wykadyzadminacywilaifinansw, administracja 2 rok, wykłady


21 lutego 2011

Dr Izabela Skomerska-Muchowska

Katedra Europejskiego Prawa Konstytucyjnego

Dyżur - środa 16:45.

Zaglądać na stronę tej katedry w celu pobrania materiałów na wykłady i ćwiczenia.

Literatura:

  1. J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska Instytucje i prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2010 (rozdziały 2-7, 9 bez pkt 3, 10-13)

  2. J. Barcz Ustrój UE, Warszawa 2010

  3. J. Barcz Przewodnik po traktacie z Lizbony

Wymagania:

  1. znajomość podstawowych zasad, na których opiera się funkcjonowanie UE

  2. znajomość systemu prawnego UE oraz zasad dotyczących działania prawa Unii

  3. znajomość systemu instytucjonalnego UE oraz procesu stanowienia prawa

Zagadnienia:

  1. Ewolucja integracji europejskiej

  2. Charakter prawny i zasady ustrojowe Unii

  3. System instytucjonalny UE i procedury stanowienia prawa

  4. System prawny UE

  5. Prymat i stosowanie prawa Unii w prawie krajowym

  6. Zarządzanie sprawami europejskimi na szczeblu krajowym (rola parlamentów krajowych, rola rządu na przykładzie Polski, rola organów regionalnych i lokalnych oraz partnerów społecznych).

Egzamin w formie pisemnej, 4-6 pytań.

21 lutego 2011

Ewolucja integracji europejskiej

UE jest to nie tyle stan co pewien proces i znajdujemy się w pewnym etapie tego procesu integracji europejskiej. Żeby go dobrze zrozumieć, to dobrze wiedzieć w jaki sposób były one tworzone.

Wszystko zaczęło się od integracji gospodarczej, a więc od tworzenia pewnych powiązań gospodarczych między państwami założycielskimi wspólnot europejskich. Pierwsze pytanie jakie należy sobie zadać, to: Czy ten związek gospodarczy, który był na początku był celem (czy stanowienie wspólnego rynku przewidziane w pierwszych traktatach był celem działań) czy instrumentem?

Proces intelektualnego tworzenia wizji zjednoczonej Europy zaczął się w starożytności. W XIX wieku pojawiły się pierwsze wizje zjednoczonej Europy wraz z Parlamentem, który miał ustanawiać prawo dla całego kontynentu, który będzie prawodawcą dla całej Europy i w ten sposób będzie zjednoczony. Pierwsze kroki ku zjednoczonej Europie pojawiają się po II wojnie światowej.

II wojna światowa była najstraszniejszym doświadczeniem dla Europy. Europa była wyniszczona i trzeba było ją postawić na nogi w ten sposób, żeby z jednej strony dać kontynentowi szansę odbudowy, zaś z drugiej strony - zapobiec konfliktom zbrojnym w przyszłości. Na zgliszczach powojennej Europy pojawiają się różne koncepcje teoretyczne wskazujące w jaki sposób przeprowadzić ten proces.

I. Wizja Konfederacyjna

Pierwsza wizja to wizja konfederacyjna. Zakłada, że państwa europejskie będą ze sobą blisko współpracować, jednak przy zachowaniu swojej suwerenności. Będą decydowały o ciążących na nich zobowiązaniach międzynarodowych, za każdym razem będą musiały wyrazić zgodę na takie zobowiązania. Nie powstanie żaden ponadnarodowy organ, ale pewna silna więź współpracy oparta na traktacie między suwerennymi państwami. Wizja ta jest często określana mianem „Europy ojczyzn”. Ten termin został po raz pierwszy użyty przez generała de Gaulle'a, który był jednym z ważniejszych wyrazicieli tej konfederalistycznej wizji zjednoczonej Europy.

II. Wizje Federalistyczne

Kolejne wizje to wizje federalistyczne. Wyrosły one na przekonaniu, że nacjonalizm był powodem największej tragedii Europy w XX w. W związku z tym należy stworzyć pewne ramy, w ramach których powstaną międzynarodowe organy niezależne od państw członkowskich. W ramach wizji federalistycznych pojawia się

Owa konstytucja miała gwarantować pokojowe koegzystowanie państw i zapewniała poszanowanie praw jednostek. Dziś konstytucjonalizm utożsamia się z federalizmem.

Z koncepcji federalistycznych wywodzi się funkcjonalizm, który odegrał największą rolę.

Tym obszarem, od którego miała się rozpocząć integracja europejska była właśnie gospodarka ze względu na jej przewagę nad polityką, silne powiązania gospodarcze i szybki efekt w krótkim czasie. Wspólnota gospodarcza mogła szybko przyczynić się do podniesienia poziomu życia Europejczyków. Mogła poprawić ich byt i w ten sposób utorować drogę do dalszych etapów integracji. Funkcjonalistami byli m.in. Robert Schumann i Jean Monnet.

Funkcjonalizm zakładał, że integracja gospodarcza będzie poddana kontroli ponadnarodowych organów, czyli powstanie organów niezależnych od państw członkowskich.

To podejście najbardziej widać przy Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali, gdzie Wysoka Władza była najsilniejszą instytucją wspólnot europejskich.

Funkcjonalizm w latach 60. przeżył pewne odrodzenie w postaci;

W latach 80. pojawia się kolejne podejście do integracji europejskiej, które wiąże się z realizmem politycznym. Odchodził on od wizji funkcjonalistycznych i neofunkjonalistycznych, zaś stawia na silne państwo. Jest to nurt zbliżony do konfederalizmu.

W latach 90. pojawia się kolejna koncepcja, która nie zakłada pewnej wizji procesów integracyjnych, ale raczej je opisuje. Jest to tzw;

Jedną z osób, którym zawdzięczamy proces integracji europejskiej był Robert Schumann. Był politykiem, ministrem spraw zagranicznych Francji. Z pochodzenia był Lotaryńczykiem, studiował w Niemczech i Francji, miał wykształcenie prawnicze. Był politykiem o pewnym doświadczeniu międzynarodowym. Był gorącym patriotą francuskim i osobą, której leżał na sercu pokój w Europie. Postanowił przygotować pewien plan, który pozwoli na utworzenie między państwami europejskimi silnych więzi, które zabezpieczą pokój w Europie. Nie byłoby to możliwe bez pojednania Francji z Niemcami, gdyż po II wojnie światowej nie było do końca między tymi państwami pojednania.

Wizja Schumanna opierała się na założeniu, że ten czas nacjonalizmu minął. Był on przyczyną nieszczęść, ale wypracował pewne fundamenty, na których można budować przyszłość Europy, tworząc między państwami europejskimi poczucie solidarności.

W wizji Roberta Schumanna nie było miejsca na kwestionowanie wartości narodowych, tradycji. Był on politykiem chadeckim, człowiekiem związanym z myślą chrześcijańską. Jego wizja Europy polegała na umożliwieniu państwom pokojowego współistnienia. Robert Schumann zwrócił się do drugiego polityka francuskiego, do Jeana Monneta, który był komisarzem do spraw planowania we Francji, o przygotowanie planu pojednania między Niemcami a Francją oraz planu utworzenia wspólnoty, która zajmowałaby się kwestiami produkcji węgla i stali. Ten sektor został wybrany celowo, ponieważ w latach 40. USA zdecydowały się na uwolnienie spod kontroli złóż niemieckich, co stwarzało pewne niebezpieczeństwo odrodzenia przemysłu zbrojeniowego w Niemczech. Jean Monnet przygotował plan, który jest znany jako plan Schumanna.

Plan ten został przedstawiony 9 maja 1950 w Valduz pod Paryżem. Najpierw jednak plan ten został przedstawiony kanclerzowi Niemiec, Konradowi Adenauerowi, ponieważ kluczowym elementem tego planu było pojednanie między Francją a Niemcami. Żeby cały plan się udał, musiała być zgoda ze strony Niemiec. Konrad Adenauer przyjął plan Schumanna, wyraził ze strony Niemiec chęć uczestniczenia w tworzeniu wspólnoty i gotowość poddania sektora węgla i stali ponadnarodowej kontroli. 9 maja 1950 plan Schumanna został przedstawiony innym państwom zachodniej Europy. Stąd jest to święto UE.

Cele planu Schumanna obejmowały:

  1. połączenie produkcji węgla i stali jako strategicznych sektorów gospodarki - sektory te we wszystkich państwach członkowskich nowej wspólnoty miały być połączone, tworzyć wspólny rynek węgla i stali i poddane ponadnarodowej kontroli

  2. pojednanie francusko-niemieckie

  3. budowę solidarności między narodami Europy - ta solidarność miała być tworzona w duchu funkcjonalistycznym, poprzez tworzenie powiązań gospodarczych, które miały mieć charakter trwały i się rozwijać

  4. poprawę warunków pracy i życia osób zatrudnionych w sektorze węgla i stali - od samego początku warunki pracy były objęte procesami integracyjnymi; od początku partnerzy społeczni uczestniczyli w procesach decyzyjnych w sektorze węgla i stali

  5. szerszą wizję bardziej pogłębionej współpracy w ramach wspólnoty narodów, która docelowo miała zmierzać do integracji politycznej państw europejskich.

Propozycja Roberta Schumanna została przyjęta przez:

18 kwietnia 1951 w Paryżu zostaje podpisany traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali. Pierwszy traktat jest zawarty między 6 państwami europejskimi:

Traktat wszedł w życie w roku 1952 i okazał się sukcesem.

Europejska Wspólnota Węgla i Stali ma niezwykłą jak na owe czasy strukturę instytucjonalną, ponieważ obejmuje instytucje o charakterze ponadnarodowym. Struktura składała się z:

  1. Rady Ministrów - składała się z ministrów odpowiedzialnych za węgiel i stal w państwach członkowskich; w pierwszej wspólnocie był to organ raczej doradczy i miał za zadanie harmonizowanie działań Wysokiej Władzy i państw członkowskich

  2. Wysokiej Władzy - składała się z międzynarodowych, niezależnych funkcjonariuszy; w swoim planie Schumann podkreślał, że należy ustanowić Wysoką Władzę, która będzie organem absolutnie niezależnym zarówno od państw, jak i przedsiębiorców sektora węgla i stali; pełniła w pierwszej wspólnocie funkcje decyzyjne; była głównym organem prawodawczym; to ona podejmowała decyzje i stanowiła prawo obowiązujące w ramach sektorów węgla i stali

  3. Zgromadzenia Parlamentarnego - składało się z przedstawicieli parlamentów krajowych i pełniło przede wszystkim funkcje doradcze; jego głównym zadaniem było opiniowanie aktów, które mają być przyjęte przez Wysoką Władzę lub Radę Ministrów;

  4. Trybunału Sprawiedliwości - odpowiadał za zapewnienie poszanowania prawa przy wykonywaniu traktatów

Ta szczególna struktura instytucjonalna została zmodyfikowana wraz z kolejnymi traktatami i powtarzana. W pierwszej wspólnocie największe kompetencje miała Wysoka Władza.

Traktat paryski został zawarty na czas określony na 50 lat. W 2002 roku, kiedy traktat zbliżał się do wygaśnięcia, państwa wspólnoty nie zdecydowały się na jego przedłużenie. Sektor węgla i stali został włączony w ramy Wspólnoty Europejskiej.

Okazało się, że funkcjonaliści mieli rację. Działanie EWWiS oraz rozpoczęcie procesu integracji stały się sukcesem. W związku z tym pojawiają się bardziej śmiałe wizje kolejnych działań. Na początku lat 50. rozpoczęły się negocjacje kolejnych dwóch traktatów, które zakładały integrację nie w dziedzinach gospodarczych, lecz integrację polityczną. Negocjowany jest traktat o utworzeniu Europejskiej Wspólnoty Obronnej i Europejskiej Współpracy Politycznej. Pierwszy z traktatów zostaje podpisany, ale Francja odmówiła ratyfikacji. Państwa przerwały negocjacje nad drugim traktatem i nastąpił zwrot do podejścia funkcjonalistycznego.

Państwa członkowskie EWWiS rozpoczynają rozmowy o podpisaniu nowego traktatu, którego celem byłoby ustalenie ram współpracy gospodarczej między tymi państwami we wszystkich dziedzinach.Zostaje powołany specjalny komitet pod przewodnictwem belgijskiego polityka Henriego Spaaka, który ma przygotować raport dotyczący powołania wspólnoty gospodarczej. Raport ten staje się podstawą negocjacji nowych traktatów, które zostają podpisane 25 marca 1957 w Rzymie między państwami członkowskimi EWWiS.

Jest to traktat ustanawiający:

Oba traktaty wchodzą w życie w ciągu roku, 1 stycznia 1958. Zarówno EWG, jak i EUROATOM zostają wyposażone w instytucje analogiczne do instytucji EWWiS.

Obie wspólnoty mają swoje Rady Ministrów odpowiednie branżowo, komisje (odpowiedniki Wysokiej Władzy, składają się z niezależnych funkcjonariuszy międzynarodowych), Zgromadzenia Parlamentarnego i Trybunału Sprawiedliwości. Razem z traktatami rzymskimi zostaje podpisany traktat o pewnych wspólnych instytucjach i od 1957 dla wszystkich 3 wspólnot jest jedno Zgromadzenie Parlamentarne i jeden Trybunał Sprawiedliwości. Aż do 1967 każda ze wspólnot ma swoją komisję lub Wysoką Władzę i swoją Radę Ministrów.

W 1965 zostaje podpisany traktat o fuzji organów, który powołuje jedną Radę i jedną Komisję dla wszystkich trzech wspólnot.

EWG i EUROATOM zaczynają funkcjonować. W latach 60. zaczęły pojawiać się problemy. Problematyczne było stanowisko Francji wobec procesów integracji europejskiej. Na czele rządu francuskiego staje generał de Gaulle, który nie podzielał przekonania o konieczności powołania ponadnarodowych struktur dla zachowania pokoju i dobrobytu w Europie. Jednym z elementów ponadnarodowości była możliwość podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów. Oznacza to, że państwo członkowskie może być związane decyzją, przeciwko której głosowało. W związku z tym Francja zaczyna bojkotować prace Rady, nie pojawia się na nich. Pojawiły się problemy z ustanowieniem wspólnego rynku rolnego i funkcjonowaniem wspólnej polityki rolnej. O ile z unią celną poszło bardzo szybko (miała być tworzona przez 12 lat, a została utworzona w 1968), o tyle dalsza integracja okazała się trudniejsza.

Jednym z elementów przełamania kryzysu integracyjnego było przyjęcie kompromisu luksemburskiego podczas spotkania szefów rządów państw członkowskich UE w Luksemburgu w 1966 roku.

Zawarto takie porozumienie, którego charakter prawny nie jest do końca jasny. Wywoływał on skutki prawne, ale nie do końca był prawnie wiążący. Kompromis luksemburski przyznawał m.in. możliwość zawetowania decyzji, która ma być podejmowana kwalifikowaną większością głosów, jeżeli miałoby to istotny wpływ na interesy narodowe. Jedno państwo może zablokować przyjęcie decyzji w obszarze, która miała być przyjęta kwalifikowaną większością głosów. Później to weto zostało złagodzone, ponieważ zmieniło się podejście do jednomyślności. Uznano, że jednomyślność może być spełniona, jeżeli przedstawiciele państw w Radzie, którzy są obecni wstrzymują się od głosu (nie powodowało niemożności podejmowania decyzji kwalifikowaną większością głosów). Później zaostrzono wymagania w ten sposób, że ten istotny interes miał mieć charakter obiektywny, czyli miał być ponad wszelką wątpliwość pozostałych członków Rady (wszyscy musieli się zgodzić). Znaczenie tej decyzji z lat 60. jest jednak fundamentalne, ponieważ oznaczało pewien odwrót od struktur ponadnarodowych i zabezpieczenie interesów państw.

W 1969 w grudniu w Hadze odbywał się szczyt (spotkanie szefów rządów państw członkowskich Wspólnot Europejskich), podczas którego pojawiły się dalsze propozycje integracji w ramach wspólnot, przejście do kolejnego etapu integracji po utworzeniu unii celnej. Te propozycje obejmują realizację projektów wspólnego rynku od 1 stycznia 1970. Proponują pogłębianie integracji poprzez kroki zmierzające do utworzenia unii ekonomicznej i monetarnej i rozszerzenia wspólnoty pod względem terytorialnym. W latach 60. Wielka Brytania, która była od początku zaproszona do klubu integracyjnego, chciała się przyłączyć i jej wniosek akcesyjny był za każdym razem wetowany przez Francję.

W latach 70. pojawił się kryzys gospodarczy i kroki, które miały służyć pogłębieniu procesu integracji gospodarczej zostają odłożone w czasie.

Dopiero w 1973 następuje rozszerzenie Unii Europejskiej o 4 państwa:

Drugie rozszerzenie nastąpiło w 1981, kiedy do wspólnoty dołączyła się:

Nastąpiło to w dosyć nietypowych okolicznościach, ponieważ przy przystąpieniu kolejnych państw obowiązywała specjalna procedura obejmująca m.in. to, że po procesie negocjacji warunków przystąpienia Komisja Europejska robiła przegląd warunków, które występują w państwie przystępującym i wyrażała swoją opinię na temat tego, czy państwo jest zdolne do przystąpienia i ma warunki do uczestnictwa w procesie integracja. Została wydana opinia negatywna, ale Grecję przyjęto do swojego grona ze względu na sytuację polityczną.

Początek lat 80. jest określany jako okres europesymizmu czy eurosceptycyzmu. Pojawiają się silne tendencje w państwach członkowskich do odwracania się do wewnątrz, czyli tendencje protekcjonistyczne w stosunku do interesów krajowych. Państwa członkowskie są niechętne.

Pojawia się tzw. projekt Genschera i Colombo, który dotyczy przyjęcia dalszych rozwiązań, które pozwolą wreszcie na osiągnięcie kolejnego etapu integracji gospodarczej, jakim jest ustanowienie rynku wewnętrznego. Ten projekt Genschera i Colombo staje się podstawą dla przyjęcia później Jednolitego Aktu Europejskiego, ale zanim zostaje podpisany ów akt, dochodzi do przyjęcia uroczystej Deklaracji o Unii Europejskiej.

Pojawia się projekt utworzenia Unii Europejskiej, czyli przejścia jeszcze dalej w procesach integracyjnych. Lata 80. to jest taki czas dyskusji nad przyszłością procesu integracji, przyszłościową wizją Europy. Państwa są świadome, że nadszedł czas, by zrealizować kolejny krok, który został przewidziany w Traktatach Założycielskich, jakim jest urzeczywistnienie swobód wspólnego rynku, ale trzeba też pomyśleć o zinstytucjonalizowaniu współpracy politycznej.

Współpraca polityczna rozwija się w latach 70., ale poza strukturą instytucjonalną Wspólnot Europejskich. Koniec lat 60. i początek lat 70. to jest ten czas, kiedy zaczynają spotykać się w sposób nieformalny, czyli bez jakiejkolwiek umowy międzynarodowej, szefowie państw i rządów państw członkowskich. Od połowy lat 70. spotykają się regularnie. Powstaje w ten sposób RE, która działa poza strukturą traktatową. Spotykają się regularnie ministrowie spraw zagranicznych państw członkowskich Wspólnot Europejskich. Rozwija się tzw. europejska współpraca polityczna. To dzieje się jak gdyby obok struktury instytucjonalnej UE. Państwa co prawda zapraszają komisje na swoje spotkanie, ale ona jest tylko obserwatorem tego, co ustalają między sobą państwa członkowskie, nie pełni w tych spotkaniach żadnej formalnej roli. Stąd właśnie ta wizja UE jako kolejnego kroku w procesie integracji europejskiej. Państwa członkowskie skupiają się na dziedzinie gospodarczej, jednak mając przed sobą tę wizję integracji gospodarczej.

Najważniejsze punkty projektu Genscher-Colombo:

  1. wzmocnienie i rozwój wspólnot europejskich poprzez pogłębianie już istniejących polityk - wykorzystanie tych kompetencji, które już są zawarte w traktacie

  2. rozszerzenie i pogłębienie współpracy, realizacja pełne urzeczywistnienie swobód wspólnego rynku - 4 swobody są w traktacie od samego początku, mamy swobodę przepływu osób, swobodę przepływu towarów, swobodę przepływu usług, swobodę przepływu kapitału

  3. wzmocnienie współpracy politycznej oraz współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa - rozwijanie tych tworzących się struktur i zacieśnianie w ramach nich istniejącej współpracy, rozwój współpracy kulturalnej, która jeszcze przez jakiś czas pozostaje poza strukturą traktatu, ale w latach 80. mamy bardzo wiele aktów o charakterze nieformalnym, które są przyjmowane przez przedstawicieli państw członkowskich zebranych w Radzie; tak naprawdę przez państwa członkowskie dotyczące pewnych działań w dziedzinie właśnie kulturalnej; usprawnienie procedur decyzyjnych, co państwa uznają za fundamentalne dla realizacji celów traktatowych; procedury decyzyjne mają zostać usprawnione m.in. poprzez złagodzenie Kompromisu Luksemburskiego, wzmocnienie roli komisji w procesie decyzyjnym i wprowadzenie nowych procedur.

Wszystkie te punkty znajdują pewne odzwierciedlenie w traktacie podpisanym w 1986 roku. Traktat ten nosi tytuł Jednolity Akt Europejski i stanowi on odpowiedź na kryzys integracji europejskiej. Wprowadza zmiany instytucjonalne, które pozwalają wspólnotom europejskim ten kryzys przezwyciężyć. Najważniejsze zmiany w traktacie tym to:

  1. zmiany instytucjonalne - wprowadzenie jako zasady głosowania kwalifikowaną większością głosów w Radzie w kwestiach dotyczących realizacji rynku wewnętrznego tak, aby ten rynek mógł być rzeczywiście urzeczywistniony; Jednolity Akt Europejski zdefiniował rynek wewnętrzny; po raz pierwszy mamy definicję tego rynku; rynek wewnętrzny to obszar bez granic wewnętrznych, na którym zapewniony jest swobodny przepływ osób, usług, towarów i kapitału, zgodnie z postanowieniami traktatu; Jednolity Akt Europejski wyznaczył termin realizacji rynku wewnętrznego na 31.12.1992 roku; zaprogramował realizację kolejnego etapu integracji gospodarczej; do końca 1992 między państwami członkowskimi wspólnot europejskich miał zostać urzeczywistniony rynek wewnętrzny

  2. nowa procedura decyzyjna - została przyznana istotna rola Parlamentowi Europejskiemu; jest to procedura współpracy, która polegała na tym, że Parlament Europejski miał możliwość wnoszenia poprawek do aktu, który był przyjmowany przez Radę; Rada, aby te poprawki odrzucić, musiała działać jednomyślnie; procedura ta przewidywała co do zasady kwalifikowaną większość w Radzie, Parlament Europejski mógł zaproponować poprawki; jeśli Rada chciała je odrzucić, musiała działać jednomyślnie

  3. Jednolity Akt Europejski po raz pierwszy formalnie odnosi się do europejskiej współpracy politycznej - po raz pierwszy jest ona włączona w proces integracji, który odbywa się na podstawie traktatu; nie ustanawia podstaw dla tej europejskiej współpracy politycznej, on się do niej odnosi; traktuje ją jako proces międzyrządowy, czyli proces, w którym gospodarzami są nadal państwa członkowskie, ale uznaje tę europejską współpracę polityczną rozwijaną przez spotkania ministrów spraw zagranicznych, głów szefów państw i rządów państw członkowskich jako element procesu integracji europejskiej

  4. Wzmocniona została funkcja kontrolna komisji - komisja uzyskuje nowe uprawnienia również w stosunku do państw członkowskich i staje się instytucją odpowiedzialną za nadzorowanie realizacji rynku wewnętrznego; państwa uznają, że jest to konieczne, aby rynek wewnętrzny został rzeczywiście ustanowiony

  5. Pojawiają się nowe elementy kompetencji UE - UE uzyskuje kompetencje w takich dziedzinach jak spójność ekonomiczna i społeczna; powstaje wówczas Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego i uzyskuje kompetencje w dziedzinach badań, technologii i ochrony środowiska; to wiąże się również z ustanowieniem rynku wewnętrznego i zapewnieniem pewnego poziomu społeczno-gospodarczego w całej UE; wiąże się to również z kolejnymi rozszerzeniami UE, ponieważ za chwilę UE przystępują państwa, które są na znacznie niższym poziomie rozwoju niż ówczesne państwa członkowskie; chodzi o Hiszpanię i Portugalię; Hiszpania jest państwem dużym, którego poziom rozwoju społeczno-gospodarczego jest dużo niższy i w tych warunkach państwa zdają sobie sprawę, że bez wyrównywania różnicy w poziomach ustanowienie rynku wewnętrznego z udziałem takiego państwa nie będzie możliwe

  6. Pozwolenie na powołanie sądu I instancji - do Trybunału Sprawiedliwości trafia tyle spraw, że staje się wręcz niemożliwe sprawne funkcjonowanie Trybunału; Jednolity Akt Europejski daje podstawę do powołania sądu I instancji; sąd ten został powołany w 1989 początkowo jako organ wspomagający Europejski Trybunał Sprawiedliwości

  7. Jednolity Akt Europejski po raz pierwszy formalnie nawiązał do ustanowienia między państwami członkowskimi unii monetarnej - nie mamy jeszcze do tego podstaw, ale mamy wskazanie, że kolejnym krokiem po ustanowieniu rynku wewnętrznego będzie ustanowienie między państwami członkowskimi unii monetarnej; to był jeden z istotnych elementów planu politycznego Genscher-Colombo; unia monetarna miała być pewną ochroną dla państw członkowskich przed ewentualnym kolejnym kryzysem światowym, który miał do tej pory miejsce w latach 70.

W 1986 do Unii Europejskiej przystępują:

Jednolity Akt Europejski wyznaczył termin ustanowienia rynku wewnętrznego na koniec 1992 roku. Kiedy ta data się zbliżała, trzeba było ustalić co dalej z procesem integracji europejskiej i w związku z tym zwołana zostaje kolejna konferencja międzyrządowa.

W 1992 roku zostaje podpisany traktat o Unii Europejskiej (traktat z Maastricht).

Traktat z Maastricht jest kolejnym krokiem w procesie integracji europejskiej, który jest krokiem przełomowym. Tworzy się UE, jednak państwa członkowskie dosyć ostrożnie podchodzą do tego, w jaki sposób ten krok ma być realizowany. UE powstaje jako struktura trudna do jednoznacznej prawnej kwalifikacji. UE była dzieckiem kompromisu między państwami, które chciały i dążyły do tego, aby ten model ponadnarodowej współpracy rozciągnął się również na współpracę polityczną, w dziedzinie spraw wewnętrznych, wymiaru sprawiedliwości a państwami, które były jednak przekonane o ochronie swojej suwerenności. Państwa chciały zabezpieczyć się przed działaniem ponadnarodowych instytucji zwłaszcza w nowych dziedzinach (sprawy wewnętrzne, bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości).

Sformułowanie etapu w artykule A tego traktatu jest wyrazem pewnej przemiany w myśleniu o procesie integracji europejskiej i przeniesieniu punktów ciężkości. O ile w Jednolitym Akcie Europejskim podstawowym wyznacznikiem procesu integracji europejskiej była gospodarka i osiąganie interesów gospodarczych, Traktat o UE stawia w centrum integracji obywateli europejskich. Jest to wyraz z jednej strony demokratyzacji UE, z drugiej strony to przeniesienie punktów ciężkości. Pod koniec tego kryzysu integracyjnego twierdzono, że tak naprawdę ten proces integracji europejskiej jest procesem, który bardziej uprzedmiotawia tych obywateli państw członkowskich, którzy w UE liczą się o tyle, o ile reprezentują pewną wartość ekonomiczną. Jeżeli oni uczestniczą we wspólnym rynku jako przedsiębiorcy, pracownicy, to są ważni dla UE. Jeżeli nie stoi za nimi pewien potencjał ekonomiczny, nie mają znaczenia. Od traktatu o UE to się zmienia. Obywatel zostaje postawiony w centrum integracji europejskiej i zostaje ustanowione obywatelstwo UE.

Podstawę Unii Europejskiej stanowią dotychczasowe wspólnoty europejskiej. One nie znikają, nadal funkcjonują.

Nadal mamy 3 wspólnoty europejskie:

Po traktacie z Maastricht Unia Europejska jest określana jako tzw. struktura filarowa.

I filar- to są dotychczasowe wspólnoty europejskie, które pozostają organizacjami międzynarodowymi.

II filar- stanowi wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa.

III filar- to są wymiar sprawiedliwości i sprawy społeczne.

Na nich opiera się UE. Filary te są połączone jednolitą strukturą instytucjonalną. Dotychczasowe instytucje wspólnot europejskich stają się instytucjami Ue i działają we wszystkich 3 filarach, chociaż w poszczególnych filarach mają różne kompetencje. Są również wspólne cele UE.

