagi rząd może rozwiązać parlament/izbę przed końcem kadencji->przedterminowe wybory
e) między parlamentem i rządem istnieje system powiązań organizacyjnych, funkcjonalnych i presonalnych (ministrowie mogą być i często są deputowanymi), co oznacza brak separacji władzy ustawodawczej i wykonawczej
f) głowa państwa nie kreuje polityki, ani wewnętrznej, ani zagranicznej. Spełnia jedynie funkcje reprezentacyjne i ceremonialne oraz wykonawcze wobec woli większości parlamentarnej (np powołanie premiera, zarządzenie przedterminowych wyborów)
-> Austria, Belgia, Dania, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Norwegia, Szwecja, Włochy, RFN i Wielka Brytania uosabiają reżim parlamentarny.

A. Zasadnicza zmienna różniąca reżimy parlamentarne to system partyjny. Systemy: dwupartyjny (WB), dwuipółpartyjny (RFN, Austria), „umiarkowany” pluralizm (Holandia, Hiszpania, Grecja, Szwecja, Norwegia), jak i „spolaryzowany”, ekstremalny pluralizm (Włochy, przynajmniej do poł. Lat ’80). Im dalej od dwupartyjności, tym słabsza pozycja rządu wobec parlamentu i bardziej prawdopodobne kryzysy gabinetowe.
B. Racjonalizacja parlamentaryzmu – dodatkowe zabezpieczenia ku stabilizacji i dominacji gabinetu nad parlamentem:
1) klauzula zaporowa – próg wyborczy
2) konstruktywne votum nieufności
Oba łącznie stosują RFN i Hiszpania, w obu gabinet > parlament oraz dominacja premiera nad gabinetem
C. Systemy wyborcze – większościowe i list partyjnych oparte na formule d’Hondta -> faworyzują partie silniejsze, sprzyjają dominacji rządu, ułatwiają wyłonienie stabilnej większości parlamentarnej. Metoda Imperiali (Włochy) i system Sainte-Lague sprzężony z zasady wyrównawczej dystrybucji miejsc (Skandynawia, prócz Finlandii) – korzystne dla partii słabszych

- Parlamentaryzm gabinetowy – dominujący w Europie Zachodniej, cechuje go wysoki stopień skuteczności działań rządu wszczynającego proces ustawodawczy, zdyscyplinowana większość parlamentarna, niewielka liczba przesileń (kryzysów) gabinetowych. Najczystsze: WB, Szwecja, Norwegia, Austria, RFN, Hiszpania. W skrajnym przypadku może on oznaczać dominacje egzekutywy nad parlamentem (wg Lijpharta cechuje to demokracje Wielkiej Brytanii)
- Parlamentaryzm komitetowy – dominującą rolę w mechaniźmie decyzyjnym mają stałe komisje parlamentarne, dysponujące prawem zmieniania lub blokowania propozycji rządowych. Może prowadzić do dominacji legislatywy nad egzekutywą (III i IV Rep. Francuska). Charakteryzuje go zmniejszona skuteczność inicjatywy rządu, niski stopień dyscypliny większości i wysoka liczba gabinetów. Ogólnie uznaje się jednak, że większość państw zachodnioeuropejskich cechuje równowaga legislatywy i egzekutywy.

Reżim Prezydencki
-Wg Lijpharta, 3 cechy – wybór głowy państwa w wyborach powszechnych, konstytucyjne umocnienie jej władzy na określony okres (bez możliwości jego skrócenia przez parlament) oraz w jednoosobowości egzekutywy
- USA – organizacyjna i funkcjonalna separacja władzy ustawodawczej (dwuizbowy Kongres) i monilitycznej władzy wykonawczej (prezydent – głowa państwa i szef rządu). Separacja ta oznacza:
a)organizacyjnie – odrębne wybory parlamentu i prezydenta, zakaz łączenia funkcji deputowanego i członka gabinetu, niemożność przedterminowego rozwiązania parlamentu
b) funkcjonalnie – autonomia parlamentu w tworzeniu prawa, a prezydenta w jego wykonywaniu, brak instytucji kontroli parlamentu nad prezydentem, brak odpowiedzialności egzekutywy przed parlamentem
-> Lijphart – system dwupartyjny i większościowy system wyborczy -> przesunięcie reżimu USA w strone Westminsterskiego

