wykadyzadminacywilaifinansw, administracja 2 rok, wykłady


Finanse publiczne i prawo finansowe

Wykład I

Termin finanse pochodzi od łac. czasownika finire - kończyć, które przekształciło się
w finantio oznaczający początkowo orzeczenie sądowe kończące spór, ale z czasem
ów termin oznaczał należność pieniężną orzeczoną w tym orzeczeniu, ową zależność nazwano z czasem financia. Pod koniec średniowiecza gdy odrodziła się i rozkwitła gospodarka pieniężna termin finanse był już używany powszechnie, był wiązany z pieniądzem i operacjami pieniężnymi . Początkowo termin finanse oznacza operacje nieuczciwe, głównie lichwiarskie z czasem jednak traci ono pejoratywne znaczenie oznacza wszelkie operacje pieniężne. Współcześnie termin finanse jest używany powszechnie
i w języku potocznym, ekonomicznym, czy w języku prawnym(aktów) i prawniczym(języku w którym mówi się o prawie). Mimo powszechnego jego używania jego zakres znaczeniowy nie został jeszcze w pełni precyzyjnie określony. Powszechnie jednak mówi się iż finanse
są ściśle związane ze stosunkami społecznymi, a węziej ze stosunkami ekonomicznymi,
są ściśle powiązane z pieniądzem, jeśli nie ma pieniądza nie ma finansów
. W doktrynie zwykło się przyjmować, że termin finanse oznacza mówiąc najogólniej - operacje dwojakiego rodzaju:

  1. operacje pozyskiwania środków pieniężnych, czerpania tych środków, gromadzenia środków pieniężnych

  2. rozdysponowywania środków pieniężnych, wydatkowania środków pieniężnych.

Wykonywanie tych dwóch podstawowych rodzajów operacji pieniężnych określa się mianem działalności finansowej, mówiąc o pozyskiwaniu środków pieniężnych, czy
ich wydatkowaniu mamy zawsze na myśli pieniądz we wszystkich jego postaciach,
a więc pieniądz realny(gotówka) ale i pieniądz bezgotówkowy(zapisy na rachunkach bankowych). Operacje finansowe tym samym i finanse są zawsze związane z pieniądzem
w ruchu.

Nie zalicza się do finansów tych zjawisk, które wiążą się z pieniądzem statycznym, gdy nie ma ruchu pieniądza nie zalicza się zatem do finansów problematyki ustalania cen.

Działalność finansową prowadzą różne podmioty m. in. osoby fizyczne jak również osoby prawne w tym przedsiębiorstwa. Działalność finansową prowadzą również podmioty publiczne a więc podmioty sprawujące władzę współcześnie jest to przede wszystkim państwo - związek publiczno-prawny suwerenny wyposażony w imperium. Innym podmiotem prawnym w czasach współczesnych jest samorząd terytorialny, a więc podmiot publiczno-prawny, któremu państwo delegowało część swoich uprawnień władczych. Jako trzeci podmiot wskazać można organizacje międzynarodowe i ponadnarodowe jak Unia Europejska, ONZ.

Podstawową instytucją która służy zorganizowaniu finansów tych podmiotów jest budżet.

Podsumowując finanse publiczne - to wszelkie formy, treści, organizacja działalności finansowej podmiotów publicznych, są to zatem operacje pozyskiwania środków i ich wydatkowanie przez państwo, samorząd terytorialny i organizacje międzynarodowe, to jedna z możliwych teoretycznie definicji formułowanych w doktrynie.

Finanse publiczne są także definiowane w przepisach prawa zgodne z ustawą o finansach publicznych - Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem a w szczególności:

  1. gromadzenie dochodów i przychodów publicznych

  2. wydatkowanie środków publicznych

  3. finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i budżetów samorządowych

  4. zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne

  5. zarządzanie środkami publicznymi

  6. zarządzanie długiem publicznym

  7. rozliczenia z budżetem UE

Ów przepis z ustawy o finansach publicznych zawierający definicję legalną finansów publicznych, a więc wynikającą z przepisów prawa jest ściśle powiązany z Art. 216 ust. 1 Konstytucji ów przepis stanowi, środki finansowane cele publiczne są gromadzone w wydatkowane w sposób określony w ustawie, już z tego przepisu wynikają dwa podstawowe rodzaje operacji finansowych, gromadzenie środków finansowych i ich wydatkowanie na cele publiczne. Stąd w podstawowej części definicji legalnej finansów publicznych, która jest zawierana w ustawach o finansach publicznych, mamy do czynienia z tymi dwoma czynnikami składającymi się na finanse publiczne.

Finanse publiczne przeciwstawiane są finansom prywatnym, ów drugi termin oznacza najczęściej finanse prywatnych podmiotów gospodarczych, niekiedy obejmuje się tym terminem to co nie publiczne.

Pomiędzy finansami publicznymi a prywatnymi istnieją zasadnicze różnice:

  1. W przypadku finansów publicznych w stosunkach finansowych przynajmniej jeden
    z podmiotów, jedna strona jest podmiotem prawa publicznego i jest wyposażona
    w atrybut władzy.

  2. Finanse publiczne są oparte na zasadzie władztwa i podporządkowania. Podmiot reprezentujący podmiot publiczny ma możliwość wiążącego kształtowania sytuacji prawnej drugiej strony stosunku finansowego ma możliwość, w szeregu przypadków bowiem ów podmiot działa na zasadach prawa prywatnego.

  3. Finanse publiczne są związane z realizacją interesu publicznego, a nie prywatnego, indywidualnego.

  4. Finanse publiczne są ściśle reglamentowane prawnie i istniej wiele przepisów normujących źródła dochodów, zasady ich gromadzenia, sposoby wydatkowania, czy organizacja środków publicznych, oprócz przepisów reglamentujących te stosunki istnieją także liczne plany finansowe reglamentujące owe stosunki.

  5. Finanse publiczne mogą mieć charakter zarówno scentralizowany
    jak i zdecentralizowany(scentralizowane finanse państwa i zdecentralizowane finanse samorządowe). Finanse prywatne są tylko zdecentralizowane.

  6. Wielkość zasobów pieniężnych, finanse publiczne są związane z operacjami
    i środkami finansowymi ogromnej skali, żaden pojedynczy podmiot prawny nie dysponuje tak wielkimi środkami pieniężnymi. Ogrom środków którymi dysponują podmioty publiczne powoduje, że wszelki operacje przez nie wykonywane mają zasadniczy wpływ na gospodarkę państwa. Żaden z podmiotów prywatnych takiego wpływu nie posiada.

Obok terminu finanse publiczne czasami choć bardzo rzadko pojawia się termin skarbowość, bądź gospodarka skarbowa - te terminy stosowane powszechnie w I i II RP były w istocie poprzednikami terminu finanse publiczne, były powiązane z pojęciem skarbu państwa, miały jednak istotnie szerszy zakres znaczeniowy, oznaczały nie tylko gospodarkę pieniężną, operacje pieniężne skarbu państwa, ale także gospodarkę naturalną państwa. Jurydycznym odpowiednikiem skarbowości był termin prawo skarbowe. Terminu skarbowość zaprzestano używać po II wojnie światowej dawna tradycyjna terminologia została wyparta przez termin finanse publiczne związany wyłącznie z operacjami pieniężnymi. Istnieją jednak pewne reminiscencje w postaci np. urzędów skarbowych.

Wykład II

Funkcje finansów publicznych to inaczej mówiąc efekty działania tych finansów. Skutki jakie rodzi proces gromadzenia i wydatkowania środków publicznych. Funkcje te są ściśle związane z potrzebami ludzkimi, koniecznością ich zaspokajania. Owe potrzeby można podzielić na potrzeby dwojakiego rodzaju:

Finanse publiczne umożliwiają zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczeństwa. Służy temu jedna z funkcji finansów, nazywana funkcją redystrybucyjną(rozdzielczą). Istota tej funkcji polega na przejmowaniu dochodów od jednych podmiotów i przeznaczanie ich na różne potrzeby finansowane z środków publicznych. Mówiąc inaczej jest to przejmowanie wartości wytworzonych w sferze materialnej oraz przeznaczanie ich na usługi o charakterze nieproduktywnym. Dzięki mechanizmowi finansów publicznych, redystrybuuje się część PKB. Państwo, czy związki publiczno-prawne nie mają możliwości wytwarzania dóbr materialnych, nie dążą do osiągnięcia zysku (jedna z podstawowych zasad administracji!). Mogą one jedynie przejmować środki od innych podmiotów i przeznaczać na wybrane zadania, wykorzystując posiadaną władzę. Redystrybucja środków dokonuje się na bardzo wielu płaszczyznach, np. między poszczególnymi obywatelami. Może dokonywać się także między różnymi budżetami, szerzej związkami publiczno-prawnymi, Może także być dokonywana między krajami(np. dotacje w ramach UE). Funkcja redystrybucyjna jest funkcją podstawową finansów publicznych. Pozostałe funkcje mają charakter wtórny względem funkcji redystrybucyjnej.

Druga z funkcji finansów publicznych to f. stymulacyjna. Wyraża się ona w tym, że poprzez redystrybucję śr. fin. osiąga się określone skutki gospodarcze i społeczne. W pewnym zakresie, poprzez finanse można się starać osiągnąć zakładane rezultaty(np. stypendia dla studentów pożądanych przez państwo kierunków). Istotą funkcji stymulacyjnej jest to, że za pomocą instrumentów finansowych, zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej, zachęca się, bądź zniechęca do określonego działania.

Funkcja kontrolna jest ściśle związana z tym, że wszystkie operacje gromadzenia środków publicznych i ich wydatkowania są ewidencjonowane, rejestrowane. Na podstawie tych danych dokonuje się różnych analiz. Płyną z nich informacje na temat stanu gospodarki państwa. W doktrynie nie ma zgody ani co do liczy, ani nazw funkcji finansów publicznych. Wskazane wyżej są funkcjami elementarnymi, podstawowymi.

Ewolucja publicznej działalności finansowej:

Pierwszym powszechnie znanym podmiotem publiczno prawnym, funkcjonującym do dzisiaj, jest państwo. Ów sposób zorganizowania się społeczeństwa pojawił się na pewnym etapie rozwoju ludzkości. Pojawił się po to aby zaspokajać potrzeby zbiorowe ludności. Początkowo były one zaspokajane ze świadczeń o charakterze naturalnym, świadczeń osobistych i rzeczowych. Rozwój gospodarki pieniężnej spowodował wyparcie świadczeń naturalnych. Zostały one zastąpione w dużej mierze przez podatki. Państwa niewolnicze/starożytne były państwami typu pasożytniczego. Czerpały środki na zaspokajanie potrzeb zbiorowych głównie z wypraw wojennych, rabunków, eksploatacji. Środki pochodziły głównie z zewnątrz państwa, ale z czasem przestawało to wystarczać. Zaczęto poszukiwać możliwości pozyskiwania środków na terenie własnego państwa. Początkowo tylko od cudzoziemców, jednak potem zaczęto sięgać do świadczeń własnych obywateli, na początku dobrowolnych(np. sprawowanie urzędu na własny koszt). Z czasem i to nie wystarczyło, zaczęto wprowadzać świadczenia przymusowe. Najpierw jako świadczenia nadzwyczajne(przejściowe). Jednak w końcu owe świadczenia utrwaliły się w systemie, stały się zwyczajne. Państwa starożytne przeznaczały środki przede wszystkim na wojny, budowali drogi(transport wojsk). Pod koniec tej formacji gospodarka towarowo-pieniężna była już wysoko rozwinięta. Pojawia się system podatkowy. Formacja ta upada w momencie, w którym dramatycznie skurczyła się możliwość czerpania środków z społeczeństw obcych.

W kolejnej formacji społeczno-gospodarczej, w feudalizmie nastąpił powrót do gospodarki naturalnej, zaniknął pieniądz, a wraz z nim świadczenia pieniężne. Odrodził się dopiero pod koniec średniowiecza, najpierw w miastach. W państwach feudalnych świadczenia płynęły przede wszystkim z domen i regaliów. Państwo feudalne jest utożsamiane z monarchią, na szczycie drabiny feudalnej(społeczeństwo stanowe) stał monarcha. To on posiadał prawo do całości ziem w państwie bezpośrednio, bądź pośrednio. Ziemie należąca do monarchy bezpośrednio to domeny. Świadczenia płynące z domen miały charakter naturalny, osobisty i rzeczowy. Źródłem dochodów pieniężnych stały się znacznie później, głównie w postaci czynszu dzierżawnego. Drugie źródło z których czerpano środki to regalia, oznaczające wyłączne uprawnienia gospodarza przysługujące panującemu(np. regalia mennicze, targowe, sądowe, górnicze, drogowe). W miarę upływu czasu monarcha wyzbywa się znacznej części domen, głównie w drodze nadań immunitetów feudałom. Maleje znaczenie naturalnych świadczeń płynących z domen. Wraz z powrotem do pieniądza, pojawiają się czynsze dzierżawcze i podatki od gruntów. Kończy się formacja feudalna.

Wykład III

Formacja kapitalistyczna. W okresie liberalizmu gospodarczego państwo wyzbywa się domen stanowiących ziemie monarchy, wyzbywa się państwowych manufaktur, które były tworzone pod koniec średniowiecza. Gospodarka tych państw jest w całości towarowo-pieniężna. Rozwija się doktryna ekonomicznego liberalizmu, zgodnie z którą otwiera się najszersze pole działania dla kapitału prywatnego. Wykształca się zasada wolnej konkurencji, gospodarką rządzi rynek z jego prawami. Państwo nie ingeruje w gospodarkę, pełni jedynie rolę „stróża nocnego”, pilnując ładu i porządku. W tym okresie podstawowe dochody państwa płyną z podatków, przekształca się ono w państwo podatkowe. Wydatki państwowe mają bardzo skromny zakres, dotyczą głównie funkcjonowania aparatu finansowego, bezpieczeństwa publicznego, a także zewnętrznego i wewnętrznego. W tym okresie wykształca się także instytucja budżetu państwa.

Państwo prowadzi własną gospodarkę finansową poprzez budżet. Zgodnie z doktryną liberalizmu gospodarczego, podatek najlepszy to podatek mały, to samo tyczy się wydatków. Podatki są podatkami proporcjonalnymi. Budżety tego okresu, są budżetami nie dużymi, jeżeli je przyrównać do współczesnych. Z biegiem czasu okazało się jednak, że mechanizm rynkowy nie działa sprawnie, potrafiąc doprowadzić do potężnych kryzysów gospodarczych, załamań gospodarczych. Oprócz tego, jego działanie doprowadziło do nie równego podziału bogactwa. Pojawiły się potężne obszary nędzy i wyspy bogactwa, co sprzyjało powstawaniu potężnych konfliktów społecznych. Owe wady spowodowały zmianę koncepcji społeczno-ekonomicznej. Zrodziła się nowa doktryna interwencjonizmu państwowego.

Spowodowała ona istotne zmiany w finansach państw. Wchodzimy w okres kapitalizmu-interwencjonizmu gospodarczego. W nowej doktrynie zmieniło się zasadniczo postrzeganie roli państwa w sferze gospodarczej. Zgodnie z nią, państwo ma skończyć z rolą „stróża nocnego” i zacząć być aktywne w sferze gospodarczej, chociażby poprzez interwencje w okresach kryzysów i załamań gospodarczych. Państwo ma dbać o równomierny wzrost gospodarczy i o równowagę gospodarczą, a jednocześnie ma zapewniać pokój społeczeństwu.

Ta doktryna istotnie zmieniła dochody i wydatki państwa. Głównym instrumentem przy pomocy którego państwo miało ingerować jest budżet państwa. W okresach załamania gospodarczego, państwo powinno zmniejszać podatki, aby pozostawić podmiotom gospodarczym więcej środków koniecznych na restrukturyzację oraz powinno wspierać te podmioty dodatkowymi środkami aby pomóc wyjść im z kryzysu. W okresach załamania gospodarczego, budżety państwowe mogą być uchwalane z deficytami, gdyż chodzi o pobudzenie wzrostu gospodarczego. Na pokrycie deficytów budżetu zaciąga się kredyty i pożyczki. Ta ingerencja gospodarcza państwa powinna przynieść skutki w postaci ożywienie gospodarczego i wzrostu gospodarczego.

W fazie cyklu koniunkturalnego państwo powinno działać przeciwstawnie, między innymi powinno podnieść podatki, wycofać się z finansowania zadań gospodarczy, w wyniku czego w budżetach powinny się pojawić nadwyżki, które należało by przeznaczyć na spłatę zaciągniętego wcześniej długu. W wyniku tej doktryny, w budżetach państwowych obok dochodów podatkowych o charakterze bezzwrotnym, pojawiają się dochody zwrotne z tak zwanego kredytu publicznego. Państwa zadłużają się, zmianie ulegają także wydatki państwowe, obok wydatków administracyjnych pojawiają się wydatki o charakterze gospodarczym, na różne interwencje gospodarcze, roboty publiczne. Państwo buduje np. autostrady, koleje, porty lotnicze, tzw. infrastrukturę techniczną, czy finansuje badania na poziomie podstawowym. W budżetach krajów interwencjonizmu państwowego pojawią się pewne wydatki socjalne, np. na walkę z ubóstwem. Pojawiają się podatki na kształcenie publiczne, na poziomie elementarnym.

Socjalizm:

Inaczej kształtowały się finanse publiczne państw socjalistycznych, Owe odmienności wynikały z dwóch zasadniczych cech ustroju społeczno-gospodarczego tych państw. Po pierwsze z bardzo szerokiego zakresu działania jednostek państwowych, także w sferze gospodarczej. Po drugie z zasady planowania rozwoju społeczno-gospodarczego. Państwo jest głównym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą. Prowadzi je poprzez specjalnie do tego powołane przedsiębiorstwa państwowe, znacjonalizowano istniejącą wcześniej prywatną działalność gospodarczą. Dopiero w latach 60. prywatna działalność gospodarcza zaczęła się odradzać na bardzo niewielką skalę w ramach rzemiosła. Państwowe były wszystkie banki, państwowe były towarzystwa ubezpieczeniowe. W sferze świadczeń niematerialnych działały wyłącznie jednostki państwowe, np. szpitale, szkoły, przedszkola itd.