Te cele zostały określone w art. B i są to:

  1. popieranie zrównoważonego i trwałego postępu gospodarczo-społecznego, w szczególności poprzez stworzenie obszaru pozbawionego wewnętrznych granic, wzmacnianie spójności ekonomicznej i społecznej i ustanowienie unii gospodarczo-walutowej, docelowo z jedną walutą, zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu;

  2. potwierdzanie swojej tożsamości na arenie międzynarodowej, w szczególności poprzez realizacje wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, włącznie z docelowym sformułowaniem polityki obronnej, która mogłaby prowadzić z czasem do wspólnej obrony;

  3. wzmacnianie ochrony praw i interesów obywateli państw członkowskich poprzez wprowadzenie obywatelstwa Unii;

  4. rozwijanie bliskiej współpracy w zakresie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (Obszar Wolności Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości)

  5. pełne zachowanie i wzmacnianie acquis communautaire

Te cele były realizowane we wszystkich 3 filarach.

Różnica między tymi filarami polegała przede wszystkim na przyjęciu odrębnych modeli współpracy. W ramach I filaru stosowania była tzw. metoda wspólnotowa. Była oparta na systemie ponadnarodowym.

Cechami charakterystycznymi tej metody były:

  1. wyłączna inicjatywa prawodawcza komisji - organy uprawnione do podejmowania wiążących państwa członkowskie decyzji mogły działać tylko na ich wniosek

  2. Rada stosowała kwalifikowaną większość głosów

  3. Parlament Europejski był włączony w proces decyzyjny, zwłaszcza w procedurze współdecydowania, która pojawiła się w traktacie z Maastricht i zrównała pozycję Parlamentu Europejskiego z pozycją Rady i odtąd akty przyjmowane były przyjmowane wspólnie przez te dwa organy

  4. Akty przyjmowane w ramach metody wspólnotowej miały bezpośredni skutek w prawie państw członkowskich, czyli mogły być powoływane bezpośrednio przez jednostki przed sądami krajowymi; sądy krajowe miały obowiązek ochrony praw wynikający z prawa wspólnotowego

  5. Obszar tego filaru podlegał kontroli sądowej ETS, który miał wyłączne prawo do kontroli legalności aktów przyjmowanych przez instytucje i wyłączne prawo do dokonywania wiążącej wykładni prawa należącego do tego porządku prawnego.

II i III filar opierały się na tzw. metodzie międzyrządowej, w której gospodarzami nie były instytucje UE tylko państwa członkowskie. Inicjatywa prawodawcza należała zarówno do komisji, jak i państw członkowskich, a więc państwa członkowskie również mogły wnosić projekty aktów prawnych. Co do zasady Rada działała jednomyślnie, a więc sprzeciw jednego państwa członkowskiego mógł zablokować proces decyzyjny i żadne państwo członkowskie nie mogło być związane decyzją, z którą się nie zgadzało. Kwalifikowana większość głosów należała do absolutnego wyjątku. Parlament Europejski było co najwyżej konsultowany w procesie decyzyjnym, natomiast nie miał żadnej aktywnej roli w tym procesie. Akty stanowione w ramach tej metody nie miały skutku bezpośredniego. Dotyczyło to aktów przyjmowanych w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, jak i aktów tzw. III filaru UE. Kontrola ETS była ograniczona. Co do zasady wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa była wyłączona spod kontroli sądowej. TS nie mógł badać w sposób bezpośredni na podstawie skarg bezpośrednich aktów przyjmowanych w tej dziedzinie. Podobnie było na początku w odniesieniu do III filaru. Zmiana nastąpiła po wejściu w życie traktatu z Amsterdamu, gdzie pewne obszary jurysdykcji zostały TS powierzone.

Traktat z Maastricht zreformował również traktaty wspólnotowe. Wprowadził pewne zmiany w nich.

-Wprowadził procedurę współdecydowania, która dzisiaj ma znaczenie fundamentalne i jest tzw. zwykłą procedurą ustawodawczą. Procedura ta polega na tym, że akt jest przyjmowany wspólnie przez Parlament Europejski i Radę. Są one instytucjami stanowiącymi akty prawne w tej procedurze. Na tej podstawie Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu uznał Parlament Europejski za legislatora w rozumieniu Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowej Wolności.

-Traktat ten rozszerzył stosowanie tzw. procedury zgody, w której Parlament Europejski musi wyrazić swoją aprobatę dla aktu prawnego, aby został on przyjęty. Parlament Europejski został traktatem z Maastricht włączony w procedurę powoływania komisji europejskich. W ten sposób Komisja Europejska dostała większą demokratyczną legitymację dlatego, że Parlament Europejski musi dzisiaj wyrazić zgodę na określony skład Komisji Europejskiej aby mogła być powołana.

-Poza tym, pojawiły się nowe organy, m.in. Komitet Regionów. Jest to organ, który został powołany przede wszystkim z inicjatywy Niemiec i w którym zasiadają przedstawiciele władz regionalnych i lokalnych. Jego powołanie wiązało się z tym, że proces integracji europejskiej nie tylko przeniósł pewne kompetencje państw i ich władz centralnych na pewne szczeble UE, ale również uszczuplił w pewnym stopniu kompetencje władz regionalnych i lokalnych w państwach członkowskich. Początkowo został powołany jako organ o charakterze typowo doradczym. Jego funkcja polegała na tym, że w przypadkach określonych w traktacie akt prawny, zanim został przyjęty przez Parlament Europejski i Radę, musiał być skonsultowany z Komitetem Regionów. Jego opinia nie była wiążąca, a więc organy prawodawcze musiały uwzględnić opinię Komitetu Regionów w takim zakresie, w jakim to było możliwe. Jeśli nie było to możliwe, to opinia nie była uwzględniania. Dzisiaj uprawnienia Komitetu Regionów idą nieco dalej.

-Organ ten został znacznie wzmocniony na mocy traktatu z Lizbony. Uzyskał m.in. prawo wnoszenia skarg do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Traktat z Maastricht zapoczątkowuje ten organ.

Po raz pierwszy Rada Europejska zostaje zinstytucjonalizowana i znajduje swoją podstawę traktatową. Art. 4 traktatu o UE to czyni. Rada Europejska przekształca się ze spotkań nieformalnych w strukturę traktatową, co łączy się z instytucjonalizowaniem wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa.

W 1995 roku mamy kolejne rozszerzenie - wchodzą Austria, Szwecja i Finlandia, zaś Norwegia po raz drugi w drodze referendum odrzuca traktat akcesyjny.

W 1996 zostaje zwołana kolejna konferencja międzyrządowa, która ma na celu rewizję traktatów. Tym razem chodzi o to, aby przygotować Unię Europejską do rozszerzenia o państwa Europy Środkowej, Wschodniej i państwa z Europy Południowej. Traktat Amsterdamski, który powstaje w wyniku konferencji międzyrządowej z 1996 jest jednym z gorzej ocenianych traktatów dlatego, że jego celem miało być całkowite przygotowanie Unii Europejskiej na przyjęcie nowych członków, wprowadzenie wszystkich koniecznych zmian instytucjonalnych. Tymczasem Traktat z Amsterdamu tak naprawdę tylko częściowo spełnia te wymagania. W czasie konferencji międzyrządowej negocjacje skupiają się na tym, w jaki sposób zapewnić zachowanie dynamiki procesów integracyjnych przy powiększonym składzie UE. Jak to zrobić, żeby UE poszerzona o nowe państwa członkowskie mogła nadal dynamicznie się rozwijać. Zmiany instytucjonalne, jakie zostają wprowadzone przez Traktat Amsterdamski obejmują:

  1. uproszczenie tej nowej procedury współpracy - staje się krótsza, najpierw były 4 czytania, teraz są 3

  2. zwiększenie roli Parlamentu Europejskiego przy powoływaniu komisji - wzmocnienie legitymacji demokratycznej Komisji Europejskiej

  3. zwiększenie roli przewodniczącego Komisji Europejskiej - jego pozycja nie polega tylko na organizowaniu prac Komisji i nie jest już równym pośród równych, ale rzeczywiście przewodniczy pracom Komisji i uzyskuje pewne uprawnienia w stosunku do jej członków

  4. rozszerzenie jurysdykcji Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości na obszary objęte tzw. III filarem Unii Europejskiej.

Jednocześnie pojawia się w traktatach nowy mechanizm, tzw. mechanizm ściślejszej współpracy, który ma stanowić tzw. wentyl bezpieczeństwa dla dynamiki integracji europejskiej.

Mechanizm ten polega na tym, że grupa państw członkowskich może w ramach struktury traktatowej i korzystając z instytucji UE nawiązać między sobą ściślejszą współpracę w określonej dziedzinie należącej do kompetencji Unii, czyli iść do przodu w węższej grupie, z tym że ta współpraca musi być otwarta dla pozostałych państw członkowskich, które z różnych powodów mogły pozostawać za tą ściślejszą współpracą. Jednym z głównych problemów, jaki widzą państwa UE i jej instytucje w kolejnym rozszerzeniu jest to, że zróżnicowanie społeczno-gospodarcze UE w kolejnym rozszerzeniu może spowodować, że procesy integracyjne zwolnią, ponieważ nowe państwa członkowskie zwyczajnie nie będą w stanie dotrzymać tempa starej UE. W związku z tym pojawia się takie ryzyko, że stare państwa członkowskie zaczną wychodzić w procesie integracji poza UEi na podstawie np. nowych umów międzynarodowych rozwijać między sobą współpracę w określonych dziedzinach, pomijając struktury traktatowe. Ten mechanizm traktatowy ściślejszej współpracy miał przed tym zabezpieczyć. Jeżeli doszłoby do takiej sytuacji, że grupa państw członkowskich dążyłaby w kierunku głębszej integracji w jakiejś określonej dziedzinie, a inne państwa czy z powodów politycznych czy ekonomicznych nie chciałyby lub nie byłyby w stanie uczestniczyć w tej współpracy, ta współpraca mogłaby się rozwijać w ramach UE i być otwartą dla pozostałych państw członkowskich, żeby nie dopuścić do tworzenia się bloków integracyjnych.

Traktat Amsterdamski nie przygotował Unii z instytucjonalnego punktu widzenia na przyjęcie nowych członków. W związku z tym, bardzo szybko, bo w 1999 została zwołana kolejna konferencja międzyrządowa, w której efekcie w 2000 został podpisany traktat nicejski. Mandat konferencji międzyrządowej był określony w ten sposób, żeby nowy traktat skupiał się tylko i wyłącznie na kwestiach instytucjonalnych związanych z rozszerzeniem UE. Problemów do omówienia było całe mnóstwo, natomiast uznano, że trzeba skupić się tylko na rozszerzeniu dlatego, że jest to kwestia dla UE najważniejsza, aby zaprogramować w jaki sposób będą funkcjonować instytucje dla 27 państw członkowskich (o członkostwo starało się 12 państw). Traktat nicejski określił skład instytucji dla Unii złożonej z 27 członków. Jednocześnie został zreformowany nowy mechanizm wprowadzony traktatem amsterdamskim, mechanizm wzmocnionej współpracy. Wymagania ustanowienie wzmocnionej współpracy zostały złagodzone. Cały mechanizm został uproszczony. Po raz pierwszy ten mechanizm został wykorzystany dopiero w 2010 roku w dziedzinie współpracy w sprawach cywilnych przy przyjęciu rozporządzenia dotyczącego określania prawa właściwego przy rozwodach. Polska w tym rozporządzeniu nie uczestniczy.

W 2004 roku następuje piąte rozszerzenie Unii Europejskiej, największe pod względem liczby państw, które przystąpiły. Przystępuje 8 państw Europy Środkowej:

Wraz z traktatem z Nicei i równolegle do konferencji międzyrządowej prowadzi prace takie szczególne ciało, a mianowicie Konwent Europejski.

Został powołany przez Radę Europejską i składa się z przedstawicieli parlamentów krajowych, rządów państw członkowskich, przedstawicieli UE. Jego celem jest opracowanie Karty Praw Podstawowych UE.

Karta zostaje przygotowana i 07.12.2000 jest uroczyście proklamowana przez przewodniczącego Parlamentu, Komisji i Rady jako dokument polityczny.

Traktat z Nicei w deklaracji dotyczącej przyszłości UE przewidywał, że wkrótce traktaty znów zostaną zreformowane. Dotychczasowe reformy instytucjonalne miały charakter tymczasowy dlatego, że miały tylko i wyłącznie na celu umożliwienie UE przyjęcie nowych państw, natomiast uznano, że konieczna jest gruntowna reforma traktatów, reforma systemu instytucjonalnego UE, która umożliwi UE przejście do głębszej współpracy politycznej i zacieśnienia procesów integracji europejskiej.

W 2002 roku Rada Europejska powołuje Konwent ds. Przyszłości Europy, który rozpoczyna prace 28.02.2002. Przygotowuje projekt traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy.

Na czele tego konwentu stoi francuski polityk Valery Giscard d'Estaing. Konwent składa się z przedstawicieli rządów państw członkowskich, przedstawicieli parlamentów państw członkowskich, przedstawicieli instytucji UE. W pracach Konwentu udział biorą również przedstawiciele państw, które mają przystąpić do UE, w tym Polski. Przedstawiciele rządów i parlamentów tych państw nie mają jednak takiej pozycji jak przedstawiciele państw starych, niemniej jednak mogą przedstawiać swoje stanowisko w pracach Konwentu i mają wpływ na ten nowy traktat.

Propozycja Traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy staje się następnie przedmiotem obrad konferencji międzyrządowej, która ma miejsce w 2003 roku.

Jest to niezwykle burzliwa konferencja. Wcale nie jest tak, że państwa członkowskie bez zastrzeżeń przyjmują nowy traktat. Konferencja trwa na tyle długo, że w międzyczasie do Unii przystępują nowe państwa, które również biorą udział w konferencji międzyrządowej. Polska m.in. kwestionuje nowy system głosowania większością kwalifikowaną w Radzie. Porozumienie udaje się osiągnąć w czerwcu 2004 i ostatecznie traktat ustanawiający konstytucję dla Europy zostaje podpisany 29.10.2004.

Tytuł tego traktatu miał daleko idące skutki przynajmniej w takiej sferze symbolicznej. Nowy traktat miał ujednolicić traktaty, a więc zastąpić obowiązujące traktaty

Jednym traktatem, którego sama budowa była wzorowana na budowie konstytucji krajowych. W traktacie konstytucyjnym pojawiał się szereg nawiązań do symboliki państwowej, atrybutów państwowości.

Traktat konstytucyjny wskazywał m.in., że:

hymnem Unii Europejskiej jest „Oda do radości”, walutą Unii Europejskiej jest Euro. O językach UE mówił nie w ten sposób, jak traktaty, tylko że językami UE są języki jej państw członkowskich. Wprowadzał nazewnictwo nawiązujące do tradycji państwowej. Ustanawiał urząd Ministra Spraw Zagranicznych UE, miał być Przewodniczący Rady Europejskiej zwany Przewodniczącym UE lub jej Prezydentem (w zależności od tłumaczeń).

Miały być ustawy europejskie i europejskie ustawy ramowe, których definicja pokrywała się z dzisiejszymi rozporządzeniami i dyrektywami, ale nazwy miały być nowy. Był również rozdział dotyczący praw podstawowych obywateli UE, tak jak ma to miejsce w konstytucjach krajowych. Formalnie przypominał konstytucję państwową i jeśli ktoś nie przeczytał traktatu dokładnie, to mógł odnosić wrażenie, że za jego pomocą UE przekształci się w coś na wzór super-państwa.

Najważniejsze reformy instytucjonalne, które wprowadzały istotne zmiany w funkcjonowaniu UE polegały na tym, że

  1. zostały uproszczone traktaty oraz został uporządkowany cały ustrój i zasady funkcjonowania UE zostały zebrane w jednym instrumencie prawnym

  2. zostały uporządkowane instrumenty prawne UE - to uporządkowanie zostało teraz przejęte przez traktat z Lizbony

  3. zniesiona została struktura filarowa UE- była ona nieszczęsna, ponieważ była trudna do klasyfikacji prawnej; mieliśmy wspólnoty europejskie jako niewątpliwie podmioty prawa międzynarodowego; w międzyczasie UE jako II i III filar zaczęła zawierać umowy międzynarodowe; dzisiaj traktat konstytucyjny zakłada, że struktury filarowej nie ma, a będzie jedna, jednolita UE, UE ze zniesioną strukturą filarową uzyska podmiotowość prawną i jednolitą

  4. została wprowadzona nowa definicja kompetencji UE i państw członkowskich - wprowadzenie kategorii kompetencji i zasad dotyczących podziału kompetencji między Unią a państwami członkowskimi

  5. zostały zreformowane Komisje (miało być mniej komisarzy niż państw członkowskich), zmieniono tryb podejmowania decyzji w Radzie, uproszczono procedury decyzyjne

Traktat ustanawiający konstytucję dla Europy przepadł w referendum w Holandii i Francji. W 2006 większość osób myślała, że to koniec rozmów o reformie UE. W 2007 w czasie prezydencji niemieckiej w rocznicę podpisania traktatów rzymskich powrócono do dyskusji nad reformą UE i podjęto próbę reformy traktatów w sposób dosyć niezwykły.

Podstawą dla negocjacji nowego traktatu podczas konferencji międzyrządowej nie były traktaty obowiązujące, tylko traktat konstytucyjny. Konferencja międzyrządowa z 2007 przyjęła tak naprawdę 80% tego, co było w traktacie konstytucyjnym jako podstawę do reformy traktatów. Traktat z Lizbony tak naprawdę w 80% przenosi rozwiązania przewidziane w traktacie konstytucyjnym. Odrzucono wszystko to, co było konstytucyjne i dawało wrażenie państwowości, czyli wszelkie nazwy, symbole, sam tytuł traktatu.

Traktat z Lizbony jest traktatem rewidującym traktaty o UE, ale przyjmuje w dużej części rozwiązania wynegocjowane w traktacie konstytucyjnym. Traktat z Lizbony został podpisany 13.12.2007 w Lizbonie i wszedł w życie 01.12.2009.

28 lutego 2011

Charakter prawny Unii Europejskiej i zasady rządzące funkcjonowaniem Unii Europejskiej.

Charakter prawny UE budzi szereg wątpliwości, może już dzisiaj mniej, ale do tej pory tak było. Podstawowe wątpliwości dotyczyły tego, czy UE może być uznawana za:

-organizację międzynarodową czy też raczej zbliża się do tego, co możemy nazwać strukturą

-quasi-państwową.

Z prawnego punktu widzenia dotychczas było o tyle trudno odpowiedzieć na to pytanie, ponieważ UE była strukturą wewnętrznie zróżnicowaną. Był I filar, gdzie ponadnarodowy charakter działań i instytucji UE i aktów przyjmowanych przez UE były najsilniejszymi kompetencjami. Był również II i III filar. Dzisiaj po wejściu w życie traktatu z Lizbony mamy już UE jako jednolitą organizację międzynarodową.

Traktat z Lizbony budził wiele kontrowersji, wiele emocji z tego względu, że niektórzy uważali, iż jest to traktat, który czyni z UE coś na kształt super-państwa, przyznaje jej dodatkowe kompetencje. UE nadal jednak pozostaje organizacją międzynarodową, czyli podmiotem prawa międzynarodowego powołanym przez państwa na podstawie umowy międzynarodowej albo przez inne podmioty prawa międzynarodowego na podstawie aktu prawa międzynarodowego, któremu zostały powierzone określone kompetencje do działania.

Zawsze działanie organizacji międzynarodowej opiera się na akcie prawa międzynarodowego, najczęściej na umowie międzynarodowej, gdyż najczęściej z woli państw powoływane są organizacje międzynarodowe. Trzeba pamiętać, że organizacje międzynarodowe są podmiotami prawa międzynarodowego o charakterze wtórnym. Państwa są pierwotnymi podmiotami prawa międzynarodowego, tylko one w prawie międzynarodowym mają tę cechę suwerenności, natomiast organizacje międzynarodowe są podmiotami wtórnymi, czyli swoją zdolność do działania czerpią z woli podmiotów, które te organizację utworzyły.

Nie inaczej jest z UE, która od traktatu z Lizbony zastąpiła Wspólnotę Europejską. Mamy jednolitą organizację międzynarodową. UE jest zatem organizacją międzynarodową na co wskazuje brzmienie art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej.

Niniejszy artykuł stanowi, że „niniejszy traktat wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy, w którym decyzje są podejmowane z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli”.

Dzisiaj UE jest organizacją międzynarodową, której funkcjonowanie oparte jest na dwóch traktatach, które mają taką samą moc prawną. Nie możemy powiedzieć, że mamy traktat podstawowy i traktat wykonawczy do traktatu. Są to traktaty, które mają jednakową moc prawną i stanowią podstawę, taką konstytucyjną kartę UE. Chodzi o:

To oparcie funkcjonowania UE na traktacie właśnie odróżnia UE od państw dlatego, że UE działa na podstawie i w granicach traktatu, aktu pochodzącego od państw członkowskich. W przypadku państw jest inaczej. Państwa przyjmują same swoją Konstytucję i same określają zakres swoich kompetencji. Tylko państwa posiadają tzw. metakompetecję, czyli kompetencję do posiadania własnych kompetencji. To właśnie odróżnia UE od państw. Poza tym, traktat nie pozostawia wątpliwości, że jest to traktat między państwami.

W traktacie ustanawiającym Konstytucję dla Europy art. 1 wyglądał zupełnie inaczej. W art. 1 znalazło się odwołanie do woli obywateli państw członkowskich, czyli to mogło wskazywać na quasi-państwową strukturę, natomiast tutaj już nie mamy wątpliwości, że jest to struktura powołana z woli państw członkowskich i że państwa członkowskie, tak jak kiedyś to powiedział w 1992 roku niemiecki TK rozpatrując konstytucyjność traktatu z Maastricht, państwa członkowskie pozostają panami traktatu. Państwa członkowskie w każdej chwili mogą zmienić zakres kompetencji UE (w określonych procedurach), mogą nawet rozwiązać, a nawet rozszerzyć ten zakres, czyli pozostają panami traktatów. Państwa swoją wolą powołały UE do działania.

Unia Europejska nie jest jednak organizacją międzynarodową podobną do tzw. organizacji międzyrządowych, opartych na metodzie międzyrządowej. Nazwę wskazuje nam już art. 1, bo mówi się tutaj o „nowym etapie w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy”.

Chodzi o związek, którego działanie opiera się na zasadzie pomocniczości. Decyzje są podejmowane jak najbliżej obywateli i z poszanowaniem zasady otwartości.

Z tym, że ten konstytucyjny charakter porządku prawnego UE nie jest nowością, ponieważ on istniał od samego początku. Istniał już w założeniach leżących u podstaw powołania UE.

W 1962 roku w orzeczeniu w sprawie van Gend en Loos (jest fundamentalne, bo stanowiło podstawę dla rozwinięcia przez TS w dalszych orzeczeniach podstawowych zasad dotyczących obowiązywania prawa UE w krajowych porządkach prawnych) Trybunał stwierdził, że wspólnota (ówczesne EWG) stanowi nowy porządek prawny w prawie międzynarodowym, na rzecz którego państwa ograniczyły jakkolwiek w tylko wąskich dziedzinach swoje prawa suwerenne i którego normy znajdują zastosowanie nie tylko do państw członkowskich, ale i do pochodzących z nich jednostek. Ten autonomiczny porządek prawny UE jest porządkiem opartym na traktacie, który ma szczególny cel. Trybunał w tym orzeczeniu stosuje wykładnię celowościową, uwzględnia cel i treść zawartego traktatu i z tego wywodzi wniosek, że jest to nowy korpus prawa, który wiąże państwa członkowskie tak jak tradycyjne umowy międzynarodowe regulujące przede wszystkim stosunki między stronami umowy międzynarodowej, ale również wpływa na sytuację prawną jednostek w tych państwach członkowskich w sposób bezpośredni.

W opinii 1/91 Trybunał po raz pierwszy nazywa traktat kartą konstytucyjną Wspólnoty opartej na zasadzie praworządności, rządów prawa. Wynika to z tego, że państwa członkowskie, powierzając najpierw Wspólnocie Europejskiej, dzisiaj UE kompetencje w określonych dziedzinach, zrobiły to w szczególny sposób ze względu na cel integracyjny. To powierzenie polega na przeniesieniu bądź ograniczeniu kompetencji, które do tej pory należały do państw członkowskich. Jest to niepodobne do sytuacji w jakiejkolwiek innej organizacji międzynarodowej dlatego, że jeśli spojrzymy na ONZ i kompetencje przyznane w rozdziale 7 KNZ Radzie Bezpieczeństwa, to są one nieporównywalne z kompetencjami UE w tym sensie, że rezolucje Rady Bezpieczeństwa są wiążące dla państw i później państwa wykonują zgodnie ze swoim porządkiem konstytucyjnym te zobowiązania wynikające z rezolucji. Ani KNZ ani prawo międzynarodowe nie regulują natomiast sposobów wykonania tych zobowiązań. To właśnie je odróżnia od tego, co mamy w prawie UE. Trybunał mówi, że jest to porządek konstytucyjny, który określa prawa, obowiązki państw (jednostek) i określa zasady ich stosowania w konstytucyjnych porządkach prawnych państw członkowskich. UE jest organizacją międzynarodową, ale pewną organizacją o charakterze integracyjnym, co powoduje, że porządek prawny Unii Europejskiej ma charakter konstytucyjny.

Ten konstytucyjny charakter UE polega nie tylko na tym, że normy prawa UE wiążą zarówno państwa, jak i jednostki, ale dzisiaj coraz bardziej widzimy, że po wejściu w życie traktatu z Lizbony, traktat ma charakter konstytucyjny w tym sensie, że już dzisiaj w zasadzie w sposób wyczerpujący określa zasady ustrojowe, na których opiera się funkcjonowanie UE.

Określa również podstawowe zasady, zgodnie z którymi Unia Europejska ma działać. Wśród tych zasad możemy wymienić:

  1. zasadę poszanowania tożsamości państw członkowskich i podstawowych funkcji państwa - ta zasada tak jak ujęta jest w traktacie służy zabezpieczeniu interesów państw członkowskich i właśnie zabezpieczeniu tych podstawowych funkcji państwa; Unia Europejska w żaden sposób nie zastępuje państw w sprawowaniu podstawowych funkcji

  2. zasadę poszanowania praworządności i praw człowieka

  3. zasadę demokracji

  4. zasadę kompetencji powierzonych

  5. zasadę subsydiarności i proporcjonalności - rządzą wykonywaniem kompetencji przez UE

  6. zasadę solidarności (lojalności).

Są to podstawowe zasady ustrojowe UE, które dzisiaj już znajdują się w traktacie. Te zasady nie są nowością wprowadzonymi przez traktat z Lizbony. Wszystkie te zasady funkcjonują w porządku prawnym UE od wielu lat i były rozwijane w orzecznictwie TS UE, począwszy od zasady z podpkt a, która pojawiła się dopiero w traktacie z Maastricht, tak samo zasada z podpkt b. Te zasady znajdowały swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie TS, który w końcu lat 90. uznał, że UE szanuje podstawowe prawa fundamentalne jako zasady prawa. One były częścią tego konstytucyjnego porządku prawnego przez ostatnie 50 lat. Tak samo było z zasadą proporcjonalności.

Niektóre zasady były w traktacie od samego początku, np. zasada z podpkt f. Na tę zasadę należy zwrócić uwagę. Przy czytaniu orzeczeń większość z nich jest na tej zasadzie oparta. Zasada solidarności stanowi kluczowy element konstrukcji porządku konstytucyjnego UE. Ta zasada mówi, że państwa członkowskie są zobowiązane podjąć wszelkie środki ogólne i szczególne dla osiągnięcia celów przewidzianych w traktacie i wykonania aktów instytucji UE. Z tego TS wyciąga bardzo daleko idące skutki. On nie interpretuje tej zasady jako włączenie do traktatu zasady dobrej wiary prawa międzynarodowego (pacta sunt servanda). Tutaj ta zasada oznacza coś więcej. Trybunał mówi, że ta zasada wiąże państwo, a więc wiąże wszystkie organy wewnątrz państwa, czyli te organy są zobowiązane zapewnić w porządku wewnętrznym w ramach swoich kompetencji jak największą skuteczność prawu UE. Tak naprawdę ta zasada otwiera porządki konstytucyjne państw członkowskich na prawo UE, razem z zasadą efektywności.

zasada poszanowania tożsamości państw członkowskich

i podstawowych funkcji państwa

To jest zasada dzisiaj traktatowa. W traktacie z Lizbony została rozbudowana. Dotychczas było to tylko ogólne stwierdzenie o poszanowaniu tożsamości państw członkowskich. Dzisiaj z definicji traktatowej można wyodrębnić pewne elementy tej zasady.

Art. 4 Traktatu o UE stanowi, że „Unia szanuje równość państw członkowskich wobec traktatów, jak również ich tożsamość narodową, nierozerwalnie związaną z ich podstawowymi strukturami politycznymi i konstytucyjnymi, w tym w odniesieniu do samorządu regionalnego i lokalnego, szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego, w szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego państwa członkowskiego”.