Semiprezydencjalizm – prezydent aktywnie wpływa na działania rządu i parlamentu, hybryda, system mieszany, mutacja parlamentarnego. Jego cechy:
a) dualizm władzy wykonawczej, rozdzielona między prezydenta, a gabinet z premierem na czele
b) sposób powoływania głowy państwa – wybory bezpośrednie lub specjalnie w tym celu zwołane kolegium elektorów
c) określony konstytucyjnie i niezależny od zmiany układu sił politycznych w parlamencie czas sprawowania przez prezydenta swego urzędu
d) dysponowanie przez prezydenta kompetencjami umożliwiającymi podejmowanie decyzji politycznych w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej
e) kompetencje prezydenta w stosunku do rządu (powoływanie i odwoływanie premiera i ministrów) oraz parlamentu (rozwiązanie przedterminowe)
f) brak odpowiedzialności politycznej głowy państwa przed parlamentem (jedynie prawna – za naruszenie konstytucji i polityczna – przed wyborcami)
g) możliwość przedterminowego rozwiązania parlamentu przez prezydenta (z inicjatywy rządu) oraz uzależnienie egzystencji rządu od zaufania parlamentu
- W Europie współcześnie Francja i Finlandia
-> 2 różnice od USA w związku z dualizmem władzy:
1)Votum nieufności, 2)przedterminowe rozwiązanie parlamentu przez prezydenta
- Faktyczna pozycja prezydenta zależy od przychylnej mi większości w parlamencie

Semiprezydencjalizm – relacje prezydent – premier (J. Nousiainen):
a) prezydent ma szeroką możliwość manewru w wyborze kandydata na premiera, który swą władzę czerpie z jego decyzji, a nie elektoratu/parlamentu
b) polityka zagraniczna – premier „pomocnikiem” prezydenta i wykonawcą jego polityki – w żadnym wypadku nie ma pozycji niezależnego lidera
c) polityka wewnętrzna – prezydent ma prawo do info o problemach w „materii rządowej”, inicjowania działań rządu i veta ustawodawczego
d) „hierarchiczny dualizm władzy wykonawczej” – premier nie ma możliwości zdobycia pozycji lidera politycznego w stylu szefa gabinetu w reżimie parlamentarnym.
- dominacja prezydenta nad premierem i rządem (np. V republika)

Szwajcaria

• Kolegialny charakter egzekutywy

• Brak przedterminowego rozwiązania parlamentu

• Brak votum nieufności/ufności parlamentu wobec Rady Związkowej (rządu)

• Duża rola komisji parlamentarnych

• Skrzyżowanie 2 cech:
  -> wybieralność egzekutywy przez parlament
  -> jej niezależności od zaufania parlamentu

2. Parlament: struktura i funkcje
- W każdym reżimie podmiotem decyzji politycznych jest parlament – „wyposażona we władzę stanowienia ustaw i pochodząca z wyborów rywalizacyjnych, kolegialna reprezentacja interesów indywidualnych wyborców i elektoratu jako całości”

-Zagadnienia w strukturze parlamentu:
1) organizacja wewnętrzna (unikameralizm vs bikameralizm)
2) wielkość (liczba mandatów)
3) sposób kreacji izby wyższej
4) długość kadencji

1) a) parlamenty jednoizbowe (unikameralne) – Dania, Finlandia, Grecja, Portugalia, Szwecja
b) parlamenty dwuizbowe (bikameralne) – Austria, Francja, Belgia, Irlandia, Włochy, Hiszpania, Szwajcaria i WB
- połączeniem obu są Niemcy, Islandia i Norwegia
a) jest głównie w Skandynawii i jest zjawiskiem nowszym, b) utrzymuje się dzięki tradycji i federalizmowi
- Niemcy – Bundesrat – funkcjonalnie bikameralizm
- Norwegia i Islandia – jedynie formalnie 2 izby – unikameralizm
- w krajach federalistycznych stosowany jest głównie bikameralizm