Jeżeli idzie o drugą cechę państw socjalistycznych, to w sferze działalności gospodarczej przestał działać rynek, wraz z jego prawami, unieważniono jego mechanizmy. Miejsce rynku miały przejąć plany społeczno-gospodarcze. Plany zawierały zadania do wykonania i miały charakter wiążący, dyrektywny. Wierzono, że centralny planista może precyzyjnie zaplanować pożądany przebieg procesów gospodarczych. Wynagradzano za wykonywanie planów. Planowanie próbowało teraz objąć procesy społeczne, istniał rozbudowany system planów społecznych. Z jednej strony były tzw. plany rzeczowe, z drugiej zaś plany finansowe. Obok budżetu państwa istniały plany finansowe przedsiębiorstw państwowych, instytucji bankowych, plany bankowo kredytowe i inne. Zasadniczej zmianie uległy i dochody i wydatki państw socjalistycznych. Państwo czerpało w formach bezpośrednich od przedsiębiorców państwowych, a więc z własnej działalności gospodarczej.

Podatki od ludności i tzw. gospodarki nieuspołecznione były bardzo niewielkie. Ze względów ideologicznych głoszono tezę, iż podatki zanikają, w praktyce jednak istniały ogromne obciążenia pośrednie ludności. Państwo ustalało z jednej strony w sposób wiążący ceny różnych dóbr towarowych, z drugiej zaś ustalało wiążącą wysokość płac, zawężając ceny towarów i dóbr osobistych w stosunku do ich wartości ekonomicznej i zaniżając wysokość wynagrodzeń doprowadzało do sytuacji, że w przedsiębiorstwach państwowych powstawały nadwyżki finansowe i to one były wpłacane do budżetu państwa.

Zmieniły się także istotne zadania państw socjalistycznych. W budżetach ogromną część wydatków stanowiły wydatki na cele gospodarcze, zdarzało się, że 50% wydatków budżetowych to były wydatki gospodarcze. Pojawiły się na dużą skalę różne wydatki socjalne, wydatki edukacyjne, kulturalne, społeczno-wychowawcze na domy dziecka, stypendia, ochronę zdrowia. O budżetach państw socjalistycznych zwykło się mówić, że były budżetami gospodarczymi z racji dużego w nim udziału wydatków gospodarczych. W praktyce system gospodarczy państw socjalistycznych okazał się wysoce nieefektywny, marnotrawny. O tej gospodarce mówi się dzisiaj, że była ona gospodarką niedoboru, wiecznego braku dóbr i usług. System przegrał zdecydowanie konkurencje z gospodarką typu rynkowego, przegrał także ze względów ideologicznych.

W wysoko rozwiniętych państwach gospodarki rynkowej, pod koniec lat 50. XXw. pojawiła się nowa doktryna związana z ideą państwa dobrobytu/opiekuńczego. Owa doktryna zakłada ingerencje państwa w życie gospodarcze, ale niesie hasła dotyczące głównie sfery społecznej. Zgodnie z nią państwo ma być państwem powszechnego dobrobytu. Ma odpowiadać za jakość życia obywateli, ma świadczyć szeroki wachlarz świadczeń socjalnych, ma zapewniać pełne zatrudnienie, równość szans i zabezpieczenie społeczne na starość, chorobę, czy bezrobocia. Ma zapewnić integracją społeczną, a więc kompromis między prywatnymi pracodawcami i pracownikami. Pod wpływem tej doktryny zaczęły się gwałtownie powiększać wydatki socjalne na edukację publiczną, opiekę społeczną, ochronę zdrowia i zabezpieczenie społeczne. Sfinansowanie tych rozbudowanych zadań socjalnych wymagało znacznie większych dochodów. Zaczęto zatem podnosić dochody, a na szerszą skalę zaciągać długi. Doprowadziło to do ogromnego wzrostu długów państwowych.

Wykład IV

W Polsce poczynając od 1989r. doszło do zasadniczych zmian ustrojowych. Po pierwsze ograniczono znacznie aktywność państwa w sferze gospodarczej, dokonano przekształceń własnościowych i prywatyzacji wielu jednostek państwowych(co trwa do dzisiaj). Prywatyzacji i owym przekształceniom własnościowym towarzyszy rezygnacja z planowania gospodarczego oraz ograniczenie zakresu planowania finansowego, wyłącznie do publicznej działalności finansowej. Podstawowym instrumentem oddziaływania na gospodarkę stał się rynek, wraz z jego prawami, w miejsce planów, przy czym zgodnie z art. 20 Konstytucji, polska gospodarka ma charakter społecznej gospodarki rynkowej. Z jednej strony jest oparta na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej, ale ma być gospodarką społeczną.

Państwo ma aktywnie oddziaływać na procesy społeczno-gospodarcze, ma chronić te obszary, w których działanie rynku nie jest wystarczające. Ma prowadzić określoną politykę socjalną. Społeczna gospodarka rynkowa jest często traktowana jako trzecia droga, mechanizm inny niż 2 podstawowe modele teoretyczne. Model liberalny z jednej strony i model interwencji gospodarczej z drugiej strony. Owe zmiany wprowadzone w ciągu ostatnich 20 lat w Polsce, powodują zmiany w dochodach i wydatkach publicznych. Zakres wydatków publicznych ulega ograniczeniu, bo państwo wycofuje się z finansowania wielu zadań publicznych. Ograniczeniu uległy drastycznie wydatki gospodarcze, ale ograniczono także wydatki na edukację, ochronę zdrowia, czy kulturę. Zmiany dotyczą także dochodów publicznych.

Na początku lat 90. pojawiły się nowe podatki od towarów i usług, podatek dochodowy od osób prawnych, czy podatek akcyzowy. Podatki stały się głównym źródłem zasilania budżetu państwa. Jednocześnie w tych ostatnich 20 latach, bardzo gwałtownie i szybko zaczął narastać dług publiczny. Wszystkie rządy bez wyjątku planowały budżety w tych latach zawsze z deficytami. Oznaczało to, że dokonywano zawsze większych wydatków, niż było na to nas stać.

W wysoko rozwiniętych państwach czasów współczesnych, poczynając od lat 70, 80 XX w. nastąpił pewien zwrot w kierunku myśli liberalnej. Mówi się o rozkwicie neoliberalizmu. Zaczęto głosić poglądy o potrzebie ograniczenia sfery działań socjalnych państwa, odchodzeniu od państwa dobrobytu. Zaczęto mówić o konieczności silniejszego działania mechanizmu rynkowego. Ogromne wydatki socjalne państwa są nie do uniesienia nawet przez kraje najwyżej rozwinięte. Doprowadziły one z jednej strony do gigantycznych długów publicznych, a z drugiej strony do znacznego spowolnienia wzrostu gospodarczego. Na całym świecie ograniczenia wydatków publicznych, zwłaszcza socjalnych, napotyka ogromny opór społeczny. Zmiany w tym zakresie są absolutnie nieuchronne. Integracja jaka dokonuje się w UE, zdaje się zmierzać w kierunku zbudowania modelu społecznej gospodarki rynkowej. Ów model będzie oznaczał istotne wzmocnienie mechanizmu rynkowego w sferze gospodarczej oraz znaczne ograniczenie zadań publicznych. Będzie oznaczał to jak się wydaje państwo skromne, ale bardziej sprawne i sprawiedliwe.

Nauki zajmujące się finansami publicznymi

Finanse publiczne są przedmiotem badań rozmaitych nauk np. socjologii, która przykładowo analizuje interesy grupowe, realizowane za pomocą środków publicznych. Wykorzystywanie tych środków, np. na zasiłki, renty, emerytury, czy świadczenia zdrowotnie ma charakter nie tylko gospodarczy, ale także społeczny. Finansami publicznymi zajmuje się także psychologia, Bada on np. przewidywane reakcje zbiorowe na wprowadzenie lub podwyższenie podatków, albo na oszczędności budżetowe. Finansami publicznymi zajmuje się także etyka. Bada przykładowo zagadnienia sprawiedliwości podatkowej. Albo etyka bada czy jest właściwe zaciąganie długu publicznego, który obciąża przyszłe pokolenia.

Główne nauki zajmujące się finansami publicznymi to nauki ekonomiczne i prawne. Nauki ekonomiczne zajmują się przede wszystkim badaniem zjawisk i faktów zachodzących w rzeczywistości, w związku z gromadzeniem środków publicznych i ich wydatkowaniem. Bada np. wpływ obciążeń podatkowych, czy publicznych wydatków gospodarczych na wzrost gospodarczy, tempo wzrostu PKB. Bada tzw. granice opodatkowania, bądź dopuszczalne granice długu publicznego.

Nauki prawne natomiast zajmują się badaniem przepisów prawnych dotyczących publicznej działalności finansowej. Publiczna działalność finansowa regulowana przepisami pozwala wskazać dwa rodzaj, dwie grupy tych przepisów. Z jednej strony są to przepisy dotyczące wyłącznie publicznej działalności finansowej. Zostały ustanowione wyłącznie dla obsługi tej działalności. Takimi przepisami są np. przepisy podatkowe, celne, przepisy prawa budżetowego, czy dotacyjnego. Druga grupa przepisów dotyczących działalności finansowej to przepisy innych podmiotów jak np. instytucja kredytu bankowego, instytucja pożyczki, czy umowa rachunku bankowego.

W nauce prawa nie rozstrzygnięto ostatecznie które z tych przepisów należy zaliczać do prawa finansowego(to tradycyjna nazwa tej gałęzi prawa, a najnowsza to nauka prawa finansów publicznych). Czy oba rodzaje przepisów są przedmiotem badań tej nauki, czy tylko pierwsza grupa tych przepisów. Na ów spór o zakres prawa finansowego nakłada się drugi spór o to czy istnieją dostateczne podstawy teoretyczne dla wyodrębnienia prawa finansowego, czy prawa finansów publicznych jako odrębnej, równoprawnej innym gałęzi prawa. W przypadku drugiego sporu, część teoretyków prawa twierdzi, że nie ma dostatecznego uzasadnienia teoretycznego dla wyodrębnienia prawa finansów publicznych. Twierdzą, że są to w istocie przepisy administracyjne. Pojawiły się po to aby zapewnić podmiotom publicznym możliwość pobierania danin publicznych.

Organy finansowe są to organy administracyjne, działają władczo, a druga strona stosunku prawnego jest im podporządkowana. Takie twierdzenia są charakterystyczne dla tych teoretyków prawa, którzy traktują prawo administracyjne bardzo szeroko. Współcześnie dominuje jednak drugi z poglądów. Prawo finansów publicznych jest odrębną gałęzią prawa, bo po pierwsze ma własny przedmiot badań, przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej. Bo po drugie ma służebny, wtórny charakter w stosunku do całej administracji, bo owa administracja prowadzi własną działalność za pomocą środków zgromadzonych przez administrację finansową. Po trzecie bo przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej są ściśle uwarunkowane ekonomicznie. Zależą bardzo od aktualnej sytuacji gospodarczej.

Wykład V

Jeżeli chodzi o spór, które przepisy należy zaliczać do prawa finansowego to zdaniem niektórych teoretyków powinno się zaliczać wszystkie przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej. Obydwie grupy przepisów, nie tylko te obsługujące pomioty publiczne, ale także te które obsługują działalność finansową innych podmiotów, w tym podmiotów publicznych(prawo finansowe ma wówczas bardzo szeroki zakres, w części kładzie się je w poprzek różnych gałęzi prawa). Dominuje jednak drugi pogląd, że do prawa finansowego należy zaliczać tylko przepisy dotyczące wyłącznie publicznej działalności finansowej, w więc pierwszą grupę przepisów. Jest to dostatecznie obszerny zbiór przepisów, aby mówić, że mamy do czynienia z odrębną gałęzią prawa.

Problem prawa finansowego jako gałęzi prawa komplikuje dodatkowo szereg wątpliwości co do wewnętrznej struktury tej gałęzi. Dokonywanie w Polsce, w ostatnich 20 latach zmiany, rodzą szereg wątpliwości co do działów tej gałęzi prawa. Nie ma wątpliwości, że podstawowymi działami są teraz prawo budżetowe państwa i samorządu terytorialnego(trzon omawianej gałęzi prawa). Nie ma także wątpliwości, że do tej gałęzi należy prawo kredytu publicznego, a więc przepisy dotyczące długu publicznego. Wątpliwości dotyczą prawa podstawowego, które wykazuje silne tendencje emancypacyjne. Dotyczą także prawa walutowego, dewizowego, czy prawa bankowego. Zdaniem niektórych teoretyków, tradycyjny podział prawa na gałęzi prawa nie jest już adekwatny, przestał odpowiadać potrzebą współczesności. Przepisy prawa finansowego z punktu widzenia funkcji jakie pełnią, można podzielić na 3 grupy:

  1. Przepisy prawa materialnego które regulują prawa i obowiązki o charakterze pierwotnym, a są związane gromadzeniem, bądź wydatkowaniem publicznych środków. Np. poszczególne przepisy w prawie podatkowym czy przepisy dotyczące kształtu budżetu.

  2. Przepisy proceduralne, które określają zasady postępowania uczestników stosunków finansowych. Są to np. klasyczne reguły postępowania administracyjnego stosowane w przypadku podatków, albo są to procedury budżetowe, określające postępowanie czynności wykonywanych w związku z ustalaniem budżetu, czy jego wykorzystywania.

  3. Przepisy dotyczące ustroju administracji finansowej, tzw. prawo ustrojowe. W przypadku finansów publicznych, organów finansowania są to w istocie przepisy prawa ustrojowego-administracyjnego.

Związki między prawem finansowym, a innymi gałęziami prawa

Związki z prawem administracyjnym:

Związki prawa finansowego z prawem administracyjnym są wyjątkowo liczne. Prawo finansowe w istocie wyrosło z prawa administracyjnego. Najsilniejsze związki mają miejsce w dwóch dziedzinach:

Związki prawa finansowego z prawem konstytucyjnym

Prawo konstytucyjne reguluje ustrój polityczny państwa, wskazuje podmioty władzy, sposób zorganizowania aparatu państwowego. Reguluje ustrój gospodarczy i społeczny państwa, wolności, prawa i obowiązki obywateli, czy reguluje źródła prawa(zasady podziału władzy w państwie), organy kontroli. W licznych przepisach, Konstytucja reguluje także publiczną działalność finansową. Co więcej rozdział 10 Konstytucji zatytułowany jest „Finanse Publiczne”, choć przepisy dotyczące finansów znajdują się niekiedy poza tym rozdziałem. W szczególności Konstytucja normuje w szerokim zakresie problematykę budżetową państwa. Przygotowanie projektu ustawy budżetowej, uchwalenie budżetu, inicjatywę ustawodawczą w zakresie ustawy budżetowej, ustawę o prowizorium budżetowym, niektóre terminy budżetowe, czy kompetencje Prezydenta w związku z ustawą budżetową, czy instytucje absolutorium. Konstytucja reguluje także problematykę danin publicznych, w tym obowiązki obywateli ponoszenia tychże danin, w tym podatków. Wyznacza zakres regulacji ustawy podatkowej i normuje inne daniny publiczne. Konstytucja normuje także problematykę długu publicznego, w tym określa górną granicę długu publicznego. Normuje również podstawy ustroju pieniężnego państwa, w tym prawo emisji pieniądza, zasady działania centralnego banku państwa. Czy normuje niektóre zasady gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Normuje funkcjonowanie regionalnych izb obrachunkowych, organów nadzoru i kontroli samorządu.

Treść norm prawa konstytucyjnego wyznacza kierunek regulacji prawnych całego systemu prawa, w tym prawa finansowego. Przepisy ustaw zaliczanych do źródeł prawa finansowego mają w dużej mierze charakter wykonawczy w stosunku do przepisów Konstytucji. Konstytucja jako pierwsza polska konstytucja normuje finanse publiczne w sposób tak obszerny jak żadna wcześniejsza. W związku z tym w teorii mówi się niekiedy o tzw. konstytucjalizacji prawa finansowego.

Związki prawa finansowego z prawem cywilnym:

Związki tych dwóch gałęzi prawa są stosunkowo liczne, wynika to z tego, że przedmiot regulacji tych dwóch gałęzi prawa jest w części tożsame. Zarówno prawo finansowe jak i prawo cywilne regulują stosunki majątkowe, choć dla prawa finansowego jest to przedmiot wyłączny. Prawo cywilne reguluje także stosunki nie majątkowe, nie mające bezpośredniej wartości ekonomicznej. Metoda regulacji tych dwóch gałęzi prawa jest jednak różna. Dla prawa cywilnego charakterystyczna jest równorzędność obydwu stron stosunku prawnego, nie ma przymusu państwowego. Dla prawa finansowego charakterystyczna jest podległość drugiej strony stosunku prawnego. Organ reprezentujący podmiot publiczny ma pozycję nadrzędną. Związki prawa finansowego z prawem cywilnym przejawiają się w 3 płaszczyznach:

Wykład VI

Związki prawa finansów publicznych z prawem karnym

Związki tych dwóch gałęzi prawa przejawiają się w dwóch płaszczyznach:

  1. kary pieniężne i grzywny, kary majątkowe orzekane w postępowaniach karnych są dochodami publicznymi albo dochodami państwowymi albo dochodami samorządów, są to tzw. dochody uboczne;

  2. polega na tym, że niektóre naruszenia przepisów prawa finansowego są penalizowane, są przestępstwami bądź wykroczeniami skarbowymi. Ta problematyka jest przedmiotem regulacji Kodeksu karnego skarbowego.

W doktrynie prawa ma miejsce spór, czy przepisy prawa karnego skarbowego należą do prawa karnego, czy może do prawa finansowego. Prezentowane są 3 stanowiska:

  1. jest to prawo karne, bo posługuje się konstrukcjami, instytucjami właściwymi tej gałęzi prawa;

  2. jest to prawo finansowe, bo normuje zachowania związane z obowiązkami o charakterze finansowym;

  3. jest to odrębna, kompleksowa gałąź prawa.

Związki prawa finansowego z prawem międzynarodowym

Związki te wynikają stąd, że niektóre umowy międzynarodowe dotyczą spraw finansowych. Najczęściej są to umowy dotyczące unikania podwójnego opodatkowania. Inne umowy międzynarodowe dotyczące spraw finansowych to np. umowy normujące składki ponoszone na rzecz organizacji międzynarodowych oraz świadczenia pokrywane z tytułu tychże składek. Inny rodzaj umów dotyczących spraw finansowych dotyczą kredytów, pożyczek i rozliczeń międzynarodowych. Ostatni rodzaj to umowy międzynarodowe o pomocy prawnej w sprawach finansowych.

W przypadku związków prawa finansowego z prawem międzynarodowym toczy się taki sam spór, jak w przypadku związków z prawem karnym - czy owe umowy międzynarodowe w sprawach finansowych są źródłem prawa międzynarodowego czy finansowego. Zajmowane są bliźniacze 3 stanowiska w tym sporze. Niektórzy twierdzą, że to prawo międzynarodowe, inni że to oczywiście prawo finansowe. Wreszcie są ci, którzy twierdzą, że to odmienna, kompleksowa gałąź prawa.