I ELEMENT TEJ ZASADY TO:

II ELEMENT TEJ ZASADY TO:

Traktat stanowi, że w Radzie Europejskiej zasiadają przedstawiciele szefów państw lub rządów państw członkowskich. Mieli to być przedstawiciele władz wykonawczych państw członkowskich. Określenie „przedstawiciele szefów państw lub rządów państw członkowskich” wzięło się stąd, że we Wspólnocie Europejskiej zasiadały państwa o różnym ustroju. Mamy państwa o ustroju prezydenckim (przyjeżdża Prezydent, np. Francja), natomiast w pozostałych przypadkach mamy co do zasady, ze względu na ustroje parlamentarno-gabinetowe, przyjeżdżają premierzy, zaś z Niemiec - kanclerz. Z Finlandii czasem przyjeżdża premier, czasem prezydent. Był taki moment w naszym sporze kompetencyjnym, kiedy próbowano przerzucić ciężar rozwiązania go na UE, żeby ona się wypowiedziała w sprawie krzeseł. UE stwierdziła, że nie ma nic do gadania, bo jest to kwestia konstytucyjnej struktury państwa członkowskiego. UE tego typu konfliktów po prostu nie może rozstrzygać. Dzisiaj traktatu z Lizbony wskazuje pewne kompetencje parlamentów narodowych na szczeblu UE, ale są to relacje tylko i wyłącznie między reprezentantami narodowymi a instytucjami UE. Kwestie tego rodzaju jak współpraca między rządem a parlamentem w sprawach UE, to czy Sejm będzie kontrolował to co robią przedstawiciele rządu w Radzie, czy będzie miał wpływ na to jakie akty będą wiązały Polskę po przyjęciu przez Radę, to jest kwestia rozwiązań konstytucyjnych i ustawowych państw członkowskich. Państwo jest państwem członkowskim, ale jest państwem opartym o własną Konstytucję, państwem suwerennym, które samo określa swoje struktury polityczne i konstytucyjne. Na to prawo UE w żaden sposób nie wpływa. Jedyne, co mogą zrobić, to stwierdzić, że albo państwo dobrze wykonuje swoje zobowiązania wynikające z członkostwa, albo źle. Nie może w żaden sposób wskazywać jakiś ułomności instytucjonalnych państwa w tym zakresie.

III ELEMENT TEJ ZASADY TO:

W tym roku TS UE po raz pierwszy odniósł się do zasady wyrażonej w art. 4 ust. 2 w sytuacji dotyczącej praw obywatelki UE. Chodziło o panią, która miała jednocześnie obywatelstwo niemieckie i austriackie. Jako obywatelka Niemiec miała tytuł szlachecki poprzedzony słówkiem „von”. Później znalazła się w Austrii i chciała, aby w dowodzie tożsamości jej nazwisko było zapisane tak, jak wynikało to z prawa niemieckiego. W Austrii okazało się to niemożliwe, ponieważ ustawa austriacka, która ma rangę konstytucyjną, zakazuje używania tytułów szlacheckich. Władze austriackie odmawiały wydania jej dokumentów tożsamości z tym pełnym nazwiskiem wskazującym na tytuł szlachecki. Sprawa trafia do TS, ponieważ pani przed sądem krajowym powołuje się na swoje prawo wynikające z obywatelstwa UE. Trybunał Sprawiedliwości we wcześniejszych orzeczeniach zajmował się już tego typu kwestiami, m.in. zajmował się problemem wielu nazwisk, które nosiły dzieci mające obywatelstwo belgijskie i hiszpańskie (mama Belgijka, tata Hiszpan, dzieci mieszkały w Belgii, ale miały podwójne obywatelstwo, a w Belgii było tak, że nie można było mieć 3 nazwisk, a tak by wynikało z prawa hiszpańskiego; Trybunał wówczas stwierdził, że jeżeli w prawie belgijskim istnieje pewien wyjątek dotyczący ujednolicania nazwisk rodzeństw i dopuszcza możliwość posiadania 3 nazwisk, to ze względu na to, że dzieci są obywatelami UE, państwo musi uwzględnić tradycje hiszpańskie jako tradycje drugiego państwa obywatelstwa dzieci). W sprawie tej pani Trybunał stwierdził, że zakaz używania tytułów szlacheckich czy części nazwisk, które wskazywałyby na szlachectwo osoby znajduje swoje uzasadnienie w klauzuli porządku publicznego i w zasadzie poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich. Uznał, że to ograniczenie o charakterze konstytucyjnym stanowi element tożsamości narodowej państw członkowskich, rozumianej jako poszanowanie struktur konstytucyjnych, i że poprzez to Austria realizuje pewien cel konstytucyjny. W związku z tym tego typu ograniczenie jest możliwe i obywatelstwo UE nie stoi temu na przeszkodzie. Po raz pierwszy TS odwołał się do tego przepisu w jego nowym brzmieniu uznając, że w tej sytuacji, jeśli mamy do czynienia z ograniczeniem praw obywateli UE uzasadnionych tym poszanowaniem tożsamości konstytucyjnej państw członkowskich, można uznać tego typu ograniczenie za uzasadnione.

Zasada kompetencji powierzonych

Zasada ta jest z jednej strony typową dla organizacji międzynarodowych, gdyż wszystkie organizacje międzynarodowe jako wtórne podmioty prawa międzynarodowego opierają swoje działanie na tej zasadzie.

Z drugiej strony zasada ta pojawia się równie często w konstytucjach państw federalnych w różnym kształcie, niemniej jednak traktat z Lizbony kładzie na nią duży nacisk.

Zasada ta funkcjonowała w UE od samego początku ze względu na jej charakter prawny. Była obecna w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. W traktacie był dawny art. 5, który stanowił, że instytucje działają na zasadzie kompetencji powierzonych. Dzisiaj ta zasada została potwierdzona w Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej jako zasada ustrojowa Unii. Art. 5 stanowi, że „granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania, zaś wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczości i proporcjonalności”. Art. 5 ust. 2 zawiera definicję zasady kompetencji przyznanych i stanowi, że „Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez państwa członkowskie w traktatach do osiągnięcia określonych w nim celów, zaś wszelkie kompetencje nie przyznane Unii w traktatach należą do państw członkowskich”.

Ta definicja kompetencji powierzonych obejmuje kompetencje wyraźne i kompetencje dorozumiane. Kompetencje wyraźne to są te kompetencje, które zostały wprost wyrażone w traktacie. W poszczególnych przepisach traktatu mamy np. że Rada w zakresie polityki zatrudnienia przyjmuje określone akty prawne” i to jest wtedy kompetencja wyraźna. Oprócz kompetencji wyraźnych przysługują Unii kompetencje dorozumiane. Ich kategoria została wyodrębniona w orzecznictwie międzynarodowym w odniesieniu do organizacji międzynarodowych w ogóle. Pierwsze orzeczenie dotyczące kompetencji dorozumianych to orzeczenie MTS w sprawie pewnych szkód poniesionych w służbie ONZ, gdzie MTS stwierdził, że organizacja międzynarodowa ma nie tylko te kompetencje, które zostały wprost wskazane w traktacie, ale również te, które są niezbędne w świetle celów, funkcji i kompetencji przyznanych organizacji w traktacie. Tak naprawdę UEi ETS zrobiły bardzo wiele dla rozwinięcia tej koncepcji kompetencji domniemanych.

Kompetencje domniemane to takie, które nie zostały wyrażone wprost w traktacie, ale są one niezbędne organizacji dla osiągnięcia celów przed nią postawionych, spełnienia powierzonych jej funkcji i dla wykonywania kompetencji, które zostały organizacji wprost powierzone w traktacie. Sztandarowym orzeczeniem w tej kwestii jest orzeczenie w sprawie Erta (?) dotyczącej kompetencji do zawarcia umowy w sprawie warunków pracy w transporcie, która była negocjowana na forum ONZ. W tej sprawie państwa członkowskie uważały, że skoro w traktacie nie ma wprost mowy o kompetencji do zawarcia umowy międzynarodowej, to ta kompetencja nie istnieje po stronie Wspólnoty Europejskiej. TS stwierdził jednak inaczej. Zanalizował cele postawione przed Wspólnotą i kompetencje, które zostały jej powierzone w traktacie. Jeżeli celem Wspólnoty Europejskiej jest tworzenie wspólnej polityki transportowej, jeżeli traktat przekazuje Wspólnocie Europejskiej szerokie kompetencje do działań wewnętrznych w stosunku do państw członkowskich, to nie da się osiągnąć celu postawionego przed Wspólnotą tylko podejmując działania wewnętrzne a pozostawiając działania zewnętrzne poszczególnym państwom członkowskim. Trzeba więc uznać, że istnieje tu kompetencja do zawierania umów międzynarodowych. Jeżeli powiemy, że jest to kompetencja do działania względem państw, a na zewnątrz każde państwo może zawierać umowy międzynarodowe, to nie będzie możliwa realizacja rzeczywistej polityki transportowej wewnątrz Wspólnot Europejskich.

Kompetencje powierzone Unii są zatem kompetencjami wyraźnymi, jak i kompetencjami dorozumianymi. Kompetencje dorozumiane zawsze muszą mieć oparcie na celach, funkcjach i kompetencjach przyznanych Unii w traktacie.

Po raz pierwszy traktat z Lizbony wprowadza wyraźny podział kompetencji między Unią a państwami członkowskimi. Dzieli te kompetencje na określone kategorie w zależności od tego, jak dalece kompetencja państw członkowskich została ograniczona wskutek powierzenia jej UE. Pierwsza kategoria to kompetencje wyłączne UE. Traktat o Funkcjonowaniu UE definiuje je w ten sposób, że w tych dziedzinach, które należą do kompetencji wyłącznych jedynie Unia może stanowić prawo oraz przyjmować akty prawnie wiążące, natomiast państwa członkowskie mogą to czynić wyłącznie z upoważnienia Unii lub w celu wykonania aktów Unii. Będzie więc to sfera, w której nastąpiło przeniesienie kompetencji na mocy traktatu. Państwa miały kompetencje w jakiejś dziedzinie, po czym zawarły traktat, przeniosły kompetencje i już tych kompetencji nie mają. Państwa członkowskie w dziedzinach objętych wyłączną kompetencją nie mogą działać niezależnie od tego, czy Unia podjęła działania, czy też ich nie podjęła. Przeniesienie kompetencji nastąpiło na mocy samego traktatu. Traktat wszedł w życie, a kompetencje przeszły z państw członkowskich na UE i one mogą działać tylko wtedy, jeżeli zostaną przez Unię upoważnione albo jeżeli Unia wyda akt, który będzie wymagał przyjęcia aktów wykonawczych na poziomie krajowym.

Kompetencje wyłączne dotyczą stosunkowo niewielkiej liczby dziedzin. Dotyczą:

  1. unii celnej

  2. ustanawiania reguł konkurencji niezbędnych do funkcjonowania rynku wewnętrznego

  3. polityki pieniężnej w odniesieniu do Państw Członkowskich, których walutą jest euro

  4. zachowaniu morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa

  5. wspólnej polityki handlowej.

Gdy mamy unię celną, to stawki celne na granicach UE ustanawia UE i państwa członkowskie nic nie mają w tej dziedzinie do roboty poza egzekucją ceł. Przy punkcie b oznacza to, że nie da się rynku wewnętrznego utrzymywać, gdyby państwa miałyby w tym zakresie pełną swobodę i chodzi o konkurencję na całym obszarze tego rynku. Punkt c oznacza, że jak ma się jedną walutę, to nie można mieć różnych polityk pieniężnych.

Unia posiada również kompetencje wyłączne o charakterze zewnętrznym, czyli kompetencję do zawierania umów międzynarodowych. Zgodnie z traktatem, Unia ma wyłączną kompetencję do zawierania umów międzynarodowych w 3 przypadkach:

  1. jeżeli zawarcie umowy zostało zawarte w akcie prawodawczym Unii

  2. jeżeli jest to niezbędne do umożliwienia Unii wykonywania jej kompetencji wewnętrznych

  3. do zawierania takich umów, których zawarcie może wpływać na wspólne zasady lub zmieniać ich zakres.

Państwa członkowskie w dziedzinach, które spełniają jedno z tych 3 kryteriów, nie mają możliwości zawierania umów międzynarodowych. Ta wyłączność kompetencji ma zarówno wymiar wewnętrzny (do wydawania aktów wiążących wewnątrz państwa członkowskie), jak i zewnętrzny (dotyczy zawierania umów międzynarodowych).

Druga kategoria kompetencji to tzw. kompetencje dzielone, które traktat definiuje następująco: „Unia i Państwa Członkowskie mogą stanowić prawo i przyjmować akty prawnie wiążące w dziedzinach objętych kompetencją dzieloną; Państwa Członkowskie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia nie wykonała swojej kompetencji i państwa członkowskie ponownie wykonują swoją kompetencję w zakresie, w jakim Unia postanowiła zaprzestać wykonywania swojej kompetencji”.

W dziedzinie kompetencji dzielonych, wraz z wejściem w życie traktatu nic się nie dzieje. Kompetencja przysługuje zarówno państwom członkowskim, jak i UE. Państwa członkowskie mogą w tej dziedzinie działać tak długo, jak długo UE nie wykona swojej kompetencji. Jeżeli Unia wykona swoją kompetencję, ureguluje daną dziedzinę, to państwa członkowskie tracą możliwość działania i nie mają jej tak długo, jak Unia zaprzestanie wykonywanie swojej kompetencji.

Dziedzina kompetencji dzielonych i skutek przez wykonanie w orzecznictwie TS były rozwijane w oparciu o amerykańską doktrynę zajętego pola. Stany Zjednoczone Ameryki są państwem federalnym i w związku z tym dochodzi tam w pewnych momentach do takiego problemu kto powinien działać: czy poziom stanowy, czy poziom federalny. Tam ma zastosowanie ta doktryna. Jeżeli została wydana wyczerpująca regulacja w danym zakresie, to kompetencja została przejęta. TS przejął to w swoim orzecznictwie. Dzisiaj ta zasada dotycząca kompetencji dzielonych ma charakter traktatowy. Tutaj mamy do czynienia z przejęciem kompetencji na wyłączność przez wykonanie. Po wykonaniu kompetencje przechodzą na UE i państwa członkowskie nie mają prawa w tej dziedzinie działać i przyjmować aktów prawnie wiążących, chyba że jak w dziedzinie kompetencji wyłącznych Unia upoważni je do działania albo też prawo UE będzie wymagało przyjęcia aktów wykonawczych.

Te kompetencje dzielone obejmują większość dziedzin kompetencji UE. Należą do nich:

  1. rynek wewnętrzny

  2. polityka społeczna

  3. spójność gospodarcza, społeczna i terytorialna

  4. rolnictwo i rybołówstwo

  5. środowisko naturalne

  6. ochrona konsumentów

  7. transport

  8. sieci transeuropejskie

  9. energia

  10. przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości

  11. wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia.

Ten dzielony charakter kompetencji między niektórymi dziedzinami kompetencji nieco się różni. Różni się tym jak daleko została wykonana kompetencja UE. Gdyby spojrzeć na punkt d, to tak naprawdę większość kompetencji została przejęta przez UE co można zaobserwować w przypadku kryzysów w rolnictwie w Polsce.

Są też takie dziedziny, w których przejęcie kompetencji zostało jednostronnie zablokowane, np. w punktach e i f traktat wskazuje, że rolą UE jest przyjmowanie standardów minimalnych. Oznacza to, że Unia może narzucić pewien minimalny poziom państwom członkowskim, natomiast nie może zapobiec przyjmowaniu przez państwa członkowskie dalej idących rozwiązań. Jeżeli państwa członkowskie chcą zapewnić wyższy standard ochrony środowiska, czy konsumentów, to zawsze mogą to zrobić. Wynika to wprost z dziedzin i kompetencji w traktacie. Jeżeli Unia mówi o przyjmowaniu standardów minimalnych, to oznacza, że tak należy interpretować wszystkie akty przyjmowane przez UE w tej dziedzinie.

Szczególne postanowienia traktatu odnoszą się do badań rozwoju technologicznego i przestrzeni kosmicznej oraz współpracy na rzecz rozwoju i pomocy humanitarnej. To są kategorie, które również należałoby zaliczyć do kompetencji dzielonych, ale w tych dziedzinach traktat wyraźnie zastrzega, że podjęcie działań przez Unię nie uniemożliwia podjęcia działań przez państwa członkowskie. W tych dziedzinach nawet, jeżeli UE podejmie działania, państwa członkowskie nadal mogą działać. Kompetentne są zarówno Unia, jak i państwa członkowskie, a podjęcie działań przez Unię nie blokuje możliwości podjęcia działań przez państwa członkowskie. To będą kompetencje dzielone kumulatywnie, czyli zawsze kompetentna jest i Unia, i państwa członkowskie.

Ostatnia kategoria kompetencji to

Traktat mówi o nich w ten sposób:

„W niektórych dziedzinach i na warunkach przewidzianych w traktatach, Unia ma kompetencje w zakresie prowadzenia działań w celu wspierania, koordynowania lub uzupełniania działań państw członkowskich, nie zastępując jednak ich kompetencji w tych dziedzinach. Prawnie wiążące akty Unii przyjęte na podstawie postanowień traktatu odnoszących się do tych dziedzin nie mogą prowadzić do monopolizacji przepisów ustawowych i wykonawczych państw członkowskich”.

Będą to takie dziedziny, w których działają nadal państwa członkowskie przy wsparciu UE. UE nie ma możliwości wpływania na prawo obowiązujące w państwach członkowskich w tych dziedzinach.

Jedną z dziedzin należących do tych kompetencji koordynujących, wspierających i uzupełniających jest edukacja. System boloński był pewnym programem koordynacji państw członkowskich. UE nie miała i nie ma żadnych kompetencji w ustalaniu systemu kształcenia i systemów uzyskiwania kwalifikacji zawodowych w państwach członkowskich. Są to nadal kompetencje państw członkowskich. Jak tworzył się wspólny rynek i ludzie chcieli pracować w innych państwach członkowskich, to pojawiało się pytanie o kwalifikacje do podjęcia danego zatrudnienia. Okazało się, że konieczne jest zbliżenie standardów kształcenia, ale państwa członkowskie nie chciały i nie chcą, aby Unia Europejska decydowała o tym, w jaki sposób będą kształceni ich obywatele. Stąd też rozpoczęły się rozmowy między państwami członkowskimi, wspierane przez Unię Europejską (głównie finansowo. Spotykali się ministrowie odpowiedzialni w państwach członkowskich za te dziedziny, byli powoływani odpowiedni eksperci, którzy oceniali system kształcenia w poszczególnych państwach członkowskich i mieli zaproponować coś, co byłoby możliwe do zrealizowania w ramach istniejących systemów. Stąd się wziął proces boloński. Nie ma żadnej dyrektywy czy też rozporządzenia. To są akty przyjmowane tylko przez przedstawicieli państw członkowskich. Unia wspiera i płaci za ekspertów, płaci za spotkania, wspiera ten rozwój, natomiast nie może niczego państwom narzucić. To państwa się umówiły, że będą stopniowo dostosowywały swoje systemy kształcenia i że przyjmą system trzystopniowy. Tak samo w systemie edukacji mamy program Erasmus, który jest programem Unii Europejskiej, opierającym się na działaniach i między państwami członkowskimi i między uczelniami. Wszystkie zależy od tego, jakie umowy zostaną wynegocjowane z partnerami. Komisja Europejska to finansuje i daje stypendium na wyrównanie kosztów utrzymania.

Kompetencje wspierające, koordynujące i uzupełniające obejmują takie dziedziny, jak:

  1. ochrona i poprawa zdrowia ludzkiego

  2. przemysł

  3. kultura

  4. turystyka

  5. edukacja, kształcenie zawodowe, młodzież i sport

  6. ochrona ludności

  7. współpraca administracyjna

Tak wygląda podział kompetencji między Unią a państwami członkowskimi. To, co nie należy do kompetencji wyłącznych, dzielonych czy wspierających, jest wyłączną kompetencją państw członkowskich. Wszystkie kompetencje państw muszą być wykonywane z poszanowaniem zobowiązań wynikających z prawa UE, również te kompetencje wyłączne.

Za każdym razem, kiedy Unia Europejska podejmuje jakiekolwiek działania, musi wskazać podstawę do ich podjęcia (podstawę traktatową). Gdy spojrzeć na akty prawne Unii Europejskiej, to w każdym akcie prawnym, niezależne czy jest to rozporządzenie, dyrektywa, decyzja, wskazana jest podstawa prawna, czyli w jakiej dziedzinie i na podstawie jakich kompetencji Unia Europejska podjęła dane działania. Ta zasada kompetencji przyznanych podlega kontroli Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i brak kompetencji jest jedną z przesłanek nieważności aktu prawnego. W praktyce dosyć rzadko zdarza się unieważnienie aktu ze względu na brak kompetencji, niemniej jednak takie rzeczy się zdarzają.

Przykładem może być dyrektywa w sprawie reklamy wyrobów tytoniowych. Na początku lat 90. Unia wydała dyrektywę, w której zakazywała reklamy wyrobów tytoniowych m.in. podczas zawodów sportowych, imprez sportowych, imprez związanych ze sportem i promocją zdrowego stylu życia w niektórych czasopismach. Ta dyrektywa została zaskarżona przez Niemcy. Podnosili oni jako jeden z zarzutów brak kompetencji Unii do działania w tej dziedzinie. Jako podstawę prawną dla przyjęcia tej dyrektywy wskazano środki harmonizacyjne w ramach tworzenia wspólnego rynku, ówczesny art. 90 traktatu, który stanowił, że Unia może przyjąć wszelkie środki harmonizacyjne, które niezbędne są dla realizacji rynku wewnętrznego, dla zapewnienia swobodnych przepływów osób, towarów, usług i kapitału. Powstał problem, gdyż instytucje Unii twierdziły, iż przyjęcie jednakowych zasad reklamowania wyrobów tytoniowych jest niezbędne dla zapewnienia swobodnego przepływu tych wyrobów. Państwa członkowskie twierdziły, że celem tej dyrektywy jest ochrona zdrowia i ona nie należy do kompetencji Unii, w której Unia mogłaby przyjmować środki harmonizacyjne, gdyż celem wprowadzenia tego typu ograniczeń jest nic innego, jak zapobieżenie rozpoczynania palenia przez osoby nieletnie, zachęcanie do palenia tytoniu. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że rzeczywiście tej kompetencji Unii Europejskiej nie było. Rzeczywiście celem dyrektywy nie było zapewnienie swobodnego przepływu towarów, jednakowych warunków sprzedaży, lecz ochrona zdrowia, a w tej dziedzinie Unia nie może przyjmować środków harmonizacyjnych.

Zasada kompetencji powierzonych jest zasadą jurydyczną i akty przyjmowane przez instytucje mogą być oceniane przez Trybunał Sprawiedliwości co do ważności z punktu widzenia istnienia kompetencji Unii Europejskiej. Sprawa ta jest dosyć skomplikowana, czy kompetencja istnieje czy nie istnieje. Kilka lat później Unia wydała dyrektywę, w której zakazała używania na papierosach napisów „light”, „ultra light” czy innych wskazujących na to, że ich palenie jest mniej szkodliwe. Ona również została zaskarżona do Trybunału Sprawiedliwości. Tym razem Trybunał uznał, że jednakowe oznakowanie papierosów jest elementem, który sprzyja zapewnieniu swobodnego przepływu wyrobów tytoniowych, jeżeli będą jednakowo oznakowane we wszystkich państwach członkowskich. Miało to swoje uzasadnienie w tworzeniu jednakowego rynku wewnętrznego.

Pierwszy krok, jeżeli Unia chce działać, to ustalenie istnienia kompetencji. Jeżeli kompetencja ma charakter wyłączny, to już Unia Europejska decyduje w miarę swobodnie jakiego działania podjąć, aczkolwiek musi to czynić zgodnie z zasadą proporcjonalności. Jeżeli są to kompetencje o charakterze dzielonym, to Unia Europejska musi przed podjęciem działania odpowiedzieć sobie na pytanie, czy podjęcie działań na szczeblu Unii Europejskiej znajduje swoje uzasadnienie z punktu widzenia zasady pomocniczości, czy zasady subsydiarności.

Zasada subsydiarności

jest zasadą, która pojawiła się w traktacie po raz pierwszy po wejściu w życie traktatu z Maastricht. To traktat z Maastricht wprowadził zasadę subsydiarności jako zasadę rządzącą wykonywaniem kompetencji o charakterze nie wyłącznym. Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości wynika, że właśnie traktat z Maastricht stanowi kamień milowy, gdyż kiedy do Trybunału po wejściu w życie traktatu z Maastricht trafiały sprawy oparte o naruszenie tej zasady w stosunku do aktów, które zostały wydane przed wejściem tego traktatu, Trybunał stwierdził, że zasada ta obowiązuje w Unii Europejskiej dopiero od momentu wejścia w życie tego traktatu. Od tego momentu jest ona obecna w porządku prawnym Unii Europejskiej.

Zasada subsydiarności jest zasadą typową federalną, która odnosi się do funkcjonowania w warunkach wielopoziomowego zarządzania. Tę zasadę wymyślił Arystoteles dla opisania stosunków społecznych. Już on wskazywał, że życie społeczne i organizacja życia społecznego powinny opierać się na zasadzie pomocniczości polegającej na tym, że decyzje i zaspokajanie potrzeb powinno odbywać się na najniższym poziomie. On odnosił się nawet do rodziny. Mówił, że to co możemy zrobić w rodzinie, to robimy w rodzinie, a tylko to czego nie da się zrobić w ramach rodziny, przenosimy coraz wyżej, o ile znajduje to swoje uzasadnienie w efektywności podejmowanych działań. Później ta zasada została przejęta w organizacji Kościoła katolickiego, w podziale funkcji między funkcjonariuszy kościelnych. Dzisiaj ta zasada jest obecna w państwach federalnych jako zasada konstytucyjna rządząca podziałem kompetencji między federacją a częściami składowymi. Jest ona obecna również w Unii Europejskiej.

Dzisiejszy art. 5 definiujący tę zasadę stanowi, że „Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez Państwa Członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeżeli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii”.

Ta zasada odpowiada na pytanie, czy i w jakim zakresie Unia Europejska powinna podjąć działanie. Dzisiaj art. 5 po raz pierwszy odnosi się do poziomu regionalnego i lokalnego państw członkowskich. Zanim Unia Europejska podejmie działanie, to musi się zastanowić, czy rzeczywiście rozmiar lub skutki działania państw członkowskich wpłyną wspólne interesy Unii Europejskiej. Zasada subsydiarności jest niewątpliwie zasadą jurydyczną, czyli akty prawa Unii Europejskiej mogą być oceniane co do legalności z punktu widzenia tej zasady. Ocena prawna poszanowania zasady subsydiarności jest trudna, ponieważ jest to zasada o takim dużym ciężarze politycznym. Ciężar co do tego, który poziom działania jest właściwy jest oceną o charakterze politycznym. Przed Trybunałem pojawiają się sprawy, które podnoszą naruszenie zasady subsydiarności, np. sprawa dotycząca napisów „light”, „ultra light”. Tu Trybunał nie dopatrzył się naruszenia zasady subsydiarności, w innych sprawach albo znalazł naruszenie innej zasady, albo nie odnosił się do tej zasady. Pierwsze orzeczenie, które będzie opierało się na zasadzie subsydiarności na pewno będzie ocenione jako polityczne. Trybunał może kontrolować poszanowanie tej zasady przy wykonywaniu kompetencji przez Unię Europejską, przy wydawaniu aktów prawnych przez instytucje Unii Europejskiej.

Dzisiaj ta kontrola zgodności działań Unii Europejskiej z zasadą subsydiarności po wejściu w życiu traktatu z Lizbony została znacznie rozwinięta. Ona odbywa się nie tylko poprzez kontrolę sądową i badanie legalności aktów już przyjętych, ale również na etapie uchwalania aktu prawnego, w procesie decyzyjnym. Od Traktatu Amsterdamskiego zgodnie z protokołem w sprawie stosowania zasad subsydiarności i pomocniczości, każdy akt prawny Unii Europejskiej musi być uzasadniony z punktu widzenia zasady subsydiarności. Jeżeli Komisja występuje z wnioskiem legislacyjnym dotyczącym przyjęcia aktu prawnego, musi się w nim znaleźć uzasadnienie wskazujące dlaczego działanie na poziomie Unii Europejskiej jest uzasadnione. Został stworzony tzw. mechanizm szybkiego reagowania ze strony parlamentów narodowych. Parlamenty narodowe mają dzisiaj prawo wypowiedzieć się w sprawie zgodności projektu aktu prawnego jeszcze przed jego przyjęciem z zasadą subsydiarności. Zostało rozszerzone prawo skargi do Trybunału w zakresie naruszenia zasady subsydiarności, przede wszystkim Komitet Regionów jest uprawniony do wniesienia skargi na naruszenie tej zasady i również na podstawie protokołów dotyczących stosowania zasad subsydiarności i pomocniczości po jego zmianie parlamenty narodowe mogą zainicjować postępowanie mające na celu ocenę zgodności aktu prawnego z zasadą subsydiarności.