Struktura w bikameraliźmie:
- Izba wyższa mniej liczna niż niższa (wyjątek – WB)
- kadencja izby wyższej jest dłuższa (wyjątek – Szwajcaria)
- Izba wyższa – zasada rotacji np co 3 lata wymiana 1/3 senatu w V republice
- izba wyższa – bardziej różnorodna forma zdobycia mandatu niż tylko wybory powszechne (jak w niższych)

Funkcjonalność (oddziaływanie wyższej na niższą):
- Zasada podziału władzy – wynika z 1) federalizmu lub 2) chęci powstrzymania izby niższej od zbyt radykalnych działań. W 1) chroni mniejszości i aktywnie uczestniczy w polityce, w 2) tylko „moderuje”, jest bardziej pasywna

Bikameralizm symetryczny (silny) – władza parlamentarna jest rozdzielona między 2 izby z równymi kompetencjami – Szwajcaria, Niemcy, Belgia do ’80, USA i Australia
Bikameralizm asymetryczny (słaby) – obie izby uczesniczą na równych prawach w procesie legislacyjnym, ale decydujący głos ma izba niższa – Francja, Holandia, skrajny w WB

Funkcje Parlamentu
Packenham, „Legislatury a rozwój polityczny”, 1970:
a) funkcja legitymizacyjna:
- ukryta legitymizacja (debaty nad zasadniczymi kwestiami)
- jawna legitymizacja polityczna (formalna aprobata dla działań innych podmiotów, zwłaszcza rządu)
-„zawór bezpieczeństwa” – ujście dla napięć politycznych stanowiących zagrożenie dla systemu
b) rekrutacyjno-socjalizacyjna:
- rekrutacja polityczna (wyłanianie liderów)
- socjalizacja (upowszechnienie wzorców zachowań politycznych)
- trening polityczny (nabywanie umiejętności działania politycznego – pokonywania rywali i pozyskiwania sojuszników)
*Parlament traktowany jako akademia polityczna, współcześnie jednak jest on spożytkowaniem doświadczeń, a nie wstępem do kariery politycznej
c) podejmowania decyzji politycznych:
- legislacja (stanowienie prawa) – głównie w postaci ustaw
- podfunkcja „wyjścia” – przełamywanie politycznych impasów np. Zmiany rządu lub premiera
- artykulacja interesów grupowych (ujawnianie potrzeb, opinii i roszczeń poszczególnych środowisk)
- rozwiązywanie konflików międzygrupowych
- nadzór nad administracją – pod kątem efektywności w załatwianiu spraw wyborców
* Parlament wg Packenhama nie tylko narzędziem kształtowania prawa.

Funkcja decyzyjna Parlamentu – N. Polsby:
- parlamenty-areny – jedynie miejsce, gdzie oddziaływują na siebie różne partie polityczne
- parlamenty transformacyjne – mają zdolność formułowania polityki i przetwarzania inicjatyw w prawo
Dodatkowy podział:
a) wysoce transformatywne (jedynie Kongres USA)
b) umiarkowanie transformatywne (Holandia, Szwecja)
c) umiarkowane areny (RFN, Włochy, IV Rep)
d) pełne areny (WB, V Rep, Belgia)

M. Mezey:
- parlamenty „silne” – zdolne do modyfikowania i odrzucania propozycji rządu, i formowania własnej linii politycznej
- umiarkowanie silne – tylko modyfikacja, brak możliwości odrzucenia
- słabe – poddane dominacji rządu (lub prezydenta)
Dodając do tego drugą zmienną – poziom społecznego poparcia dla instytucji parlamentu, wyróżnił następujące typy parlamentu:
a) aktywne, zdolne do modyfikowania, nie zagrożone przedterminowym rozwiązaniem, szacunek społeczny (USA)
b) reaktyne – skromne możliwości ograniczania, zagrożone, uznane społecznie (najliczniejsza grupa – WB, Szwecja, Dania, Finlandia, Norwegia, RFN, Belgia, Holandia...)
c) wrażliwe zdolne do modyfikowania, zagrożone, brak uznania społecznego (Włochy, IV Rep, Republika Weimarska)
d) marginalne – ograniczona zdolność modyfikowania, ograniczona władza kształtowania budżetu, umiarkowanie popierane przez elity polityczne (Brazylia, Argentyna, Korea Pd., Tajlandia)