Związki z prawem pracy

Przedmiotem prawa pracy jest w ogromnym uproszczeniu stosunek pracy i stosunki pokrewne. Prawo to reguluje m.in. zasady wynagradzania pracowników. W przypadku pracowników tzw. państwowej sfery budżetowej i pracowników samorządowych granice finansowe wypłaty tych wynagrodzeń są określane przez prawo finansowe. Istnieją przepisy ustaw wyznaczające dwie granice. Normy prawa pracy są stosowane w granicach wyznaczanych przez prawo finansowe.

Cechy źródeł prawa finansowego

Charakteryzując owe źródła, warto podkreślić 3 właściwości:

  1. wielość tych źródeł i brak kodyfikacji;

  2. różnorodna ranga prawna tych źródeł;

  3. ogromna zmienność przepisów tej gałęzi prawa.

Ad. A

Aktów prawnych zaliczanych do źródeł prawa finansowego jest wyjątkowo dużo. Ta gałąź prawa nie była nigdy skodyfikowana. W latach 70. minionego wieku w doktrynie trwała dyskusja na temat potrzeby i możliwości utworzenia kodeksu finansowego. Kodeks jest bowiem najwyższą formą uporządkowania stanu prawnego, regulacji prawnych. Zwolennicy kodeksu finansowego powoływali się na absolutną potrzebę opracowania takiego kodeksu. Większość teoretyków podkreślała brak możliwości stworzenia takiego kodeksu.

Wskazywała, że:

  1. nie da się stworzyć kodeksu, bo będzie on zawsze jedynie zbiorem przepisów prawa finansowego;

  2. nie ma żadnych instytucji wspólnych dla różnych gałęzi prawa finansowego;

  3. owe przepisy są kierowane do różnych adresatów.

Generalnie przeważył pogląd, że prawa finansowego skodyfikować się nie da. Podjęto jednak próby w latach 90. porządkowania podstawowych działów prawa finansowego. One zaowocowały, jak to mówią niektórzy, kodyfikacjami cząstkowymi. W roku 1997 uchwalono ustawę Ordynacja podatkowa. Uregulowano w niej łącznie zobowiązania podatkowe i postępowanie podatkowe. W tym samym roku uchwalono Kodeks celny, zastąpiony w 2004 roku ustawą Prawo celne. W roku 1998 uchwalono pierwszą ustawę o finansach publicznych, zmienioną potem ustawą z 2005 roku, a następnie ustawą z 2009 roku. Owe ustawy mają część ogólną określającą podstawowe pojęcia oraz rozbudowane regulacje dotyczące prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego. W roku 1999 uchwalono Kodeks karny skarbowy. Te i inne cząstkowe kodyfikacje zakończyły póki co proces porządkowania, kodyfikacji prawa finansowego.

Ad. B

Kwestie finansowe są regulowane wszystkimi możliwymi źródłami:

  1. Konstytucją;

  2. Umowami międzynarodowymi w sprawach finansowych

  3. Ustawami - w przypadku prawa finansowego normują one przede wszystkim podstawowe działy prawa finansowego; ustawa o finansach publicznych przede wszystkim reguluje prawo budżetowe i prawo kredytu publicznego; ordynacja podatkowa i ustawy podatkowe normują prawo budżetowe; ustawa o Narodowym Banku Polskim i ustawa Prawo bankowe reguluje zagadnienia z zakresu prawa bankowego; ustawa Prawo celne normuje prawo celne; oprócz tego jest szereg ustaw normujących organy finansowe, a więc finansowe prawo ustrojowe; szereg zagadnień finansowych jest nadto regulowanych w różnych innych ustawach, np. ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie województwa, ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli, czy ustawa o odpowiedzialności o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ustawa budżetowa

  4. Uchwałami Sejmu i Senatu - chodzi głównie o regulaminy Izb; Regulamin Sejmu normuje m.in. postępowanie z projektem ustawy budżetowej; Regulamin Senatu normuje postępowanie z ustawą budżetową w Senacie

  5. Uchwałami Rady Ministrów - podejmowane w sprawach różnych programów wieloletnich albo w sprawie wieloletniego planu finansowego; są to przykładowo uchwały dotyczące różnych strategii finansowych;

  6. Aktami wykonawczymi do ustaw, a więc rozporządzeniami Rady Ministrów i rozporządzeniami Rady Ministrów i rozporządzeniami ministrów, głównie Ministra Finansów - w prawie podatkowym rozporządzeń wykonawczych jest stosunkowo mało, bo zgodnie z art. 217 Konstytucji większość elementów konstrukcji podatków musi być określona ustawami; dość liczne są rozporządzenia wykonawcze w zakresie prawa budżetowego

  7. Zarządzeniami ministrów, głównie Ministra Finansów - zgodnie z Konstytucją mają one jedynie charakter wewnętrzny i wiążą tylko jednostki organizacyjne podległe ministrowi

  8. Aktami prawa miejscowego - wydawane są przez organy samorządu terytorialnego; obowiązują one jedynie na obszarze działania tych organów

Ad. C

Przepisy żadnej innej gałęzi prawa nie ulegają tak częstym zmianom, jak przepisy prawa finansowego, zwłaszcza prawa podatkowego. Owa zmienność przepisów prawa finansowego jest w części uwarunkowana obiektywnie, zmieniają się one zawsze wraz ze zmianą warunków gospodarczych. Owa zmienność wynika także ze zmian polityki finansowej, a po część wynika z błędów legislacyjnych, pośpiechu stanowienia tych przepisów, a często z niewiedzy i niechlujstwa podmiotów stanowiących prawo.

Wykład VII

Polityka finansowa jest często nazywana przez ekonomistów polityką fiskalną, dzięki czemu jest wówczas odróżniana od polityki monetarnej, pieniężnej. Jednak w nauce prawa zwykło się mówić o polityce finansowej. Polityka finansowa jest ściśle związana z prawem, znajduje swój wyraz w przepisach prawa stanowionego, zwłaszcza w przepisach prawa finansowego. To jakie przepisy obowiązują w danym czasie, jakie rozwiązania prawne przyjął normo dawca, zależy od czynników dwojakiego rodzaju:

  1. Czynniki obiektywne, których nie da się zmienić w krótkim okresie czasu.

  2. Od dokonanych przez normo dawcę wyborów, czyli dokonywanej polityki finansowej.

Ad.1

Należy wskazać, że istnieją zawsze pewne uwarunkowania obiektywne. Stanowiąc prawo normo dawcy muszą uwzględnić ich istnienie. Są to czynniki różnego rodzaju o charakterze ekonomicznym, geograficznym, demograficznym, historycznym i inne, np. jeżeli w polskim rolnictwie dominują gospodarstwa małe, bądź średnie to system opodatkowania tego sektora nie może być nadmiernie skomplikowany. W odniesieniu do małych gospodarstwa trzeba stosować pewne uproszczone, ryczałtowe metody opodatkowania.

Ad.2

W ramach istniejących czynników obiektywnych, organy stanowiące Orawo, mogą dokonywać różnych wyborów. Mogą wybierać jakie cele chcą osiągnąć w danym okresie czasu oraz mogą wybierać środki, których użyją w celu realizacji tych celów. Środki realizacji wybranych celów to inaczej sposoby realizacji tych celów. Dokonywanie owych wyborów w związku z instrumentami finansowymi jest nazywane polityką finansową. Polityka finansowa jest to zatem wybór celów jakie chce się osiągnąć poprzez odpowiednie stanowienie przepisów prawa oraz wybór środków służących realizacji tych celów, które są związane z narzędziami wydatków publicznych i dochodów publicznych. Podstawą polityki finansowej, jest polityka społeczno gospodarcza, której cele realizuje polityka finansowa. Kierunki polityki wynikają z długookresowych programów społecznych i gospodarczych władz publicznych. Są wyrażane w różnych strategiach, wieloletnich planach finansowych choć wynikają np. z uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej.

Narzędzia realizujące politykę finansową

Polityka finansowa może być realizowana zarówno poprzez wydatkowanie środków publicznych, jak i poprzez gromadzenie środków publicznych. Polityka realizowana poprzez wydatki publiczne polega na tym, iż określona część środków publicznych przeznacza się na realizację celów które zostały wybrane, a więc dokonuje się wydatków publicznych na te zadania. Ta polityka jest stosunkowo łatwa do odczytania poprzez porównanie wielkości wydatków publicznych na dane zadanie w pewnym okresie czasu i w porównaniu do innych wydatków publicznych. Określa się je niekiedy mianem polityki wydatków publicznych(budżetowych).

Polityka finansowa może być jednak prowadzona poprzez instrumenty służące gromadzeniu środków publicznych, zwłaszcza podatków. Czerpiąc środki publiczne od różnych podmiotów, można wywoływać u tych podmiotów różne skutki. Można je zachęcać, bądź zniechęcać do określonych aktywności, określonego działania. Można wpływać na podział majątków i dochodów dążąc do realizacji różnych celów. Taką politykę określa się często mianem polityki podatkowej. Podatki są nakładane głównie z powodu aby wyposażyć podmioty publiczne w potrzebne im środki publiczne. Są więc nakładane głównie z powodów fiskalnych. Owe powody mają zawsze charakter pierwotny, ale w czasach współczesnych, za pomocą podatków realizuje się także różne cele poza fiskalne. Owe cele poza fiskalne są często celami ekonomicznymi, np. rozwój gospodarczy zaniedbanych terenów, wzrost eksportu, wzrost inwestycji, ale miewają także charakter poza gospodarczy, poza ekonomiczny. Np. polityka pro rodzinna czy inwestycja w kapitał ludzki.

Polityka wydatków publicznych i polityka podatkowa składają się na politykę budżetową, czy politykę fiskalną. W teorii sformułowano kilka warunków prawidłowej polityki finansowej:

  1. Cele tej polityki muszą być określone realnie, muszą być możliwe do osiągnięcia w danym państwie, w danym czasie.

  2. Cele oraz środki ich realizacji nie mogą być wzajemnie sprzeczne.

  3. Cele i środki realizacji muszą być dobrze dobrane. Środki dostosowane do realizacji celów.

  4. Cele i środki muszą być jasno określone i znane adresatom.

  5. Polityka musi respektować nieprzekraczalne, obiektywne granice i musi być konsekwentna i minimalnie stabilna.

  6. Prawidłowa realizacja polityki wymaga kompetentnych kadr i odpowiedniego wyposażenia technicznego.

Cele polityki finansowej osiąga się poprzez stanowienie odpowiedniego prawa, zwłaszcza prawa finansowego oraz poprzez jego prawidłową realizację. Owa polityka wynika z uchwalonych ustaw i aktów wykonawczych. Jest odzwierciedlona w planach finansowych, zwłaszcza w budżecie(państwa i samorządów).

Sektor finansów publicznych

Wykonywanie zadań publicznych wymaga z jednej strony środków publicznych, zaś z drugiej, pewnych struktur organizacyjnych, więc jednostek organizacyjnych wykonywujących te zadania oraz organów władzy publicznej, dokonywujących wyborów i rozstrzygnięć. Zbiorowość tych podmiotów, jednostek organizacyjnych i organów władzy, które wykonują nie komercyjne zadania publiczne, określa się mianem sektora finansów publicznych. Podmioty zaliczane do tego sektora nazywa się jednostkami sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych, sektor finansów publicznych tworzą:

  1. Organy władzy publicznej

  2. Jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki

  3. Jednostki budżetowe

  4. Samorządowe zakłady budżetowe

  5. Agencje wykonawcze

  6. Państwowe fundusze celowe

  7. Zakład Ubezpieczeń Społecznych(związany z nim fundusz)

  8. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego(związany z nim fundusz)

  9. NFZ

  10. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej - publiczne zoz-y

  11. Uczelnie publiczne

  12. Polska Akademia Nauk i jej jednostki organizacyjne

  13. Państwowe i samorządowe instytucje kultury - teatry, muzea, opery itd.

  14. Państwowe instytucje firmowe

  15. Niektóre inne państwowe i samorządowe osoby prawne

Ów zakres podmiotów sektora finansów publicznych może ulec niedługo rozszerzeniu o lasy państwowe. W naukach ekonomicznych zwykło się wyróżniać z punktu widzenia prawnego w sposób niedoskonały, trzy podsektory:

W ramach jednostek sektora finansów publicznych możemy wyróżnić:

  1. Organy władzy publicznej

  2. Jednostki organizacyjne

  3. Urządzenie organizacyjno-prawne, jakim są państwowe fundusze celowe

Wykład VIII

Organy władzy publicznej, a w szczególności organy finansowe.

Do jednostek sektora finansów publicznych ustawodawca zalicza m.in. różne organy władzy publicznej. One także prowadzą publiczną działalność finansową. Organy te można najogólniej podzielić z punktu widzenia finansów publicznych na:

  1. organy o kompetencjach ogólnych

  2. organy specjalne powołane do prowadzenia publicznej działalności finansowej, a więc do gromadzenia środków publicznych i ich wydatkowania

Ad A

Możemy przykładowo zaliczyć Sejm, Senat, Radę Ministrów, zarządy jednostek samorządu terytorialnego, czy sądy i trybunały.

Ich uprawnienia, kompetencje dotyczą bardzo różnych spraw nie tylko finansowych.

Ad B

To organy finansowe. Ich działalność wyczerpuje się w zasadzie w organizowaniu i prowadzeniu publicznej działalności finansowej. To one stanowią administrację finansową. Organy finansowe działają w różnych formach prawnych, ale podstawową zasadniczą formą są ich działania władcze, a więc jednostronnie rozstrzygają sprawy, wiążąc inne podmioty. Mogą stosować środki przymusu państwowego. Wydają różnorodne akty finansowe, w tym decyzje. W sferze finansów publicznych, zwłaszcza ostatnio, akty finansowe nie zawsze są wydawane. Podmioty same kształtują swoją działalność finansową na podstawie właściwych przepisów prawa bez ingerencji organów finansowych.

Działania władcze nie wyczerpują działalności organów finansowych. Mogą one, tak jak inne organy państwa, podejmować działania o charakterze niewładczym, jak np. w sferze wewnętrznej (organizowanie szkoleń pracowników czy narady) i zewnętrznej (różnorodne apele, akcje popularyzacyjne, informowanie). Dominują jednak działania władcze. Naczelnym organem finansowym państwa jest Minister Finansów. Zgodnie z ustawą o działach administracji rządowej, Minister Finansów kieruje trzema działami tej administracji:

  1. działem budżet

  2. działem finanse publiczne

  3. działem instytucje finansowe

Ad. 1 - dział budżet

Minister Finansów zajmuje się następującymi sprawami finansowymi:

  1. opracowywaniem projektu budżetu państwa, jego wykonywaniem, przygotowywaniem sprawozdań z jego wykonania, kontrolą wykonania budżetu oraz nadzorem nad organami orzekającymi w sprawach naruszenia dyscypliny finansów publicznych

  2. systemem finansowania samorządu terytorialnego, sferą budżetową, sprawami bezpieczeństwa państwa

  3. sprawami związanymi z zarządzaniem długiem publicznym

Ad. 2 - dział finanse publiczne

Obejmuje on, mówiąc najogólniej, sprawy związane z wykonaniem dochodów i wydatków budżetu państwa. W szczególności są to:

  1. sprawy wykonania dochodów z podatków, opłat oraz ceł, a więc tzw. danin publicznych

  2. dochodzenie należności Skarbu Państwa

  3. sprawy gier losowych i zakładów wzajemnych oraz gier na automatach

  4. sprawy rachunkowości, prawa daninowego, kontroli skarbowej, czy cen

Ad. 3 - instytucje finansowe

Obejmuje sprawy funkcjonowania rynku finansowego (w tym banków, zakładów ubezpieczeniowych) i funduszy inwestycyjnych. Kierowanie działem administracji rządowej oznacza, że Minister Finansów jest odpowiedzialny za inicjowanie i opracowywanie kierunków polityki w zakresie tego działu, a więc:

  1. on przedkłada projekty aktów prawnych

  2. on wykonuje tę politykę

  3. on koordynuje jej wykonanie przez organy, urzędy i jednostki jemu podległe bądź przez niego nadzorowane

Minister ma prawny obowiązek współdziałania z innymi podmiotami, innymi organami administracji państwowej i samorządowej, związkami zawodowymi, organizacjami pracodawców i innych.

Drugi rodzaj organów finansowych to organy skarbowe: Naczelnicy Urzędów Skarbowych i Dyrektorzy Izb Skarbowych. Organy te są niezespolonymi organami administracji rządowej. Podlegają Ministrowi Finansów. Ich zadania są określone w ustawie o Urzędach i Izbach Skarbowych

Do zakresu działania Naczelników Urzędów Skarbowych należy:

  1. ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, z wyjątkiem tych, które są ustalane, określone lub pobierane przez inne organy, a więc z wyjątkiem niektórych podatków lokalnych oraz pobieranych przez organy celne

  2. rejestracja podatników oraz przyjmowanie deklaracji podatkowych

  3. wykonywanie kontroli podatkowej

  4. podział i przekazywanie dochodów budżetowych między budżet państwa i budżety samorządowe - ta kompetencja jest związana z istnieniem udziałów samorządów w podatkach państwowych

  5. wykonywanie egzekucji administracyjnej, należności pieniężnych, w tym egzekucja podatków

  6. współpraca z szefem Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych

  7. inne zadania określone w innych ustawach.

Naczelnik Urzędu Skarbowego jest organem niższego stopnia.

Ustawodawca określa także zadania Urzędów Skarbowych, którymi kieruje Naczelnik. Są to:

  1. prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw i wykroczeń skarbowych

  2. wykonywanie funkcji oskarżyciela publicznego w tych sprawach

  3. wykonywanie kar majątkowych w zakresie wynikającym z KKW i KKS.

Drugi z organów skarbowych to Dyrektor Izby Skarbowej. Jest organem stopnia wyższego w stosunku do Naczelników Urzędów Skarbowych. Do jego zakresu działań zależy:

  1. nadzór nad Urzędami Skarbowymi

  2. rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do Urzędów Skarbowych

  3. ustalanie i udzielanie dotacji przedmiotowych przedsiębiorcom oraz analizowanie prawidłowości ich wykonania, wykorzystania.

Wykład IX

Drugą grupą organów finansowych podlegających Ministrowi Finansów są organy służby celnej. Zgodnie z ustawą o służbie celnej, organy służby celnej to jednolicie umundurowane formacje służące zapewnieniu ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego wspólnoty europejskiej. Organami służby celnej są:

  1. Minister właściwy do spraw finansów publicznych - w zasadzie koordynuje w współdziała w kształtowaniu polityki państwa w zakresie zadań służby celnej.