Ta zasada, która pojawiła się w porządku prawnym Unii Europejskiej nie tak dawno, jest dzisiaj, po wejściu w życie traktatu z Lizbony znacznie wzmocniona. Jest to zasada, która chroni kompetencje państw członkowskich (nie tylko jako całości, ale też i władz regionalnych i lokalnych). U nas tego tak nie widać, bardziej to widać w państwach federalnych, gdzie przystąpienie do Unii Europejskiej spowodowało uszczuplenie kompetencji organów lokalnych. Stąd też ich zdolność do działania musi być brana pod uwagę przy przyjmowaniu aktów prawnych w dziedzinach nie objętych kompetencją wyłączną Unii Europejskiej.

Zasada proporcjonalności

Jest to kolejna zasada, która musi być uwzględniona przez Unię Europejską przy wykonywaniu kompetencji. Odpowiada ona na pytanie, jakiego rodzaju działania mogą być podjęte przez Unię Europejską. Zasada ta jest zdefiniowana w art. 5 ust. 4 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Stanowi on, że „zgodnie z zasadą proporcjonalności zakres i forma działania Unii nie wykraczają poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów Traktatów”.

Jest to zasada, która jak niektórzy twierdzą wywodzi się z prawa niemieckiego. Została przejęta przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości jeszcze zanim stała się zasadą traktatową. Jest obecna w orzecznictwie sądów konstytucyjnych państw członkowskich. W Polsce, kiedy Trybunał Konstytucyjny ocenia legalność działania ustawodawcy i bada konstytucyjność aktów, jeśli są to akty prawne wpływające na sferę praw i wolności jednostki, to ocenia je z punktu widzenia zasady proporcjonalności. Nie bada tylko czy ingerencja w sferę praw i wolności jednostki była uzasadniona, ale również czy była proporcjonalna (konieczna dla osiągnięcia celów zamierzonych przez ustawodawcę). Podobnie Europejski Trybunał Praw Człowieka bada proporcjonalność środków, które są przyjmowane przez państwa członkowskie.

W swoim działaniu zasada proporcjonalności zrodziła się jako coś, co miało służyć kontroli legalności ingerencji państwa w sferę praw i wolności jednostki. Państwo może ograniczać prawa jednostek, te prawa o charakterze podstawowym, ale tylko w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla osiągnięcia społecznie uzasadnionego celu.

W Unii Europejskiej zakres działania zasady proporcjonalności jest nieco szerszy. Tą konieczność ocenia się nie tylko z punktu widzenia jednostki, ale również z punktu widzenia kompetencji państw członkowskich, czyli czy ograniczenie kompetencji państw członkowskich w danej dziedzinie było konieczne z punktu widzenia celów traktatów. Chodzi o to, czy nie za daleko idzie ingerencja Unii Europejskiej w kompetencje państw członkowskich i czy rzeczywiście było konieczne tak szerokie uregulowanie danej kwestii. Zasada ta wpływa ograniczająco na wykonywanie przez Unię Europejską powierzonych jej kompetencji. Przy ocenie zgodności działań Unii Europejskiej z zasadą proporcjonalności, Trybunał Sprawiedliwości stosuje trójstopniowy cel, podobnie jak inne organy sądowe orzekające na podstawie zasady proporcjonalności. Bada:

  1. czy środek był odpowiedni do osiągnięcia zamierzonego celu (odpowiedniość) - oznacza, czy dany środek w ogóle nadawał się do osiągnięcia tego celu; trzeba odpowiedzieć na pytanie, czy osiągnięcie celu było za pomocą danego środka w ogóle możliwe

  2. czy środek był konieczny dla osiągnięcia zamierzonego celu (konieczność) - odpowiadamy na pytanie, czy wybrany został taki środek, który w najmniejszym możliwym stopniu wpływa na ograniczenie praw jednostek i kompetencji państw członkowskich; chodzi o to, czy wybrano środek najmniej dotkliwy

  3. czy środek był adekwatny do osiągnięcia zamierzonego celu (adekwatność, proporcjonalność sensu stricto) - bada, czy koszty związane z realizacją środka nie przekraczają korzyści wynikających z osiągnięcia celu; jeżeli przewyższają, to środek jest nieproporcjonalny, bo nie jest zachowana równowaga między kosztami a uzyskanymi efektami.

Najbardziej obrazowy przykład zastosowania tych kryteriów mamy w sprawie Kwedesa (?). Sprawa to dotyczyła zakazu produkcji zwierzęcej z użyciem hormonów. Wyszedł taki akt Unii Europejskiej, który zabraniał produkcji mięsa z użyciem hormonów. Miał on na celu zapewnienie poszanowania zdrowia konsumentów i został ten zakwestionowany przez producentów tych hormonów. Oni powoływali się na wiele podstaw, które miały wskazywać na nieważność aktu, m.in. na naruszenie zasady proporcjonalności. Bardzo ładnie powołali się na niespełnienie tych 3 kryteriów. Mówili, że zakaz produkcji mięsa z hormonami jest środkiem nieodpowiednim, ponieważ nie ma żadnych badań naukowych, które jednoznacznie dowodziłyby, że spożywanie tego typu mięsa ma negatywny wpływ na zdrowie człowieka. Jeżeli nie ma badań, które by to potwierdziły, to znaczy, iż w ogóle nie da się chronić zdrowia ludzkiego zakazując produkcji z udziałem hormonów. Środek jest nieodpowiedni, bo nie da się osiągnąć zamierzonego celu przez ten środek. Później mówili, że nie ma też żądnych badań, które potwierdzałyby, że negatywnego wpływu na zdrowie ludzi nie ma, czyli załóżmy, że jakieś ryzyko dla zdrowia istnieje. To ryzyko jest niepotwierdzone i w związku z tym należało przyjąć środek mniej dotkliwy, np. niech mięso będzie oznakowane i klient ma sam wybrać, czy chce jeść mięso tańsze z hormonami, czy droższe bez hormonów. Zakaz całkowity nie był środkiem koniecznym. Mówili także, że środek jest nieadekwatny, ponieważ ponieśliby ogromne koszty, nie tylko my, ale i społeczeństwo ze względu na wstrzymanie produkcji i zamknięcie fabryk. Ludzie stracą pracę, a jakie będą tak naprawdę oszczędności wynikające z ochrony zdrowia nikt nie wie, bo mogą być minimalne. Środek jest więc nieproporcjonalny. Naruszenie któregokolwiek z tych kryteriów powoduje, że środek jest niezgodny z zasadą proporcjonalności.

Zasada proporcjonalności odnosi się do wykonywania wszystkich kompetencji przez Unię Europejską, ale jest również używana przez Trybunał Sprawiedliwości do oceny działań podejmowanych przez państwa członkowskie podejmowanych przy wykonywaniu prawa Unii Europejskiej. W szczególności Trybunał bada proporcjonalność środków, które zostały przyjęte w wykonaniu prawa Unii Europejskiej

np. tam, gdzie państwu członkowskiemu została pozostawiona swoboda, ale również środków, które państwa członkowskie podejmują korzystając z przewidzianych traktatem wyłączeń,

np. jeżeli państwa członkowskie ograniczają swobodne przepływy osób, usług lub towarów.

Była taka sprawa pani Donatelli Calfy, która była obywatelką Włoch i pojechała do Grecji na wakacje, korzystając m.in. ze swobodnego przepływu osób. Korzystała z usług turystycznych. Pojechała do Grecji i wzięła ze sobą marihuanę na własny użytek. Została w Grecji złapana z marihuaną i zostało przeciwko niej wszczęte postępowanie karne. Orzeczono wobec niej karę i jako karę dodatkową orzeczono wobec niej dożywotni zakaz wjazdu na terytorium greckie. Ona zakwestionowała tę karę twierdząc, że taka kara stanowi nieproporcjonalne ograniczenie jej swobody wynikającej z traktatu. Mamy prawo karne, które wtedy nie było z całą pewnością częścią kompetencji Unii Europejskiej i mamy środki, które są przyjmowane przez państwo członkowskie w celu zapewnienia porządku i bezpieczeństwa publicznego. W przepisach traktatu dotyczącego swobody przepływu znajduje się klauzula, która pozwala na ograniczenie swobodnego przepływu osób ze względu na bezpieczeństwo i porządek publiczny. Trybunał Sprawiedliwości odpowiadał na pytanie sądu greckiego o zgodność z prawem Unii Europejskiej tego ograniczenia i kary dodatkowej. Państwa członkowskie mogą wprowadzać ograniczenia. To zachowanie pani Donatelli Calfy mogło być uznane za zagrażające bezpieczeństwu i porządkowi publicznemu, ale kara w stosunku do niej orzeczona jest nieproporcjonalna i znacznie przekracza to, co byłoby konieczne żeby ochronić porządek i bezpieczeństwo publiczne.

Kolejna zasada to

zasada solidarności

-inaczej zwana zasadą lojalnej współpracy.

Stała się dla Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości łącznikiem prawa Unii Europejskiej i prawa państw członkowskich. Dzisiejsza definicja zasady solidarności znajduje się w art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi: „Zgodnie z zasadą lojalnej współpracy Unia i Państwa Członkowskie wzajemnie się szanują i udzielają sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z Traktatów. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii”.

Zasada ta jest dosyć długa i rozbudowana, dłuższa niż dotąd po wejściu w życie traktatu z Lizbony. W dotychczasowym stanie prawnym nie było ust. 1 dotyczącego relacji między Unią a państwami członkowskimi, niemniej jednak ten zakres obowiązków objęty tym ustępem wynikał z orzecznictwa z Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Teraz zasada solidarności jest zasadą, która początkowo odnoszona była do wzajemnych relacji między państwami członkowskimi oraz między państwami członkowskimi a Unią Europejską. Niewątpliwie w tych dziedzinach ta zasada działa. Pierwsza grupa stosunków to stosunki między państwami członkowskimi.

Istnienie tej zasady i jej obowiązywanie między państwami członkowskimi stało się m.in. podstawą dla Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej do odmówienia państwom członkowskim możliwości powoływania się we wzajemnych stosunkach na zasadę wzajemności. Państwa zawierają między sobą umowę międzynarodową, która określa ich wzajemne prawa i obowiązki, a jedna ze stron tej umowy tych obowiązków nie wykonuje. Druga strona tej umowy może powołać się na zasadę wzajemności i zaprzestać własnego wykonywania zobowiązań wynikających z umowy. Jest to bardzo ważna zasada w prawie międzynarodowym, ponieważ nie ma tam władzy centralnej, nie ma kogoś, kto egzekwowałby to. Jak ty mi nie świadczysz, to ja ci nie świadczę i nie ma po mojej stronie bezprawności.

Kiedy państwa członkowskie zaczęły tę zasadę powoływać dla usprawiedliwienia swojej bezprawności przy niewykonywaniu swoich zobowiązań wynikających z prawa wspólnotowego, to Trybunał Sprawiedliwości powiedział, że nie można ze względu na zasadę solidarności. Państwa mają podjąć wszelkie środki ogólne i szczególne dla osiągnięcia celu traktatu, niezależnie od tego, co robią inne państwa członkowskie. Jeżeli państwo nie implementuje dyrektywy, to nie może się powołać na to, że inne państwo też jej nie implementowały. Jeżeli nie stosują wzajemnie obowiązków wynikających z dyrektywy, to nie mogą się powołać na bezprawność innego państwa.

Tak było w sporze między Wielką Brytanią a Hiszpanią. Sprawa była wytoczona przez Komisję przed Trybunał Sprawiedliwości i problem polegał na tym, że Wielka Brytania odmawiała zakupu mięsa z Hiszpanii, ponieważ Hiszpanie nie implementowali dyrektywy i w sposób niehumanitarny zabijali zwierzęta. Trybunał stwierdził, że jest zasada solidarności i swobodny przepływ towarów i nie można go ograniczyć, powołując się na niewykonanie przez drugie państwo zobowiązań wynikających z traktatu. Jest to m.in. skutek zasady solidarności we wzajemnych relacjach między państwami.

Drugie pole działania zasady solidarności to działanie w stosunkach między państwami a Unią Europejską. Jest to najszerszy obszar, w którym działa ta zasada. Przy odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, Trybunał wyraźnie stwierdza, że państwa członkowskie mają zapewnić pełną skuteczność prawu wspólnotowemu, mają podjąć wszelkie środki ogólne i szczególne dla osiągnięcia celów traktatu. Obecnie Trybunał mówi, że jak państwo nie implementowało dyrektywy, to musi zapłacić jednostce odszkodowanie, jeśli została poniesiona szkoda. Tak samo jest przy pośrednim skutku prawa Unii Europejskiej, ponieważ nie tylko państwo ma podjąć środki ogólne i szczególne, ale również sądy stosując prawo krajowe muszą je interpretować w zgodzie z prawem Unii Europejskiej tak, aby zapewnić mu pełną efektywność.

Czasem działanie w zgodzie z zasadą solidarności może dotyczyć dziedzin, które należą do wyłącznej kompetencji państwa. Tak było w sprawie Komisja przeciwko Francji. Rolnicy francuscy są jedną z grup, która jest bardziej zainteresowana w ochronie wspólnej polityki rolnej w ujęciu protekcjonistycznym. Wysypywanie zboża na tory skutecznie zablokowało sprowadzanie zboża z innych państw członkowskich, ponieważ władze francuskie w ogóle nie reagowały na to. Rolnicy pozostawali właściwie bezkarni i w związku z tym Komisja wytoczyła przeciwko Francji postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości, oskarżając, że Francja nie podjęła środków ogólnych i szczególnych dla zapewnienia swobodnego przepływu towarów i nie zapewniły bezpieczeństwa transportów zdrowia. Trybunał Sprawiedliwości mówi, że absolutnie, chociaż traktat odnosi się do swobody przepływu towarów, to jednak zasada solidarności każe podjąć wszelkie środki należące do dyspozycji państwa, w tym również uruchomienie środków zapewniających bezpieczeństwo i porządek publiczny tak, aby cele traktatu zostały osiągnięte. Jeżeli to zachowanie stanowiło faktyczną przeszkodę w swobodnym przepływie towarów, to Francja miała wynikający z zasady solidarności obowiązek użycia środków porządkowych.

Państwa członkowskie mają podjąć wszelkie środki, zarówno o charakterze prawnym, jak i inne środki leżące w ich dyspozycji dla zapewnienia osiągnięcia celów przewidzianych w traktacie. Jest to obowiązek pozytywny.

Państwa mają również obowiązek negatywny, czyli powstrzymanie się od działań, które mogłyby utrudnić osiągnięcie celów przewidzianych w traktacie.

Takim orzeczeniem ilustrującym tę sytuację jest orzeczenie dotyczące szkół europejskich. Wspólnota Europejska stworzyła szkoły europejskie mieszczące się w państwach członkowskich, które były całkowicie finansowane z budżetu Unii Europejskiej. W pewnym momencie jeden z nauczycieli takiej szkoły zakwestionował fakt, że pensje nauczycieli i pracowników są przez Wielką Brytanię (miejsce położenia tej szkoły) opodatkowane. Jeżeli te wszystkie wydatki ponoszone przez szkołę są opodatkowane, to oznacza, iż działanie tych szkół jest droższe niż gdyby nie było podatków. Wszystkie państwa i wszyscy obywatele Wspólnot zrzucają się na to, aby Wielka Brytania mogła wziąć podatki od działalności prowadzonej przez Unię Europejską i finansowanej z jej budżetu. W związku z tym jest to działanie utrudniające osiąganie celów, bo cel staje się droższy do osiągnięcia. Sprawa została wniesiona do sądu krajowego, który zadał pytanie Trybunałowi Sprawiedliwości. Trybunał mówi, że jest to naruszenie zasady solidarności, gdyż utrudnia osiąganie celów przewidzianych w traktacie. w tym samym orzeczeniu Trybunał stwierdził, że mimo iż jest to naruszenie zasady solidarności, to jednak skarżącemu nic z tego nie przyjdzie.

Zasada solidarności nie jest normą bezpośrednio skuteczną, czyli zasada lojalności nie ma bezpośredniego wpływu na sytuację prawną jednostek. Jednostka nie może powołać się na tę zasadę i wywodzić z niej dla siebie praw. Nie reguluje sytuacji prawnej jednostki.

Trzeci obszar wynikający z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości to wzajemne relacje między instytucjami.

Ilustruje to sprawa, w której doszło do sporu między Parlamentem Europejskim a Radą. Spór dotyczył przyjęcia przez Radę aktu prawnego bez zasięgnięcia opinii Parlamentu Europejskiego. Zanim jeszcze przed Trybunałem pojawiła się ta sprawa, to Trybunał unieważniał akty prawne, ponieważ Rada nie uzyskała opinii Parlamentu Europejskiego. W traktacie jest przewidziana procedura konsultacji polegająca na tym, że Rada musi zasięgnąć opinii zanim wyda akt prawny. Opinia nie wiąże Rady, ma ją uwzględnić tak dalece jak jest to możliwe. Jeżeli uzna, że jest to niemożliwe, to może w ogóle jej nie uwzględniać. Trybunał Sprawiedliwości uznał, że ze względu na zasadę równowagi instytucjonalnej i szczególną demokratyczną legitymację Parlamentu Europejskiego, jeżeli taka opinia ma być przedstawiona przez Parlament, to ona musi być przedstawiona. Nie wystarczy samo zwrócenie się o opinię. Jeżeli Rada nie uzyska opinii a wyda akt prawny, to akt prawny jest nieważny, ponieważ stanowi to istotne naruszenie proceduralne i zasady równowagi instytucjonalnej. Po tych orzeczeniach pojawiła się kolejna sprawa, w której Parlament Europejski kwestionuje ważność rozporządzenia wydanego przez Radę.

Około połowy roku Wspólnota Europejska zawarła umowy handlowe z państwami trzecimi, w tym państwami stowarzyszonymi również z Europy Środkowej i Wschodniej (w tym z Polską). Po zawarciu tych umów, na przełomie sierpnia i września Komisja przedstawiła Radzie projekt rozporządzenia, którego celem jest dostosowanie stawek celnych do obowiązujących na granicach celnych Wspólnoty Europejskiej do zawartych umów. Przedstawiając ten projekt wskazuje Komisji, że to rozporządzenie musi wejść w życie do 01.01 kolejnego roku ze względu na to, że wtedy wchodzą w życie te umowy zawarte przez Wspólnotę i Wspólnota musi je wykonać z tym dniem. Rada ma obowiązek zwrócenia się o opinię do Parlamentu Europejskiego, przesyła akt prawny z prośbą o opinię i jednocześnie przewodniczący Rady zwraca się do przewodniczącego Parlamentu Europejskiego o zastosowanie trybu pilnego przy rozpatrywaniu wniosku tak, żeby ta opinia trafiła przed końcem roku i żeby Rada mogła przed 01.01 rozporządzenie przyjąć. Rzeczywiście przewodniczący Parlamentu Europejskiego ten pilny tryb stosuje. Akt trafia do odpowiedniej komisji parlamentarnej Parlamentu Europejskiego, która ma przygotować projekt opinii. W listopadzie na posiedzeniu Parlamentu Europejskiego ta kwestia ma być przez niego rozpatrywana. Tymczasem Komisja Parlamentarna prosi Parlament o przedłużenie terminu, gdyż jej zdaniem są tutaj kwestie wymagające głębszego rozważenia, m.in. te środki zastosowane do państw Europy Środkowej i Wschodniej. Parlament zgadza się, przedłuża termin dla Komisji, wyznacza to na połowę grudnia, na ostatnie posiedzenie przed Świętami Bożego Narodzenia i Nowym Rokiem. Wtedy projekt opinii ma być przyjęty przez Parlament Europejski. Przychodzi to ostatnie posiedzenie. Załóżmy, że ma to miejsce 18.12. W programie posiedzenia Parlamentu Europejskiego przyjęcie opinii w sprawie rozporządzenia jest wpisane na godz. 15. Tymczasem w południe grupa posłów, zgodnie z regulaminem Parlamentu Europejskiego składa wniosek o skrócenie posiedzenia Parlamentu do godz. 13. Parlament uchwala ten wniosek i w związku z tym o 13 kończą się obrady, posłowie jadą do domów na przerwę świąteczno-noworoczną. Opinii Parlamentu Europejskiego nie ma, ma się spotkać dopiero w styczniu. Przewodniczący Rady dzwoni do przewodniczącego Parlamentu prosząc go o zwołanie nadzwyczajnego posiedzenia Parlamentu Europejskiego tak, żeby 01.01 to rozporządzenie mogło być przyjęte. Przewodniczący Parlamentu mówi, że jest to niemożliwe, gdyż posłowie już się rozjechali do domów i przed Nowym Rokiem nikt się na takim posiedzeniu nie pojawi. W związku z tym Rada przyjmuje rozporządzenie bez opinii Parlamentu, a Parlament gdy wrócił po Nowym Roku zaskarżył to rozporządzenie jako naruszające istotny wymóg proceduralny w postaci uzyskania opinii Parlamentu Europejskiego przed przyjęciem aktu prawnego. Trybunał Sprawiedliwości rozpatrując tę sprawę, najpierw potwierdził wszystko to, co mówił wcześniej, że opinia Parlamentu Europejskiego, jeśli wymagana jest traktatem musi być uzyskana przez Radę. Zasada równowagi instytucjonalnej i demokratyczna legitymacja Parlamentu Europejskiego powodują, że jego prawo do wypowiedzenia się w procesie decyzyjnym muszą być respektowane. Później stwierdził, że jeśli mamy do czynienia z taką sytuacją, że Parlament Europejski naruszył zasadę solidarności i zachował się w sposób nielojalny w stosunku do Rady, to nie mamy do czynienia z naruszeniem istotnego wymogu proceduralnego. Rada zrobiła wszystko, żeby w tym koniecznym terminie opinię Parlamentu Europejskiego uzyskać. Zwróciła się o tryb pilny, monitorowała przyjmowanie opinii w ramach Parlamentu, zwróciła się do przewodniczącego Parlamentu. Zasada solidarności, która obejmuje również ten obowiązek lojalności i współpracy między instytucjami, ma zastosowanie również wewnątrz Unii Europejskiej, czyli we wzajemnych relacjach między instytucjami Unii.

W stosunkach między państwami członkowskimi a Unią, zasada solidarności działa w dwie strony, nie tylko nakładając obowiązki na państwa członkowskie względem Unii, ale również na Unię względem państw członkowskich.

Trybunał potwierdził to w sprawie dotyczącej postępowania karnego prowadzonego przez państwo członkowskie, w którym Komisja odmawiała udostępnienia państwu członkowskiemu dokumentacji. Trybunał Sprawiedliwości wówczas stwierdził, że obowiązek lojalnej współpracy ciąży również na instytucjach względem państw członkowskich. Instytucje również muszą zrobić wszystko, co leży w ich mocy, aby umożliwić państwom członkowskim możliwość wywiązania się z zobowiązań wynikających z traktatów. Było to postępowanie w sprawie dotyczącej naruszenia prawa Unii Europejskiej. Była to kwestia oszustw na niekorzyść budżetu Unii Europejskiej. Państwo członkowskie prowadzi postępowanie, chce dokumentów od Komisji, a Komisja odmawia dostępu poprzez zasłonięcie się niejawnym charakterem czy innymi względami. Trybunał stwierdza, że Komisja też ma państwom członkowskim pomagać w osiąganiu celów przewidzianych w traktacie.

07 marca 2011

Zasada demokracji

(nieco inaczej wygląda na poziomie Unii Europejskiej)

Zasada demokracji w Unii Europejskiej jest jedną z zasad, która stopniowo kształtowała się w praktyce najpierw Wspólnot Europejskich, potem Unii Europejskiej. Początkowo traktaty nie odnosiły się do zasady demokracji z tego względu, że na samym początku istnienia Wspólnoty Europejskie jako organizacje międzynarodowe mające na celu współpracę gospodarczą nie były postrzegane jako podmioty, które potrzebowałyby wykazania istnienia innej legitymizacji, niż legitymizacja państw, które były stronami traktatów założycielskich. Wspólnoty Europejskie zostały utworzone jako organizacje międzynarodowe. Ich stronami były państwa. Instytucje były skonstruowane w ten sposób, że swoją legitymizację czerpały w sposób bezpośredni lub pośredni od rządów państw członkowskich, które same posiadały demokratyczną legitymizację. To było wystarczające, ponieważ początkowo były postrzegane jako część porządku międzynarodowego. W prawie międzynarodowym w latach 50. tak naprawdę o demokracji się w zasadzie nie mówi. Problem demokratycznego charakteru Wspólnot Europejskich zaczął się pojawiać wówczas, gdy Trybunał Sprawiedliwości rozwinął koncepcję bezpośredniego skutku prawa Unii Europejskiej. Okazało się, że instytucje Unii Europejskiej stanowią prawo, które wiąże nie tylko państwa członkowskie, których przedstawiciele zasiadają w Radzie, głównym organie decyzyjnym, ale wiąże również w sposób bezpośredni obywateli. To się wiązało z tworzeniem wspólnego rynku i coraz szerszym zakresem uregulowań pochodzących ze Wspólnot Europejskich, które wiązały wszystkie podmioty, zarówno obywateli, jak i przedsiębiorstwa w państwach członkowskich. Pojawia się problem deficytu demokratycznego Unii Europejskiej.

Na samym początku w pierwszych traktatach Zgromadzenie Parlamentarne było organem, który składał się z przedstawicieli parlamentów narodowych, a więc również cieszył się pośrednią demokratyczną legitymizacją. Parlament Europejski do 1979 nie był wybierany w wyborach bezpośrednich. Dopiero w 1976 przyjęto Akt o Wyborach Bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego, a w 1979 odbyły się pierwsze wybory. Był to pierwszy krok do wzmacniania demokratycznej legitymacji Unii Europejskiej, jednak był to krok stosunkowo mały. Choć Parlament Europejski uzyskał bezpośrednią demokratyczną legitymację, to jednak nadal pozostał organem, którego kompetencja była przede wszystkim kompetencją doradczą i opiniodawczą. To, co robił Parlament Europejski do momentu wejścia w życie Jednolitego Aktu Europejskiego to było tylko i wyłącznie w przypadkach przewidzianych traktatem wyrażanie opinii w sprawie aktów, które mają być przyjęte przez Radę.

Jednolity Akt Europejski stanowił istotny moment w rozwoju integracji.

Jednolity Akt Europejski wprowadził nową procedurę

Zdecydowanie te poprawki wprowadzone przez Jednolity Akt Europejski, wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego nie były wystarczające z punktu widzenia rozrostu prawa wspólnotowego. Tak naprawdę dla demokratycznego charakteru Unii Europejskiej momentem przełomowym było zawarcie Traktatu z Maastricht i wprowadzenie obywatelstwa Unii Europejskiej, wraz ze wzmocnieniem roli Parlamentu Europejskiego.

Traktat z Maastricht:

  1. wprowadził obywatelstwo Unii i w ten sposób uczynił obywateli Unii podmiotami procesu integracji europejskiej, jednym z celów Unii Europejskiej stało się wzmacnianie praw i ochrona interesów obywateli właśnie poprzez wprowadzenie obywatelstwa Unii Europejskiej

  2. istotnie wzmocnił rolę Parlamentu Europejskiego i przyznał mu równą z Radą pozycję w tzw. procedurze współdecydowania; wtedy ta procedura została wprowadzona; w niej akt był przyjmowany wspólnie przez Parlament Europejski i Radę; dzisiaj ta procedura stanowi podstawową procedurę ustawodawczą w Unii Europejskiej

  3. stopniowo wzmacnia się rola parlamentów narodowych, które początkowo nie były bezpośrednio włączone w proces integracji europejskiej; parlamenty narodowe musiały wyrazić zgodę na ratyfikację traktatów we wszystkich państwach członkowskich, począwszy od Traktatów Założycielskich przez wszystkie traktaty rewizyjne, traktaty akcesyjne, które również stanowią część prawa pierwotnego; w samej strukturze Unii Europejskiej parlamenty krajowe po wprowadzeniu bezpośrednich wyborów do Parlamentu Europejskiego w zasadzie nie były reprezentowane i nie miały żadnego wpływu na proces decyzyjny, zakres regulacji przyjmowanej przez Wspólnoty Europejskie.

Później do traktatu z Maastricht został dołączony pierwszy protokół w sprawie roli parlamentów narodowych, który zobowiązywał rządy państw członkowskich do informowania parlamentów narodowych o aktach prawnych, które mają być przyjęte przez Radę i Parlament Europejski, o aktach, które mają charakter prawodawczy. Dzisiaj traktat z Lizbony znacząco wzmocnił rolę parlamentów narodowych, co stanowi istotny element demokratyzacji Unii Europejskiej.