P. Norton – na siłę parlamentu wpływają 3 zmienne:
1) konstytucyjne – ograniczenia władzy przewidziane w konstytucji (zawężenie władzy ustawodawczej, instytucja referendum)
2) polityczne – liczba partii w parlamencie, ich zdolność do przyporządkowywania sobie insytucji państwa, uwarunkowana lojalnością i dyscypliną partyjną
3) proceduralne – struktura, uprawnienia i aktywność komisji parlamentarnych

Czynnikiem określającym wzajemną pozycję parlamentu i rządu jest układ sił w parlamencie, obejmujący:
-liczbe reprezentowanych w nim partii
- dystans ideologiczny między nimi
- obecność (lub nie) partii izolowanych
Biorąc to pod uwagę, wyróżnimy następujące warianty sytuacjne:
a) dominacja jednopartyjnej większości -> osłabienie parlamentu wobec rządu (WB, Grecja)
b) wielka koalicja – różne przez 1) liczbe partii w parlamencie, 2) rozmiar koalicji, 3) poziom dyscypliny partyjnej (Finlandia, Belgia, Holandia, Austria)
c) koegzystencja praktyki fromowania rządów przez jednopartyjną mniejszość z praktyką rządów koalicynych – mniejszościowych lub większościowych (Norwegia, Dania, Szwecja, Irlandia)
d) koalicja synkretyczna, z partiami ideologicznie zdystansowanymi, połączonymi pragmatycznymi celami, w pierwszej kolejności izolacją opozycji, np. Włochy -> sprzyja umocnieniu parlamentu wobec rządu i łatwości obalenia gabinetu

3. Rząd w systemie demokratycznym

A. Bar, hierarchiczna struktura rządu:
1) poziom polityczny – gabinet + zespół sekretarzy i podsekretarzy stanu, sekretarzy generalnych
2) pośredni – grupa dyrektorów generalnych (szefów departamentów)
3) administracyjnow-techniczny – urzędnicy ministerialni

Na czele rządu stoi premier (w RFN i Austrii nazywany kanclerzem), wybrany w wyniku wyborów lub uzgodnien międzypartyjnych (z wyjątkiem systemów semiprezydenckich)

R. Rose, klasyfikacja faktycznej roli jaką premier odgrywa w gabinecie (zmienne: 1) koncentracja/rozproszenie władzy w gabinecie, 2) jedno/wielopartyjność owego):
a) władza skoncetrowana w gabinecie, jednopartyjnym. Premier liderem w gabinecie (WB)
b) władza rozproszona w jednopartyjnym -> wiele uzgodnień, zwłaszcza w federacji – premier uczestnikiem przetargów (Kanada)
c) władza skoncentrowana w koalicyjnym -> premier żonglerem, pod presją koalicjanta (Dania, Holandia)
d) władza rozproszona w koalicyjnym – premier symbolem w mechaniźmie decyzyjnym (Szwajcaria)

A. Lijphart (zmienne: sposób wyboru premiera i poziom jego zależności od parlamentu):
a) gabinet premiera powołanego przez parlament i od niego zależnego – klasyczny parlamentaryzm
b) gabinet premiera powołanego przez parlament, ale niezależnego od niego w spełnianiu funkcji egzekutywy (Szwajcaria)
c) gabinet polityka z wyborów, niezależnego od parlamentu (Finlandia, Francja – wg L. Faktycznym szefem rządu jest tam prezydent
d) gabinet polityka z wyborów, zależnego od parlamentu (od ’96 Izrael)