  2. Szef służby celnej - W szczególności sprawuje funkcje kierownicze, kieruje służbą celną oraz zapewnia sprawne i efektywne wykonywanie jej zadań. W szczególności sprawuje nadzór nad dyrektorami Izb Celnych i naczelnikami Urzędów Celnych. Kształtuje politykę darową i szkoleniową. Współpracuje z właściwymi organami innych państw oraz organizacjami międzynarodowymi. Wykonuje funkcje służby specjalnej w zakresie działań służby celnej.

  3. Dyrektorzy Izb Celnych - sprawują nadzór nad działalnością naczelników Urzędów Celnych, rozstrzygają w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników Urzędów Celnych. Wykonują kontrolę celną, podatkową, a w pewnym zakresie inną. Rozpoznaje, wykrywa, zapobiega przestępstwom i wykroczeniom skarbowym w związku z zadaniami służby celnej, współdziała z innymi organami, jak np. Straż Graniczna, czy organy kontroli skarbowej. Wykonuje zadania związane ze statystyką dotyczącą obrotu towarowego.

  4. Naczelnicy Urzędów Celnych - wykonują następujące zadania:

Organy służby celnej wykonują zatem w szczególności zadania organów celnych i podatkowych działają m. in. na podstawie przepisów prawa celnego oraz ordynacji podatkowej.

Jednostkami organizacyjnymi, obsługującymi organy służby celnej są Urzędy Celne, Izby Celne oraz komórki organizacyjne Ministerstwa Finansów.

Politycy dość często wysuwają postulat połączenia służby celnej i organów skarbowych. Wskazują na podobieństwo ich zadań oraz stosowanie podobnych procedur. Dotychczas pomysł ten nie został zrealizowany.

Organy kontroli finansowej - organy kontroli skarbowej. Organy kontroli skarbowej uregulowane są w ustawie o kontroli skarbowej. Celem kontroli skarbowej jest:

  1. Ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa.

  2. Zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności budżetu państwa.

  3. Badanie zgodności z prawem, a więc legalności gospodarowania mieniem państwowym.

  4. Zapobieganie i wykrywanie przestępstw, zwłaszcza korupcyjnych.

Organami kontroli skarbowej są:

  1. Minister właściwy do spraw finansów publicznych, który jest naczelnym organem kontroli skarbowej.

  2. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, który jest organem stopnia wyższego nad dyrektorami Urzędów Kontroli Skarbowej.

  3. Dyrektorzy Urzędów Kontroli Skarbowej.

Owe organy obsługiwane są przez Urzędy Kontroli Skarbowej i przez jednostkę organizacyjną Ministerstwa Finansów. Zakres kontroli skarbowej jest określany bardzo szeroko. Przedmiotem tej kontroli mogą być w szczególności:

  1. Postanowienia prawa podatkowego, jak np. kontrola źródeł pochodzenia majątku oraz przychodów tzw. nieujawnionych, kontrola niezgłoszonej do opodatkowania działalność gospodarcza, rzetelność deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatków.

  2. Postanowienia prawa finansowego czy szerzej prawa finansów publicznych - kontrolują celowość i rzetelność gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej, prawidłowość przekazywania środków polskich do budżetu Unii Europejskiej, prowadzą audyt gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej.

  3. Gospodarowanie mieniem państwowym - badają celowość i zgodność z prawem wykorzystywania i rozporządzania mieniem państwowym, w tym procesy prywatyzacyjne, prowadzą kontrolę dewizową stosowania cen urzędowych, a w pewnym zakresie cen umownych, kontrolują oświadczenia majątkowe osób zobowiązanych do ich składania, zatrudnionych w resorcie finansów.

Równie szeroko określono zakres podmiotowy kontroli, a więc kontrolowanie. Kontroli skarbowej podlegają:

  1. Zobowiązani do świadczeń na rzecz Skarbu Państwa lub państwowych funduszy celowych.

  2. Wydatkujący, przekazujący i otrzymujący środki europejskie.

  3. Podmioty przekazujące środki własne(składkę polską) do budżetu Unii Europejskiej.

  4. Władający i zarządzający mieniem państwowym, także osoby zatrudnione lub pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych, podległych Ministrowi Finansów.

Organy kontroli skarbowej przeprowadzają kontrolę w dwóch formach:

  1. W formie postępowania kontrolnego - prowadzą ją inspektorzy kontroli skarbowej lub pracownicy urzędów kontroli skarbowej. Wszczyna się japo przedłożeniu kontrolowanemu upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli. Kontrolowany ma umożliwić kontrolującemu przeprowadzenie kontroli. Musi udostępnić wszystkie obiekty i dokumenty, dostarczyć tłumaczenia dokumentów sporządzonych w językach obcych oraz zapewnia środki łączności i miejsce do przechowywania. Te działania kontrolowany podejmuje na własny koszt.

Po zgromadzeniu dokumentacji wszystkich czynności kontrolnych inspektor powinien zawiadomić kontrolowanego o ustaleniach kontroli. Kontrolowany może składać wnioski, np. o przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych albo o uzupełnienie dokumentacji. Kontrola skarbowa kończy się bądź decyzją w rozumieniu ordynacji podatkowej, bądź tzw. wynikiem kontroli. Decyzja jest wydawana wówczas, gdy ustalenia dotyczą podatków, opłat i nie podatkowych należności budżetu państwa, w zakresie których właściwymi są naczelnicy Urzędów Skarbowych oraz podatku akcyzowego. W pozostałych przypadkach wydawany jest wynik kontroli. Od decyzji podatkowej służy odwołanie i jeżeli decyzję wyda Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej, to do Dyrektora Izby Skarbowej, lub Dyrektora Izby Celnej. Jeżeli decyzję wydał Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, to odwołanie wtedy nie przysługuje. Kontrolowany może jedynie złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Możliwość wydawania decyzji podatkowej przez organy kontroli skarbowej wskazuje, iż nie są one wyłącznie organami kontrolnymi. W sprawach podatkowych mogą także działać władczo jak organy podatkowe.

  1. W formie wywiadu skarbowego - przeprowadza go jedna ze służ specjalnych podległych Generalnemu Inspektorowi Kontroli Skarbowej. Wywiad Skarbowy gromadzi, przetwarza i wykorzystuje informacje m. in. o dochodach i prawach majątkowych. Pracownicy wywiadu mogą zastosować za zgodą sądu kontrolę operacyjną. Mogą m. in. założyć podsłuch, kontrolować korespondencję, w czasie wykonywania czynności mogą stosować środki przymusu bezpośredniego, a w pewnych przypadkach używać broni.

Wykład X

Regionalne Izby Obrachunkowe:

Działają na podstawie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zgodni z tą ustawą są państwowymi organami kontroli gospodarki finansowej i nadzoru nad różnymi podmiotami samorządowymi. W szczególności kontrolują i nadzorują:

  1. Jednostki samorządu terytorialnego.

  2. Związki podmiotów samorządowych i ich stowarzyszenia.

  3. Samorządowe jednostki organizacyjne, w tym samorządowe osoby prawne.

  4. Inne podmioty w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji z budżetów samorządowych.

Do zadań Regionalnych Izb Obrachunkowych należy:

  1. Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych owych różnych podmiotów. Jest sprawowana na podstawie różnych kryteriów stosowanych do różnych rodzajów zdań samorządów. W przypadku tzw. zadań własnych samorządów, kryteriami kontroli są:

W przypadku tzw. zadań zleconych, dodatkowymi kryteriami kontroli są celowość, rzetelność i gospodarność. Kryteria są znacznie bardziej rozbudowane, bo samorząd wykonuje w tym przypadku cudze zadania. Zgodnie z ustawą, RIO ma obowiązek przynajmniej raz na 4 lata dokonać kompleksowej kontroli gospodarki finansowej samorządów. Znacznie częściej są dokonywane tzw. kontrole przedmiotowe, dotyczące określonego wycinku spraw i kontrole doraźne, wcześniej nie planowane. Inspektorzy dokonujący kontroli mają prawo, m. in. wglądu do dokumentacji kontrolowanego, zabezpieczenia dokumentów i innych dowodów, żądania niezbędnych informacji, czy wstępu na teren i do pomieszczeń kontrolowanego. Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli i przedkłada przedstawicielowi kontrolo. Kierownik jednostki kontrolowanej oraz skarbnik mogą odmówić podpisania protokołu i złożyć stosowne wyjaśnienia. Nie wstrzymuje to dalszych działań inspektorów. Na podstawie wyników kontroli, Izba kieruje do jednostki kontrolowanej wystąpienie pokontrolne. Wskazuje w nim źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia. Kontrolowany winien w ciągu 30 dni zawiadomić Izbę o wykonaniu wniosku, bądź o przyczynach ich niewykonania. W razie potrzeby Izba informuje różne podmioty o nieprawidłowościach w działalności kontrolowanego, np. policję, prokuraturę, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy w wyjątkowych przypadkach Prezesa Rady Ministrów.

  1. Nadzór w zakresie spraw finansowych. W ramach nadzoru działalności nadzorczej, RIO wykonuje czynności dwojakiego rodzaju:

  1. Bada uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy samorządów w określonych sprawach:

  1. Procedury uchwalania budżetu i jego zmian.

  2. Budżetu i jego zmian.

  3. Zaciągania zobowiązań wpływających na dług samorządowy oraz udzielaniu pożyczek.

  4. Zasad i zakresu dotowania z budżetu samorządowego.

  5. Podatków i opłat lokalnych.

  6. Absolutorium, wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Jeżeli Izba stwierdzi niezgodności uchwały lub zarządzenia z prawem to orzeka ich nieważność w całości bądź w części. Jedynie w przypadku uchwały budżetowej prowadzi się wcześniej postępowanie naprawcze. Izba wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeśli nie zostaną one usunięte w wyznaczonym terminie, Izba orzeka o nieważności uchwały w całości bądź części. W zakresie dotkniętym nieważnością, Izba ustala uchwały.

  1. W pewnych przypadkach ustala zastępczo budżet samorządowy. Polega to na tym, że w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez organy stanowiące samorządu terytorialnego do 31.01 roku budżetowego, budżet ustala zastępczo Izba do końca lutego w zakresie zadań własnych i zadań zleconych.

  1. Wydawanie opinii, raportów i analiz w zakresie objętym kontrolą i nadzorem. W szczególności w wielu przypadkach Izba ma prawo i obowiązek wydawania opinii np. o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki, bądź wykupu papierów wartościowych. Izba wydaje opinie o przedkładanych projektach uchwał budżetowych, przedkładanych sprawozdaniach z wykonania budżetów samorządowych, czy wydaje opinie w sprawie uchwały o nieudzieleniu absolutorium o przedkładanych opiniach uchwał o wieloletnich programach finansowych.

  2. Prowadzenie działalności informacyjnej, instruktarzowej i szkoleniowej. Prowadzona jest w zakresie objętym nadzorem i kontrolą wykonywaną przez Izby.

Organy jednostek sektora finansów publicznych odpowiedzialne za wewnętrzną kontrolę finansową. Organami tymi są:

  1. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych.

  2. Główny księgowy tej jednostki.

  3. Skarbnik budżetu samorządowego.

Obok tych organów kontroli finansowej działają organy tzw. kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego, ale ich działania dotyczą nie tylko działalności finansowej. Mają szerszy zakres.

Ad. 1

Zgodnie z art. 53 ustawy o finansach publicznych, jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Może jednak powierzyć wykonywanie niektórych czynności pracownikom tej jednostki. Wówczas one ponoszą odpowiedzialność w powierzonym im zakresie.

Ad. 2

Zajmuje się najczęściej, jak wynika z art. 54 ustawy o finansach publicznych:

  1. Prowadzeniem rachunkowości jednostki.

  2. Wykonywaniem dyspozycji środkami pieniężnymi.

  3. Dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji z planem finansowym jednostki oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących tych operacji.

Złożenie przez księgowego podpisu na tych dokumentach oznacza, że nie zgłasza on zastrzeżeń, a zobowiązania wiążące się z tą operacją mieszczą się w planie finansowym tej jednostki. O odmowie podpisania dokumentów główny księgowy zawiadamia kierownika jednostki. Kierownik może albo wstrzymać wykonania operacji albo wydać pisemne polecenie jej wykonania.

Ad. 3

Przepisy prawa obowiązującego powszechnego nie zawierają wyczerpującego katalogu zadań skarbnika. Są one określane często w statutach samorządu. Niektóre wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Skarbnik jest:

  1. Głównym księgowym budżetu samorządowego - wykonuje zadania określone w ustawie o rachunkowości.

  2. Nadzorcą prac związanych z opracowaniem projektu budżetu samorządowego, a potem jego wykonaniem.

  3. Zapewnia bieżącą kontrolę wykonania budżetu oraz prac związanych ze sporządzeniem sprawozdawczości budżetowej.

Skarbnik nadzoruje służby finansowo-księgowe urzędu. Zadania skarbnika sprowadzają się w zasadzie do administrowania środkami finansowymi samorządów, a nie decydowania. Niektóre inności, zwłaszcza z zakresu długu samorządowego, jak zaciąganie pożyczek i kredytów, czy udzielanie poręczeń i gwarancji, bądź emisja obligacji samorządowych, wymagają kontrasygnaty skarbnika. Skarbnik, który odmówił kontrasygnaty, dokonuje jej jednak na pisemne polecenie przewodniczącego zarządu bądź wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta.

Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych.

Zgodnie z art. 8 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych działają w formach określonych przez prawo. Owe formy zmieniają się w czasie, ale ich główną cechą jest to, że w różny sposób są powiązane z budżetem. Są wyróżnione ze względu na sposób powiązania z budżetem. Można mówić o dwóch zasadniczych sposobach powiązania jednostek organizacyjnych z budżetem, dwóch sposobach budżetowania:

  1. Powiązaniu brutto - jest to powiązanie bardzo ścisłe. Polega na tym, że każdy dochód jaki jednostka osiągnie , jest jednocześnie dochodem budżetu, z którym ta jednostka jest powiązana. Jest zawsze odprowadzany na rachunek tego budżetu. Każdy wydatek tej jednostki jest jednocześnie wydatkiem budżetu, z którym jednostka jest powiązana. Mówiąc inaczej, na każdy swój wydatek jednostka otrzymuje pieniądze z budżetu. Jednostka powiązana z budżetem brutto nie może zatem, co do zasady pokrywać swoich wydatków z osiągniętych przez nią dochodów. W jednostkach tych nie ma zatem ekonomicznych bodźców zachęcających do zwiększania dochodów, dbałości o pozyskiwanie tych dochodów.

Wydatki tych jednostek są dokonywane zgodnie z prawem finansowym jednostki i budżetem, z którym są powiązane. Jednostki wiążą zatem rygory, które obowiązują w toku wykonywania budżetu. Ich działalność finansowa jest usztywniona. Żeby zmienić plan finansowy jednostki, trzeba często najpierw dokonać zmiany we właściwym budżecie. Wysokość wydatków jednostki nie zależy od jej dochodów. Jednostka ma tendencję do wydatkowania całości z zaplanowanych dla niej wydatków do końca roku budżetowego, nie kierując się często racjonalnością i słusznością dokonania takich wydatków. Brak jest mechanizmów ekonomicznych racjonalizujących dokonanie tych wydatków.

Metoda brutto, mimo poważnych wad, ma jedną potężną zaletę. Umożliwia sfinansowanie bardzo różnorodnych zadań wykonywanych przez tak powiązane jednostki.

  1. Powiązaniu netto - jest nazywana niekiedy powiązaniem wynikowym. Polega na tym, że jednostka co do zasady pokrywa swoje wydatki z osiąganych przez nią dochodów. Z budżetem wiąże się jedynie wynikiem swojej działalności. Jeśli jej wydatki są niższe niż jej dochody, to do budżetu jednostka wpłaca jedynie tę nadwyżkę. Jeśli natomiast wydatki są wyższe niż dochody, to jednostka otrzymuje dotację z budżetu. Działalność takiej jednostki jest znacznie bardziej elastyczna. Zwiększenie dochodów jednostki ponad plan pozwala jej dokonać wyższych wydatków niż pierwotnie planowano. W takiej jednostce działają pewne bodźce ekonomiczne zachęcające do efektywnego gospodarowania. Niekiedy powiązania jednostek organizacyjnych z budżetem są znacznie bardziej rozbudowane, zarówno po stronie dotacji udzielanych z budżetu, jak i po stronie wpłat dokonywanych do budżetu.

Wykład XI

Metoda powiązania netto jest stosowana albo do całej działalności jednostki albo niekiedy tylko do wyodrębnionej części działalności jednostki rozliczającej się z budżetem brutto. Pierwszy przykład dotyczy w chwili obecnej samorządowych zakładów budżetowych. Drugi przykład dotyczy w chwili obecnej rachunków dochodów własnych jednostek oświatowych.

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych z 2009 roku wyróżnia się następujące formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych:

  1. jednostki budżetowe

  2. samorządowe zakłady budżetowe

  3. agencje wykonawcze

  4. instytucje gospodarki budżetowej

  5. państwowe fundusze celowe

  6. państwowe i samorządowe osoby prawne.

[ wszystkie te formy reguluje rozdział III]

I. Jednostki budżetowe

Działają jako państwowe lub samorządowe. Tworzą je, łączą bądź likwidują albo ministrowie, wojewodowie czy kierownicy urzędów centralnych (czyli państwowe jednostki budżetowe) albo organy stanowiące samorządu, a więc rady gmin, rady powiatów czy sejmiki wojewódzkie (czyli samorządowe jednostki budżetowe).

Zgodnie z art. 11 ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe nie posiadają osobowości prawnej i swoje wydatki pokrywają bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu. Są więc powiązane z budżetem metodą brutto z wszystkimi jej wadami i zaletami. Jednostki budżetowe świadczą na ogół usługi niematerialne, np. z zakresu administracji publicznej, obronności, porządku wewnętrznego czy szkolnictwa. Świadczą te usługi nieodpłatnie. Typowymi jednostkami budżetowymi są przykładowo różne urzędy publiczne (ministerstwo, starostwo, komendy policji, prokuratury, sądy, szkoły publiczne).

II. Samorządowe zakłady budżetowe

W chwili obecnej dogorywają ostatnie państwowe zakłady budżetowe. Samorządowe zakłady budżetowe są tworzone, łączone, likwidowane i przekształcane przez organy stanowiące samorządu. Zgodnie z art. 15 ustawy o finansach publicznych, samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty, a więc w istocie wydatki z własnych przychodów. Jeżeli jego przychody są niższe niż koszty, zakład samorządowy może otrzymać dotację podmiotową, a więc na dofinansowanie własnej działalności. Oprócz tego, zakłady mogą otrzymać dotacje przedmiotowe, będące dopłatami do cen towarów bądź usług, oraz dotacje inwestycyjne.