Zasada demokracji została po raz pierwszy wprost wyrażona w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. W sprawie Roquette Frères (sprawa izoglukozy), gdzie chodziło o wydanie rozporządzenia dotyczącego izoglukozy i warunków jej sprowadzania do Wspólnoty Europejskiej doszło do takiej sytuacji, że podstawowy zarzut, który miał skutkować nieważnością tego rozporządzenia stanowiło pominięcie opinii Parlamentu Europejskiego w procedurze prawodawczej. Rada zwróciła się do Parlamentu Europejskiego o opinię, gdy traktat tego wymaga, ale nie czeka na jej uzyskanie, tylko wydaje akt bez tej opinii. Przed Trybunałem Sprawiedliwości pojawia się takie pytanie, czy pominięcie opinii, samo zwrócenie się do Parlamentu Europejskiego o opinię stanowi już spełnienie wymogu traktatowego konsultacji. Trybunał Sprawiedliwości ocenia całą sytuację przez pryzmat zasady demokracji, której nie ma w traktacie, ale jest ona uznawana za ogólną zasadę prawa. Mówi tak, że przyznanie Parlamentowi kompetencji konsultacyjnych odzwierciedla na poziomie wspólnotowym, mimo że w ograniczonym zakresie podstawową zasadę demokracji, zgodnie z którą społeczeństwo uczestniczy w wykonywaniu władzy za pośrednictwem zgromadzenia reprezentantów. Mimo, że nie ma tej zasady w traktatach, Trybunał mówi, że jest to ogólna zasada, na której opiera się również funkcjonowanie Wspólnot Europejskich. Nie jest zasadą identyczną jak w krajowych porządkach prawnych, ale jeżeli traktat przewiduje w procesie decyzyjnym udział organu posiadającego demokratyczną legitymację, to ten udział musi być w pełni zapewniony, bo tego wymaga zasada demokracji i jeśli ten element procesu decyzyjnego zostanie pominięty, to wówczas akt musi być uznany za nieważny.

Dzisiaj traktat z Lizbony rozbudował jak nigdy uregulowania dotyczące zasady demokracji i różnych jej aspektów. Traktat z Lizbony wprowadził do Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej nowy tytuł - postanowienia o zasadach demokratycznych. Tytuł ten posiada kilka artykułów odnoszących się do różnych aspektów zapewnienia demokratycznego charakteru Unii Europejskiej. Tym tytułem zostały potwierdzone wszystkie prawa demokratyczne, które do tej pory ukształtowały się w drodze praktyki w ramach Unii Europejskiej.

Tytuł II Traktatu rozpoczyna się od art. 9, który odnosi się do zasady równości obywateli. Artykuł 9 podkreśla znaczenie obywatelstwa Unii Europejskiej dla legitymizacji Unii Europejskiej. Stanowi on, że „We wszystkich swoich działaniach Unia przestrzega zasady równości swoich obywateli, którzy są traktowani z jednakową uwagą przez jej instytucje, organy i jednostki organizacyjne”. Wszyscy obywatele Unii, niezależnie od obywatelstwa krajowego, mają być traktowani w ten sam sposób przez instytucje i organy Unii Europejskiej. Jest to element potwierdzenia zasady niedyskryminacji w relacjach między Unią, jej instytucjami i organami a obywatelami. Tę zasadę demokratycznej równości należy rozumieć w nieco odmienny sposób niż ma to miejsce w przypadku demokratycznej równości obywateli w państwie członkowskim.

Oprócz zasady demokratycznej równości obywateli Unii Europejskiej, traktat opiera funkcjonowanie Unii Europejskiej również na zasadzie demokracji przedstawicielskiej, która też ma pewne odrębności w odniesieniu do tej samej zasady występującej w porządkach konstytucyjnych. Demokracja w Unii Europejskiej ma być nie tylko demokracją przedstawicielską, ale również demokracją uczestniczącą, czyli taką, w której obywatele Unii Europejskiej uczestniczą nie tylko raz na 5 lat (kiedy wybierani są ich przedstawiciele do Parlamentu Europejskiego), ale mają na bieżąco brać udział w funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w działaniach podejmowanych przez Unię Europejską.

Jeżeli chodzi o

Zasadę równości demokratycznej,

to należy na nią patrzeć przez pryzmat obywatelstwa Unii Europejskiej. Obywatelem Unii Europejskiej jest każdy obywatel państwa członkowskiego. Traktat wyraźnie stanowi, że „obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i nie zastępuje go”. To różni w tym kontekście obywatelstwo Unii od państwa. Tak jak sama Unia ma charakter funkcjonalny, tak również obywatelstwo Unii Europejskiej przynajmniej w tym swoim podstawowym zakresie jest pewnym tworem funkcjonalnym. Unia Europejska nie jest państwem. Ta więź wiążąca obywatela z Unią jest odmienna od więzi łączącej go z państwem członkowskim. Problem demokratycznej równości pojawił się m.in. w orzeczeniu Federalnego Sądu Konstytucyjnego (Niemcy) w sprawie Traktatu z Lizbony. Tam jednym z zarzutów niekonstytucyjności było to, że skład Parlamentu Europejskiego został w ten sposób skonstruowany, że nie odpowiada on istniejącej w konstytucji niemieckiej zasadzie równości demokratycznej. Podział miejsc w Parlamencie Europejskim opiera się na wielkości państw członkowskich. W zależności od tego, jak duża jest populacja, tyle mają miejsc poszczególne państwa w Parlamencie Unii Europejskiej. Problem polega na tym, że nie jest to reprezentacja proporcjonalna, tylko oparta na degresywnej proporcjonalności, co oznacza, że uprzywilejowane są państwa najmniejsze. W związku z tym Niemcy jako państwo największe są najgorzej reprezentowani w Parlamencie Europejskim w tym sensie, że o ile jeden eurodeputowany niemiecki reprezentuje ok. 800 tys. Niemców, to eurodeputowany Luksemburga reprezentuje tylko kilka tysięcy swoich obywateli. Ze względu na narodowość obywatele nie są proporcjonalnie reprezentowani, co zdaniem skarżących do Trybunału Konstytucyjnego w Niemczech narusza konstytucyjną zasadę równości demokratycznej. Niemiecki Trybunał Konstytucyjny nie starał się zasady konstytucyjnej w taki sposób, żeby uzyskać zgodność z traktatem, tylko stwierdził bardzo prosto. Unia Europejska nie jest państwem i w związku z tym konstytucyjna zasada demokracji nie może być na nią wprost przeniesiona. Przy reprezentacji obywateli Unii w Parlamencie Europejskim trzeba uwzględnić charakter prawny Unii. To jest jednak organizacja międzynarodowa, więc chodzi nie tylko o zapewnienie odpowiedniej reprezentacji obywatelom Unii Europejskiej, ale również obywatelom poszczególnych państw członkowskich i państwom członkowskim. To zróżnicowanie w tej reprezentacji jest uzasadnione charakterem prawnym Unii Europejskiej. Ten zarzut niedemokratycznego charakteru Unii Europejskiej w odniesieniu do m.in. procedur stanowienia prawa w Unii Europejskiej znalazł się również przed polskim Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie traktatu z Lizbony. Zarówno w orzeczeniu federalnego trybunału, jak i Trybunału Konstytucyjnego, pojawia się jeden dla zasady demokracji istotny element. Poziom demokratycznego działania Unii Europejskiej ze względu na jej specyficzny charakter jest częściowo z punktu widzenia przynajmniej konstytucyjnych porządków prawnych państw członkowskich zapewniany przez ustawodawstwo poszczególnych państw członkowskich. Jednym z zarzutów, jakie się pojawiły przed Trybunałami Konstytucyjnymi było to, że działania przedstawicieli rządu w Radzie nie są należycie kontrolowane przez parlamenty krajowe. Ten poziom demokratycznej legitymizacji i zapewnienie konstytucyjnej zasady demokracji należy do prawa krajowego, ustaw krajowych, które powinny w zgodzie z konstytucyjną zasadą demokracji w odpowiedni sposób uregulować wzajemne relacje między parlamentem a rządem w sprawach europejskich. Powinny one określić kiedy parlament ma prawo nakazać rządowi określone zachowanie w Radzie, kiedy tylko wymagana będzie konsultacja z parlamentem krajowym, a kiedy będziemy mieli do czynienia z mandatem związanym dla rządu. To jest ten element zasady demokracji, która jest realizowana również wewnątrz państwa członkowskiego w uregulowaniu wzajemnych relacji między parlamentem a rządem.

Zasada demokracji przedstawicielskiej,

a właściwie sposób jej realizacji na poziomie Unii Europejskiej został ujęty w art. 10 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Ustęp 1 tego przepisu stanowi bardzo wyraźnie, że „Podstawą funkcjonowania Unii jest demokracja przedstawicielska”. Dalej traktat wskazuje, w jaki sposób ta demokracja przedstawicielska jest realizowana w poszczególnych organach, które biorą udział w procesie decyzyjnym, które przyjmują środki prawnie wiążące w Unii Europejskiej.

Ustęp 2 stanowi, że „Obywatele są bezpośrednio reprezentowani na poziomie Unii w Parlamencie Europejskim”. Parlament Europejski jest tym organem, który reprezentuje obywateli Unii Europejskiej bezpośrednio i posiada bezpośrednią legitymację demokratyczną. Dalej art. 10 stanowi, że „Państwa Członkowskie są reprezentowane w Radzie Europejskiej przez swoich szefów państw lub rządów, a w Radzie przez swoje rządy; szefowie państw lub rządów i rządy odpowiadają demokratycznie przed parlamentami narodowymi albo przed swoimi obywatelami”. Ten fragment potwierdza, że zasada demokracji przedstawicielskiej jest realizowana w Unii Europejskiej nie tylko poprzez bezpośrednią legitymizację Parlamentu Europejskiego, ale również przez legitymizację Rady i Rady Europejskiej. Oba te organy mają charakter demokratyczny, ponieważ ich członkowie są demokratycznie legitymizowani albo przez parlamenty krajowe (w przypadku szefów rządów, którzy są wybierani przez parlamenty narodowe i przed nimi odpowiadają demokratycznie za swoją działalność) albo przez szefów państw (bezpośrednio od Narodu). Zasada demokracji przedstawicielskiej jest rozumiana w Unii Europejskiej szeroko i dotyczy tak naprawdę wszystkich organów biorących udział w procesie stanowienia prawa.

Jeżeli chodzi o

Zasadę demokracji uczestniczącej,

to traktat z Lizbony wskazuje wprost na szereg mechanizmów, które umożliwiają obywatelom bezpośredni udział w życiu demokratycznym Unii Europejskiej. Pierwszym takim mechanizmem jest udział organizacji przedstawicielskich w Unii Europejskiej. Ten udział w początkowej formie pojawił się w Europejskiej Wspólnocie Węgla i Stali. Już Traktat Paryski powołał Komitet Ekonomiczno-Społeczny, który jest organem doradczym złożonym z przedstawicieli pracowników, pracodawców i innych form zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego. Tam są przedstawiciele różnych sfer życia społecznego pochodzący z różnych organizacji społecznych w państwach członkowskich, np. z jednym polskich przedstawicieli jest przedstawiciel zrzeszeń studentów. Oprócz tego, udział organizacji przedstawicielskiej w Unii Europejskiej jest zapewniony poprzez szerokie konsultacje społeczne, które zobowiązana jest przeprowadzać Komisja w procesie przygotowywania i wdrażania aktów prawnych. Ten element demokracji uczestniczącej pojawił się tak naprawdę w praktyce Unii Europejskiej, a dzisiaj jest w traktacie potwierdzony. Przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego mają prawo do brania udziału w dialogu społecznym, w dialogu obywatelskim, który jest szerszy od dialogu społecznego. Ten dialog społeczny w niektórych obszarach rozwijał się szybciej. Tam, gdzie w państwach członkowskich jest duża tradycja we współpracy z określonymi formami społeczeństwa obywatelskiego, w szczególności w kwestiach związanych z prawem pracy, polityką społeczną, tam ten dialog społeczny jest bardzo dobrze ukształtowany. Traktat z Lizbony wprowadza jeszcze jedną formę realizacji demokracji uczestniczącej w Unii Europejskiej, a mianowicie obywatelskie prawo pośredniej inicjatywy prawodawczej. Obywatele Unii Europejskiej w liczbie nie mniejszej niż milion i pochodzący ze znacznej liczby państw członkowskich mogą wnieść do Komisji Europejskiej projekt aktu ustawodawczego. Jest to jedynie prawo pośrednie inicjatywy prawodawczej, które oznacza, że Komisja po uzyskaniu takiego wniosku jest zobowiązana do rozważenia wystąpienia z inicjatywą ustawodawczą do Parlamentu Europejskiego i Rady. Taki projekt nie zobowiązuje wprost Komisji do przedstawienia inicjatywy prawodawczej, tylko zobowiązuje do rozważenia możliwości takiego wniosku. Komisja musi odpowiedzieć inicjatorom i musi swoją decyzję uzasadnić. Komisja stoi na stanowisku, że znaczna liczba państw członkowskich stanowi 1/3 państw członkowskich. Wzięło się to stąd, że ta liczba już kilka razy pojawia się w traktacie jako taka, która jest uznawana za liczbę reprezentatywną. Rozporządzenie wykonawcze jest stosunkowo szczegółowe, ponieważ nie wystarczyło określić ile to jest znaczna liczba państw członkowskich, ale np. konieczne było ustalenie, jaka jest minimalna liczba osób z danego państwa członkowskiego, która bierze udział w inicjatywie, aby można było uznać, że dane państwo jest w ramach tej inicjatywy reprezentowane. Chodziło o to, aby przy milionie podpisów przy znacznej liczbie państw członkowskich nie było tak, że jest 999995 z jednego państwa i 5 z innego. Przyjęto, że progiem reprezentatywności będzie liczba osób, które stoją za inicjatywą proporcjonalna do liczby miejsc w Parlamencie Europejskim.

Elementem tej demokracji uczestniczącej jest udział parlamentów narodowych w procesie stanowienia prawa, prawo opiniowania aktów prawnych, które mają być przyjęte przez Parlament Europejski i Radę co do ich zgodności z zasadą subsydiarności.

Żeby zasada demokracji uczestniczącej, a nawet demokracji przedstawicielskiej w tym szerokim rozumieniu mogła być realizowana w Unii Europejskiej, konieczne jest zapewnienie odpowiednich warunków do realizacji praw demokratycznych obywateli. Jeżeli obywatele nie będą mieli wiedzy co do tego, co w Unii Europejskiej się dzieje, ich prawa demokratyczne nie będą mogły być efektywnie zrealizowane. Dlatego też traktat przewiduje szereg zasad, na których oparte jest funkcjonowanie instytucji Unii Europejskiej, których celem jest zapewnienie obywatelom możliwości korzystania z ich praw.

Najważniejszą z tych zasad jest:

Zasada otwartości

Zasada ta pojawia się już w pierwszym artykule Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi, iż Unia stanowi kolejny etap w stanowieniu coraz ściślejszego związku między narodami Europy i Unia opiera się na zasadzie otwartości, a decyzje są podejmowane jak najbliżej obywateli. Zasada otwartości wiąże się przede wszystkim z jawnością obrad Parlamentu Europejskiego i Rady, jeżeli obrady dotyczą projektu aktu ustawodawczego. Ta zasada jest stosunkowo nowa, bo zaczęła się pojawiać w latach 90. Do lat 90. przede wszystkim obrady Rady były tajne. Obywatele nie mieli dostępu do dokumentów, z których mogliby się dowiedzieć w jaki sposób do projektu aktu prawnego ustosunkowywali się poszczególni przedstawiciele państw członkowskich zasiadający w Radzie. Wraz z rozwojem demokracji, rozwija się również zasada otwartości. Dzisiaj co do zasady obrady Parlamentu Europejskiego i Rady są jawne, jeżeli prowadzą do przyjęcia aktu ustawodawczego.

Drugie prawo, które warunkuje wykonywanie praw demokratycznych przez obywateli to prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i jednostek organizacyjnych Unii. To prawo nie jest prawem o charakterze absolutnym. Ono może być ograniczone z uwagi na interes publiczny lub prywatny, ale dzisiaj dostęp do dokumentów jest zasadą. Inaczej niż to miało miejsce jeszcze w latach 80., kiedy zasadą było, że dokumenty instytucji są tajne. Tak naprawdę instytucje bardzo często odmawiały obywatelom dostępu do dokumentów twierdząc, że istnieją pewne względy uzasadniające brak jawności oraz twierdząc, że zasadą jest tajny charakter dokumentów instytucji.

  1. Fundamentalną rolę w rozwoju prawa dostępu do dokumentów odegrało orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, które ewoluowało. Początkowo Trybunał przyznawał w wielu przypadkach rację instytucjom, bo z traktatu tak wynikało.

  2. Drugim takim elementem instytucjonalnym, który przyczynił się do rozwoju prawa dostępu do dokumentów był Rzecznik Praw Obywatelskich Unii Europejskiej. On od momentu powołania w 1992 na mocy Traktatu z Maastricht jest instytucją, która walczy o dostęp do dokumentów dla obywateli Unii Europejskiej. Prowadzi szereg postępowań dotyczących odmowy dostępu do dokumentów. W międzyczasie Trybunał Sprawiedliwości zmienia swoją linię orzeczniczą. W orzecznictwie Trybunału pojawia się prawo do dobrej administracji jako jedna z ogólnych zasad prawa. To wszystko otwiera drogę do zmiany traktatów i zapewnienia możliwie szerokiego dostępu do dokumentów obywatelom Unii Europejskiej.

  1. Trzecim elementem jest publikacja dokumentów. Większość dokumentów Unii Europejskiej jest publikowana w różnych publikatorach. Podstawowym jest Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej, w którym są publikowane nie tylko akty ustawodawcze i tylko akty prawnie wiążące, ale ma on serię oznaczoną literę C (w serii L są akty prawnie wiążące i akty ustawodawcze), w której są publikowane różne środki o charakterze nieformalnym. Są tam publikowane opinie, które zapadają w trakcie procesu decyzyjnego. Poprzez ten oficjalny publikator obywatele mają dostęp do dokumentów Unii Europejskiej. Oprócz tego swoje dokumenty publikuje również Komisja Europejska, inne instytucje i organy Unii Europejskiej prowadzą publikację dokumentów. Każda z instytucji prowadzi dzisiaj internetowy rejestr dokumentów, gdzie można wyszukać interesujące dokumenty, nawet takie, które nie były publikowane w innych publikatorach i zwrócić się do instytucji o ich udostępnienie. Rejestr ten pojawił się pod koniec lat 90. Powstał na podstawie rozporządzenia Wspólnot Europejskich i on znacznie ułatwia dostęp do wszelkich dokumentów instytucji.

Zasada otwartości, dostępu do dokumentów i publikacji dokumentów są warunkami realizacji zasady demokracji uczestniczącej w Unii Europejskiej.

Zasada poszanowania praworządności i praw podstawowych.

Zasada poszanowania praworządności i praw podstawowych w Unii Europejskiej stanowi dzisiaj element aksjologicznej podstawy Unii Europejskiej. Takim podstawowym przepisem traktatu, który wyraża wartości, na których opiera się funkcjonowanie Unii Europejskiej jest art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, który stanowi, że „Unia opiera się na zasadach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw należących do mniejszości. Wartości te są wspólne Państwom Członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”. Jest to istotna zmiana w porównaniu z poprzednim stanem prawnym.

Ta zasada poszanowania praworządności i praw człowieka była rozwijana w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Poprzednio obowiązywał art. 6, który był dodany traktatem z Maastricht. Stanowił on, że „Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego, które są wspólne dla Państw Członkowskich”. Obecny przepis ma bardziej konstytucyjny charakter, bo zaczyna się od godności. Godność człowieka jest przyjmowana jako źródło wszystkich praw podstawowych. To stanowi taki mocno konstytucyjny charakter dzisiejszego traktatu. Wskazanie tych wartości aksjologicznych poprzez rozpoczęcie od odniesienia podstawowego prawa jednostki ludzkiej, jakim jest prawo do godności oraz wszystkich wartości, które są chronione w konstytucyjnych porządkach państw członkowskich.

Zasada praworządności jest częścią aksjologicznego fundamentu funkcjonowania Unii Europejskiej. Zasada jest zasadą, z której wynika szereg zasad szczegółowych i te zasady szczegółowe rodzą określone prawa po stronie jednostek. To samo czyni Trybunał Sprawiedliwości, który z zasady poszanowania prawa wysnuwa szereg praw dla jednostek. Bardzo ciekawa jest w tym wypadku ewolucja orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Kluczowym w Małej Konstytucji było to, że Polska jest państwem prawa i Trybunał wysnuwał z tego szereg praw podmiotowych dla jednostek. Podobnie jest w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości. Takie podstawowe zasady związane z zasadą praworządności to:

  1. zasada pewności prawa

  2. zasada nie działania prawa wstecz

  3. zasada ochrony uprawnionego oczekiwania.

Z zasady pewności prawa wynika szereg postulatów, które są kierowane do instytucji i organów Unii Europejskiej. Podstawowym elementem tej zasady jest to, że prawo powinno być jasne i przewidywalne. Prawo nie może zaskakiwać i nie może być sformułowane w ten sposób, aby podmioty, które są nim związane nie mogły w sposób nie budzący wątpliwości ustalać swoich praw i obowiązków.

Z tym wiąże się m.in. to, że decyzje instytucji i organów muszą być należycie uzasadnione. Mamy bogate orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, gdzie Trybunał stwierdza, że wymóg uzasadnienia nie może być rozumiany tylko formalnie. Oznacza to, że nie chodzi o zapisanie jakiegoś kawałka papieru z nagłówkiem `uzasadnienie'.

Uzasadnienie musi spełniać pewne kryteria.

KRYTERIUM I:

  1. musi wskazywać podstawę prawną działania instytucji,

  2. musi w rzeczowy sposób wskazywać motywy, które kierowały instytucją przy podejmowaniu danej decyzji

  3. musi wskazywać rezultaty, jakie miały być za pomocą danej decyzji osiągnięte. Właściwe uzasadnienie musi spełniać określone wymagania.

Musi być tego rodzaju, żeby spełnić właśnie wymogi stawiane przez zasadę pewności prawa, żeby adresat decyzji mógł na podstawie uzasadnienia zarówno określić dlaczego dana decyzja została podjęta, ale również mógł umotywować swoje odwołanie od decyzji, by mógł się odnieść i zakwestionować motywy, które kierowały instytucją przy podejmowaniu danej decyzji.

KRYTERIUM II:

stanowi, że akt:

  1. musi być należycie opublikowany lub notyfikowany. Akt prawny może rodzić skutki prawne w odniesieniu do jego adresata tylko wtedy, kiedy był temu adresatowi znany lub mógł być znany. To dotyczy zarówno aktów prawa powszechnie obowiązującego, jak i decyzji indywidualnych. Przed Trybunałem Sprawiedliwości miała miejsce sprawa w odniesieniu do aktów prawa powszechnie obowiązującego. Zapadło ono w czeskiej sprawie, ale wiązało się z problemem, który był wspólny również dla Polski. Chodziło o to, że po przystąpieniu nowych 12 państw do Unii Europejskiej nie zdążono z procesem publikacji aktów prawnych w językach tych państw członkowskich. Rozporządzenie dotyczące ceł nie było opublikowane m.in. w języku czeskim, polskim. Powstał problem, czy władze celne mogą opierać swoje decyzje w stosunku do jednostek i przedsiębiorstw na podstawie rozporządzeń, które nie zostały opublikowane w języku urzędowym. W sprawie Skoma Lux Trybunał stwierdził, że nie można na jednostkę nakładać rozporządzeń, które nie zostały należycie opublikowane w języku urzędowym tego obywatela Unii Europejskiej.

Obowiązek należytego publikowania dotyczy również odpowiedniej notyfikacji. Jeżeli jest to decyzja indywidualna, to jej się nie publikuje tylko notyfikuje. Decyzje o charakterze ogólnym muszą być należycie opublikowane. Były takie sprawy, które dotyczyły wykorzystania dotacji z funduszy strukturalnych, gdzie państwo członkowskie powoływało się na decyzję skierowaną do niego wobec beneficjentów pomocy, ale decyzję, której państwo nie notyfikowało tym beneficjentom, a z której wynikały pewne obowiązki jakie beneficjent miał spełnić w trakcie wykorzystywania pomocy. Państwo cofało im tę pomoc, bo im samym została cofnięta. Trybunał zakazał tego ze względu na zasadę pewności prawa. To, że państwo jest zobowiązane do zwrotu pomocy za naruszenie decyzji to jedno, ale skutki w stosunku do beneficjenta ostatecznego to druga kwestia. Jeżeli państwo nie zachowało się zgodnie z zasadą pewności prawa i nie poinformowało, a nawet nie stworzyło możliwości zapoznania się przez beneficjenta z warunkami udzielonej pomocy, to nie może teraz wobec niego wyciągać negatywnych skutków prawnych.

Kolejny element składający się na zasadę pewności prawa to konieczność przestrzegania zasad proceduralnych i podstawowych gwarancji jednostki. Z tej zasady Trybunał wywodzi w trakcie kontaktów obywateli Unii z instytucjami szereg praw proceduralnych, takich jak prawo dostępu do dokumentów dotyczących danego podmiotu, prawo uczestniczenia w postępowaniu prowadzonemu wobec takiego podmiotu oraz zasadę nullum crimen sine lege, która zabrania karać za czyny, które nie były zabronione na mocy prawa. Ten element jest najbardziej rozwijany w odniesieniu do decyzji, które są wydawane przez Komisję Europejską, ponieważ ona najczęściej prowadzi postępowania bezpośrednio dotyczące jednostek.

Ostatni element zasady pewności to zakaz działania prawa wstecz. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości można znaleźć stwierdzenie, że zasada nieretroakcji ma charakter absolutny w odniesieniu do prawa karnego.

Trybunał to potwierdził w sprawie Kent Kirk. Była to sprawa, która należała do dziedziny ochrony zasobów morskich. Dotyczyła używania sieci o niedozwolonych oczkach i prawa brytyjskiego, które penalizowało użycie tych sieci. Problem polegał na tym, że Wielka Brytania nie uzyskała zatwierdzenia ze strony Komisji tych przepisów karnych. To potwierdzenie następuje z mocą wsteczną i pan Kirk jest pociągany do odpowiedzialności za czyn, którego się dopuścił w czasie, kiedy tego zatwierdzenia przez Komisję przepisów jeszcze nie było. Czy te przepisy można uznać za obowiązujące z mocą wsteczną, czy za legitymizowane od momentu wydania na mocy tego zatwierdzenia ze strony Komisji. Trybunał Sprawiedliwości w swoim orzeczeniu potwierdza, że absolutnie taka sytuacja w odniesieniu do przepisów karnych jest niedopuszczalna. Potwierdza również, że zasada nieretroakcji przepisów karnych jest jedną z zasad wspólnych porządkom prawnym państw członkowskich. Dodatkowo, jest ona wyrażona w art. 7 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i jest jedną z zasad, których przestrzeganie zapewnia Trybunał. Jest również częścią zasady praworządności. W odniesieniu do przepisów karnych zasada nieretroakcji nie doznaje absolutnie żadnych wyjątków. Nieretroakcja może być dopuszczalna w odniesieniu do innych obszarów prawa, jeżeli retroaktywne działanie przepisów (działanie prawa wstecz) ma swoje uzasadnienie.

Przede wszystkim, aby retroakcja była dopuszczalna, musi ona jasno wynikać z treści lub celów ogólnego systemu, którego jest częścią. Jeżeli podejmuje się w stosunku do państwa członkowskiego decyzję, która działa retroaktywnie, to ten retroaktywny skutek musi wyraźnie wynikać z przepisów prawa.

Po drugie, zastosowanie przepisów o charakterze retroaktywnym musi być uzasadnione ważnym interesem wspólnotowym. Musi to być taka sytuacja, kiedy niezastosowanie przepisów retroaktywnych może przynieść niepowetowane szkody lub kiedy spowoduje to, że osiągnięcie celów Unii Europejskiej będzie znacznie utrudnione.

Po trzecie, instytucja, która wydaje tego typu akt prawny i nadaje mu wsteczną moc prawną, musi w należyty sposób uwzględnić uprawnione oczekiwanie podmiotów, których ten przepis dotyczy. Trzeba wziąć pod uwagę sytuację prawną podmiotów, których sytuacja prawna ulegnie zmianie z mocą wsteczną. Trzeba rozważyć ich interesy, dokonać analizy, porównać ciężary poniesione przez te podmioty z korzyściami, które zostaną osiągnięte wskutek retroaktywnego skutku prawa Unii Europejskiej.

Wszystkie te warunki muszą być spełnione kumulatywnie.

W sprawie Kolpinghuis Nijmegen Trybunał uznał zasadę pewności prawa i nieretroakcji za wyznaczającą granicę obowiązku przychylnej interpretacji prawa krajowego w zgodzie z prawem Unii Europejskiej. Jest taka zasada, która mówi, że sądy krajowe mają obowiązek interpretacji prawa krajowego w zgodzie z prawem Unii Europejskiej. Obowiązek ten wynika z wiążącego charakteru aktów instytucji i z zasady solidarności, w której mieści się podejmowanie wszelkich środków ogólnych i szczególnych dla zapewnienia realizacji celów Unii i aktów przyjętych przez instytucje. Ten obowiązek kończy się wówczas, jeżeli ta interpretacji naruszyłaby zasadę pewności prawa. W sprawie tej chodziło o zaostrzenie odpowiedzialności karnej jednostki. Ta zgodna z prawem unii interpretacja prowadziła do zaostrzenia odpowiedzialności karnej jednostki i to jeszcze ze skutkiem retroaktywnym, bo dyrektywa weszła w życie później niż miało miejsce zdarzenie, które miało być powodem podjęcia postępowania wobec firmy Kolpinghuis Nijmegen. Trybunał mówi, że jest to niedopuszczalne, bo przy interpretacji trzeba uwzględnić ogólne zasady prawa, w tym zasadę pewności prawa i zasadę nie działania prawa wstecz.

Ostatni element zasady pewności prawa to zasada ochrony uprawnionego oczekiwania. To się wiąże z postulatem, że prawo musi być przewidywalne dla jednostki. Jednostka, która postępuje zgodnie z obowiązującym stanem prawnym ma prawo oczekiwać, że prawo nie zmieni się w sposób nagły, nieoczekiwany i nieuzasadniony na niekorzyść tej jednostki.

Takim klasycznym przykładem sytuacji, w której jednostka może się powołać na zasadę uprawnionego oczekiwania jest sprawa Muldera. Mulder był producentem mleka i kiedy we Wspólnocie Europejskiej nastąpiła nadprodukcja mleka wydano rozporządzenie, które przyznawało premie osobom, które zaprzestaną produkcji mleka na okres 5 lat. Pan Mulder zdecydował się na likwidację produkcji na ten okres 5 lat i po upływie tego czasu postanowił wznowić produkcję mleka. Problem pana Muldera polegał na tym, że w czasie kiedy nie produkował mleka wyszło rozporządzenie, które ustalało okres referencyjny na przyznawanie kwot mlecznych na ostatnie lata produkcji bezpośrednio poprzedzające okres, na który kwoty mleczne były przyznawane. Okazało się, że dla pana Muldera produkcja w tym okresie wynosi 0. Tak naprawdę nie miał on żadnych szans na wznowienie produkcji mleka i w związku z tym powołuje się na zasadę ochrony uprawnionego oczekiwania.

Mówi tak: „mnie ze Wspólnotą łączyło pewne porozumienie, zaprzestałem produkcji mleka, opierając się na obowiązującym prawie i mogłem spodziewać się, że będę miał po upływie tego okresu, na który zarwaliśmy umowę, możliwość powrotu do tej produkcji mleka, ale przyjęte później rozporządzenie tak naprawdę mi to uniemożliwia”. W związku z tym została naruszona zasada ochrony uprawnionego oczekiwania. Trybunał Sprawiedliwości odpowiada, że rzeczywiście w tej sytuacji zostały spełnione warunki, aby można było powołać się na uprawnione oczekiwanie. To zaprzestanie produkcji mleka na określony okres stanowiło podstawę dla uprawnienia jednostki do oczekiwania, że jego sytuacja po upływie tego okresu nie zostanie zmieniona na mniej korzystną. Na uprawnione oczekiwanie można się powoływać wtedy, jeżeli dany podmiot ponosi stratę lub znajduje się w korzystnej sytuacji, ponieważ na tym uprawnionym oczekiwaniu polegał. Mulder nigdy nie zrezygnowałby z produkcji mleka, gdyby nie to, że liczył na powrót do tej produkcji. Strata wynikała też z tego, że zawierzył w pewnym stopniu instytucjom wspólnotowym i z tego tytułu na podstawie tego rozporządzenia mógł ponieść stratę.

Możliwość powoływania się na uprawnione oczekiwanie jest dość ograniczona, ponieważ musi być spełniony ten pierwszy element, czyli musi wystąpić uprawnione oczekiwanie. Trudno jest powiedzieć w sposób pozytywny kiedy będziemy mieli do czynienia z uprawnionym oczekiwaniem. Łatwiej jest powiedzieć, kiedy uprawnionego oczekiwania nie będzie, kiedy ono nie powstanie. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, nie można powoływać się na uprawnione oczekiwanie wówczas, kiedy zmiana przepisów na niekorzyść danego podmiotu będzie zmianą przewidywalną, np. ze względu na specyfikę danego sektora. To dotyczy w szczególności tych obszarów, gdzie mamy silną kompetencję Unii Europejskiej i odpowiedzialność za administrację danym rynkiem. To dotyczy w szczególności rynku rolnego.

Sprawa Toepfer dotyczyła takiej sytuacji, że podmioty składały wnioski na licencję eksportową na kukurydzę w momencie, kiedy stawka na kukurydzę wynosiła 0. Rozpatrzenie tych wniosków zostało wstrzymane, ponieważ Niemcy starały się o decyzję Komisji podwyższającą tę stawkę i wszystko wskazywało na to, że stawka zostanie podniesiona. Niemcy wstrzymali rozpatrzenie tych wniosków i Komisja wydała decyzję z mocą wsteczną ustalającą określoną stawkę na kukurydzę. Zdaniem Trybunału nie powstało tutaj uprawnione oczekiwanie, ponieważ ta zmiana była przewidywalna. Składając wnioski, te podmioty były uprzedzone o tym, że ta stawka zostanie zmieniona. Stawka obowiązująca w momencie składania wniosku nie stworzyła po ich stronie uprawnionego oczekiwania, bo zmiana była przewidywalna.

W sprawie Fedesa obok naruszenia zasady proporcjonalności, był również zarzut naruszenia uprawnionego oczekiwania. Producenci hormonów twierdzili, że mieli prawo oczekiwać, że będą mogli nadal prowadzić ten rodzaj działalności. Trybunał się z tym nie zgodził, ponieważ nie można się powoływać na uprawnione oczekiwanie wówczas, jeżeli zmiana mieści się w granicach zwykłego ryzyka gospodarczego. Trybunał mówi, że przy prowadzenia działalności gospodarczej istnieje zawsze pewien rodzaj ryzyka związany również ze zmianą warunków prowadzenia działalności. Handlowcy nie mogli rozsądnie oczekiwać, że stosowanie substancji hormonalnych do produkcji zwierzęcej nie będzie zabronione w sytuacji, gdy nie zakończyły się jeszcze badania co do szkodliwości tych substancji dla zdrowia człowieka. Kiedy podejmowali działanie, mieli świadomość, że sytuacja jest niepewna, bo nie ma jednoznacznych wyników badań dotyczących tych substancji, które produkują. Mieściło się to w ramach zwykłego ryzyka gospodarczego.

Czasem podmioty działają wykorzystując pewne luki w prawie czy różnice między państwami członkowskimi. Tak było w sprawie Mackprang, gdzie przedsiębiorstwo skupowało produkty w jednym państwie członkowskim, chcąc je korzystnie sprzedać w innym państwie członkowskim. Chcąc ukrócić taką praktykę, Wspólnota wydaje akt, który ujednolica zasady sprzedaży tego towaru, a przedsiębiorstwo stwierdza, że nie może korzystnie sprzedać danego towaru w państwie członkowskim, chociaż poprzednie prawo mi na to pozwalało. Trybunał stwierdził, że jeśli ktoś liczy na efekt spekulacyjny, musi się spodziewać zmiany prawa i nie ma mowy o żadnym uprawnionym oczekiwaniu. Nie może liczyć na to, że luka w prawie zostanie wypełniona i różnice nie zostaną zniesione. Taka zmiana przepisów, która ma na celu ukrócenie spekulacji czy poprawienie obowiązującego prawa nie rodzi po stronie podmiotów, na niekorzyść których działa, uprawnionego oczekiwania.

Zasada niedyskryminacji

Jest to jedna z zasad ogólnych prawa Unii Europejskiej, która początkowo była odzwierciedlona w traktacie w dosyć wąskim zakresie. Dzisiaj zakres tej zasady jest znacznie szerszy niż na początku. Sama istota tej zasady, niezależnie od zakazanych kryteriów dyskryminacyjnych, jest oparta na założeniu, że podobne sytuacje muszą być stosowane podobnie, chyba że jest to nieuzasadnione. Zasada niedyskryminacji, która ściśle wiąże się z zasadą równości, jest zasadą bardzo starą. Zasadę tę formułował jeszcze Arystoteles. Mówił, że ci, którzy znajdują się w tej samej sytuacji muszą być traktowani tak samo, a ci, którzy znajdują się w odmiennej sytuacji muszą być traktowani odmiennie.

Z całą pewnością zasada niedyskryminacji zakłada zakaz różnicowania traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w sposób arbitralny i nieuzasadniony. Jedyna możliwość odstąpienia od tej zasady jest możliwa tylko wtedy, kiedy zróżnicowane traktowanie jest obiektywnie uzasadnione, czyli jeśli pewne czynniki leżące poza danym kryterium powodują, że w danej sytuacji podobne sytuacje mają być traktowane odmiennie. Przykład takiej dopuszczalnej dyskryminacji ze względu na obiektywne kryterium to możliwość potwierdzona w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, jaką jest możliwość ograniczenia służby wojskowej kobiet w pewnych jednostkach wojskowych, ale tylko takich, gdzie rzeczywiście jest zróżnicowanie obiektywnie uzasadnione. Trybunał potwierdził w odniesieniu do brytyjskich służb szybkiego reagowania. W tych jednostkach rzeczywiście jest uzasadnienie, żeby kobiety nie służyły. Generalnie zasada niedyskryminacji stoi na przeszkodzie ogólnemu zakazowi służby wojskowej kobiet.

Dyskryminacja, czyli zróżnicowane traktowanie, może przyjąć różną postać. Może to być:

  1. bezpośrednia - z nią mamy do czynienia wówczas, jeżeli dany środek różnicuje sytuacje na podstawie wprost określonego, zakazanego kryterium; jeżeli mamy do czynienia z niedyskryminacją ze względu na płeć, to bezpośrednia będzie wtedy, kiedy tym kryterium różnicującym traktowanie będzie właśnie płeć; jeżeli kobieta i mężczyzna za taką samą płacę dostają różne wynagrodzenie, a praca i kwalifikacje są identyczne, to dyskryminacja jest bezpośrednia; tak samo jest przy zatrudnianiu kobiet ciężarnych

  2. pośrednia - kiedy dany przepis czy środek opiera się na pozornie neutralnym kryterium, ale efekt jego zastosowania jest taki, że powoduje zróżnicowane traktowanie chronionej grupy; najczęściej będzie tak, że jeśli jest zakaz dyskryminacji ze względu na obywatelstwo, to stosujemy nie kryterium obywatelstwa, tylko kryterium stałego miejsca zamieszkania; tak samo Trybunał uznał za pośrednią dyskryminację wymaganie znajomości języka, kiedy nie jest to uzasadnione rodzajem wykonywanej pracy; to było w sprawie nauczycielki rysunku w Irlandii, która posługiwała się językiem angielskim, pracowała w szkole irlandzkiej i w pewnym momencie władze irlandzkie wprowadziły dla nauczycieli wymóg znajomości języka celtyckiego; tego języka, nikt poza Irlandczykami, nie zna; tymczasem ona, jako nauczycielka rysunku w Irlandii mogła nadal swoją pracę wykonywać w języku angielskim; Trybunał mówi, że zastosowanie tego kryterium skutecznie wyklucza z pracy wszystkich tych, którzy nie są Irlandczykami, czyli jest to pośrednia dyskryminacja, która nie ma uzasadnienia w rodzaju wykonywanej pracy, bo wszyscy studenci posługują się językiem angielskim i mogą w tym języku studiować

  3. odwrotna - kiedy źle się traktuje grupę, która pozostaje poza ochroną; kiedy państwa członkowskie mniej korzystnie traktuje swoich obywateli; tak samo jak to się rozpędzi z akcją pozytywną (jeden ze sposobów wyrównywania szans), też może doprowadzić do dyskryminacji odwrotnej, która jest zakazana w świetle zasady niedyskryminacji; jedną z form zwalczania dyskryminacji są tzw. akcje pozytywne, np. parytety; taka sprawa była przed Trybunałem; była to sprawa pana Kadake, który chciał zostać dyrektorem parku; wziął udział w konkursie, który wygrała kobieta mająca bardzo niskie kwalifikacje do pełnienia tej funkcji, podczas gdy on spełniał wszystkie warunki rekrutacyjne i miał bardzo dobre doświadczenie; powołuje się na dyskryminację odwrotną; zarząd parku mówi, że to się wiąże z akcją pozytywną, promowaniem kobiet, a Trybunał mówi, że akcja pozytywna nie może prowadzić do dyskryminacji odwrotnej, bo akcja pozytywna może polegać na tym, że jeśli na stanowisko dyrektora parku zgłasza się kobieta i mężczyzna o identycznych kwalifikacjach, to wybieramy kobietę; ostatecznie dokonujemy wyboru o to kryterium z korzyścią dla grupy chronionej; to nie może powodować dyskryminacji odwrotnej polegającej na tym, że dwie osoby będące w takiej samej sytuacji są traktowane odmiennie ze względu na płeć.

W traktacie znajduje się szereg przepisów, które stanowią realizację zasady niedyskryminacji w prawie Unii Europejskiej.

Pierwszy przepis to art. 18 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, dawny art. 12, który ustanawia zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Jest to jeden z najstarszych przepisów traktatowych dotyczący zasady niedyskryminacji. Ta niedyskryminacja ze względu na przynależność państwową jest później powtórzona w odniesieniu do swobód rynku wewnętrznego.

W art. 110 mamy dyskryminację podatkową, czyli zakaz zróżnicowanego opodatkowania towarów pochodzących z innych państw członkowskich. Mamy zakaz dyskryminacji w odniesieniu do towarów, dalej w odniesieniu do pracowników (art. 45 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej), zakaz zróżnicowanego traktowania przy prowadzeniu działalności gospodarczej (art. 49), zakaz dyskryminacyjnego traktowania przy swobodnym przepływie usług (art. 56) i kapitału (art. 63).

Wszystkie te kryteria są oparte na zakazie dyskryminacji ze względu na przynależność państwową w odniesieniu do osób i pochodzenie, jeśli chodzi o towary i kapitał.

Art. 157 zawiera zasadę niedyskryminacji ze względu na płeć w odniesieniu do zatrudnienia i warunków wykonywania pracy. Art. 19 pojawił się stosunkowo niedawno ustanawia zasadę niedyskryminacji ze względu na inne podstawy m.in. orientację seksualną, wiek, wyznanie, światopogląd, niepełnosprawność.

Pierwszy element zasady niedyskryminacji to niedyskryminacja ze względu na obywatelstwo. Ogólny przepis odnoszący się do tej zasady znajduje się w art. 18, który brzmi następująco: „W zakresie stosowania traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczególnych, które one przewidują, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową”. Jest to zasada, która od początku była zawarta w traktatach. Początkowo, ponieważ art. 18 (wcześniej art. 12, art. 6) stanowił, że zasada ta ma zastosowanie w zakresie stosowania traktatów i bez uszczerbku dla postanowień ogólnych, zasada ta była odnoszona do aktywności ekonomicznej obywateli Unii Europejskiej, np. do równych warunków dostępu do korzystania z usług, równych warunków dostępu do zatrudnienia, równego wynagrodzenia dla obywateli własnych i obywateli innych państw członkowskich, czy równych zasad prowadzenia działalności gospodarczej.

Zostało to wykorzystane w sprawie Gravier. Pan Gravier była Francuzką, która chciała się uczyć w szkole sztuk pięknych karykatury. W tym celu pojechała do Belgii, gdzie okazało się, że będzie musiała płacić za naukę, podczas gdy dla obywateli belgijskich ta nauka była bezpłatna. Pani powołuje się na zasadę niedyskryminacji twierdząc, że prowadzenie szkoły jest niczym innym, jak świadczeniem usług i w związku z tym ona musi być dopuszczona do pobierania nauki na takich samych zasadach, jak obywatele państwa członkowskiego i nie można od niej żądać ponoszenia opłat za tę naukę. Państwo belgijskie odpowiedziało, że edukacja należy do kompetencji państw członkowskich i one ustalają w jaki sposób jest zorganizowany system szkolnictwa, jakie są programy nauczania. Trybunał Sprawiedliwości przyznał rację pani Gravier. Mówi, że programy szkolenia i wymogi kwalifikacyjne to jedno, a usługa edukacyjna jest usługą to drugie. My się nie wtrącamy jak kto kształci, ale ponieważ jest to usługa, to wszyscy obywatele państw członkowskich, zgodnie z zasadą niedyskryminacji, muszą być traktowani w ten sposób, jak obywatele danego państwa członkowskiego. To była niedyskryminacja w odniesieniu do korzystania z usług, bezpośrednio związana z korzystaniem z usług przez obywatela innego państwa członkowskiego.

Druga taka sprawa, w której Trybunał też się odniósł do zasady niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo dotyczyła pracowników. Panie Adoui i Cornuaille były Francuzkami, które pojechały do Belgii i tak chciały pracować w barze, który tak naprawdę nie był barem. Miały pracować jako kelnerki, ale w istocie nie była to praca kelnerek. Zatrzymano je na granicy, gdyż uznano, że praca, którą zamierzają faktycznie wykonywać, stoi w sprzeczności z belgijskim porządkiem i bezpieczeństwem publicznym. Trybunał Sprawiedliwości w tej sprawie nie tylko zdefiniował pojęcie bezpieczeństwa i porządku publicznego jako takie, które uzasadnia ograniczenie swobód wspólnego rynku tylko wtedy, jeżeli jest rzeczywiste, ale odwołał się do zasady niedyskryminacji. Mówi, że jeżeli swoim obywatelkom nie zabraniacie pracy tego rodzaju, to nie możecie również tego zakazać obywatelkom innych państw członkowskich.

Inny przykład to układ stowarzyszeniowy, czyli umowa o stowarzyszenie. Dotyczy podobnej działalności, ponieważ grupa Węgierek, Polek i Czeszek pojechała do Amsterdamu pracować jako prostytutki okienne. Tam nie pozwolono im zarejestrować działalności. W Holandii jest tak, że można tego typu działalność prowadzić. Okazało się, że Holendrzy odmawiają, powołując się na moralność publiczną. Trybunał mówi, że to też jest nieuzasadnione zróżnicowane traktowanie.

W tych wszystkich sprawach chodziło o traktowanie w odniesieniu do aktywności gospodarczej w ramach wspólnego rynku.

Przełomową sprawą w zakresie zasady niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową była sprawa pana Cowana. Pan Cowan był Anglikiem, który pojechał na wycieczkę do Francji. Tam, w czasie podróży metrem został napadnięty. Doznał pewnego uszczerbku na zdrowiu. We Francji za sprawą Konwencji Rady Europy obowiązywało takie prawo, które w sytuacji, gdy ktoś stał się ofiarą przestępstwa z użyciem przemocy i poniósł z tego tytułu szkodę, a sprawcy nie zostali złapani, przysługiwało takiej osobie odszkodowanie od państwa. Pan Cowan zgłosił się po takie odszkodowanie. Władze francuskie odmówiły, bo według nich warunkiem otrzymania tego odszkodowania jest obywatelstwo francuskie albo stałe miejsce zamieszkania we Francji. Pan Cowan tu wcale nie mieszka, nie ma obywatelstwa francuskiego i w związku z tym takie odszkodowanie mu nie przysługuje. Pan Cowan drążył dalej mówiąc, że znalazł się tutaj w zakresie stosowania traktatu, ponieważ przyjechał do Francji jako turysta, a turysta jest odbiorcą usług. Władze francuskie stwierdziły, że te odszkodowania są wypłacane z budżetu francuskiego. Ograniczony zakres podmiotowy wynika stąd, że jak ktoś jest obywatelem francuskim albo stale mieszka we Francji, to płaci podatki. Sprawa trafiła do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powstaje problem, bo tak naprawdę to zdarzenie leży poza zakresem usług, bo nie wykupił wycieczki z pobiciem. Trybunał Sprawiedliwości wychodzi poza dotychczasowe orzecznictwo. Stwierdza, że ze względu na to, że pan Cowan był odbiorcą usług, to musi być w tym państwie członkowskim, w którym w związku z tymi usługami się znalazł, musi być traktowany tak, jak obywatele tego państwa we wszystkich sytuacjach życia codziennego. Dotyczy to również tej sytuacji, więc musi otrzymać odszkodowanie.

Zasada niedyskryminacji zostaje rozwinięta wraz z wejściem w życie Traktatu o Unii Europejskiej i ustanowieniu obywatelstwa Unii Europejskiej. Trybunał od momentu wejścia w życie traktatu z Maastricht coraz szerzej traktuje zasadę niedyskryminacji.

Pierwsza taka sprawa to sprawa Blickel i Franz. Panowie Blickel (Austria) i Franz (Niemcy) znaleźli się we Włoszech w prowincji Bolzano. Tę prowincję zamieszkuje spora mniejszość niemiecka. Obaj panowie niezależnie od siebie zostają zatrzymani przez policję i wszczęte jest wobec nich postępowanie karne. Blickel miał niedozwolony rodzaj noża, a Franz jechał pijany ciężarówką. Okazuje się, że w prowincji Bolzano jest tak, że członkowie mniejszości niemieckiej zamieszkujący ją mają prawo do tego, aby postępowanie karne wobec nich toczyło się w języku niemieckim. Jest to prawo gwarantowane tylko i wyłącznie osobom należącym do mniejszości niemieckiej i zamieszkują w tej prowincji. Gdyby ktoś należący do tej mniejszości, ale zamieszkały w Rzymie przyjechał do Bolzano i narozrabiał, to nie ma możliwości, żeby postępowanie toczyło się w języku niemieckim. Władze włoskie mówią, że jest to realizacja zasady ochrony mniejszości narodowych. Tu nie ma żadnych innych przyczyn, bo nie ma żadnego dodatkowego kryterium, niezależnie od tego, czy znają język włoski czy nie, to mają prawo do postępowania w języku niemieckim. Panowie Blickel i Franz mówią, że skoro oni mogą, to my też i musicie nam to zapewnić ze względu na zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową. Dzieje się to po wejściu w życie traktatu z Maastricht. Trybunał Sprawiedliwości stwierdza, że jeśli obywatel Unii Europejskiej znalazł się w innym państwie członkowskim, to musi być tam traktowany tak, jak własny obywatel. Jeśli jest możliwość prowadzenia postępowania w języku niemieckim, to taka możliwość musi być również przyznana obywatelom innych państw członkowskich.

Art. 18 przewiduje, że w zakresie traktatu i z poszanowaniem wyjątków, jakie zostały ustanowione w traktacie i prawie wtórnym.

Sprawa Grzelczyk pokazuje, że wyjątki od zasady niedyskryminacji muszą być interpretowane niezwykle szeroko. Sprawa ta dotyczyła studenta, który studiował w innym państwie członkowskim. Sytuacja studentów jest o tyle specyficzna, że nie mają oni gwarancji równego traktowania w odniesieniu do opieki socjalnej. Mogą przebywać tak długo, jak staną się nadmiernym ciężarem dla systemu opieki społecznej danego państwa i muszą mieć odpowiednie środki do utrzymania się w tym państwie członkowskim. Ten obszar jest wyłączony z zakresu zasady niedyskryminacji. Pan Grzelczyk studiuje w Holandii i przez pierwsze lata studiów jednocześnie pracuje, sam się utrzymuje, nie korzysta z żadnych dodatków socjalnych. Na ostatnim roku studiów traci pracę, jego sytuacja się zmienia, nie może znaleźć nowej, bo stara się napisać pracę końcową. Wnosi o przyznanie mu zasiłku socjalnego. Władze holenderskie odmawiają, a on powołuje się na zasadę niedyskryminacji ze względu na obywatelstwo. Sprawa trafia do Trybunału Sprawiedliwości w drodze pytania prejudycjalnego. Trybunał Sprawiedliwości mówi, że w takiej sytuacji zróżnicowane traktowanie jest nieuzasadnione, ponieważ wyłączenie spod zasady niedyskryminacji i wymóg, by student nie pozostawał nadmiernym obciążeniem dla opieki społecznej przyjmującego państwa członkowskiego, nie może wyłączyć stosowania zasady niedyskryminacji w takiej sytuacji, kiedy obywatel innego państwa członkowskiego znalazł się w trudnej sytuacji nie ze swojej winy i w sposób przejściowy. Trybunał nawet mówi o pewnej zasadzie solidarności, która zobowiązuje państwo członkowskie do udzielenia mu tej korzyści socjalnej. W sprawie Grzelczyk Trybunał stwierdza, że status obywatela Unii Europejskiej jest podstawowym statusem obywateli państw członkowskich przebywających w innym państwie. To jest fundamentalne w tym orzeczeniu. Powoduje to, że muszą być traktowani zgodnie z zasadą niedyskryminacji. Jeżeli jest wyjątek od zasady niedyskryminacji, to musi on być interpretowany wąsko, bo za nim stoją pewne uzasadnione interesy państwa członkowskiego. Chodzi o to, że są różnice w poszczególnych państwach członkowskich w opiece socjalnej, to powinno się wybierać takie państwa o korzystnej polityce socjalnej.

W art. 19 (dawny art. 13) znajdziemy zapis, że „bez uszczerbku dla postanowień traktatów i w granicach kompetencji, które traktaty powierzają Unii, Rada stanowiąc jednomyślnie zgodnie ze specjalna procedurą prawodawczą i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego może podjąć środki niezbędne w celu zwalczania wszelkiej dyskryminacji ze względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, religię lub światopogląd, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną”. Traktat przewiduje podstawę prawną dla przyjęcia środków mających na celu zwalczanie dyskryminacji ze względu na inne kryteria niż narodowość. Przepis ten wygląda jak przepis kompetencyjny, ale z orzecznictwa Trybunału wynika, że jest on czymś więcej. Dzisiaj po jego wprowadzeniu można powiedzieć, że dyskryminacja ze względu na te kryteria została zakazana. Mamy również dyrektywy, które uszczegóławiają stosowanie tej zasady niedyskryminacji. W Polsce pod koniec zeszłego roku została przyjęta ustawa implementująca te dyrektywy.

!!!!Dyskryminacja ze względu na orientację seksualną nie jest, zdaniem Trybunału, kryterium zakazanym w prawie Unii Europejskiej, dopóki nie było tego dawnego art. 13. Pierwszy raz Trybunał wypowiedział się w tej kwestii w sprawie Grant. Pani Grant pracowała na kolei i przysługiwało jej prawo do zniżkowych biletów kolejowych. Przepisy przedsiębiorstwa przewidywały, że te zniżkowe bilety przysługują również małżonkom pracownika. Tymczasem pani Grant żyła ze swoją partnerką i chciała dla niej też zniżkowe bilety. Spotkała się jednak z odmową, bo nie były małżeństwem, a małżeństwem nie jest związek osób tej samej płci. Pani Grant powołała się dosyć pokrętnie na dyskryminację ze względu na płeć, bo gdyby była mężczyzną, to jej partnerka dostałaby zniżkowe bilety. Była to jednak dyskryminacja nie ze względu na płeć, lecz ze względu na orientację seksualną. Wtedy w traktacie orientacji seksualnej nie było i Trybunał mówi, że nie będzie się do tego wtrącał, bo nie ma podstawy w prawie wspólnotowym, która zakazywałaby takiego rodzaju odmiennego traktowania.

Kiedy już art. 13 znalazł się w traktacie, pojawiła się sprawa dotycząca funkcjonariusza Unii Europejskiej. Przed Trybunałem pojawia się sprawa Richards. Funkcjonariusz pracował w innym państwie członkowskim niż państwo obywatelstwa. Okazuje się, że przepisy przewidują, iż jeśli głowa rodziny (rozumiana jako mężczyzna) pracuje w innym państwie członkowskim niż państwo obywatelstwa, to przysługuje mu specjalny dodatek rozłąkowy. Pani Richards to Włoszka pracująca w Holandii i w związku z tym, że jest kobietą, to dodatku rozłąkowego nie otrzymuje. Trybunał w tej sprawie mówi tak, że co się tyczy zasady równego traktowania funkcjonariuszy ze względu na ich orientację seksualną, jest oczywiste, że nie płeć partnera determinuje przyznanie dodatku rozłąkowego, lecz prawna natura więzi między funkcjonariuszem a jego partnerem. Niezależnie od tego, jaka jest kompozycja związku i kto jest głową tego związku, jeżeli jest to związek spełniający pewne warunki dotyczące jego natury prawnej, ten rozłąkowy dodatek się należy. Tutaj Trybunał od samego początku szedł dalej w orzeczeniach, które nie dotyczyły sytuacji w państwach członkowskich, tylko dotyczyły realizacji między Wspólnotami a ich funkcjonariuszami. W traktatach nie było kryterium religijnego. Wiele lat później odmawia w związku z brakiem podstawy traktatowej w sprawie Grant, a wcześniej sprawie pani Prais uznaje, że zasada niedyskryminacji ze względu na religię ma zastosowanie do relacji między Wspólnotami a ich funkcjonariuszami. Trybunał dalej idzie w tych orzeczeniach, które dotyczą samej Wspólnoty i jej zobowiązań wynikających z zasady niedyskryminacji niż w tych orzeczeniach dotyczących państw członkowskich. Tutaj stosuje ściśle przepisy traktatu i mówi, że zabronione są te kryteria, które są ujęte w traktacie.