Zakład budżetowy jest co do zasady powiązany z budżetem samorządowym metodą netto. Ma dużą autonomię finansową w zakresie własnej gospodarki finansowej, odmiennie niż jednostka budżetowa. Zakład, tak jak jednostka, nie posiada osobowości prawnej. Zakłady budżetowe mogą od 01.01.2011 działać jedynie w ściśle określonym zakresie. Ów zakres wyznacza art. 14 ustawy o finansach publicznych. Mogą to być przykładowo ośrodki kultury fizycznej i sportu (np. łódzka Fala), cmentarze, jednostki zajmujące się transportem zbiorowym, targowiska i hale targowe, ogrody zoologiczne, ogrody botaniczne.

III. Agencje wykonawcze

Zgodnie z art. 18 ustawy o finansach publicznych, są to państwowe osoby prawne tworzone odrębnymi ustawami w celu realizacji różnych zadań publicznych. Status agencji wykonawczych mają obecnie np. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Mienia Wojskowego, Agencja Nieruchomości Rolnych.

Agencje wykonawcze prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w tworzących je ustawach. Ich przychody płyną w pierwszej kolejności z prowadzonej przez agencje działalności. Płyną także z dotacji budżetowych, różnie określanych dla różnych agencji. Agencje ustalają wynik finansowy. Nadwyżkę środków wpłacają corocznie do budżetu państwa. Ich różne plany finansowe mogą być zmieniane, ale po uzyskaniu zgody ministra nadzorującego agencję i uzyskaniu opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu. Zmiany tego planu nie mogą zwiększyć zobowiązań agencji ani nie mogą pogorszyć wyniku finansowego agencji.

IV. Instytucje gospodarki budżetowej

One także posiadają osobowość prawną. Zgodnie z art. 23 ustawy o finansach publicznych, jest to jednostka tworzona w celu realizacji zadań publicznych, odpłatnie wykonująca wyodrębnione zadania i pokrywająca swoje koszty z uzyskiwanych przychodów. Oprócz przychodów z własnej działalności może otrzymywać dotacje z budżetu. Instytucja, tak jak agencja, także ustala wynik finansowy. Tworzona jest jednak nie ustawą, lecz przez ministra lub szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów bądź przez organ lub kierownika tzw. jednostki pozarządowej (np. Szefa Kancelarii Sejmu lub senatu). Ów organ tworzący instytucje gospodarki budżetowej określa przeznaczenie zysku tej instytucji. Instytucja nie dokonuje wpłat od budżetu. W chwili obecnej status instytucji gospodarki budżetowej posiadają np. jednostki prowadzące działalność gospodarczą przy Ochotniczych Hufcach Pracy.

V. Państwowe fundusze celowe

Ustawodawca zalicza je do form organizacyjno-prawnych, ale są one w istocie odrębnym urządzeniem finansowym, a nie jednostką organizacyjną. Zgodnie z art. 29 ustawy o finansach publicznych, państwowe fundusze celowe są tworzone na podstawie ustaw. Od 01.01.2011 będą jedynie działać fundusze państwowe.

Istota funduszu celowego polega na tym, że określone środki, dochody wyodrębnia się z ogólnej masy dochodów budżetowych i powstające z nich zasoby przeznacza na szczególne zadania wyodrębnione z działalności budżetowej. Są to takie mini budżety tworzone dla zadań szczególnych. Tworzy się je wówczas, gdy istnieje potrzeba finansowania w sposób elastyczny zadań o szczególnym znaczeniu. Gdyby nie utworzony fundusz, zadania te byłyby finansowane z budżetu.

Utworzenie funduszu dobrze zabezpiecza finansowanie tychże zadań. Środki niewykorzystane w funduszu do końca roku budżetowego przechodzą na rok następny, nie wygasają jak to ma miejsce w budżecie. W przypadku funduszy celowych zakres kontroli parlamentarnej jest jednak ograniczony, w porównaniu z kontrolą budżetową. Klasycznymi typowymi funduszami celowymi są przykładowo fundusz ubezpieczeń społecznych, fundusz alimentacyjny, fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych.

Z punktu widzenia powiązań z budżetem można wyróżnić dwie podstawowe grupy funduszy:

  1. fundusze powiązane z budżetem - oznacza to najczęściej fundusze dotowane z budżetu

  2. fundusze autonomiczne - nie wykazują żadnych związków finansowych z budżetem, np. Narodowy Fundusz Gospodarki Wodnej i Środowiska.

W chwili obecne (od 01.01.2011) fundusze celowe mogą działać jedynie jako wyodrębniony rachunek bankowy. Dysponuje nimi organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. W przeszłości niektóre fundusze celowe działały jako osoby prawne.

VI. Państwowe i samorządowe osoby prawne

Z wyjątkiem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego. Te osoby prawne są tworzone na podstawie odrębnych ustaw. Są to przykładowo państwowe i samorządowe instytucje kultury, państwowe instytucje filmowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Jednostki te działają na zasadach określonych w przedmiotowo właściwych ustawach. Zgodnie z art. 30 i 31 ustawy o finansach publicznych, jednostki te działają na podstawie własnych planów finansowych, w których wyodrębniają m.in. przychody z prowadzonej działalności, dotacje budżetowe i koszty ich działalności.

Wykład XII

Zadania publiczne

Jednostki sektora finansów publicznych wykonują rozmaite zadania publiczne. Owe zadania są obowiązkami prawnymi nałożonymi na organy władzy publicznej, ekonomiści mówią na to usługi publiczne. Katalog tych zadań zmienia się w czasie i zależy od czynników historycznych, politycznych, społecznych, czy gospodarczych. Zadania publiczne wynikają z przepisów obowiązującego prawa, w chwili obecnej można wyróżnić kilka rodzajów zadań publicznych:

  1. Zadania typowo administracyjne, z zasady wykonywane przez wszystkie państwa, takie jak np. obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, wymiar sprawiedliwości, działalność legislacyjna, czy utrzymanie dróg.

  2. Zadania związane z rozwojem urbanizacji, obejmuje szereg usług komunalnych.

  3. Zadania o charakterze socjalnym, z zakresu edukacji, ochrony zdrowia, sportu i turystyki, kultury, czy pomocy społecznej.

Formy wykonywania tych zadań można sklasyfikować w następujący sposób:

  1. Władcze formy wykonywania zadań, jak np. stanowienie i egzekwowanie prawa, jak sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, czy udzielanie różnych zezwoleń i koncesji.

  2. Świadczenia usług publicznych, a więc usług edukacyjnych, zdrowotnych, opiekuńczych, czy komunalnych.

  3. Utrzymywanie i budowa infrastruktury publicznej jak np. budowa dróg publicznych, linii kolejowych, urządzeń przeciwpowodziowych, czy budynków użyteczności publicznej.

  4. Wspieranie różnych zadań wykonywanych przez rozmaite organizacje społeczeństwa obywatelskiego, jak np. wspieranie fundacji, czy stowarzyszeń.

  5. Wypłata upoważnionych podmiotom różnorodnych świadczeń pieniężnych, jak np. stypendia, renty i emerytury, zasiłki z pomocy społecznej, czy różne nagrody.

  6. Jest to zarządzanie środkami publicznymi i majątkiem publicznym.

Sposoby wykonywania zadań publicznych także są różnorodne. W celu wykonania tych zadań:

  1. Tworzy się różnorodne jednostki organizacyjne, państwowe, bądź samorządowe.

  2. Można posłużyć się instytucją zlecenia zadań do wykonania podmiotom niepublicznym, np. zleca się rozmaitym fundacją wykonywanie zadania wspierania bezdomnych, albo organizowania określonych imprez kulturalnych(np. festiwali).

  3. Zakup określonych dóbr, bądź usług od firm komercyjnych np. kontraktuje się określone usługi zdrowotne w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej.

  4. Partnerstwo publiczno-prawne. Polega ono na tym, że powierza się wykonanie zadania publicznego podmiotowi prywatnemu, który wnosi do tego przedsięwzięcia swój własny kapitał. W zamian otrzymuje prawo czerpania pożytków z wykonywanego zadania np. w postaci opłat pobieranych w przyszłości. W tym trybie buduje się część dróg publicznych i autostrad. Partnerstwo publiczno-prawne jest stosowane głównie w przypadkach zadań inwestycyjnych. Umożliwia rozłożenie ryzyka wykonania tego zadania na obie strony partnerstwa.

Bez względu na sposób wykonania zadania publicznego, konieczna jest zawsze kontrola wykonania tych zadań. Ma ona miejsce zarówno wtedy gdy zadania są wykonywane przez jednostkę sektora finansów publicznych, jak i wtedy gdy są one wykonywane przez jednostki nie zaliczane do tego sektora.

Środki publiczne:

W celu wykonywania zadań publicznych konieczne są środki publiczne. Rodzaje tych środków są określone w art. 5 ustawy o finansach publicznych:

  1. Dochody publiczne - ich istotą jest to, że w chwili ich pozyskania stają się one własnością podmiotu publicznego. Zwiększają majątek publiczny. Najważniejszym rodzajem dochodów publicznych są podatki. Oprócz podatków do dochodów publicznych zaliczamy:

Dochody publiczne dzieli się często na dochody publiczno-prawne, jak np. podatki, opłaty, cła, czy kary i grzywny oraz dochody cywilnoprawne, wynikające z zawartych umów, takie jak np. czynsze najmu i dzierżawy z majątku publicznego, odsetki od pożyczek udzielanych z środków publicznych, czy dywidendy od kapitału.

  1. Środki otrzymywane jako bezzwrotna pomoc z zagranicy. W ramach tych środków najistotniejsze znaczenie mają środki europejskie, jak np. środki z funduszy strukturalnych. Obok środków europejskich, są to także środki płynące z innych tytułów, jak np. norweski mechanizm finansowy, bądź szwajcarsko-polski program współpracy.

  2. Przychody budżetu państwa i budżetu samorządu terytorialnego. W ramach tych przychodów należy wyróżnić:

  1. Przychody jednostek sektora finansów publicznych płynące z ich odpłatnej działalności, to są np. opłaty pobierane przez samorządowe zakłady budżetowe, czy np. przez uczelnie publiczne.

Tylko dochody publiczne mogą być stabilnym źródłem finansowania wydatków publicznych. Wpływy z prywatyzacji mają charakter ograniczony. Finansowanie zadań publicznych z przychodów budżetu o charakterze zwrotnym powoduje wzrost długu publicznego oraz obowiązek zapłaty odsetek od tego długu. Istnienie długu i konieczność jego obsługi prowadzi nieuchronnie do ograniczania zakresu zadań publicznych w przyszłości.

Środki publiczne przeznacza się zgodnie z art.6 ustawy o finansach publicznych na wydatki publiczne i rozchody publiczne. Podział na wydatki i rozchody jest dokonywany w oparciu o kryterium ekonomiczne. W przypadku wydatków mamy do czynienia z redystrybucją definitywną. Rozchody natomiast są związane z transferami czasowymi. W ich przypadku, podmiot publiczny wykonuje zaciągnięte wcześniej zobowiązania. Rozchodami są bowiem spłaty pożyczek i kredytów, wykup papierów wartościowych, czy udzielone pożyczki. Różnica pomiędzy dochodami publicznymi, a wydatkami publicznym stanowi, zgodnie z art.7 ustawy o finansach publicznych nadwyżkę sektora finansów publicznych, bądź deficyt tego sektora. Ustala się je dla danego okresu rozliczeniowego.

Zasady gospodarowania środkami publicznymi:

W ustawie o finansach publicznych, ustawodawca określa szereg zasad gospodarowania środkami publicznymi:

  1. Po pierwsze określa się, iż sposób gromadzenia środków publicznych z poszczególnych tytułów określają inne ustawy - art.42 u. 1. Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art.216 u. 1 Konstytucji. Stanowi on, że środki finansów na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawach. Gromadzenie środków publicznych określają przede wszystkim ustawy podatkowe, ale także przepisy celne, przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych i inne.

  2. Zasada niefunduszowania, wynika z art. 42. u. 2 ustawy o finansach publicznych. Stanowi, iż środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wyznaczonych wydatków. Wydatki publiczne muszą być finansowane z ogółu środków publicznych. Od tej zasady ustawodawca dopuszcza jednak liczne wyjątki. Nie dotyczy ona m. in. wydatków finansowych ze środków europejskich, czy innych środków pochodzących z bezzwrotnej pomocy zagranicznej. Nie dotyczy wydatków państwowych funduszy celowych, czy wydatków tzw. gospodarki poza budżetowej, a więc Agencji Wykonawczej, samorządowych zakładów budżetowych, instytucji gospodarki budżetowej, czy państwowych i samorządowych osób prawnych, zaliczanych do sektora finansów.

  3. Wydatki publiczne zgodnie z art. 44 u. 1, mogą być ponoszone jedynie na cele i w wysokościach wynikających z właściwego planu finansowego. Nie mogą być dokonane jeśli nie są ujęte w tym planie. Nad to muszą być dokonane zgodnie z przepisami dotyczącymi wydatków. Wykonawcy są zatem związani podwójnie, z jednej strony postanowieniami planu finansowego, z drugiej natomiast postanowieniami przepisów prawnych dotyczących tych wydatków.

Z art. 44 wynikają następujące zasady dokonywania wydatków publicznych:

  1. Muszą być dokonywane w sposób celowy i oszczędny.

  2. W sposób umożliwiający terminową realizację zadań.

  3. W wysokości i terminach wynikających z zaciągniętych wcześniej zobowiązań.

  4. W przypadku zakupu dóbr, usług i robót budowlanych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Wykład XIII

Z ustawy finansowej wynika szereg podstawowych zasad dotyczących tych finansów. Są to:

  1. Zasada jawności finansów publicznych (art. 33) - oznacza, iż gospodarka środków publicznych jest jawna. Kwestie dotyczące tej zasady są uregulowane w roz. IV działu I ustawy o finansach publicznych. Zasada ta jest ściśle powiązana z konstytucyjnym prawem obywateli do informowania o działalności organów władzy publicznej. Wywodzi się natomiast z zasady jawności budżetu. Zasada jawności finansów publicznych dotyczy wszystkich etapów gospodarowania środkami publicznymi. Dotyczy zatem planowania finansów, wykonywania planów finansowych, jak i sprawozdań z wykonania tych planów. W ustawie o finansach publicznych ustawodawca określa rozmaite formy realizacji tej zasady. Jest ona realizowana w szczególności poprzez jawność debat budżetowych. Zarówno w Sejmie, jak i w Senacie, a także organach stanowiących samorządu terytorialnego, czy poprzez jawność debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetu. Podawanie do publicznej wiadomości rozmaitych informacji dotyczących finansów, jak i poprzez udostępnianie różnym podmiotom rozmaitych informacji. Nad to regularnie ogłasza się w określonych terminach, niektóre dane finansowe, jak np. wysokość państwowego długu publicznego i jego relacje do produktu krajowego brutto.

  2. Zasada przejrzystości finansów publicznych - oznacza, że środki publiczne, wydatki i rozchody winny być ujmowane w jasny, uporządkowany sposób. Ta zasada jest ściśle powiązana z zasadą jawności. Jeśli finanse publiczne nie będą przejrzyste to nie będą jawne. Realizacji zasady przejrzystości służy m. in. odpowiednie klasyfikowanie środków publicznych, wydatków i rozchodów. Zgodnie z art. 39, dochody publiczne, wydatki i niektóre przychody z działalności jednostek sektora finansów publicznych klasyfikuje się według następujących podziałów:

  1. Działy

  2. Rozdziały

  3. Według paragrafów, które określają rodzaj dochodu, przychodu i wydatku. Przychody i rozchody budżetu klasyfikuje się natomiast tylko według paragrafów. Określają one źródło przychodu, lub rodzaj rozchodu.

  1. Zasada planowania publicznej działalności finansowej - zgodnie z nią gospodarowanie środkami publicznymi odbywa się w sposób planowany. Planowanie finansowe jest to określanie źródeł i wielkości czerpanych z nich środków pieniężnych oraz określanie kierunków ich podziału na rozmaite zadania publiczne. Planowanie finansów umożliwia racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Istnieją bardzo różne rodzaje planów finansowych. W pierwszej kolejności należy wyróżnić plany wieloletnie i roczne.

Planowanie wieloletnie na szerszą skalę zostało wprowadzone ostatnio ustawą o finansach publicznych z 2009r. Przyjmuje postać wieloletniego planu finansowego państwa oraz wieloletnich prognoz finansowych samorządu. W czasach współczesnych planowanie wieloletnie jest powszechnie uznawane za niezbędny instrument nowoczesnego zarządzania finansami. Pozwala bowiem bardziej racjonalnie gospodarować środkami publicznymi, zwiększa wiarygodność i przewidywalność polityki finansowej. Ułatwia dostosowanie się do planowania na szczeblu Unii Europejskiej. Posiada także pewne wady, jest dość kosztowne i zmniejsza elastyczność polityki finansowej. Wieloletni plan finansów państwa jest ustalany przez RM i ogłaszany w Monitorze Polski. Jest ustalany na 4 lata i RM może go co rocznie aktualizować. Co roku dodaje się do niego kolejny rok kalendarzowy, jest to tzw. planowanie kroczące.

Treścią wieloletniego planu finansowego są:

  1. Prognozy i ustalenia dotyczące wielkości marko ekonomicznych, jak wzrost PKB, rozmiary inflacji itp.

  2. Kierunki polityki finansowej.

  3. Prognozy dochodów i wydatków budżetowych państwa i środków europejskich.

  4. Prognozy dotyczące wyników tych budżetów, czy to będzie nadwyżka, czy deficyt oraz źródeł ich finansowania.

Wieloletni plan finansowy jest podstawą opracowywania projektu ustaw budżetowych na kolejne lata. Oprócz wieloletniego planu finansowego, innymi elementami planowania wieloletniego są, ujmowane w co rocznych ustawach budżetowych, wieloletnie programy oraz wieloletnie limity zobowiązań.

Na szczeblu samorządu terytorialnego są opracowywane wieloletnie prognozy finansowe. Obejmują one rok budżetowy oraz co najmniej 3 kolejne lata. One także mają charakter kroczący. Co roku są uzupełniane o kolejny rok kalendarzowy. Są uchwalane przez organy stanowiące samorządu i także stanowią podstawę opracowywania kolejnych projektów budżetów samorządowych. Treścią wieloletnich prognoz finansowych są dochody i wydatki bieżące oraz majątkowe samorządu. Przychody i rozchody budżetów samorządowych, wynik budżetowy i sposób finansowania deficytu, bądź przeznaczenia nadwyżki. Kwota długu samorządowego oraz przedsięwzięcia wieloletnie tzn. projekty itd.