Ostatnia sprawa, Tadeo Maruko, dotyczyła również orientacji seksualnej i przyznania renty wdowiej po zmarłym partnerze. Tadeo Maruko pozostawał w zarejestrowanym związku partnerskim ze swoim partnerem, który był kostiumografem i zmarł. Kiedy jeszcze pracował, był ubezpieczony w takiej specjalnej kasie dla pracowników teatralnych. Umowa ubezpieczenia, która została zawarta z towarzystwem ubezpieczeniowym przewidywała wypłacenie renty wdowiej małżonkowi zmarłego pracownika teatru. Pan Tadeo Maruko po śmierci swojego partnera zwraca się o wypłatę renty wdowiej. Towarzystwo ubezpieczeniowe odmawia, bo jest to związek partnerski a nie małżeństwo, a umowa wyraźnie mówi o małżeństwie. Trybunał Sprawiedliwości mówi, że to nie jest dyskryminacja ze względu na orientację seksualną. Związki partnerskie i małżeństwa powinny być co do zasady traktowane tak samo, ale zastrzega się, że zanim sąd krajowy ostatecznie rozstrzygnie, czy miała miejsce dyskryminacja czy też nie, musi sprawdzić, czy istota prawna małżeństwa i związku partnerskiego w prawie krajowym jest taka sama. Ta istota prawna stanowi o tym, czy mamy do czynienia z taką samą sytuacją czy nie. Jeżeli sytuacja jest taka sama, to wówczas to nie ma podstaw do zróżnicowanego traktowania.

W sprawie Mangold Trybunał wypowiada się w sprawie dyskryminacji ze względu na wiek. Sprawa Mangold jest o tyle istotna, że Trybunał Sprawiedliwości uznaje, iż zakaz dyskryminacji ze względu na kryteria wymienione w art. 19 stanowi ogólną zasadę prawa Unii Europejskiej. W kolejnym orzeczeniu, w sprawie Seda Kücükdeveci, potwierdza, że dyrektywy przyjęte same w sobie na podstawie art. 19 nie konstytuują prawa do niedyskryminacji ze względu na te kryteria, ponieważ stanowi to ogólną zasadę prawa. One tylko uszczegóławiają te prawa. Źródłem prawa do bycia nie dyskryminowanym jest ogólna zasada niedyskryminacji. Art. 19 w pewnym sensie staje się bezpośrednio skuteczny.

14 marca 2011

Zasada poszanowania praw podstawowych

Zasada poszanowania praw podstawowych to jedna z podstawowych zasad konstytucyjnych wszystkich państw demokratycznych, w których konstytucje zapewniają, że prawa jednostek w tych konstytucjach określone są przestrzegane i szanowane przez wszystkie instytucje i organy państwa. Nie inaczej jest w polskiej Konstytucji. Początkowo traktaty ustanawiające Wspólnotę Europejską w ogóle nie zawierały postanowienia odnoszącego się do praw podstawowych. Nawet wskazuje się w literaturze, że w latach 50., kiedy do Trybunału trafiły pierwsze skargi, w których podnoszono, że akty Wysokiej Władzy Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali naruszają prawa podstawowe, Trybunał odmawiał kontroli legalności aktów z tego punktu widzenia, wskazując właśnie na brak podstawy traktatowej.

Zmieniło się to w latach 60. Tę zmianę w orzecznictwie należy kojarzyć.

W latach 60 (1962-1964) Trybunał Sprawiedliwości rozwinął w swoim orzecznictwie 2 podstawowe zasady dotyczące stosowania prawa Unii Europejskiej w krajowych porządkach prawnych. Są to:

kiedy w 1969 trafia do Trybunału kolejna sprawa dotycząca niezgodności rozporządzenia z prawami podstawowymi, Trybunał po raz pierwszy stwierdza, że ochrona praw podstawowych stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego i akty instytucji muszą być kontrolowane z punktu widzenia zgodności z prawami podstawowymi. Trybunał stwierdza, że tej zasady nie ma w traktatach, ale gdyby spojrzeć na dzisiejszy art. 19, który mówi o jurysdykcji Trybunału, to art. 19 stanowi, że Trybunał Sprawiedliwości stoi na straży poszanowania prawa przy wykładni i stosowaniu traktatów. Trybunał mówi, że fakt, iż stoi on na straży poszanowania prawa oznacza, że on kontroluje również poszanowanie ogólnych zasad prawa. Art. 258 dotyczący kontroli legalności aktów instytucji stanowi, że akt jest nieważny, jeżeli jest sprzeczny z traktatem lub jakąkolwiek normą prawną związaną z jego stosowaniem. Tam też Trybunał znajduje w tym sformułowaniu możliwość powoływania ogólnych zasad prawa.

Sprawa Stauder dotyczyła masła. We Wspólnocie nastąpiła nadprodukcja masła i stwierdzono, że tą nadwyżkę, która została skupiona interwencyjnie należy przeznaczyć na zaspokojenie osób najuboższych. Pan Stauder znajduje się w trudnej sytuacji socjalnej i chce uzyskać to masło, ale okazuje się, że władze niemieckie (dokładniej miasta Ulm), które rozdysponowują to masło wymagają od niego wylegitymowania się pełnymi danymi osobowymi. Mówi, że niestety takie coś uwłacza jego godności, ponieważ nie ma potrzeby chwalenia się swoja sytuacją materialną. Uważa też, że rozporządzenie, które stanowiło podstawę dla działań władz miasta Ulm, było niezgodne z prawami podstawowymi.

W 1970 w sprawie Internationale Handelsgesellschaft Trybunał idzie o krok dalej. Sprawa trafia w drodze pytania prejudycjalnego do sądu niemieckiego. Sprawa dotyczy zgodności aktu prawa Unii z Konstytucją Niemiecką. Mamy akt wspólnotowy i przed sądem powstaje zarzut, że akt ten narusza konstytucyjnie gwarantowane w Niemczech prawa. Sąd krajowy ma wątpliwości, czy on w ogóle może badać zgodność aktu prawa Unii Europejskiej z Konstytucją Niemiecką i stosować prawa podstawowe określone w Konstytucji Niemieckiej jako wzorzec legalności w odniesieniu do aktów prawa wspólnotowego. Sąd zaczyna się zastanawiać. Jeżeli prawo Unii Europejskiej stanowi autonomiczny porządek prawny, jest bezpośrednio skuteczne i ma prymat przed prawem krajowym, to czy w takim razie można kontrolować jego legalność w świetle Konstytucji. Trybunał Sprawiedliwości odpowiada, że nie nie można. Uzasadniał to tym, że porządek prawny w Unii Europejskiej stanowi porządek zamknięty, autonomiczny, którego częścią są ogólne zasady prawa. Ogólną zasadą prawa jest również ochrona praw podstawowych. Trybunał mówi, że akty prawa Unii Europejskiej mogą być badane co do legalności tylko w odniesieniu do tego prawa. Konstytucja Niemiecka jest w odniesieniu do tego systemu prawa zewnętrznym aktem i nie może stanowić wzorca kontroli. Można kontrolować ochronę praw podstawowych właśnie w odniesieniu do ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej. Trybunał uznaje ochronę praw podstawowych za ogólną zasadę prawa. Ogólna zasada prawa nie daje nam odpowiedzi, w jaki sposób należy zrekonstruować treść praw, które stanowią część tej zasady. Trzeba jeszcze wiedzieć jakiego rodzaju prawa są chronione jako prawa podstawowe w porządku prawnym Unii Europejskiej. Trybunał Sprawiedliwości rekonstruuje te prawa na podstawie początkowo wzorca tradycji konstytucyjnej wspólnej wszystkim państwom członkowskim.

W sprawie pani Hauer Trybunał mówi, że prawo własności jest prawem podstawowym, które wynika z tradycji konstytucyjnej wspólnej państwom członkowskim. Na podstawie tych konstytucyjnych tradycji wspólnym państwom członkowskim rekonstruuje treść tych praw.

Kolejnym elementem, który Trybunał włącza do swojego orzecznictwa jako źródło inspiracji są umowy międzynarodowe. Najpierw Trybunał mówi o umowach międzynarodowych, przy których zawieraniu państwa uczestniczyły, których są sygnatariuszami. W II połowie lat 70. mówi już o umowach, których państwa są stronami i odnosi się do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Robi to dopiero w końcu lat 70 dlatego, bo może to zrobić w momencie, kiedy wszystkie państwa staną się stroną tej Konwencji. Ostatnie ratyfikacje ze strony państw członkowskich to są lata 70.

Te twierdzenia Trybunału Sprawiedliwości zostają potwierdzone dopiero w 1992. Traktat z Maastricht wprowadza do Traktatu o Unii Europejskiej

art. 6, który stanowi, że Unia szanuje prawa podstawowe wynikające z konstytucyjnych tradycji państw członkowskich i z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jako ogólne zasady prawa wspólnotowego. Tak naprawdę pojawienie się art. 6 ma tylko takie znaczenie, że potwierdza to, co wynikało wcześniej z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Jest to powtórzenie tezy, którą Trybunał wielokrotnie zawierał w swoich orzeczeniach.

Jaki jest zakres kontroli sprawowanej przez Trybunał Sprawiedliwości i zakres obowiązku poszanowania praw podstawowych w odniesieniu do prawa Unii Europejskiej?

Tutaj przede wszystkim trzeba odnieść się do zakresu kompetencji Trybunału Sprawiedliwości, bo poszanowanie praw podstawowych gwarantuje Trybunał jako sąd konstytucyjny Unii Europejskiej.

Trybunał Sprawiedliwości może działać tylko w zakresie kompetencji przyznanych mu traktatem.

- W związku z tym kontrola poszanowania praw podstawowych jest ograniczona z jednej strony do kompetencji Trybunału Sprawiedliwości (może być wykonywana tylko w tych postępowaniach, jakie na podstawie traktatu Trybunał może prowadzić).

- Z drugiej strony zakres jurysdykcji Trybunału jest wyznaczony przez traktaty, czyli on może orzekać tylko w kwestiach dotyczących prawa Unii. Jego jurysdykcja jest ograniczona do zakresu kompetencji Unii Europejskiej, do zakresu uregulowanego traktatem.

Trybunał Sprawiedliwości w ramach przyznanych mu kompetencji interpretuje i kontroluje akty instytucji. Art. 258 od początku wyraźnie wskazywał, że akty instytucji mogą być kontrolowane właśnie z punktu widzenia jakiejkolwiek normy prawnej związanej ze stosowaniem traktatu, a więc z punktu widzenia ogólnych zasad prawa.

Drugi obszar kontroli Trybunału to kontrola aktów państw członkowskich. Musimy pamiętać, że uznanie praw podstawowych za ogólne zasady prawa Unii Europejskiej nie czyni z Unii Europejskiej organizacji międzynarodowej, która byłaby kompetentna w zakresie ochrony praw podstawowych. Tu nie ma podobieństwa do tego, co robi Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu.

Stąd też akty państw członkowskich mogą być kontrolowane przez Trybunał Sprawiedliwości tylko w 2 sytuacjach.

I SYTUACJA jest wtedy, kiedy państwo członkowskie wykonuje prawo Unii Europejskiej. Ona jest w literaturze nazywana sytuacją Wachauf, co wywodzi się od orzeczenia w sprawie Wachauf. Trybunał w tej sprawie odniósł się do tego, że jeżeli prawa podstawowe są częścią ogólnych zasad prawa i jeżeli instytucje muszą przestrzegać praw podstawowych przy przyjmowaniu aktów prawnych, to dokładnie taki sam standard musi być stosowany w sytuacji, kiedy państwo członkowskie taki akt prawny wykonuje. Jest tak w przypadku, kiedy państwo członkowskie przyjmuje akty wykonawcze do rozporządzenia. To się wiąże z tym, co było powiedziane przy zasadzie kompetencji powierzonych. Państwo tutaj działa w roli agenta, czyli standardy muszą być te same i poszanowanie praw podstawowych musi podlegać takiej samej kontroli. Trybunał mówi w orzeczeniu, że „[…] postanowienia wspólnotowe, które po wygaśnięciu dzierżawy skutkują pozbawieniem dzierżawcy, bez odszkodowania owoców jego pracy i inwestycji na dzierżawionej nieruchomości byłyby niezgodne z wymogami ochrony praw podstawowych we wspólnotowym porządku prawnym. Wymogi te wiążą także państwa członkowskie, gdy wykonują one prawo wspólnotowe, państwa członkowskie nie muszą, tak daleko jak jest to możliwe, stosować te normy w zgodzie z tymi wymogami”. Jeżeli państwo członkowskie stosuje rozporządzenie wspólnotowe, które upoważnia go do pewnych działań (umowy dzierżawy), to musi postanowienia prawa Unii Europejskiej interpretować i wykonywać tak, aby zapewnić poszanowanie praw podstawowych. Te działania podlegają kontroli Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

II SYTUACJA ma miejsce wtedy, kiedy państwa członkowskie wprowadzają dozwolone prawem Unii Europejskiej derogacje od swobód wspólnego rynku. Przy każdej swobodzie wspólnego rynku są klauzule, które pozwalają państwom członkowskim na wprowadzenie we swobodnych przepływach pewnych ograniczeń. To jest np. zdrowie publiczne, bezpieczeństwo publiczne (przy swobodnym przepływie osób), bezpieczeństwo, moralność publiczna (przy usługach), czy szereg różnych uzasadnień w odniesieniu do swobodnego przepływu towarów.

W sprawie ERT (grecka telewizja) chodziło o ograniczenie swobody przepływu usług. Konkretnie chodziło o transmisje telewizyjne. Jeżeli ogranicza się transmisje telewizyjne, to również wiąże się to ze swobodą wypowiedzi, bo to ograniczenie właśnie na tę swobodę wpływa. Trybunał w sprawie tej stwierdził, że „Jeżeli państwo opiera się na połączonych postanowieniach art. 56 i 66 TWE w celu usprawiedliwienia ograniczeń swobody świadczenia usług z przyczyn związanych z porządkiem publicznym i zdrowiem publicznym, to uzasadnienie takie, oparte na prawie wspólnotowym, musi być interpretowane w świetle ogólnych zasad prawa, a w szczególności praw podstawowych. Z tego względu odnośne przepisy wewnętrzne mogą podlegać wyjątkom określonym w tych przepisach wyłącznie wtedy, gdy są zgodne z prawami podstawowymi, których przestrzeganie jest zagwarantowane przez Trybunał”. Jeśli państwo członkowskie ogranicza możliwość np. nadawania programów telewizyjnych tylko do niektórych nadawców i czyni to powołując się na względy przedstawione w traktacie, np. na porządek i bezpieczeństwo publiczne, to musi przy tym również zagwarantować poszanowanie praw podstawowych, czyli przewidziana prawem Unii Europejskiej derogacja nie może być tego rodzaju, że jednocześnie narusza prawa podstawowe (w tym wypadku swobodę wypowiedzi).

W ostatnich 10 latach pojawiła się jeszcze jedna okoliczność, w której powoływane są prawa podstawowe przed Trybunałem Sprawiedliwości, a mianowicie same prawa podstawowe zaczęły być powoływane jako podstawa ograniczenia swobód wspólnego rynku. Państwa członkowskie mogą wprowadzić ograniczenia w swobodnych przepływach ze względu na ochronę praw podstawowych.

I sprawa:

w której taka argumentacja się pojawiła, to sprawa Schmidberger.

Chodziło tam o to, że ekolodzy chcieli zorganizować manifestację. Ekolodzy działają nie tylko efektywnie, ale też efektownie. W związku z tym demonstracja miała odbyć się na autostradzie, która stanowiła bardzo ważny szlak transportowy dla towarów przewożonych z Austrii do Włoch. Zwrócili się o zezwolenie na przeprowadzenie tej manifestacji, uzyskali zgodę władz austriackich. Władze austriackie wydały komunikat na ten temat, że odbędzie się demonstracja i ruch na tej autostradzie będzie utrudniony oraz wskazując jednocześnie drogi alternatywne. Zostało to uczynione z dużym wyprzedzeniem. Firma Schmidberger to firma transportowa. Posiada do swojej dyspozycji ciężarówki, za pomocą których prowadzi działalność gospodarczą. Większość tych ciężarówek jeździ tą autostradą. Jak autostrada jest zamknięta, to firma Schmidberger nie może prowadzić działalności w takim zakresie, w jakim prowadziłaby normalnie. W związku z tym skarży decyzję władz austriackich, występuje przeciwko im stwierdzając, że zezwolenie dla ekologów na demonstrację stanowiło naruszenie wspólnotowej zasady przepływu towarów. Jak była demonstracja, to towary nie mogły przepływać z jednego państwa do drugiego, bo utknęły przy wjeździe na autostradę. Powstaje problem. Władze austriackie przyznają, że było pewne ograniczenie swobody przepływu towarów o charakterze faktycznym, natomiast ono miało swoje uzasadnienie, jakim była swoboda wypowiedzi i swoboda manifestowania swoich poglądów, które przysługiwały tym ekologom. Swobody te nie mogły być w inny sposób realizowane.

Pierwszy problem, jaki Trybunał musi rozstrzygnąć to taki, czy prawa podstawowe w ogóle mogą stanowić podstawę. W traktacie nie ma wskazania jako jednej z podstaw ograniczenia swobód wspólnego rynku ochrony praw podstawowych.

Trybunał mówi, że prawa podstawowe mogą stanowić same w sobie podstawę ograniczenia swobód wspólnego rynku pod warunkiem, że ograniczenie będzie miało charakter proporcjonalny. Te ograniczenia wprowadzone przez państwa członkowskie ze względu na ochronę praw podstawowych również podlegają ochronie sądowej i sąd krajowy musi rozważyć, czy ograniczenie było proporcjonalne, czy podmioty zainteresowane, których prawa zostały ograniczone miały wcześniej wiedzę.

Stan, który miał miejsce do momentu wejścia w życie Traktatu z Lizbony miał pewne wady. Pierwsza wada polegała na tym, że w Unii Europejskiej nie było katalogu praw podstawowych. Tak naprawdę mogliśmy powiedzieć z całą pewnością tylko o tych prawach, które zostały powołane przed Trybunałem Sprawiedliwości, że są one prawami podstawowymi chronionymi w porządku prawnym Unii Europejskiej. Nie było pisemnego katalogu wymieniającego te prawa. Powodowało to, że ten zakres ochrony praw podstawowych nie był dla obywateli dostatecznie czytelny. To próbowano zmienić. Pierwszym krokiem było proklamowanie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w Nicei w 2000. Wtedy po raz pierwszy pojawia się katalog praw, które stanowią część ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, ale ten katalog nie ma wówczas charakteru prawnie wiążącego. Jest tylko aktem politycznym.

Karta praw podstawowych z 2000 początkowo nie jest w ogóle powoływana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w jego orzecznictwie. Powołują się na Kartę jako odzwierciedlenie ogólnych zasad prawa (nie przywołują samej Karty, tylko uznają, że odzwierciedla treść praw, które wynikają z tradycji konstytucyjnych i Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; powołują ją rzecznicy generalni i sądy I instancji). Trybunał Sprawiedliwości wstrzymuje się, nie odnosi się w swoim orzecznictwie przez długi czas do Karty.

W międzyczasie zostaje wynegocjowany i zawarty traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, który przewiduje, że Karta Praw Podstawowych stanie się jedną z części tego nowego traktatu. Karta miała stać się częścią traktatu, miał być rozdział „Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej”, czyli wówczas Karta byłaby prawem traktatowym. Kiedy traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy przepada w referendach we Francji i w Holandii, nie wiadomo było co dalej będzie z tym aktem prawnym. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej zaczyna powoływać Kartę znów nie jako dokument prawnie wiążący, tylko akt odzwierciedlający prawa wynikające z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich i z umów międzynarodowych, których państwa członkowskie są stronami.

Traktat z Lizbony czyni z Karty Praw Podstawowych dokument prawnie wiążący. Karta dzisiaj nie jest (!) częścią traktatu. Art. 6 Traktatu stanowi, że „Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z dnia 07.12.2000, w brzmieniu dostosowanym 12.12.2007 w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty”. Jest częścią prawa pierwotnego, jest aktem prawnie wiążącym o mocy prawnej równej traktatom, ale NIE JEST częścią traktatu, protokołem. To odrębny od traktatu dokument.

Oprócz nadania mocy prawnie wiążącej Karcie praw podstawowych, Traktat z Lizbony jednocześnie wprowadza szereg postanowień, które wskazują, że zakres ochrony praw podstawowych Unii Europejskiej nie ulega zmianie w stosunku do dotychczasowego stanu prawnego. Sam art. 6 zastrzega, że „Postanowienia Karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w Traktatach”. Unia Europejska nie staje się organizacją, której kompetencją jest ochrona praw podstawowych. Kompetencje są takie jak w Traktacie (rynek wewnętrzny, Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, prawo konkurencji, spójność społeczno-gospodarcza), natomiast nie ma jako takiej kompetencji Unii w dziedzinie ochrony praw podstawowych. Wykonując kompetencję przyznaną w traktatach, Unia Europejska (wszystkie jej instytucje i organy) muszą przestrzegać praw określonych w Karcie praw podstawowych. To później znajduje dodatkowy wyraz w protokole polsko-brytyjskim.

Sformułowanie, że postanowienia Karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w Traktatach, odnosi się również do roli Trybunału Sprawiedliwości w zakresie stosowania Karty. Trybunał będzie Kartę stosował tak jak do tej pory w tych samych postępowaniach, w których do tej pory stosował Kartę. Będzie ją stosował przy kontroli legalności aktów instytucji i ocenie bezpośrednio lub pośrednio prawo państw członkowskich w 2 obszarach (stosowanie prawa Unii albo korzystanie z przewidzianej prawem Unii derogacji).

Obecnie Karta praw podstawowych, zgodnie z art. 6 ma być odczytywana w zgodzie z wyjaśnieniami do Karty. Wyjaśnienia do niej materialnie stanowią część Karty w tym sensie, że każde postanowienie Karty praw podstawowych musi być uwzględniane przy stosowaniu poszczególnych postanowień Karty.

Art. 6 ust. 1 stanowi, że „Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z dnia 07.12.2000, w brzmieniu dostosowanym 12.12.2007 w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty”. Oznacza to, że prawa podstawowe określone w Karcie praw podstawowych mogą mieć różny charakter prawny i w związku z tym mogą być w różny sposób stosowane. Mogą to być prawa, czyli te przepisy Karty, z których można wywieźć dla jednostki bezpośrednio prawa podmiotowe. Są również zasady, które wymagają wykonania w prawie Unii albo w prawie krajowym i dopiero te przepisy przyjęte przez Unię albo prawo krajowe będą określały istotę i treść danego prawa (np. prawa socjalne - same w sobie nie tworzą praw podstawowych dla jednostek, muszą być zrealizowane w prawie Unii albo w prawie państw członkowskich). Wyjaśnienia do Karty nie tylko wskazują na charakter poszczególnych postanowień, ale również pokazują źródło poszczególnych praw ujętych w Karcie, jak mają być rozumiane, czy wynikają z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i w ogóle z prawa międzynarodowego, czy są to prawa mające swoje źródło w prawie krajowym, czy też może są to prawa, które należy odczytywać w świetle traktatów i orzecznictwa samego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, bo wśród praw gwarantowanych Kartą są prawa, które nigdzie indziej poza Unią nie występują. Częścią praw podstawowych są prawa obywatelskie obywateli Unii Europejskiej - prawa wyborcze, prawo swobodnego przepływu, przemieszczania się i pobytu. Te prawa mają swoje źródło w traktacie i muszą być odczytywane w świetle traktatu.

Niektóre przepisy Karty odwołują się do prawa Unii albo do prawa krajowego. Przykładem może być prawo do zawarcia małżeństwa i prawo do założenia rodziny.

Art. 9 stanowi, że „Prawo do zawarcia małżeństwa i prawo do założenia rodziny są gwarantowane zgodnie z ustawami krajowymi regulującymi korzystanie z tych praw”. Prawo do małżeństwa i prawo do założenia rodziny są gwarantowane w kształcie określonym w prawie krajowym. Unia szanuje prawo do małżeństwa i założenia rodziny tak, jak ono jest ujęte w prawie krajowym.

Inne prawa mają odmienny charakter. Są prawa o charakterze bezwzględnym, np. prawo do życia („Każdy ma prawo do życia. Nikt nie może być skazany na karę śmierci albo poddany jej wykonaniu.”).

Unia Europejska i Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Już od lat 70. Trybunał Sprawiedliwości czerpie inspiracje z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, żeby zdefiniować prawa gwarantowane w porządku prawnym Unii Europejskiej. Czerpiąc inspiracje z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, on jednocześnie korzysta z orzecznictwa Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Powstaje problem, ponieważ nie zawsze da się na tej podstawie zdefiniować prawo wynikające z Europejskiej Konwencji. W związku z tym w praktyce powstały rozbieżności orzecznicze między Trybunałem Sprawiedliwości w Luksemburgu i tym Trybunałem w Strasburgu. Tak było w odniesieniu do ochrony prawa do prywatności, gdzie Trybunał w Luksemburgu, rozpatrując jako pierwszy taki problem, czy z ochrony prawa do prywatności rozumianej jako ochrona miejsca zamieszkania, np. przed przeszukaniem nie spełniającym pewnych wymogów formalnych, jest gwarantowana tylko w odniesieniu do osób fizycznych, czy też to prawo jest gwarantowane osobom prawnym. To, jak jest chronione miejsce zamieszkania człowieka można przenieść na ochronę siedziby osoby prawnej, Trybunał w Luksemburgu uznał, że tak, a w Strasburgu, że nie. Również dlatego, że Trybunał Sprawiedliwości w Strasburgu uznał warunkowe wyłączenie spod swojej kontroli państw członkowskich w zakresie aktów prawa Unii Europejskiej, od lat jest dyskutowana możliwość przystąpienia wcześniej Wspólnoty Europejskiej, teraz Unii Europejskiej, do z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Dzisiaj Polska jest stroną z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W związku z tym każdy, kogo prawa zostaną naruszone przez władze polskie, może wnieść skargę do Trybunału Sprawiedliwości w Strasburgu. Najpierw musi wykorzystać krajową drogę sądową i dopiero potem skarżyć może do Strasburga. Okazało się, że niektóre osoby czuły, że ich prawa są naruszone przez działanie Unii Europejskiej. Zaczęły się przed Trybunałem Sprawiedliwości w Strasburgu pojawiać sprawy, w których podnoszono, że naruszenie praw nastąpiło wskutek aktu prawa Unii Europejskiej albo aktu prawa krajowego przyjętego w wykonaniu prawa Unii Europejskiej. Trybunał w Strasburgu tak naprawdę w pierwszym rzędzie stwierdził w ten sposób, że państwa członkowskie w Konwencji zobowiązały się do zapewnienia poszanowania praw w tej Konwencji ujętych wszystkim osobom pozostającym w zakresie ich jurysdykcji. Trybunał stwierdza, że nie jest możliwe, aby państwo mogło się zwolnić z wynikającego z Konwencji obowiązku przez przystąpienie do organizacji międzynarodowej. Nie może być tak, że państwa się zobowiązują, później przenoszą kompetencje i przez to w tych obszarach przeniesionych nie ma ochrony praw jednostek w zakresie gwarantowanym Konwencją. Trybunał z drugiej stromy mówi tak, że oczywiste jest to, iż Trybunał nie może badać aktów instytucji jako aktów instytucji, ponieważ Unia Europejska nie jest stroną Konwencji i Konwencji nie podlega. Rolą państw członkowskich jest zapewnienie odpowiedniego poziomu ochrony praw podstawowych w ramach organizacji, którą stworzyły i której powierzyły wykonywanie części swoich kompetencji.

W sprawie Bosphorus Trybunał Sprawiedliwości mówi, że w Unii Europejskiej został stworzony porównywalny z tym gwarantowanym Konwencją system ochrony praw podstawowych. W związku z tym tak długo jak ten poziom ochrony gwarantowany w ramach Unii Europejskiej jest odpowiedni,Trybunał w Strasburgu nie bada tego, co dzieje się w ramach Unii Europejskiej, nie kontroluje aktów instytucji Unii. Może jednak kontrolować akty państw członkowskich, zarówno te, które stanowią część prawa Unii Europejskiej (odnosiło się to do aktu o wyborach bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego), jak i część prawa krajowego.

W końcu lat 80. uznano, że UE powinna przystąpić do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Najpierw zwrócono się o opinię do Trybunału Sprawiedliwości UE w związku z kontrolą prewencyjną umów międzynarodową. Zapytano się o to, czy na podstawie obowiązujących ówcześnie traktatów takie przystąpienie jest możliwe. Trybunał stwierdził, że nie jest możliwe, ponieważ Traktat nie przewiduje kompetencji UE w dziedzinie praw podstawowych i nie ma upoważnienia do zawarcia tego typu umowy. W związku z tym przez kilkanaście lat przystąpienie Unii Europejskiej do z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności było niemożliwe.

Stało się ono możliwe dopiero po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, który w art. 6 ust. 2 przewiduje, że „Unia przystępuje do z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przystąpienie do Konwencji nie narusza kompetencji Unii określonych w Traktatach”. Ust. 2 stanowi podstawę przystąpienia Unii do z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Od wejścia w życie Traktatu z Lizbony, a praktycznie to nawet jeszcze wcześniej odbywały się negocjacje w tej sprawie. Konwencja musiała być wcześniej przystosowana do tego, aby Unia w ogóle mogła przystąpić, gdyż była ona umową międzynarodową o charakterze zamkniętym w tym sensie, że stroną mogły być tylko państwa. Nie przewidywała możliwości przystąpienia do niej organizacji międzynarodowej. Trzeba było zawrzeć protokół 14, który został zawarty dawno temu, ale stosunkowo niedawno był ratyfikowany przez ostatnie państwo Rady Europy, czyli Rosję. Długo nie było wiadomo, czy Rosja w ogóle ratyfikuje ten protokół. Na jakich warunkach nastąpi to przystąpienie (negocjacje trwają nadal), to i tak trzeba będzie ustalić, na jakiej zasadzie będą współdziałały Trybunał w Strasburgu z Trybunałem w Luksemburgu.

Protokół polsko-brytyjski i sposób powoływania Karty praw podstawowych w Polsce.

Polska miała pewne wątpliwości, obawy dotyczące nadania Karcie praw podstawowych charakteru prawnie wiążącego. Niestety, pojawiły się one stosunkowo późno bowiem już po ustaleniu zakresu mandatu konferencji międzyrządowej z 2007. Polska dosyć późno się zorientowała, że jeśli chce mieć jakieś szczególne warunki, to trzeba było je ująć w mandacie konferencji międzyrządowej. Pewne wątpliwości miała również Wielka Brytania, chociaż dotyczyły one czego innego, bo uważano, iż premier Blair będący już u schyłku swojego premierostwa powinien zadbać o to, żeby nie został naruszony model socjalny przyjęty w Wielkiej Brytanii i żeby nie zmuszać Wielkiej Brytanii do zapewnienia modelu socjalnego Europy Kontynentalnej. Chodziło o prawa socjalne, które zostały przewidziane w Karcie praw podstawowych w tytule 4 „Solidarność”, gdzie znajduje się szereg praw socjalnych. Te prawa socjalne zostały przede wszystkim określone poprzez odniesienie się do prawa krajowego, czasem do prawa Unii, niemniej jednak w Wielkiej Brytanii pojawiły się takie obawy. W związku z tym Wielka Brytania zastrzegła sobie możliwość uregulowania zakresu stosowania Karty praw podstawowych w specjalnym protokole. Kiedy Polska się zorientowała, to mogła tylko i wyłącznie dołączyć się do protokołu brytyjskiego. Nie miała możliwości wynegocjowania własnego protokołu określającego zakres i sposób stosowania Karty w Polsce.

Ten protokół w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa jest stosunkowo krótki i zawiera zaledwie 2 artykuły.

W pierwszym artykule protokół stwierdza, że „Karta nie rozszerza zdolności Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej ani żadnego sądu lub trybunału Polski lub Zjednoczonego Królestwa do uznania, że przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, praktyki lub działania administracyjne Polski lub Zjednoczonego Królestwa są niezgodne z podstawowymi prawami, wolnościami i zasadami, które są w niej potwierdzone”. W ustępie 2 stanowi, że „W szczególności i w celu uniknięcia wszelkich wątpliwości nic, co zawarte jest w tytule IV Karty nie tworzy praw, które mogą być dochodzone na drodze sądowej, mających zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa, z wyjątkiem przypadków gdy Polska lub Zjednoczone Królestwo przewidziały takie prawa w swoim prawie krajowym.”

W dalszym zakresie protokół potwierdza to, co wynika z art. 6 traktatu i z samej Karty praw podstawowych. W zakresie jurysdykcji TS w odniesieniu do praw podstawowych po wejściu w życiu Traktatu z Lizbony i nadaniu Karcie praw podstawowych mocy prawnie wiążącej nic się nie zmienia. Jedyne przed czym Karta może uchronić, to przed powoływaniem się na przepisy Karty praw podstawowych bezpośrednio przez jednostki przed Trybunałem albo przed sądami krajowymi. Kontrola legalności działania Polski i Zjednoczonego Królestwa z punktu widzenia praw podstawowych zostaje aktualna. Obowiązek interpretacji prawa w zgodzie, czyli pośrednie powoływanie Karty praw podstawowych mimo protokołu nadal pozostaje aktualne.

Potwierdza to w odniesieniu do tych praw określonych w prawie krajowym art. 2 protokołu. Stanowi on, że „Jeżeli dane postanowienie Karty odnosi się do ustawodawstw i praktyk krajowych, ma ono zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Królestwa wyłącznie w zakresie, w jakim prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu są uznane przez ustawodawstwo lub praktyki Polski lub Zjednoczonego Królestwa”.

Jest to potwierdzenie tego, co wynika również z wyjaśnień do Karty i samego tekstu Karty. Jedyne przed czym protokół polsko-brytyjski może Polskę zabezpieczyć jest bezpośrednie powoływanie się na Kartę praw podstawowych jako źródła praw podmiotowych jednostki. Kontrola legalności i interpretacja jako obszary stosowania Karty pozostają tak samo aktualne.

Źródła prawa Unii Europejskiej

Dzielą się na:

Podział prawa UE, który wymyślili Niemcy i bardzo konsekwentnie jest on stosowany, ma znaczenie takie, że wskazuje na konstytucyjny charakter porządku prawnego UE. Prawo pierwotne to karta konstytucyjna Wspólnoty. Ono pochodzi od państw członkowskich i może być zmienione tylko w specjalnej procedurze za zgodą wszystkich państw członkowskich. Państwa członkowskie pozostają panami traktatów, bo to one dały UE zdolność do działania i zakreśliły zakres tych działań i zasady, na których te działania muszą się opierać. Ważne jest to, że w odniesieniu do prawa pierwotnego TS ma bardzo ograniczoną jurysdykcję. TS jako sąd konstytucyjny UE może dokonywać interpretacji prawa pierwotnego, wyjaśniać co ono oznacza, ale nie może kontrolować ważności prawa pierwotnego. Przyczyną jest m.in. to, że sam Trybunał został na jego podstawie powołany.

Prawo pierwotne ma charakter konstytucyjny, więc jest ono wyżej w stosunku do prawa wtórnego.

Prawo wtórne pochodzi od instytucji UE i jest przyjmowane na podstawie prawa pierwotnego. Ta relacja nie jest wystarczająca dla określenia wzajemnego stosunku łączącego prawo pierwotne i prawo wtórne. Prawo pierwotne jest w stosunku do prawa wtórnego nadrzędne, co oznacza nie tylko to, że instytucja musi działać na podstawie traktatu, ale musi działać w zgodzie z traktatem i całym prawem pierwotnym. Wykonując konkretne kompetencje przyznane jej w traktacie, nie może naruszać ani traktatu ani ogólnych zasad prawa, które stanowią część prawa pierwotnego. Nadrzędność nie wynika z traktatu wprost, bo nigdzie nie ma zapisanej zasady prymatu prawa pierwotnego nad prawem krajowym. Wynika ono z mechanizmu kontroli legalności aktów instytucji i z samego charakteru prawnego UE. Ten mechanizm kontroli sądowej dotyczy zakresu jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości UE, którego podstawowym zadaniem jest kontrola, czy akty instytucji są legalne, czy są zgodne z prawem pierwotnym. On może badać legalność aktów instytucji, może orzekać o ich nieważności na podstawie przesłanek wskazanych w art. 258.

Na prawo pierwotne składają się Traktaty. Dzisiaj są to:

W tej grupie są też traktaty zmieniające, które stały się w znacznej mierze częścią Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ale część ich postanowień może nie znaleźć odzwierciedlenia w tych 2 traktatów.

Każdy traktat akcesyjny jest częścią prawa pierwotnego. Każdy traktat akcesyjny określa warunki członkostwa, nowy skład instytucji. Przewidują również zakres stosowania acquis communautaire do nowego państwa członkowskiego. Określają różne okresy przejściowe, warunki na jakich prawo Unii Europejskiej ma być w nowych państwach stosowane. Przede wszystkim traktaty akcesyjne są zawierane między państwami członkowskimi a państwem lub państwami przystępującymi. Dzisiaj np. obowiązują postanowienia z traktatu akcesyjnego z Polską dotyczące swobodnego przepływu pracowników.

Do traktatu są połączone protokoły, których dzisiaj jest 37. Te protokoły stanowią integralną część traktatów. Są one formalnie wyodrębnione, bo mamy Traktat o Unii Europejskiej, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej i protokoły. Z prawnego punktu widzenia one materialnie stanowią część traktatu i mogą być tylko zmienione w takiej procedurze, w jakiej zmieniany jest traktat.

Oprócz tego do prawa pierwotnego zalicza się akty organiczne czy akty konstytucyjne Rady. Są to akty, które uzupełniają lub zmieniają w oparciu o Traktat niektóre postanowienia tego Traktatu. Takim aktem konstytucyjnym Rady, który ma szczególny charakter był np. akt z 1976 roku o bezpośrednich wyborach do Parlamentu Europejskiego. Był to akt Rady, ale on uzupełnił obowiązujące Traktaty. Dzisiaj Traktat z Lizbony wprowadził szereg elementów uelastyczniających, które pozwalają Radzie na przyjęcie aktu, który zmieni w określony sposób postanowienia Traktatu. Taki najprostszy przykład to zmiana głosowania w Radzie z jednomyślności na kwalifikowaną większość głosów. Rada może to zrobić właśnie w drodze aktu organicznego.

Ostatnim elementem prawa pierwotnego są ogólne zasady prawa. One mogą być zasadami pisanymi albo zasadami niepisanymi. Zasady niepisane nie znajdują swojego odzwierciedlenia w traktatach. Trybunał je stosuje, mówi, że są to zasady immanentnie tkwiące w traktacie. Przykładami są zasada odpowiedzialności odszkodowawczej państwa (wynika z samej logiki struktury traktatu i zasad, które zostały w traktacie ujęte). Zasady niepisane mogą wynikać również z litery i ducha traktatu, tak jak zasada bezpośredniego skutku, czy zasada prymatu. Mogą być też wywodzone przez Trybunał z konstytucyjnej tradycji państw członkowskich. Te zasady ogólne prawa Unii Europejskiej można dzielić według różnych kryteriów.

Można je podzielić na:

  1. zasady określające cechy prawa Unii Europejskiej - zasada bezpośredniej skuteczności, zasada prymatu, zasada zgodnej z prawem Unii interpretacji prawa krajowego

  2. zasady określające sposób wykonywania kompetencji przez Unię Europejską - zasady ustrojowe (kompetencji powierzonych, subsydiarności, proporcjonalności), które wynikają z demokratycznego i praworządnego charakteru Unii Europejskiej (przejęte przez Unię od państw członkowskich - praworządności, poszanowania praw podstawowych, pewności prawa, ochrony zaufania, demokracji, przejrzystości)

  3. zasady proceduralne - są stosowane przez Trybunał Sprawiedliwości również jako ogólne zasady prawa (prawo do czynnego udziału w postępowaniu, zasada domniemania niewinności); można je uznać w pewnym zakresie za zasady należące do praw podstawowych; są ogólnymi zasadami proceduralnymi i Trybunał je jako takie stosuje; kiedy rozpatruje skargi przeciwko Komisji, gdzie jednostki lub przedsiębiorstwa podnoszą naruszenie ich praw procesowych, to mówi, że zasada czynnego udziału w postępowaniu jest zasadą ogólną prawa, a kiedy Komisja ją narusza, to jej decyzja może być dotknięta sankcją nieważności.

Zasada poszanowania praw podstawowych

to jedna z podstawowych zasad konstytucyjnych wszystkich państw demokratycznych, w których konstytucje zapewniają, że prawa jednostek w tych konstytucjach określone są przestrzegane i szanowane przez wszystkie instytucje i organy państwa.

Początkowo traktaty ustanawiające Wspólnotę Europejską w ogóle nie zawierały postanowienia odnoszącego się do praw podstawowych. Zmieniło się to w latach 60. kiedy TS rozwinął w swoim orzecznictwie 2 podstawowe zasady dotyczące stosowania prawa Unii Europejskiej w krajowych porządkach prawnych. Są to zasada bezpośredniego skutku i zasada prymatu prawa UE. kiedy w 1969 trafia do Trybunału kolejna sprawa dotycząca niezgodności rozporządzenia z prawami podstawowymi, Trybunał po raz pierwszy stwierdza, że ochrona praw podstawowych stanowi ogólną zasadę prawa wspólnotowego i akty instytucji muszą być kontrolowane z punktu widzenia zgodności z prawami podstawowymi. Trybunał stwierdza, że tej zasady nie ma w traktatach, ale gdyby spojrzeć na dzisiejszy art. 19, który mówi o jurysdykcji Trybunału, to stanowi on, że TS stoi na straży poszanowania prawa przy wykładni i stosowaniu traktatów.

Kolejnym elementem, który Trybunał włącza do swojego orzecznictwa jako źródło inspiracji są umowy międzynarodowe. Najpierw Trybunał mówi o umowach międzynarodowych, przy których zawieraniu państwa uczestniczyły, których są sygnatariuszami. W II połowie lat 70. mówi już o umowach, których państwa są stronami i odnosi się do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Robi to dopiero w końcu lat 70 dlatego, bo może to zrobić w momencie, kiedy wszystkie państwa staną się stroną tej Konwencji. Ostatnie ratyfikacje ze strony państw członkowskich to są lata 70.

Te twierdzenia TS zostają potwierdzone dopiero w 1992. Traktat z Maastricht wprowadza do Traktatu o Unii Europejskiej art. 6, który stanowi, że Unia szanuje prawa podstawowe wynikające z konstytucyjnych tradycji państw członkowskich i z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności jako ogólne zasady prawa wspólnotowego. Tak naprawdę pojawienie się art. 6 ma tylko takie znaczenie, że potwierdza to, co wynikało wcześniej z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości. Jest to powtórzenie tezy, którą Trybunał wielokrotnie zawierał w swoich orzeczeniach.

zakres kontroli sprawowanej przez Trybunał Sprawiedliwości i zakres obowiązku poszanowania praw podstawowych w odniesieniu do prawa Unii Europejskiej?

Trybunał Sprawiedliwości może działać tylko w zakresie kompetencji przyznanych mu traktatem. W związku z tym kontrola poszanowania praw podstawowych jest ograniczona

Akty państw członkowskich mogą być kontrolowane przez Trybunał Sprawiedliwości tylko w 2 sytuacjach.

W sprawie ERT (grecka telewizja) chodziło o ograniczenie swobody przepływu usług, o transmisje telewizyjne. Jeżeli ogranicza się transmisje telewizyjne, to również wiąże się to ze swobodą wypowiedzi, bo to ograniczenie właśnie na tę swobodę wpływa. Trybunał w sprawie tej stwierdził, że „Jeżeli państwo opiera się na połączonych postanowieniach art. 56 i 66 TWE w celu usprawiedliwienia ograniczeń swobody świadczenia usług z przyczyn związanych z porządkiem publicznym i zdrowiem publicznym, to uzasadnienie takie, oparte na prawie wspólnotowym, musi być interpretowane w świetle ogólnych zasad prawa, a w szczególności praw podstawowych. Z tego względu odnośne przepisy wewnętrzne mogą podlegać wyjątkom określonym w tych przepisach wyłącznie wtedy, gdy są zgodne z prawami podstawowymi, których przestrzeganie jest zagwarantowane przez Trybunał”. Jeśli państwo członkowskie ogranicza możliwość np. nadawania programów telewizyjnych tylko do niektórych nadawców i czyni to powołując się na względy przedstawione w traktacie, np. na porządek i bezpieczeństwo publiczne, to musi przy tym również zagwarantować poszanowanie praw podstawowych, czyli przewidziana prawem Unii Europejskiej derogacja nie może być tego rodzaju, że jednocześnie narusza prawa podstawowe (w tym wypadku swobodę wypowiedzi).

W ostatnich 10 latach pojawiła się jeszcze jedna okoliczność, w której powoływane są prawa podstawowe przed Trybunałem Sprawiedliwości, a mianowicie same prawa podstawowe zaczęły być powoływane jako podstawa ograniczenia swobód wspólnego rynku. Państwa członkowskie mogą wprowadzić ograniczenia w swobodnych przepływach ze względu na ochronę praw podstawowych.

Stan, który miał miejsce do momentu wejścia w życie Traktatu z Lizbony miał pewne wady.

  1. Pierwszym krokiem było proklamowanie Karty praw podstawowych Unii Europejskiej w Nicei w 2000. Wtedy po raz pierwszy pojawia się katalog praw, które stanowią część ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, ale ten katalog nie ma wówczas charakteru prawnie wiążącego. Jest tylko aktem politycznym.

  2. Karta praw podstawowych z 2000 początkowo nie jest w ogóle powoływana przez TS UE w jego orzecznictwie. Powołują się na Kartę jako odzwierciedlenie ogólnych zasad prawa (nie przywołują samej Karty, tylko uznają, że odzwierciedla treść praw, które wynikają z tradycji konstytucyjnych i Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; powołują ją rzecznicy generalni i sądy I instancji). TS wstrzymuje się, nie odnosi się w swoim orzecznictwie przez długi czas do Karty. W międzyczasie zostaje wynegocjowany i zawarty traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy, który przewiduje, że Karta Praw Podstawowych stanie się jedną z części tego nowego traktatu. Karta miała stać się częścią traktatu, miał być rozdział „Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej”, czyli wówczas Karta byłaby prawem traktatowym. Kiedy traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy przepada w referendach we Francji i w Holandii, nie wiadomo było co dalej będzie z tym aktem prawnym. TS zaczyna powoływać Kartę znów nie jako dokument prawnie wiążący, tylko akt odzwierciedlający prawa wynikające z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich i z umów międzynarodowych, których państwa członkowskie są stronami.

  3. Traktat z Lizbony czyni z Karty Praw Podstawowych dokument prawnie wiążący. Karta dzisiaj nie jest (!) częścią traktatu. Art. 6 Traktatu stanowi, że „Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w KPP UE z dnia 07.12.2000, w brzmieniu dostosowanym 12.12.2007 w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty”. Jest częścią prawa pierwotnego, jest aktem prawnie wiążącym o mocy prawnej równej traktatom, ale NIE JEST częścią traktatu, protokołem. To odrębny od traktatu dokument.

  4. Oprócz nadania mocy prawnie wiążącej KPP, Traktat z Lizbony jednocześnie wprowadza szereg postanowień, które wskazują, że zakres ochrony praw podstawowych Unii Europejskiej nie ulega zmianie w stosunku do dotychczasowego stanu prawnego. Sam art. 6 zastrzega, że „Postanowienia Karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w Traktatach”. UE nie staje się organizacją, której kompetencją jest ochrona praw podstawowych. Kompetencje są takie jak w Traktacie, natomiast nie ma jako takiej kompetencji Unii w dziedzinie ochrony praw podstawowych. Wykonując kompetencję przyznaną w traktatach, Unia Europejska (wszystkie jej instytucje i organy) muszą przestrzegać praw określonych w Karcie praw podstawowych. To później znajduje dodatkowy wyraz w protokole polsko-brytyjskim.

  5. Sformułowanie, że postanowienia Karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w Traktatach, odnosi się również do roli TS w zakresie stosowania Karty. Trybunał będzie Kartę stosował tak jak do tej pory w tych samych postępowaniach, w których do tej pory stosował Kartę. Będzie ją stosował przy kontroli legalności aktów instytucji i ocenie bezpośrednio lub pośrednio prawo państw członkowskich w 2 obszarach (stosowanie prawa Unii albo korzystanie z przewidzianej prawem Unii derogacji).

  6. Obecnie Karta praw podstawowych, zgodnie z art. 6 ma być odczytywana w zgodzie z wyjaśnieniami do Karty. Wyjaśnienia do niej materialnie stanowią część Karty w tym sensie, że każde postanowienie KPP musi być uwzględniane przy stosowaniu poszczególnych postanowień Karty.

Art. 6 ust. 1 stanowi, że „ Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty.

Postanowienia Karty w żaden sposób nie rozszerzają kompetencji Unii określonych w Traktatach.

Prawa, wolności i zasady zawarte w Karcie są interpretowane zgodnie z postanowieniami ogólnymi określonymi w tytule VII Karty regulującymi jej interpretację i stosowanie oraz z należytym uwzględnieniem wyjaśnień, o których mowa w Karcie, które określają źródła tych postanowień.

2. Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przystąpienie do Konwencji nie narusza kompetencji Unii określonych w Traktatach.

3. Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa”.

Oznacza to, że prawa podstawowe określone w Karcie praw podstawowych mogą mieć różny charakter prawny i w związku z tym mogą być w różny sposób stosowane.

Wyjaśnienia do Karty nie tylko wskazują na charakter poszczególnych postanowień, ale również pokazują źródło poszczególnych praw ujętych w Karcie, jak mają być rozumiane, czy wynikają z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i w ogóle z prawa międzynarodowego, czy są to prawa mające swoje źródło w prawie krajowym, czy też może są to prawa, które należy odczytywać w świetle traktatów i orzecznictwa samego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, bo wśród praw gwarantowanych Kartą są prawa, które nigdzie indziej poza Unią nie występują.

Unia Europejska i Europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Już od lat 70. Trybunał Sprawiedliwości czerpie inspiracje z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, żeby zdefiniować prawa gwarantowane w porządku prawnym Unii Europejskiej. Czerpiąc inspiracje z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, on jednocześnie korzysta z orzecznictwa Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Powstaje problem, ponieważ nie zawsze da się na tej podstawie zdefiniować prawo wynikające z Europejskiej Konwencji. W związku z tym w praktyce powstały rozbieżności orzecznicze między Trybunałem Sprawiedliwości w Luksemburgu i tym Trybunałem w Strasburgu. Tak było w odniesieniu do ochrony prawa do prywatności, gdzie Trybunał w Luksemburgu, rozpatrując jako pierwszy taki problem, czy z ochrony prawa do prywatności rozumianej jako ochrona miejsca zamieszkania, np. przed przeszukaniem nie spełniającym pewnych wymogów formalnych, jest gwarantowana tylko w odniesieniu do osób fizycznych, czy też to prawo jest gwarantowane osobom prawnym. To, jak jest chronione miejsce zamieszkania człowieka można przenieść na ochronę siedziby osoby prawnej, Trybunał w Luksemburgu uznał, że tak, a w Strasburgu, że nie. Również dlatego, że Trybunał Sprawiedliwości w Strasburgu uznał warunkowe wyłączenie spod swojej kontroli państw członkowskich w zakresie aktów prawa UE, od lat jest dyskutowana możliwość przystąpienia wcześniej Wspólnoty Europejskiej, teraz UE, do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Dzisiaj Polska jest stroną Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W związku z tym każdy, kogo prawa zostaną naruszone przez władze polskie, może wnieść skargę do TS w Strasburgu. Najpierw musi wykorzystać krajową drogę sądową i dopiero potem skarżyć może do Strasburga. Okazało się, że niektóre osoby czuły, że ich prawa są naruszone przez działanie UE. Zaczęły się przed Trybunałem Sprawiedliwości w Strasburgu pojawiać sprawy, w których podnoszono, że naruszenie praw nastąpiło wskutek aktu prawa UE albo aktu prawa krajowego przyjętego w wykonaniu prawa Unii Europejskiej. Trybunał w Strasburgu tak naprawdę w pierwszym rzędzie stwierdził w ten sposób, że państwa członkowskie w Konwencji zobowiązały się do zapewnienia poszanowania praw w tej Konwencji ujętych wszystkim osobom pozostającym w zakresie ich jurysdykcji. Trybunał stwierdza, że nie jest możliwe, aby państwo mogło się zwolnić z wynikającego z Konwencji obowiązku przez przystąpienie do organizacji międzynarodowej. Nie może być tak, że państwa się zobowiązują, później przenoszą kompetencje i przez to w tych obszarach przeniesionych nie ma ochrony praw jednostek w zakresie gwarantowanym Konwencją. Trybunał z drugiej stromy mówi tak, że oczywiste jest to, iż Trybunał nie może badać aktów instytucji jako aktów instytucji, ponieważ UE nie jest stroną Konwencji i Konwencji nie podlega. Rolą państw członkowskich jest zapewnienie odpowiedniego poziomu ochrony praw podstawowych w ramach organizacji, którą stworzyły i której powierzyły wykonywanie części swoich kompetencji.

W sprawie Bosphorus TS mówi, że w UE został stworzony porównywalny z tym gwarantowanym Konwencją system ochrony praw podstawowych. W związku z tym tak długo jak ten poziom ochrony gwarantowany w ramach Unii Europejskiej jest odpowiedni, Trybunał w Strasburgu nie bada tego, co dzieje się w ramach Unii Europejskiej, nie kontroluje aktów instytucji Unii. Może jednak kontrolować akty państw członkowskich, zarówno te, które stanowią część prawa Unii Europejskiej (odnosiło się to do aktu o wyborach bezpośrednich do Parlamentu Europejskiego), jak i część prawa krajowego.

W końcu lat 80. uznano, że UE powinna przystąpić do z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Najpierw zwrócono się o opinię do TS UE w związku z kontrolą prewencyjną umów międzynarodową. Zapytano się o to, czy na podstawie obowiązujących ówcześnie traktatów takie przystąpienie jest możliwe. Trybunał stwierdził, że nie jest możliwe, ponieważ Traktat nie przewiduje kompetencji Unii Europejskiej w dziedzinie praw podstawowych i nie ma upoważnienia do zawarcia tego typu umowy. W związku z tym przez kilkanaście lat przystąpienie Unii Europejskiej do z Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności było niemożliwe. Stało się ono możliwe dopiero po wejściu w życie Traktatu z Lizbony, który w art. 6 ust. 2 przewiduje, że „Unia przystępuje do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Przystąpienie do Konwencji nie narusza kompetencji Unii określonych w Traktatach”. Od wejścia w życie Traktatu z Lizbony, a praktycznie to nawet jeszcze wcześniej odbywały się negocjacje w tej sprawie. Konwencja musiała być wcześniej przystosowana do tego, aby Unia w ogóle mogła przystąpić, gdyż była ona umową międzynarodową o charakterze zamkniętym w tym sensie, że stroną mogły być tylko państwa. Nie przewidywała możliwości przystąpienia do niej organizacji międzynarodowej. Trzeba było zawrzeć protokół 14, który został zawarty dawno temu, ale stosunkowo niedawno był ratyfikowany przez ostatnie państwo Rady Europy, czyli Rosję. Długo nie było wiadomo, czy Rosja w ogóle ratyfikuje ten protokół. Na jakich warunkach nastąpi to przystąpienie (negocjacje trwają nadal), to i tak trzeba będzie ustalić, na jakiej zasadzie będą współdziałały Trybunał w Strasburgu z Trybunałem w Luksemburgu.

Protokół polsko-brytyjski i sposób powoływania Karty praw podstawowych w Polsce.

Ten protokół w sprawie stosowania Karty praw podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa jest stosunkowo krótki i zawiera zaledwie 2 artykuły.

W dalszym zakresie protokół potwierdza to, co wynika z art. 6 traktatu i z samej Karty praw podstawowych. W zakresie jurysdykcji Trybunału Sprawiedliwości w odniesieniu do praw podstawowych po wejściu w życiu Traktatu z Lizbony i nadaniu Karcie praw podstawowych mocy prawnie wiążącej nic się nie zmienia. Jedyne przed czym Karta może uchronić, to przed powoływaniem się na przepisy Karty praw podstawowych bezpośrednio przez jednostki przed Trybunałem albo przed sądami krajowymi. Kontrola legalności działania Polski i Zjednoczonego Królestwa z punktu widzenia praw podstawowych zostaje aktualna. Obowiązek interpretacji prawa w zgodzie, czyli pośrednie powoływanie Karty praw podstawowych mimo protokołu nadal pozostaje aktualne.

Źródła prawa Unii Europejskiej

Podział prawa Unii Europejskiej, który wymyślili Niemcy i bardzo konsekwentnie jest on stosowany, ma znaczenie takie, że wskazuje na konstytucyjny charakter porządku prawnego Unii Europejskiej.

Na prawo pierwotne składają się Traktaty.