Obok planów wieloletnich występuje rozbudowane planowanie roczne. Przybiera ono postać budżetu państwa i budżetów samorządowych oraz rocznych planów finansowych wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. Plany finansowe jednostek sektora finansów publicznych muszą uwzględniać wielkości dochodów, bądź przychodów, wielkości wydatków i dotacji oraz wielkości wpłat do budżetu wynikające z ustawy budżetowej, bądź uwał budżetowych. Wielkości ujmowane w różnych planach finansowych mają różną moc wiążąc. Zgodnie z art. 52 ustawy o finansach publicznych w przypadku budżetu, dochody i przychody stanowią jedynie prognozy ich wielkości. Oznacza to, że zarówno ich przekroczenie, jak i nie osiągnięcie w kwotach niższych niż planowane, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych. Nie mają one zatem charakteru wiążącego. Wydatki i rozchody stanowią natomiast nieprzekraczalny limit. Przekroczenie owego limitu jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Wydatki i rozchody mają zatem charakter wiążący. W planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych przychody stanowią prognozy ich wielkości, zaś koszty, a zatem wydatki mogą ulec zwiększeniu pod pewnymi warunkami. Jeżeli osiągnięto wyższe przychody niż planowano i jeżeli nie zwiększy to wydatków i dotacji budżetowych, lub nie zwiększy planowanego stanu zobowiązań.

  1. Zasada sprawozdawczości - jest dopełnieniem zasady planowania finansów. Umożliwia ocenę sposobu i stopnia wykonania planów finansowych. Zgodnie z art. 41 jednostki sektora finansów publicznych, sporządzają sprawozdania z wykonania działalności finansowej. Sprawozdania te sporządza się na podstawie danych zawartych w rachunkowości. Wszystkie wykonywane operacje finansowe są rejestrowane, ewidencjonowane i to na ich podstawie sporządza się sprawozdanie.

  2. Zasada uwzględniania skutków finansowych aktów prawnych - Wynika z art. 50 i przejawia się w dwóch aspektach:

  1. Wszelkie projekty aktów prawnych, które rodzą skutki prawne w postaci zwiększenia wydatków publicznych, lub zmniejszenia dochodów publicznych wymagają określenia wysokości tych skutków.

  2. Dotyczą projektów aktów prawnych, ustaw wywołujących zmianę poziomu dochodów własnych, zmianę wysokości dochodów samorządu terytorialnego. Także projekty rodzące takie skutki muszą w uzasadnieniu zawierać określenie wysokości tych skutków, wskazanie źródeł ich finansowania i muszą być zaopiniowane przez komisję wspólną rządu i samorządu terytorialnego. Opinia tej komisji musi być przedłożona Sejmowi wraz z projektem tej ustawy.

Wykład IV

Budżet państwa jest definiowany w rozmaity sposób. Definiuje go tradycyjnie doktryna, a także ustawodawca, jest to legalna definicja budżetu państwa. Taka definicje zawiera ustawa o finansach publicznych z 2005 roku. Obecnie ustawodawca nie definiuje tego pojęcia. Ale na podstawie przepisów definicje takie są formułowane przez teoretyków. Najczęściej przyjmuje się, że budżet państwa jest podstawowym planem finansowym obejmującym dochody i wydatki na zadania publiczne, państwowe, przychody i rozchody budżetowe, uchwalonym na okres roku budżetowego w formie ustawy budżetowej, a więc jest on po pierwsze planem budżetowym - dotyczy okresu przyszłego, a nie przeszłego jak sprawozdania budżetowe.

Budżet państwa obejmuje dochody państwa i wydatki. Dochodami są natomiast (art. 111 ustawy o finansach publicznych) podatki i opłaty, cła, wpłaty zysku przedsiębiorstw państwowych i spółek Skarbu Państwa oraz z tytułu dywidend, wpłaty zysku NBP, dochody najmu i dzierżawy, różne odsetki, środki europejskie i inne dochody.

Wydatki budżetu państwa (art. 112 ustawy o finansach publicznych) są przeznaczone w szczególności na funkcjonowanie organów władzy publicznej, na zadania wykonywane przez administrację rządową, na subwencje i dotacje dla samorządów terytorialnych i innych podmiotów, na obsługę długu publicznego, na wpłaty do budżetu UE oraz na wkład krajowy, na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich.

Dochody i wydatki budżetu maja charakter bezzwrotny. Brak jest prawnego obowiązku ich zwrotu. Ta cecha przesądza o randze, o znaczeniu budżetu państwa.

Przychody i rozchody budżetu są natomiast związane z operacjami o charakterze zwrotnym. Z wyjątkiem wpływów z prywatyzacji, te są bowiem definitywne.

Przychodami budżetu państwa są przychody ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, z otrzymanych pożyczek i kredytów oraz ze spłat udzielonych wcześniej z budżetu państwa pożyczek i kredytów.

Przychody budżetu służą sfinansowaniu tzw. Pożyczkowych potrzeb budżetu państw. Służą finansowaniu deficytu budżetu państwa i spłacie wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Przychody są przeznaczone na dokonywanie wydatków budżetu oraz na rozchody, spłatę otrzymanych pożyczek, na zakup papierów wartościowych, na udzielanie z budżetu państwa kredytów i pożyczek oraz na niektóre inne płatności.

Przychody i rozchody oraz dochody i wydatki są ujmowane w budżetach państwa w uporządkowany sposób, według podziałek, klasyfikacji budżetowych.

Budżet państwa jest planem podstawowym, bo obejmuje zasadniczą, najistotniejszą część dochodów i wydatków państwa. Jest największym planem finansowym. Budżet państwa jest planem rocznym, jest uchwalany na okres roku budżetowego, jak wynika z Konstytucji. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy, ale w Polsce Międzywojennej ustawy skarbowe uchwalane były na okres od 01. kwietnia do 31. marca.

Budżety państwa są uchwalane regularnie na każdy rok budżetowy.

Polskie budżety państwowe są uchwalane w formie ustawy. Mają formę aktu prawnego najwyższej rangi, ale np. w państwach skandynawskich nie nadaje się budżetom rangi ustawy. Ustawy zawierające budżet ustawodawca Polski powojennej nazywa ustawami budżetowymi. Polskie budżety państwa są ujmowane w postaci załączników do ustawy budżetowej. Zasadnicza część ustawy to pewne zestawienia sumaryczne kwot ujętych w poszczególnych załącznikach oraz niektóre upoważnienia dla wykonawców budżetu.

Ustawa budżetowa różni się istotnie od innych umów. Owe różnice dotyczą wielu kwestii:

  1. to treść tej ustawy

  2. to regulowanie różnych kwestii dotyczących tej ustawy w wielu aktach prawnych, w tym Konstytucji

  3. jest to szczególna droga legislacyjna tej ustawy

  4. jest to corocznie sprawowana kontrola wykonania tej ustawy kończąca się podjęciem uchwały w przedmiocie absolutorium

  5. to szczególny charakter prawny norm wynikających z budżetu

  6. wewnętrzny charakter budżetu

Budżet jest aktem prawnym wewnętrznym.

A) Treść tej ustawy

Treścią ustawy budżetowej jest budżet państwa, a więc plan finansowy. W budżecie nie ma w zasadzie tradycyjnego tekstu prawnego. Są liczby planowanie na rok kwoty dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów. Budżet państwa jest ujęty w co najmniej kilku załącznikach: oddzielnie dochody, oddzielnie wydatki (niektóre są pokazane w bardziej szczegółowym rozbiciu - np. środki na wynagrodzenia), ale obok budżetu w ustawie budżetowej są także ujmowane inne niż budżet plany finansowe, jak plany finansowe państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, czy instytucji gospodarki budżetowej. Ustawa budżetowa jest z tego powodu bardziej ustawą finansową państwa niż budżetową.

Oprócz różnych planów finansowych, w ustawach budżetowych występuje jej część tzw. tekstowa, przypominająca swoim charakterem tekst prawny zawarty w innych ustawach ( to I część).

B) Regulowanie różnych kwestii dotyczących tej ustawy w wielu aktach prawnych, w tym w Konstytucji

Podstawowe przepisy dotyczące ustawy budżetowej są zawarte w Konstytucji. Wynika z niej np., że w ustawie budżetowej ujmuje się dochody i wydatki państwa na rok budżetowy. Konstytucja stanowi, że to ustawa określa wymagania pod adresem projektu ustawy, stopień szczegółowości w jakim jest ujęty ów projekt. Podstawowe kwestie dotyczące ustawy budżetowej są uregulowane w ustawie o finansach publicznych. Z tego powodu zwykło się ją określać mianem prawa budżetowego, ale postanowienia dotyczące ustaw budżetowych znajdujemy także w innych aktach prawnych (np. w Regulaminie Sejmu, Regulaminie Senatu, ustawie o zasadach wynagradzania państwowej sfery budżetowej, czy w ustawie o policji). Żadna z innych ustaw nie jest przedmiotem tak szczegółowej regulacji w innych aktach prawnych.

Zdarza się niekiedy, że w przypadku ustaw budżetowych mamy do czynienia z ich tzw. obładowywaniem. Oznacza ono, że w części tekstowej tej ustawy zawiera się postanowienia wykraczające poza materię budżetową. Korzystając z tego, że jest to ustawa, próbuje się zmienić jej przepisami postanowienia innych ustaw. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny może orzec o niekonstytucyjności tych przepisów. Zakaz obładowywania wynika wprost z art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

D) Corocznie sprawowana kontrola wykonania tej ustawy kończąca się podjęciem uchwały w przedmiocie absolutorium

Inną cechą odróżniającą jest to, że co roku Sejm dokonuje kontroli wykonania ustawy budżetowej za rok miniony. Co roku dochodzi do debaty nad sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej i Sejm podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium. Wykonanie żadnej innej ustawy nie jest tak kontrolowane.

C) Szczególna droga legislacyjna tej ustawy

Odmienności dotyczą wszystkich etapów drogi legislacyjnej, poczynając od projektu tej ustawy przez postępowanie z projektem tej ustawy w Sejmie, postępowanie z tą ustawą w Senacie, a na uprawnieniach Prezydenta kończąc.

E) Szczególny charakter prawny norm wynikających z budżetu

Postanowienia ustaw budżetowych różnią się bardzo od postanowień innych ustaw:

  1. są skierowane do imiennie określonych, nazwanych adresatów, wykonawców budżetu,

  2. z ustawy budżetowej wynikają konkretne kwoty dochodów i wydatków - są wykonywane tylko jeden raz w danym roku budżetowym.

W teorii prawa rozgorzał zatem spór na temat charakteru norm wynikających z uchwalonego budżetu, czy są to normy generalne (ogólne), które są charakterystyczne dla ustaw, czy są to normy indywidualne (konkretne), które są charakterystyczne dla aktów administracyjnych. Czy ustawa budżetowa jest w związku z tym ustawą formalną, a więc w istocie aktem administracyjnym przyobleczonym jedynie w formę ustawy, czy jest może ustawą w sensie materialnym, taką samą jak inne ustawy.

Ów spór rozpoczął się od konfliktu politycznego Bismarcka z pruskim parlamentem. Nie został rozstrzygnięty przez teoretyków do dzisiaj. Także współcześnie można spotkać zwolenników i formalnego charakteru ustawy budżetowej, i materialnego charakteru tej ustawy. Pojawiło się także dodatkowo trzecie stanowisko, zgodnie z którym normy wynikające z ustawy budżetowej mają szczególny charakter, nie generalny i ogólny, nie indywidualny i konkretny, ale są to normy planowe. Nie stosuje się do nich klasycznych podziałów norm prawnych.

Normy wynikające z uchwalonego budżetu są nadto zróżnicowane w zależności od tego, czego dotyczą. Z art. 52 ustawy o finansach publicznych wynika m.in., że dochody i przychody budżetu stanowią jedynie prognozy ich wielkości, nie mają charakteru wiążącego. Wydatki i rozchody stanowią natomiast nieprzekraczalny limit. Wiąże zatem górna granica wydatków i rozchodów. Z prawnego punktu widzenia budżet jest zatem zbiorem upoważnień jakich udziela parlament uchwalający budżet władzy wykonawczej do dokonania w danym roku budżetowym wydatków budżetowych na określone zadania do określonej kwoty. Wiążą zatem 3 elementy dotyczące wydatków:

  1. zadanie, na które mają być dokonane (cel wydatku)

  2. górna kwota tego wydatki

  3. okres, w którym wydatek może być dokonany.

Wykład XV

Budżet co do zasady jest aktem wewnętrznym, reguluje stosunki wewnątrz aparatu państwowego miedzy władzą ustawodawczą, a wykonawczą. Uchwalenie budżetu nie rodzi żadnych bezpośrednich stosunków z tzw. osobami trzecimi. Nie rodzi żadnych praw i obowiązków państwa wobec tych osób trzecich, ani praw i obowiązków osób trzecich wobec państwa(art. 51). Prawa i obowiązki podmiotów trzecich kształtują inne ustawy. Obowiązki os. 3 regulują przede wszystkim ustawy podatkowe. Upoważnienia os. 3 do otrzymywania różnorodnych świadczeń od państwa wynikają z różnych ustaw np. uprawnienia sędziów(ustawa o sądach itd.). Uchwalenie budżetu wywołuje zatem ten skutek, że rodzi określone upoważnienia wewnętrzne aparatu państwowego.

Zasady budżetowe

Są to postulaty doktryny pod adresem ustawodawcy, które mówią o pożądanych cechach, właściwościach budżetu. Ich celem jest stworzenie budżetu doskonałego. Ustawodawca niekiedy nadaje budżetowi owe właściwości, wówczas postulaty doktryny przybierają charakter zasad prawa. W klasycznej teorii budżetu, zasady budżetowe miały przede wszystkim charakter polityczny. Były formułowane głównie w celu zabezpieczenia prawa parlamentu do stanowienia o budżecie. Ale pod wpływem doktryny interwencjonizmu gospodarczego rozumienie klasycznych zasad budżetowych uległo zmianie. W doktrynie nie ma pełnej co do katalogu zasad budżetowych. Powszechnie formułuje się kilka podstawowych zasad, takich jak: zasada zupełności budżetu, zasada jedności budżetu, zasada równowagi budżetu, zasada szczegółowości budżetu, zasada jawności budżetu.

  1. Zasada zupełności budżetu - postulat aby budżet obejmował wszystkie dochody i wszystkie wydatki państwa. Chodziło o to aby parlament uchwalając budżet miał obraz całości gospodarki finansowej państwa. Współcześnie jednak realizacja tej zasady jest istotnie ograniczona, istnieje bowiem w przypadku różnych rodzajów zadań publicznych, potrzeba zapewnienia pewnej swobody działania. Obok jednostek powiązanych z budżetem w sposób ścisły, metodą brutto, istnieje wiele jednostek mających pewną autonomię w prowadzeniu własnej działalności finansowej. Istnieją jednostki powiązane z budżetem netto. W teorii przeformułowano zatem klasyczną zasadę zupełności. Współcześnie rozumie się ją na ogół jako postulat powiązania budżetem działalności wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. Dopuszcza się obok budżetowania brutto, istnienie jednostek budżetowania netto.

  2. Zasada jedności budżetu - rozpada się ona na dwie zasady:

  1. Zasada równowagi budżetu - jest to zasada która wykształciła się z powodów ekonomicznych, nie politycznych. Rozumienie tej zasady ulegało daleko idącym zmianą. Pierwotnie sformułowano teorię ścisłej równowagi budżetowej, zgodnie z nią, dochody i wydatki budżetu miały być sobie równe w sensie matematycznym. Odstępstwem od zasady było zarówno uchwalenie budżetu z deficytem, jak i uchwalenie budżetu z nadwyżką budżetową. Pod wpływem doktryny interwencjonizmu państwowego odstąpiono jednak od teorii ścisłej równowagi budżetowej. Sformułowano teorię budżetów cykliczny i równowagi budżetowej w długim okresie czasu, w okresie cyklu koniunkturalnego. W okresach załamania gospodarczego, państwo winno zmniejszyć podatki, aby zostawić podmiotom gospodarczym środki potrzebne na ich restrukturyzację i winno zwiększyć wydatki aby wesprzeć te podmioty. W budżetach, w tych latach występują zatem deficyty budżetowe, państwo zaciąga długi w celu ich sfinansowania. Za to interwencja gospodarcza powinna doprowadzić do ożywienia gospodarczego, do wzrostu gospodarczego, a w tych latach państwo powinno się zachować w sposób przeciwstawny, powinno zwiększać podatki, zmniejszyć wydatki. W budżecie powinny się pojawić nadwyżki, z których to należy spłacić zaciągnięte długi. Równowaga budżetowa została by w ten sposób zachowana nie w okresach rocznych, ale w okresie cyklu koniunkturalnego, w okresie szeregu lat. W okresie równowagi pojawiła się II teoria, systematycznego deficytu budżetowego. Zgodnie z nią państwo jest ciągle zadłużone, budżety są chronicznie deficytowe, a na spłatę starych długów zaciąga się nowe. Procesy inflacyjne powodują że państwo spłaca realnie mniej, bo spłaca dług nominalny. Teoria równowagi w długim okresie czasu i teoria systematycznego deficytu budżetowego były odpowiedzią na realnie istniejące zjawiska. Teoria równowagi jest atrakcyjna w założeniach, ale jej praktyczne zastosowanie jest bardzo trudne. Nigdy nie ma pewności czy wzrost gospodarczy nastąpi, czy powstaną nadwyżki i czy wystarczą na spłatę długów. Ustawodawca polski zezwala współcześnie na uchwalanie budżetu z deficytem, od wielu lat, polskie budżety państwa są uchwalane z wysokimi deficytami. Prawo polskie nie ogranicza w sposób bezpośredni wysokości deficytu budżetowego, ograniczenia takie wynikają jednak z prawa europejskiego, traktatu z Maastricht. Zgodnie z tzw. zasadami korwengecji, deficyty budżetowe państw nie powinny przekroczyć 3% PKB. Prawo polskie ogranicza natomiast rozmiary długu publicznego. Zgodnie z art. 216 u. 5 Konstytucji, państwowy dług publiczny nie powinien przekroczyć 3/5(60%) PKB. Tak samo stanowi prawo europejskie. Ustawa o finansach publicznych normuje tzw. procedury ostrożnościowe i sanacyjne, które mają przeciwdziałać naruszeniom konstytucyjnego limitu długu publicznego. Określa 3 drogi długu oraz skutki ich przekroczenia:

  1. Zasada jawności budżetu - jest ściśle związana z zasadą jawności finansów publicznych(wyrosła z zasady jawności budżetu). Budżet ma być znany obywatelom, w związku z tym jawne są debaty sejmowe i senackie dotyczące budżetu. Jawne są debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu. Minister Finansów ma szereg obowiązków publikacyjnych, ma obowiązek podawania do publicznej wiadomości, np. kwoty długu państwowego i jego relacji do PKB. Ma obowiązek informowania o umorzonych zaległościach podatkowych. Zasada jawności budżetu jest ściśle związana z zasadą szczegółowości budżetu.

Wykład XVI

Procedura budżetowa

Jest to całokształt zasad postępowania z budżetem określonych przez prawo. W ramach tej procedury wyróżnia się 3 fazy:

  1. Ustalania budżetu.

  2. Wykonywania budżetu.

  3. Kontrola wykonywania budżetu.

Ad.1

Dzieli się ona na dwa stadia:

Przygotowanie projektu budżetu należy do wyłącznej kompetencji władzy wykonawczej, rządu i administracji rządowej. Zgodnie z art. 219 u.2 Konstytucji zasady i tryb opracowania projektu budżetu, stopień jego szczegółowości oraz wymogi którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej określa ustawa(ustawa o finansach publicznych oraz niektóre inne ustawy).

Prace nad projektem ustawy budżetowej na rok następny rozpoczynają się bardzo wcześnie, na ogół w marcu/kwietniu roku poprzedzającego. Szacuje się wówczas, głównie w ministerstwie finansów podstawowe wielkości makroekonomiczne leżące u podłoża przyszłego budżetu. Formalnie rozpoczyna je wydanie przez Ministra Finansów tzw. noty budżetowej. Jest to rozporządzenie Ministra Finansów określające szczegółowy sposób, tryb i terminy opracowywania materiałów do projektu budżetu państwa. Materiały te przygotowują tzw. dysponenci części budżetowych, są to:

Między MF, a innymi ministrami i wojewodami rozpoczynają się tzw. rokowania budżetowe, jest to uzgadnianie kwot, zwłaszcza wydatków budżetu, które będą ujęte w rządowym projekcie ustawy budżetowej.

Nie podlegają rokowaniom budżetowym kwoty proponowane przez dysponentów pozarządowych części budżetu. One są wstawiane do projektu ustawy budżetowej w kwotach zaproponowanych przez dysponentów. Rada Ministrów przedkładając projekt ustawy budżetowej Sejmowi jedynie je opiniuje i to od niedawna. Jedną z podstaw opracowywania projektu ustawy budżetowej jest wieloletni plan finansowy państwa. Opracowany przez MF projekt budżetu państwa jest przedkładany Radzie Ministrów, która to rozstrzyga kwestie sporne, nieuzgodnione w drodze rokowań budżetowych oraz uchwala projekt ustawy budżetowej. Zgodnie z art. 221 Konstytucji inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, zmiany tej ustawy i ustawy o prowizorium budżetowym przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Żaden inny podmiot posiadający prawo inicjatywy ustawodawczej nie może skutecznie wznieść projektu tych ustaw do Sejmu. Zgodnie z art. 222 Rada Ministrów przedkłada Sejmowi projekt ustawy budżetowej najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego. Tylko w wyjątkowych przypadkach jest możliwe późniejsze przedłożenie tego projektu, w praktyce jednak zdarza się to bardzo rzadko. Do projektu ustawy budżetowej RM dołącza bardzo obszerne uzasadnienie do projektu, które zawiera szereg obligatoryjnych elementów. Przedłożony w Sejmie projekt ustawy budżetowej oznacza rozpoczęcie drugiego stadium prac nad ustaleniem budżetu.

Ustawa budżetowa jest uchwalana w trybie właściwym dla innych ustaw, ale z dość licznymi odrębnościami. Niektórzy teoretycy twierdzą, że jest to szczególny tryb uchwalania tej ustawy. W Sejmie projekt ustawy jest rozpatrywany w 3 czytaniach tak jak inne projekty, ale I czytanie odbywa się zawsze na posiedzeniu plenarnym Sejmu, a nie w komisjach.

I czytanie rozpoczyna tzw. expose budżetowe, przedstawiciel rządu przedstawia założenia projektu ustawy, omawia ów projekt, a następnie padają pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy rządu i ma miejsce debata w sprawie ogólnych zasad projektu. I czytanie kończy się z zasady skierowaniem projektu do komisji sejmowych, choć teoretycznie projekt może być w tym czytaniu odmieniony. Cechą charakterystyczną projektu tej ustawy jest to, że w pracach nad nią uczestniczą niemal wszystkie komisje Sejmowe. Każda z nich zajmuje się przydzielonym jej fragmentem projektu tej ustawy. Podstawową rolę w trakcie tych prac odgrywa komisja finansów publicznych, to do niej poszczególne komisje zgłaszają propozycje poprawek. Głosowanie w tej komisji przesądza o tym które z tych propozycji zostaną przyjęte jako poprawki w sprawozdaniu tej komisji. I czytanie projektu ustawy kończy się przyjęciem sprawozdania w komisji FP z przebiegu prac nad projektem. W tym sprawozdaniu komisja FP wnioskuje o przyjęciu projektu ustawy budżetowej bez poprawek, bądź o przyjęcie projektu z poprawkami.

Wykład XVII

II czytanie projektu ustawy budżetowej rozpoczyna się przedstawieniem Sejmowi sprawozdania komisji finansów publicznych z przebiegu prac nad projektem tej ustawy. Następnie ma miejsce debata oraz zgłaszane są przez posłów poprawki do tego projektu. Najczęściej są to poprawki które przepadły wcześniej w głosowaniach poszczególnych komisji, bądź komisji finansów publicznych. Sejm w razie zgłoszenia w drugim czytaniu projektu poprawek albo kieruje projekt ponownie do komisji albo zarządza III czytanie. W przypadku skierowania projektu ponownie do komisji, przygotowują one dodatkowe sprawozdanie.

III czytanie obejmuje przedstawienie dodatkowego sprawozdania do komisji, poprawki zgłoszone w II czytaniu przedstawia poseł sprawozdawca. Następnie dochodzi do głosowania, głosuje się najpierw nad wszystkimi zgłoszonymi poprawkami, a na końcu nad całym projektem ustawy. Sejm głosuje i uchwala ustawę zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Konstytucja z 1997r. ogranicza prawo Sejmu w dwojaki sposób. Sejm zwiększając wydatki budżetowe i zmniejszając dochody budżetowe nie może powiększyć planowanego przez RM deficytu budżetowego, a zatem przyjęta w projekcie uchwały RM wysokość deficytu nie może być wyższa. Zmiany których dokonuje parlament w projekcie ustawy budżetowej są w praktyce nieduże, nie przekraczają one 1 procenta kwot projektowanych przez RM. Drugie ograniczenie polega na tym, iż w ustawie budżetowej nie można planować zaciągania zobowiązań na pokrycie deficytu z centralnego banku państwa. NBP ma prawo emitowania pieniądza.

Po uchwaleniu ustawy budżetowej, Marszałek Sejmu przekazuje ustawę do Senatu. Senat zgodnie z art. 233 Konstytucji ma na zajęcie stanowiska w sprawie tej ustawy 20 dni od dnia przekazania. W Senacie ustawa w pierwszej kolejności jest kierowana do komisji senackich. Zajmują się nią niemal wszystkie komisje, a rolę wiodącą odgrywa komisja finansów publicznych i gospodarki. Senat może na posiedzeniu plenarnym po zakończeniu prac w komisjach przyjąć ustawę budżetową bez poprawek, bądź uchwalić do tej ustawy poprawki. Z zasady w praktyce uchwala poprawki. Jeśli Senat uchwala poprawki do ustawy budżetowej to ustawa trafia ponownie do Sejmu, gdzie posłowie głosują nad odrzuceniem poprawek. Jeżeli Sejm nie odrzuci poprawek senackich bezwzględną większością głosów to poprawki senackie uważa się za przyjęte.

Marszałek Sejmu po zakończeniu prac nad ustawą budżetową przedstawia ją Prezydentowi. Zgodnie z art. 224 Prezydent nie może zawetować ustawy budżetowej, może jednak zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego tak jak w przypadku innych ustaw z wnioskiem o zbadanie zgodności tej ustawy z konstytucją. TK ma wówczas 2 miesiące na rozpatrzenie tego wniosku, wydanie orzeczenia(jedyny przypadek wyznaczenia terminu TK do wydania orzeczenia). Ustawa budżetowa podpisana przez Prezydenta jest publikowana w Dzienniku Ustaw. Najistotniejsze prawo Prezydenta związane z ustawą budżetową oznacza możliwość skrócenia kadencji Sejmu, a tym samym i Senatu. Jeśli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej, ustawa ta nie zostanie Prezydentowi przedłożona do podpisu to może on w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. Konstytucja wyznacza zatem Parlamentowi okres 4 miesięcy na pracę nad ustawą budżetową. Nie przedłożenie w terminie ustawy do podpisu jest jednym z nielicznych przypadków, który może skutkować rozwiązaniem Parlamentu.

Konstytucja z 1997r. wprowadza do ustawy budżetowej kilka rygorów. Dotyczą one ściśle określonych terminów budżetowych, które mają zapewnić, że państwo nie pozostanie bez budżetu. Ich celem jest doprowadzenie do względnie szybkiego uchwalenia ustawy budżetowej. Po drugie ogranicza ona swobodę Parlamentu poprzez nadanie wiążącego charakteru wysokości rządowego deficytu budżetowego oraz zakaz zaciągania zobowiązań finansowych w NBP. W pewnych przypadkach jednak gospodarka finansowa państwa jest prowadzona bez budżetu. Z różnych względów rząd może nie zdążyć przedłożyć na czas projektu ustawy budżetowej, albo opóźniane są prace w Parlamencie. W tych szczególnych przypadkach gospodarka finansowa państwa może bć prowadzona albo na podstawie ustawy o prowizorium budżetowym, albo na podstawie rządowego projektu ustawy budżetowej, lub rządowego projektu o prowizorium budżetowym.

Prowizorium budżetowe jest zgodnie z art. 219 Konstytucji planem dochodów i wydatków państwa na okres krótszy niż rok. W praktyce polskiej ustawy o prowizoriach budżetowych były dotychczas uchwalane na kwartały. Do projektu ustawy o prowizorium budżetowym stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej. Ustawa o prowizorium budżetowym obowiązuje do czas uchwalenia ustawy budżetowej, lub do czasu upływu terminu na jaki została uchwalona. Ustawy o prowizoriach budżetowych są uchwalane w Polsce b. rzadko. Ostatnia była uchwalana na okres od 1 stycznia do 30 marca 1992r. Jeśli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizoriach budżetowych nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego to RM zgodnie z art. 219 prowadzi gospodarkę finansową państwa na podstawie przedłożonego projektu ustawy budżetowej, bądź projektu ustawy o prowizorium budżetowym.

Wykład XVIII

Wykonanie budżetu

Faza wykonywania budżetu państwa obejmuje czynności dwojakiego rodzaju:

  1. Czynności związane z gromadzeniem dochodów, wydatkowaniem, osiąganie przychodów i dokonywanie rozchodów. Składają się one na wykonanie budżetu sensu stricto.

  2. Czynności o charakterze instrumentalnym, które są konieczne aby wykonywać budżet w wąskim tego słowa znaczeniu. Są to np. ustalenia podstaw planistycznych wykonywania budżetu, jak dokonywanie zmian budżetowych, czy lokowanie wydatków budżetowych.

Wykonywanie obu czynności stanowią wykonywanie budżetu sensu largo.

W fazie wykonywania budżetu niemal wszystkie czynności są wykonywane przez władzę wykonawczą, RM i administrację rządową. Tylko nieliczne czynności są wykonywane przez władzę ustawodawczą np. udzielanie przez komisję właściwą do spraw budżetu(obecnie komisję finansów) zgodny na niektóre blokady wydatków budżetowych, albo na zmianę przeznaczenia niektórych rezerw celowych.

Pierwsze czynności w ramach wykonywania budżetu to ustalanie podstaw planistycznych do wykonania budżetu - tzw. czynności instrumentalne. Po uchwaleniu i ogłoszeniu ustawy budżetowej w terminie 21 dni dysponenci części budżetowych przekazują jednostką podległym informacje o przypadającym im kwotom dochodów i wydatków. Na tej podstawie jednostki podległe dysponentom części budżetowych sporządzają własne plany finansowe. Zadania finansowe z budżetu są wykonywane przez dużą liczbę jednostek organizacyjnych, posiadających własne plany finansowe. W budżecie kwoty dochodów i wydatków są ujmowane w sposób zbiorczy, po jego ustaleniu muszą być podzielone między poszczególne jednostki.

Druga z podstaw planistycznych z wykonania budżetu to harmonogram realizacji budżetu państwa. Opracowuje go MF w porozumieniu z dysponentami części budżetowych. W harmonogramie ustala się prognozy dochodów i wydatków planowanych w poszczególnych miesiącach roku budżetowego, umożliwia on synchronizowanie w czasie dochodów i wydatków(w praktyce są one realizowane w różnym czasie).

Podmioty wykonujące budżet państwa:

  1. Rada Ministrów - główny organ

  2. Minister Finansów

  3. Dysponenci części budżetowych

  4. Jednostki organizacyjne podległe dysponentom części budżetowych

  5. NBP i Bank Gospodarstwa Krajowego

Ad.1

Dokonuje głównie czynności instrumentalnych, to ona zgodnie z art. 146 Konstytucji kieruje wykonaniem budżetu państwa. W ramach owych uprawnień kierowniczych może wydać rozporządzenie określające organy administracji rządowej uprawnione do dokonania określonych wydatków, może także wydawać wytyczne dotyczące np. szczegółowych sposobów dokonywania wydatków. Rada Ministrów dokonuje niektórych zmian budżetowych, może np. przenosić wydatki między częściami i działami w przypadku wprowadzenia stanu da zwyczajnego, może też blokować wydatki w przypadku zagrożenia wykonania ustawy budżetowej. RM może określać wykaz tzw. wydatków niewygasających.

Ad. 2

On także dokonuje głównie czynności instrumentalnych:

Oprócz wykonywania czynności instrumentalnych, MF wykonuje wydatki oraz gromadzi dochody w ramach 3 części budżetowych, którymi dysponuje.

Ad.3

Dysponenci poszczególnych części budżetowych( poszczególni ministrowie, wojewodowie i kierownicy urzędów centralnych):

Ad. 4

Są wykonawcami budżetu sensu stricto. Wykonując własne plany finansowe wykonują dochody i wydatki budżetu. Szczególną kategorię tych wykonawców stanowią jednostki organizacyjne podległe MF, one gromadzą przeważającą część dochodów budżetowych.

Ad. 5

Owe banki sprawują kasową obsługę, czy bankową obsługę wykonania budżetu państwa. Przy wykonywaniu budżetu państwa obowiązuje zasada rozdzielenia dyspozycji płatniczych od ich kasowego wykonania. Umożliwia ona kontrolę prawidłowości wydawanych dyspozycji płatniczych i przeciw działa nadużyciom finansowym. NBP pełniący m.in. funkcje banku państwa prowadzi szereg rachunków bankowych, na które wpływają dochody budżetowe i to z nich są dokonywane wydatki budżetowe. BGK może przejąć obsługę niektórych rachunków budżetowych z dniem przyjęcia przez Polskę euro.

Gromadzenie dochodów budżetowych

Gromadzeniem dochodów zajmuje się szereg podmiotów, zasadnicza ich część jest gromadzona przez aparat skarbowy MF. Zgodnie z art. 162 ustawy o finansach publicznych ustalanie, pobieranie i odprowadzane dochodów budżetowych państwa następuje na zasadach, terminach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Jednostki organizacyjne mogą pobierać dochody w specjalnie tworzonych dla tego celu kasach. Środki te muszę być jednak bezzwłocznie przekazywane na właściwe rachunki bankowe.

Dokonywanie wydatków budżetowych

Podmioty wykonujące wydatki budżetowe określa się mianem dysponentów budżetowych. Istnieją 3 możliwe rodzaje dysponentów:

  1. Dysponenci główni(dysponenci I stopnia/dysponenci części budżetowych): ministrowie, wojewodowie i kierownicy oraz KUC.

  2. Dysponenci II-go stopnia: kierownicy jednostek organizacyjnych bezpośrednio podległych dysponentom głównym.

  3. Dysponenci III-go stopnia: kierownicy jednostek organizacyjnych bezpośrednio podległych dysponentom II-go stopnia.

Ilość dysponentów zależy od stopnia rozbudowania danego resortu. Środki na wydatki budżetowe są uruchamiane i przekazywane hierarchicznie. Środki uruchamia dla dysponentów główny minister finansów. Dysponenci główni zatrzymują część tych środków na pokrycie własnych wydatków, a pozostałą część przekazują dysponentom II-go stopnia.

Dysponenci II-go stopnia zatrzymują część środków na własne wydatki, a pozostałą przekazują dysponentom III-go stopnia. Ci dysponenci nie posiadają już uprawnień do przekazywania środków innym dysponentom. Zgodnie z art. 162 ustawy o finansach publicznych dokonywanie wydatków następuje:

  1. W granicach kwot określonych w planie finansowym. Tylko w wyjątkowych przypadkach można dokonać wydatku bez względu na ich limit np. w przypadku wydatków wynikających z tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych.

  2. Należy ich dokonać zgodnie z planowanym przeznaczeniem, choć w pewnych przypadkach można dokonać przeniesień wydatków.

  3. W sposób celowy, a więc nie dokonywać wydatków zbędnych.

  4. W sposób oszczędny.

  5. Z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Wykonawcy budżetu dokonując wydatków muszą przestrzegać owych zasad. W pewnych przypadkach wydatki budżetowe mogą być zablokowane. Ustawodawca wyróżnia dwa rodzaje blokad ze względu na ich przyczyny. Art. 177 ustawy o finansach publicznych mówi o blokadzie, która może być wprowadzona z powodu pewnych nieprawidłowości w wykonywaniu budżetu jak niegospodarność jednostek, naruszenie zasad gospodarki finansowej oraz z powodu nadmiaru posiadanych środków. Decyzję o blokadzie z tych powodów może podjąć MF w zakresie całego budżetu, bądź dysponenci części budżetowej w zakresie własnej części. Drugi rodzaj blokady wydatków może być wprowadzony w przypadku zagrożenia wykonania ustawy budżetowej. Tej blokady zgodnie z art. 179 uofp może dokonać Rada Ministrów.

Dysponenci budżetowi mają uprawnienia do dokonania wydatków, nie mają obowiązku ich dokonania. Zdarza się, że zaplanowane wydatki nie są dokonywane, bądź nie są wykonywane w pełnej wysokości. Zasadą jest, że wygasają z upływem roku budżetowego, nie mogą być dokonywane w następnym roku. Wyjątkiem od tej zasady są tzw. wydatki niewygasające, RM może ustalić wykaz owych wydatków niewygasających oraz określić ostateczny termin ich dokonania.

Wykład XIX

Budżet co do zasady powinien być wykonywanie zgodnie z postanowieniami ustawy budżetowej. Ta ustawa ma bowiem charakter wiążący, ale w ciągu roku budżetowego może zaistnieć szereg zjawisk, które wymagają zmiany kwot uchwalonego budżetu, głównie wydatków budżetowych. Jeżeli zmiany są daleko idące to Sejm uchwala nowelę do ustawy budżetowej. Inicjatywę ustawodawczą w zakresie zmiany tej ustawy należy do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów. To właśnie RM wykonuje tę ustawę i ponosi z tego tytułu odpowiedzialność, ale nadto przyznaje różnym wykonawcom budżetu uprawnienia do wykonywania w ciągu roku budżetowego różnych zmian w budżecie w drodze decyzji tych organów. Uchwalanie noweli budżetowej ma miejsce w praktyce rzadko, to co roku wykonawcy w toku wykonywania budżetu dokonują licznych zmian budżetowych. Istnieją 2 rodzaje zmian budżetowych:

  1. Przeniesienia wydatków budżetowych.

  2. Rozdysponowanie rezerw budżetowych.

Ad.1

W przeszłości prawo polskie zezwalało na ustalanie dodatkowych wydatków budżetowych. W chwili obecnej wykonawcy budżetu nie mogą zwiększać łącznej kwoty wydatków budżetowych. Mogło by to prowadzić do powiększenia deficytu budżetowego, a wysokość tego deficytu ma charakter wiążący. Problem przeniesienia wydatków budżetowych polega na tym, że zmniejsza się kwotę wydatków ujętych w danej podziałce klasyfikacji budżetowej i powiększa jednocześnie o tę samą kwotę wydatek bądź wydatki w innych podziałkach klasyfikacji budżetowej. W ten sposób można także utworzyć nowe wydatki.

Przeniesienia wydatków budżetowych dokonuje się zawsze między podziałkami tego samego poziomu klasyfikacji budżetowej. W chwili obecnej upoważnienia do przenoszenia wydatków są dość mocno rozbudowane. RM może przenosić wydatki między częściami i między działami w przypadku stanów nadzwyczajnych zgodnie z art. 158 ustawy o finansach publicznych. Premier może przenosić wydatki między częściami w razie zniesienia lub przekształcenia ministerstwa. MF może natomiast przenosić wydatki między częściami dotyczącymi obsługi długu krajowego i zagranicznego, ale tylko w obrębie tego samego działu klasyfikacji. Ministrowie i wojewodowie mogą przenosić wydatki w ramach swoich części między rozdziałami i paragrafami. Mogą przekazać upoważnienie do przenoszenia wydatków między paragrafami jednostkom im podległym.

Przeniesienie wydatków budżetowych wykorzystywane w szerokim zakresie mogłyby doprowadzić do głębokich wewnętrznych zmian budżetowych. Dlatego ustawodawca wprowadza rozmaite ograniczenia w zakresie ich dokonywania. W chwili obecnej w szczególności nie wolno zwiększyć w drodze przeniesień wydatków na wynagrodzenia. Inne ograniczenie polega na niemożliwości dokonania przeniesień z wydatków majątkowych na wydatki niemajątkowe bez zgody MF.

Ad.2

Polega na rozdysponowaniu rezerw budżetowych. Rezerwy są to środki zaplanowane w budżecie po stronie wydatkowej budżetu, których przeznaczenie nie jest w momencie uchwalania budżetu w pełni określone. Jest ono określane w momencie rozdysponowania tych rezerw w trakcie roku budżetowego. Istnieją dwa rodzaje rezerw:

  1. Ogólne - charakteryzuje się tym, że może być wykorzystana na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Rezerwą ogólną budżetu państwa dysponuje RM, a z jej upoważnienia do określonych kwot Premier i MF.

  2. Celowe - są to takie rezerwy, które w chwili ich uchwalania mają określony rodzaj wydatków na jakie mogą być ewentualnie rozdysponowane np. rezerwa na wzrost wynagrodzeń, na usuwanie klęsk żywiołowych. Rezerwami celowymi dysponuje MF.

Wykorzystanie rezerw budżetowych nie niesie ze sobą potencjalnej możliwości głębokich zmian budżetu przez wykonawców budżetu. Uchwalając rezerwy Parlament z góry akceptuje granice możliwych zmian w ciągu roku budżetowego.

III faza - kontrola wykonania budżetu państwa

Zgodnie z art. 182 ustawy o finansach publicznych wykonanie budżetu państwa podlega kontroli Sejmu, w kontroli tej nie uczestniczy Senat. Kontrola wykonywania budżetu jest naturalnym uzupełnieniem parlamentu do uchwalania budżetu. W jej sprawowaniu Sejmowi pomaga NIK. Faza kontroli wykonania budżetu rozpada się na dwa stadia:

  1. Sporządzenie sprawozdań z wykonania budżetu.

  2. Kontrola właściwa.

Cały proces wykonywania budżetu jest rejestrowany w rachunkowości budżetowej. Rachunkowość budżetową prowadzą wszyscy wykonawcy budżetu. Ewidencjonują każdy dochód budżetowy i każdy wydatek. Na podstawie tych danych sporządzane są sprawozdania budżetowe okresowe(kwartalne, miesiącowe, półroczne i roczne).

Kontrola wykonywania budżetu jest sprasowywana już w ciągu roku budżetowego. Jest to kontrola bieżąca. MF przedstawia komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu i NIK-owi informację o przebiegu wykonania ustawy budżetowej za pierwsze półrocze(przedstawia do 10.09 roku budżetowego). Po zakończeniu roku budżetowego RM sporządza roczne sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej. Winno być ono sporządzone według szczegółowości i układu ustawy budżetowej. Do tego sprawozdania dołącza się omówienia wskazujące m.in. różnicę między budżetem uchwalonym, a wykonanym. Zgodnie z art. 226 Konstytucji RM przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacjami o stanie zadłużenia państwa w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego. NIK stosownie do art. 204 Konstytucji przedkłada Sejmowi analizę wykonania budżetu państwa. W Sejmie zarówno sprawozdanie RM jak i analiza NIK-u są szczegółowo rozpatrywane, badane w komisjach sejmowych, które wcześniej zajmowały się projektem ustawy budżetowej i uwagi są kierowane do komisji finansów publicznych. Na posiedzeniu plenarnym Sejmu komisja finansów publicznych przedstawia sprawozdanie z przebiegu tych prac oraz występuje z wnioskiem o przyjęcie lub odrzucenie sprawozdania RM oraz o podjęcie uchwały o udzieleniu, bądź odmowie udzielenia absolutorium. Zgodnie z art. 226 Konstytucji Sejm rozpatruje sprawozdanie RM i po zapoznaniu się z opinią NIK-u podejmuje uchwałę o udzielenie, bądź odmowie udzielenia absolutorium RM w ciągu 90 dni od przedłożenia Sejmowi sprawozdania. Udzielenie absolutorium oznacza akceptację wykonania ustawy budżetowej, Parlament stwierdza, że rząd wykonał ustawę prawidłowo. Odmowa udzielenia absolutorium oznacza ocenę negatywną wykonania tej ustawy przez RM. W chwili obecnej konstytucja nie określa wprost skutków prawnych nie udzielenia absolutorium, ale oznacza brak akceptacji Sejmu dla wykonania budżetu. Odmowa udzielenia absolutorium może być podstawą do sformułowania wniosków uchwalenia wotum nieufności, bądź podstawą do sformułowania wniosku o postawienie członków RM przed TS. W praktyce polskiej z zasady Sejm udzielał rządowi absolutorium.

Dochody budżetu państwa

Głównym, zasadniczym źródłem dochodów budżetu są dochody z podatków. Dochody nie podatkowe stanowią 10,3% dochodów ogółem(na 2011r), a środki europejskie zaplanowano w wysokości ok. 2,5 mld zł(1%). W ramach dochodów podatkowych dominujące znaczenie mają podatki od towarów i usług - 43% budżetu ogółem. Drugie w kolejności są wpływy z podatku akcyzowego. Łącznie wpływy z tzw. podatków pośrednich stanowią - 65,8% dochodów budżetu państwa ogółem. Na tym tle podatki dochodowe dają niewielkie wpływy - od osób fizycznych 14% dochodów ogółem, a od osób prawnych 9,1% dochodów ogółem. W ramach dochodów nie podatkowych największe są opłaty, grzywny, odsetki i niektóre inne dochody - 6,8%. Dywidendy - 1,6%, cła - 0,7%.

Wykład XX

Wydatki budżetu państwa odzwierciedlają zadania państwa, to co państwo robi. Od wielu lat obserwuje się w długim okresie czasu systematyczny wzrost wydatków państwa. W ostatnich latach w Polsce wydatki publiczne stanowią około 44% PKB. Z tego wydatki budżetu państwa wynoszą około połowę, 22% PKB, w ustawie budżetowej na rok 2011 łączno kwota wydatków budżetu państwa wynosi ponad 313 miliardów złotych.

  1. Największą pozycją tych wydatków stanowią 26,6% wydatki budżetu ogółem, są to tzw. różne rozliczenia obejmujące w większości subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego. [Wydatki na koszty prywatyzacji i rezerwy budżetowej].

  2. Drugie w kolejności są wydatki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne. Są to:

  1. Kolejne wydatki to te na obsługę długu publicznego - w 2011 na 39 miliardów zł. - 12,7% wydatków budżetu).

  2. Czwarta pozycja to wydatki na obronę narodową - 20 miliardów zł - 6,4% wydatków budżetu na 2011). Są to wydatki między innymi na wynagrodzenia, sprzęt i bioerzace utrzymanie armii.

  3. Piąte miejsce to roczne wydatki na pomoc społeczną - 16 miliardów zł. - 4,1% wydatków budżetu na 2011.

  4. Szóste to wydatki na bezpieczeństwo publiczne i i ochronę przeciwpożarową - 13 miliardów - 4,03%

  5. Siódme - na administrację publiczną (szeroko rozumianą) - nieco ponad 12 miliardów zł - 3,9%

  6. Ósme, to wydatki na szkolnictwo - niecałe 12 miliardów - 3, 75%

  7. Dziewiąte to wydatki przeznaczone na wymiar sprawiedliwości - niecałe 10 miliardów - 3,2%.

  8. Dziesiąte w klasyfikacji są wydatki na transport i łączność - 7 miliardów zł - 2,3% (duża część wydatków jest ujęta poza budżetem)

  9. Na łowiectwo i rolnictwo przeznaczone jest niecałe 7 miliardów - 2,1%.

  10. Ochrona zdrowia - 6,5 miliardów zł - 2% ale około 52 miliardów zł. jest poza budżetem(NFZ), a to co zawarte jest w budżecie to wysokospecjalistyczne leczenie(?).

  11. Pozostałe wydatki są już istotnie mniejsze; z tych charakterystycznych to wydatki na naukę - 1,4%(około 4,5 miliarda zł.), na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego - 0,5%( 1,5 miliarda zł), na urzędy naczelnych organów państwa, ochrony prawa i sądy - 0,7% (2 miliardy zł).

Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny jest obok państwa drugim rodzajem związku publicznoprawnego. On także prowadzi własną działalność finansową. Samorząd w Polsce został restytuowany w 1991 roku, wówczas na szczeblu gmin od roku 1999 działa także na szczeblu powiatu oraz wojewódzkim. Zgodnie z Konstytucją z 1997 roku (art. 164) podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Z art. 15 Konstytucji wynika natomiast, że ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizacja władzy publicznej. Z art.16 Konstytucji i 165 wynika zasada samodzielności samorządu.

Samorząd terytorialny wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Każda jednostka samorządu terytorialnego posiada własny budżet. Ów budżet został zdefiniowany w art. 211 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nim budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów tej jednostki. Jest uchwalany na rok budżetowy, który jest rokiem kalendarzowym, a podstawa gospodarki finansowej samorządu jest w danym roku uchwała budżetowa. Zatem budżet samorządowy ma formę uchwały (uchwalanej przez organ stanowiący samorząd). Budżety samorządowe są budżetami znacznie mniejszymi, niż państwa. Ich łączne dochody bądź wydatki kształtują się przeciętnie w granicach 30% dochodów bądź wydatków budżetu państwa. A tych budżetów jest niecałe 3000.

Wydatki budżetów samorządowych są ściśle związane z zadaniami samorządów. Owe zadania dzieli się na zadania własne i zadania zlecone samorządom do wykonania.

Ów podział zadań na własne i zlecone ma istotne znaczenie dla gospodarki finansowej samorządu. Zadania własne samorządów są na ogół finansowane z tzw. dochodów własnych samorządu oraz z subwencji ogólnej. Samorządy mają pełną swobodę, samodzielność przy ich wykonaniu. Regionalna Izba Obrachunkowa dokonując kontroli wykonania tych zadań kieruje się jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem.

Zadania zlecone samorządom do wykonania są natomiast finansowane z dotacji celowych. Są ujmowane w budżetach samorządu w sposób szczególny. Opracowuje się dla tych zadań plan finansowy, który jest jednym z elementów budżetu samorządowego.

Kontrola wykonania zadań przez RIO jest sprawdzana nie tylko na podstawie kryterium legalności ale dodatkowo także na podstawie kryteriów gospodarności, rzetelności i celowości.

Dochody jednostek samorządu służą finansowaniu wydatków samorządowych. Zgodnie z art. 167 Konstytucji system dochodów powinien być stabilny. Owa stabilność ma zapewnić to, że źródła dochodów samorządu są określone w ustawie. Z tego samego artykułu wynika tzw. zasada adekwatności dochodów samorządów i przypadających im zadań. Samorządy winny być wyposażone w takie dochody publiczne aby mogły wykonać przypadające im zadania. W praktyce jednak, w Polsce obserwujemy systematycznie, proces przekazywania samorządom nowych zadań bez dostatecznego wyposażenia jej w dochody.

Dochody samorządu terytorialnego są określone w odrębnej ustawie ( ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Z art. 167 Konstytucji wynika jedynie, że dochodami samorządu są:

  1. ich dochody własne,

  2. subwencje ogólne,

  3. dotacje celowe z budżetu państwa.

W ustawie o dochodach samorządu można wyróżnić następujące rodzaje tych dochodów:

  1. dochody własne

  2. subwencje ogólne

  3. dotacje celowe z budżetu państwa ( przy czym subwencja i dotacje są określone często w doktrynie mianem transferów bądź dochodów rozliczeniowych, wszystkie 3 kategorie dochodów są określane mianem dochodów zwyczajnych).

Obok dochodów zwyczajnych ustawa o dochodach wymienia także dochody nadzwyczajne. Są to środki:

Dochody własne samorządu są to dochody płynące ze źródeł przyznanych samorządom bezterminowo. Do dochodów własnych ustawodawca zalicza:

  1. wpływy z podatków samorządowych, lokalnych (obecnie na poziomie gminy osiągają one wpływy z następujących podatków: od nieruchomości, środków transportowych, rolnego, leśnego, spadków i darowizn, czynności cywilnoprawnych, karty podatkowej);

  2. wpływy z opłat samorządowych, np. opłaty parkingowe, drogowe, uzdrowiskowe, targowe, od psa, produktowe, zezwolenia na handel alkoholem;

  3. dochody z majątku samorządu terytorialnego - czynsze oraz wpływy ze sprzedaży składników mienia samorządowego;

  4. są to dochody samorządowych jednostek budżetowych oraz wpłaty od samorządowych zakładów budżetowych;

  5. 5% wpływów związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej;

  6. udziały w podatkach państwowych.

Wykład XXI

Wracając do problematyki dochodów jednostek samorządu terytorialnego, należy podkreślić, że są one bardzo zróżnicowane. Są to dochody przyznane jednostkom bezterminowo, ponadto transfery - subwencje i dotacje - dochody zwyczajne. Nadto są to wpływy z różnych środków zagranicznych.

Na dochody własne jednostek samorządu terytorialnego składają się wpływy z lokalnych podatków i opłat, jest to 5% dochodów z zadań zleconych, dochody z majątku jednostek samorządu terytorialnego, pochodzące z wpłat jednostek budżetowych i zakładów budżetowych. Oprócz źródeł dochodów własnych ustawodawca zalicza do nich także tzw. udziały. Udziały we wpływach z podatków państwowych, jest to określony procent wpływów z danego podatku, który co do zasady jest podatkiem państwowym. Samorządom przekazuje się ów procent dochodów wpływających bądź od osób mających miejsce zamieszkania na terenie danego samorządu, bądź od podmiotów mających swoją siedzibę na terenie samorządu. W chwili obecnej wszystkie jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli mają udziały w obydwu podatkach dochodowych, choć w różnej wysokości. Gminom w chwili obecnej 39,9% podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkujących na terenie danej gminy, powiat - 10,9%. Najmniejszy udział na województwo - 1,6%. W analogiczny sposób podatek od osób prawnych.

Do dochodów własnych samorządów zalicza się także odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych, spadki, darowizny pieniężne czy wpływy z tzw. samo opodatkowania. Samorządy są wewnętrznie bardzo zróżnicowane, niejednorodne. Nie jest możliwe takie podzielenie źródeł dochodów między państwo a samorządy różnych szczebli aby zapewnić wszystkim tym związkom publiczno-prawnym wystarczające dochody własne na realizację ich zadań. Zapewniają samorządom największą swobodę w realizacji ich zadań. Stałym postulatem jest zatem żądanie przyznania samorządom kolejnych dochodów własnych. W chwili obecnej najlepiej wyposażone w dochody własne są gminy, najsłabiej powiaty.

Brak możliwości wyposażenia samorządów w dostateczne dochody własne stwarza konieczność istnienia tzw. dochodów rozliczeniowych. Owe dochody rozliczeniowe są to określone kwoty pieniędzy przyznawane samorządom w większości ze środków budżetu państwa. Występują w dwojakiej formie:

  1. w postaci subwencji ogólnej - to środki które nie mają ściśle określonego przeznaczenia. Są przyznawane samorządom w oparciu o kryteria zobiektywizowane takie jak np. ilość uczniów w szkołach, stopa bezrobocia, PKB na jednego mieszkańca, czy powierzchnia dróg publicznych. Niewykorzystane do końca roku budżetowego środki subwencji ogólnej nie podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Subwencję ogólną z budżetu państwa otrzymują wszystkie samorządy. O przeznaczeniu środków subwencji decydują organy stanowiące samorządu. Tylko dla potrzeb obliczania kwoty subwencji jest ona dzielona na różne części. Nazwy tych części nie wiążą przy wykorzystywaniu tych środków. W chwili obecnej gminy i powiaty otrzymują w ramach subwencji ogólnej następujące części:

Na szczeblu województw subwencja ogólna ma 3 części: