Administracja

Administracja z łac. administratio, ministrae - wykonywać, zarządzać, posługiwać, służyć.

Można wyróżnić definicje zarówno pozytywne jak i negatywne administracji.

• Definicja negatywna - administracją jest wszystko to, co nie jest ustawodawstwem i sądownictwem. Utożsamia się wiec administracje z władzą wykonawczą (zgodnie z trójpodziałem władzy ujętym przez Monteskiusza).

• Definicja pozytywna - działanie administracji, realizowanie zadań w określonej strukturze z odpowiednim aparatem administracyjnym.

Można również konstruować definicje administracji w ujęciu przedmiotowym, w którym jej istotą będzie wykonywanie zadań, zaspokajanie potrzeb obywateli, organizowanie i planowanie. Administracja to organizatorska działalność państwa. Natomiast definicje podmiotowe odnoszą się do zorganizowanego zespołu ludzi, którzy realizują tą administrację. W tym kontekście możemy mówić o organach administracji. Można tworzyć także definicje podmiotowo-przedmiotowe gdzie administracja publiczna to zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych, prowadzonych na rzecz realizacji interesu publicznego przez różne podmioty, organy i instytucje, na podstawie ustawy i w określonych prawem formach.

Często administracje określana jest, także za pomocą cech.

Cechy administracji

1. Działanie w imieniu i na rachunek państwa lub innego, odrębnego od państwa podmiotu władzy publicznej, któremu państwo przekazało część swojej władzy.

2. Możliwość działania w formach władczych, zabezpieczonych możliwością zastosowania przymusu państwowego.

Formy władcze - administracja może nam nakazać, zakazać bądź uprawnić do jakiejś czynności. Jeżeli podmiot nie stosuje się do form władczych, może zastosować przymus państwowy np. kary pieniężne, zajęcie środków pieniężnych z konta, zabranie dziecka, a także przymus fizyczny.

3. Działanie w interesie publicznym.

4. Polityczny charakter (dwójnasób: - obsadzanie urzędów za pomocą wyborów bądź nominacji - polityczna ocena działalności administracji).

5. Działanie na podstawie ustaw i w granicach przez nie określanych. Art. 7

6. Zwrócenie ku przyszłości.

7. Aktywność, możność podejmowania działań z własnej inicjatywy.

8. Działanie w sposób ciągły i stabilny.

9. Profesjonalny charakter, oparcie się na personelu zawodowym.

10. Monopolistyczny charakter.

Prawo administracyjne

Prawo administracyjne jest to gałąź prawa, która reguluje tworzenie, strukturę organizacyjną, zadania i zasady działania administracji publicznej, a także relacje zachodzące pomiędzy podmiotami tej administracji oraz prawa i obowiązki innych podmiotów nawiązujących stosunki administracyjno - prawne z administracją.

Prawo administracyjne należy do bardzo rozległych gałęzi prawa, dlatego jest to pojęcie niejednorodne.

Cechy prawa administracyjnego:

• Reguluje bardzo różne dziedziny życia,

• Zmienność prawa administracyjnego,

• Normy w większości o charakterze bezwzględnie obowiązującym,

• Ma charakter obywatelski - bezpośrednio dotyczy obywatela.

Wewnętrzny podział prawa administracyjnego

• Prawo ustrojowe (zawierające normy regulujące organizacje i zadania administracji publicznej).

• Prawo materialne (normujące wzajemne prawa i obowiązki podmiotów administrujących i podmiotów administrowanych).

• Prawo proceduralne (Określające tryb i zasady postępowania administracyjnego; normy, które zmierzają do urzeczywistnienia postanowień prawa ustrojowego i materialnego).

Stosunek administracyjno - prawny

Stosunek administracyjno - prawny to relacje pomiędzy oznaczonymi podmiotami administracji, które zachodzą na gruncie regulowanym normami prawa administracyjnego.

Cechy (atrybuty) stosunku administracyjno - prawnego

1. Przedmiot mieści się w sferze regulowanej przepisami prawa administracyjnego.

2. Przynajmniej jeden z podmiotów tego stosunku to organ administracji lub inny podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej.

3. Najczęściej charakteryzuje go nierówno rzędna pozycja uczestników.

Dwie pierwsze cechy są niezbędne do zaistnienia stosunku administracyjno - prawnego, natomiast od cechy trzeciej są wyjątki.

Uprzywilejowanie tego niezbędnego podmiotu stosunku administracyjno - prawnego, czyli podmiotu administrującego. To uprzywilejowanie wyraża się tym, że może on w sposób władczy kształtować sytuacje prawną drugiego uczestnika tego stosunku.

Rodzaje stosunku administracyjno - prawnego

Klasyfikacje stosunku administracyjno - prawnego zależy od kryteriów.

1. Ze względu na kryterium wpływu uczestników stosunku administracyjno - prawnego na jego powstanie:

1. Stosunki niezależne od woli ich uczestników:

• Stosunki powstające z mocy samego prawa - istnienie stosunku administracyjno - prawnego z mocy obowiązku prawnego np. obowiązek szkolny.

• Stosunki powstające w rezultacie zaistnienia uprzedniej sytuacji prawnej - (Ta uprzednia sytuacja prawna nie musi być regulowana stosunkiem administracyjno - prawnym. Przykładem może być podatek od darowizny, gdzie darowizna regulowana jest stosunkiem cywilno - prawnym, natomiast podatek od darowizny jest z mocy samego prawa i jest obowiązkiem administracyjno - prawnym).

2. Stosunki zależne od woli ich uczestników:

• Stosunki powstające z woli podmiotów administrujących - (Z woli organów administracji publicznej. Ich przedmiotem najczęściej jest nałożenie obowiązki albo cofnięcie wcześniej przyznanego uprawnienia np. cofnięcie zezwolenia).

• Stosunki powstające z woli podmiotów administrowanych - (Powstają na wniosek strony. Przedmiotem tych stosunków administracyjno - prawnych jest przede wszystkim przyznanie podmiotą administrowanym określonych uprawnień).

2. Ze względu na kryterium usytuowania podmiotów stosunku administracyjno - prawnego względem siebie:

1. Stosunki zewnętrzne - Między uczestnikami tego stosunku nie ma żadnych zależności ani służbowych, ani organizacyjnych, ani wynikających z żadnej innej podległości, np. organ administracji publicznej a obywatel.

2. Stosunki wewnętrzne - Stosunki między uczestnikami połączonymi więziami zależności, przyczyna zależności może wynikać z różnych źródeł np. z kierownictwa, współdziałania, czy nadzoru.

3. Ze względu na kryterium rodzajów przepisów na gruncie których powstają stosunki administracyjno - prawne:

1. Stosunki materialne - stosunki te mają charakter trwały. Powstają wówczas, gdy organ w oparciu o przepisy prawa materialnego, lub stosując, wydaje rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie to obowiązuje adresata, organ oraz inne podmioty. Kres tego rozstrzygnięcia może położyć upływ terminu, bezprzedmiotowość tego stosunku lub zmiana adresata. (np. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, trwałość takiego stosunku jest ograniczona czasem zezwolenia na tą działalność - charakter czasowy. Organy realizują w tym przypadku (zezwoleń) funkcję reglamentacyjną. Zmiana nazwiska - charakter trwały.

2. Stosunki procesowe - stosunki te powstają z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego, niezależnie od trybu (tryb z urzędu, tryb z woli zainteresowanego) w oparciu o przepisy proceduralne (współcześnie przede wszystkim w oparciu o przepisy zawarte w: Kodeksie Postępowania Administracyjnego, Ordynacji Podatkowej). Stosunki te mają charakter czasowy - istnieją w zależności od długości postępowania. Ich koniec następuje wraz z ostateczną decyzją w toku postępowania administracyjnego.

3. Stosunki sporno-administracyjne - stosunki sporno-administracyjne to w gruncie rzeczy też stosunek procesowy, ale prowadzony w oparciu o inne przepisy. W stosunku procesowym widoczna jest nie równorzędność stron. Natomiast cechą stosunku sporno-administracyjnego jest zrównanie praw nierównych wcześniej podmiotów. Stronami stosunku są skarżący i organ, którego decyzja została zaskarżona. W takim postępowaniu sporno-administracyjnym obu stroną przysługują te same prawa i obowiązki. Nie ma tu cech uprzywilejowania żadnej ze stron. Strony posiadają takie same możliwości procesowe. Oparte na przepisach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

4. Stosunki ustrojowe - oparte na przepisach ustrojowych. Stosunki te mogą przybierać najróżniejsze postacie, ze względu na przepisy, których dotyczą, np. stosunek oparty na więzi kierowniczej (organ kierujący - organ kierowany), współdziałaniu (równorzędność pozycji), kontroli, koordynacji, nadzorze.

Zasady prawa administracyjnego

Zasada prawa do dobrej administracji

Zasada ta ma charakter uniwersalny. Związana jest z prawem unijnym (Prawo to zawarte jest w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej art.41 tejże karty)

Zasada ta sprowadza się do trzech kwestii:

• Prawo każdej osoby do osobistego przedstawienia swojej sprawy,

• Prawo każdej osoby do akt swojej sprawy,

• Obowiązek dla administracji do uzasadniania swojej decyzji.

• Prawo do naprawienia szkód w związku z wadliwym działaniem administracji (Zawinione i błędne działanie administracji). Według zasady proporcjonalności szkody muszą być mniejsze niż cel. Część szkód jest wpisana w działanie administracji.

Każdy ma prawo do tego, aby jego sprawy były rozstrzygane przez organy unijne w sposób bezstronny i rzetelny w rozsądnym terminie.

Zasady prawa administracyjnego na gruncie krajowym

1. Zasada demokratycznego państwa prawa

Jest to zasada ustrojowa państwa zawarta w Konstytucji RP

Art. 2. Konstytucji RP

Art. 2.Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Z tej zasady wyprowadza się szereg innych zasad: zasada zwierzchnictwa narodu, zasada trójpodziału władzy, zasada prymatu konstytucji i ustaw i jej roli w funkcjonowaniu władz publicznych, zasada niezawisłości sądu, zasada sądownictwa administracyjnego, konstytucyjnego, gwarancje praw i wolności jednostki, zasada legalności - praworządności.

2. Zasada legalności (praworządności)

Zasada ta jest odrębnie określona w Konstytucji RP. Niekiedy mówi się, że ta zasada oparta jest o pewne standardy demokratycznego państwa prawa. Zasada ta jest fundamentem państwa i administracji. Z tej zasady wynika związanie administracji ustawami.

Art. 7. Konstytucji RP

Art. 7. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Przy czym przez prawo nie rozumie się całego systemu, lecz akty prawne. Z zasady tej wynika, że każde działanie administracji musi mieć ustawową podstawę.

Działanie administracji możemy podzielić na:

• Stanowienie prawa przez administracje - administracja w istotnym stopniu bierze udział przy stanowieniu prawa. Zasada legalności oznacza uznanie zasadniczej roli Konstytucji i ustaw w procesie tworzenia prawa przez administrację.

• Stosowanie prawa przez administracje - w procesie stosowania prawa administracja związana jest przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego. Administracje utożsamia się z procesem stosowania prawa.
  Stosowanie prawa może odbywać się w sferze:

• Zewnętrznej - działania administracji wobec podmiotów poza strukturą administracji.

• Wewnętrznej - działania nie będą wychodziły poza administrację.

Strefa zewnętrzna to istota administracji - administracja istnieje po to, aby zaspokajać potrzeby zbiorowe i indywidualne podmiotów administrowanych.

Na czym innym polega stosowanie prawa w sferze zewnętrznej i wewnętrznej.

Działania administracji w sferze zewnętrznej powinny mieć bezpośrednie oparcie w odpowiednich przepisach prawa materialnego, procesowego i ustrojowego rangi ustawowej. W sferze zewnętrznej wobec obywatela są podejmowane działania dwojakiego rodzaju: o charakterze wykonawczym - stopień związania przepisami prawa jest bardzo wysoki, o charakterze twórczym - w aktywności administracji mieści się właśnie ten charakter twórczy np. modernizacja ulic - pewne normy kompetencyjne mówiące o dbałości dróg, a nie skonkretyzowanie ustalenia jak modernizować ulice.

W sferze wewnętrznej jest jeszcze większa sfera swobody niż w sferze zewnętrznej. (Sfera swobody - stopień oparcia o ustawy). Działania administracji w sferze wewnętrznej oparte są na normach o kierowaniu, na przepisach organizacyjno prawnych. Znacznie rzadziej regulowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zagrożenie działaniami administracji dla jednostki jest mniejsze.

Gwarancją zasady legalności jest kontrola administracji.

W znaczeniu formalnym zasada legalności opiera się na konieczności przestrzegania pewnych wymogów takich jak: wymóg istnienia określonej przez prawo hierarchii aktów normatywnych i wymóg aby tylko mocą tych aktów były ustanawiane normy prawne, wymóg opierania każdego aktu normatywnego na podstawie prawnej, wymóg należytego publikowania aktów normatywnych i zakaz nadawania im mocy wstecznej, nakaz przestrzegania kompetencji i podstawy prawnej działania, wymóg aby spory między obywatelami a administracją były rozstrzygane przez niezawisłe sądy, wymóg istnienia środków kontroli i weryfikacji aktów normatywnych niezgodnych z aktami normatywnymi wyższej rangi.

W znaczeniu materialnym obok wymogów formalnych treść przepisów prawa powinna również odpowiadać pewnym wymogą np. uwzględniania pożądanych wartości, prawa równego dla wszystkich, niedyskryminacji nikogo, w swojej treści gwarantuje pewne minimum praw człowieka. Z zasadą legalności wiąże się zasada równości wobec prawa.

3. Zasada równości wobec prawa

Art. 32. Konstytucji RP

Art. 32. 1.Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

2.Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Art. 33. Konstytucji RP

Art. 33. 1. Kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym.

2. Kobieta i mężczyzna mają w szczególności równe prawo do kształcenia, zatrudnienia i awansów, do jednakowego wynagradzania za pracę jednakowej wartości, do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych i odznaczeń.

Zasada ta ma dwa aspekty:

• Równość w zakresie stosowania prawa - Równość rozumiana jako stosowanie tych samych norm prawnych i standardów w stosunku do osób znajdujących się w analogicznej sytuacji.

• Równość w prawie - Równość rozumiana jako jednakowa ochrona osób, które charakteryzują się taką samą cechą.

4. Zasada proporcjonalności

Zasada nie tyle o charakterze normatywnym, ale wyprowadzana z istniejącego porządku prawa i mająca służyć odpowiedniemu tworzeniu i stosowaniu prawa administracyjnego. Została ukształtowana w drodze sądownictwa sądów administracyjnych. Jest to zasada najmniejszego bólu lub też zasada najniższych kosztów. Zasada ta sprowadza się do tego, że istnieć musi określona równowaga między wartością zamierzonego celu a dolegliwością ingerencji w sytuację prawną jednostki, w jej interes i ta dolegliwość ma służyć osiągnięciu danego celu. Zasada ta obowiązuje zarówno na etapie stosowania prawa jak i na etapie stanowienia prawa.

5. Zasada jawności administracyjnej

Początkowo zasada ta na gruncie prawnym była ograniczona do jawności procesowej. Dziś zasada ta uregulowana jest na gruncie konstytucyjnym.

Prawo do uzyskiwania informacji publicznej

Administracja jest zobowiązana do udzielania informacji z własnej inicjatywy jak i do udzielania informacji na wniosek osoby zainteresowanej.

Udostępnianie informacji może odbyć się:

• Z urzędu (z inicjatywy podmiotu administrującego)
  Udostępnianie informacji z urzędu odbywa się przez ogłoszenia informacji w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) - istnieje obowiązek ogłaszania w BIP informacji, którymi dysponuje dany organ w danym czasie, wyłożenie czy ogłoszenie w drodze obwieszczenia treści przepisów porządkowych w gminie.

• Na wniosek osoby zainteresowanej
  Dostęp do informacji publicznej na wniosek zainteresowanego - nie ma określonej formy w jakiej ma być złożony wniosek, może być on ustny lub pisemny. Udzielenie informacji powinno odbyć się niezwłocznie, ale nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Odmowa dostępu/ udostępnienia informacji powinno nastąpić w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie, które powinno być rozpatrzone w terminie nie dłuższym niż 14 dni.

• Dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych.
  Możliwość uczestniczenia w posiedzeniach sejmu, senatu, rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa. Jawne są nie tylko posiedzenia (obrady), ale także głosowania kolegialnych organów pochodzących z wyborów publicznych.

Dostęp do informacji publicznej jest, co do zasady bezpłatny. Udzielenie informacji nie jest zależne od uiszczenia opłaty. Jeśli udzielenie informacji wiąże się z pewnymi kosztami po stronie udzielającego informacji, to wówczas udzielenie informacji może wiązać się z obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty, (przy czym to działanie nie jest nastawione na osiągnięcie zysku, lecz jedynie pokrycie kosztów).

6. Zasada prawa do sądu

Zasada ta ma charakter powszechny (przysługuje każdemu). Prawo do sądu wyraża się w tym, że każdy może żądać zweryfikowania przez sąd administracyjny legalności działań administracji dotyczących go (Weryfikacja przez niezawisłe, niezależne i bezstronne sądy administracyjne).

7. Zasada dwuinstancyjności

Każda ze stron ma prawo zaskarżenia decyzji wydawanych w I instancji. To prawo jest określone przede wszystkim w Kodeksie Postępowania Administracyjnego (KPA). Jest to prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy dla strony. Prawo to może być ograniczone w drodze ustawowej, natomiast nie może przesądzić o tym sam charakter rozstrzygnięcia.

8. Zasada sprawiedliwości procesowej/proceduralnej

Zasada ta wyprowadzana jest z zasady demokratycznego państwa prawnego. Mamy do czynienia ze sprawiedliwością proceduralną, gdy procedura administracyjna spełnia pewne standardy, realizuje pewne wartości. Te standardy to:

1. Udział obywatela w rozstrzyganiu jego sprawy.

2. Jawność postępowania (np. po przez prawo dostępu do akt sprawy).

3. Równość stron wobec organu wydającego rozstrzygnięcie.

4. Bezstronność organu rozstrzygającego (np. wyłączenie pracownika lub organu służy zasadzie bezstronności organu rozstrzygającego).

5. Uczciwy sposób prowadzenia postępowania (np. bez prób o charakterze korupcyjnym).

6. Obowiązek uzasadnienia decyzji (wskazanie podstawy prawnej decyzji) uzasadnienie na płaszczyźnie formalnej i faktycznej.

7. Możliwość zakwestionowania danej decyzji (zasada dwuinstancyjności) oraz prawo zaskarżenia ostatecznej decyzji do niezawisłego i bezstronnego sądu.

8. Zagwarantowanie sądowej kontroli w postępowaniu (z punktu widzenia legalności z prawem).

Zachowanie tych standardów zapewnia wypełnienie zasady sprawiedliwości proceduralnej.

Zasada sprawiedliwości proceduralnej oraz zasada dwuinstancyjności
zaliczane są do zasad postępowania administracyjnego.

9. Zasada subsydiarności (pomocniczości)

Zasada ta ma szerokie zastosowanie. Podstawy tej zasady znajdują się w Konstytucji. Ma swoje podłoże filozoficzno - moralne, gdzie ważne znaczenie ma nauka społeczna Kościoła (Encyklika Piusa XI Qudragesimo anno) Zasada ta polega na tym, iż społeczność (większa jednostka) powinna pomagać jednostce tylko wtedy, gdy jednostka sama nie jest w stanie sobie poradzić.

Wadliwym rozumieniem zasady subsydiarności jest pomaganie jednostce w sytuacji, gdy jednostka byłaby w stanie poradzić sobie sama.

10. Zasada kompetencyjności

Stanowi, że do rozstrzygania określonej sprawy w określonej formie przewidzianej przez prawo kompetentny, czyli właściwy może być tylko jeden organ charakteryzujący się właściwością rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Kompetencje obejmować będą prawnie określony zakres uprawnień i obowiązków przypisanych danemu podmiotowi administrującemu. Kompetencje będą wskazywać na prawne formy działania tego podmiotu administrującego. Taki zakres kompetencyjny ma zapobiegać sporom kompetencyjnym. Sporom zarówno pozytywnym jak i negatywnym. Istnienie sporów kompetencyjnych jest zjawiskiem negatywnym. Kompetencje określone są w prawie po przez różne rozwiązania.

Tryb ustawowy - najczęstsza forma określania kompetencji, możliwość przekazywania kompetencji w drodze np. zawieranych porozumień między organami administracji.

Wszelkie działania podejmowane z naruszeniem kompetencji są określane, jako nieważne. Ilość i rodzaj spraw przypisanych danemu organowi powinien uwzględniać jego możliwości organizacyjne a więc np. możliwości kadrowe.

11. Zasada sprawności działania administracji

Za działania sprawne przyjmuje się takie działania, które prowadzą do osiągnięcia określonego celu przy możliwie najmniejszych nakładach.

Cechy:

• Skuteczność - rozumiana, jako działanie, które prowadzi do osiągnięcia zamierzonego celu.

• Korzystność - rozumiana, jako taki stan, w którym koszty są niższe od wyniku użytecznego tego celu, którego realizacja wymaga określonych działań.

• Ekonomiczność - rozumiana, jako takie działania, w których wartość realizacji między cennością wyniku użytecznego celu a cennością ponoszonych kosztów jest większa od jedności.

12. Zasada dualizmu i monizmu w administracji

Pewne konstrukcje ustrojowe, które w naszej rzeczywistości określają się do społeczności lokalnej. Dualizm administracji publicznej, - ponieważ jeden segment administracji lokalnej obejmuje organy działające w imieniu państwa - administracji państwowej, zaś drugi segment obejmuje działania na zasadzie decentralizacji we własnym imieniu i na własny rachunek - organy samorządu terytorialnego. Przed rokiem 1990 administracja lokalna była zorganizowana na zasadach monistycznych i stanowiła ją jedynie administracja państwowa. Między tymi segmentami istnieją powiązania. Administracja samorządowa działa pod nadzorem administracji rządowej. Na poziomie gminy nie widać tego dualizmu - działa tam sam samorząd terytorialny. Na szczeblu powiatu mamy, także przede wszystkim administrację samorządową, a niewielka ilość zespolonych służb inspekcji i straży należącej do administracji rządowej działa pod zwierzchnictwem starosty pozostającego pod zwierzchnictwem struktur rządowych. Najpełniejszy wyraz zasada dualizmu ma na szczeblu województwa. Tam obok administracji samorządowej działa administracja rządowa (wojewodowie i działający pod ich zarządem kierownicy zespolonych służb inspekcji i straży oraz organy administracji niezespolonej).

13. Zasada centralizacji i decentralizacji

Art. 15 ust. 1 Konstytucji RP

Art. 15.1. Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej.

Centralizacja jest to taki rodzaj organizacji władzy publicznej, w której organy niższego szczebla mają ograniczoną możliwość samodzielności, są związane poleceniami, dyrektywami organów wyższych szczebli. Podejmowanie decyzji jest ulokowane na najwyższych szczeblach. Organy niższego szczebla są po to, aby uczestniczyć w podejmowaniu decyzji tylko w takim stopniu, jakim zlecą im to organy wyższych szczebli. Powiązaniem, które łączy organy wyższych i niższych szczebli jest kierownictwo. Kierownictwo oznacza prawo do wydawania poleceń, które adresat jest zobowiązany wykonywać. W ramach układu scentralizowanego organ wyższego szczebla może sięgać po te środki oddziaływania na organ niższego szczebla, jakie uważa za konieczne z wyłączeniem tych, które prawo zabrania.

Administracja zdecentralizowana charakteryzuje się tym, że organy niższych szczebli są wyposażone w określoną prawem sferę samodzielności przy podejmowaniu rozstrzygnięć. Samodzielność ta ograniczona jest prawem. Organy wyżej usytuowane posiadają środki nadzoru. Prawo do podejmowania rozstrzygnięć na zasadach samodzielności ulokowana jest na najniższych szczeblach. Powiązaniem, które łączy organy wyższych i niższych szczebli jest nadzór. Nadzór dopuszcza posługiwanie się takimi środkami, na jakie prawo pozwala. Decentralizacja może przybierać różną postać:

• Decentralizacji terytorialnej (przejawem jest samorząd terytorialny)

• Decentralizacji rzeczowej (przejawem jest np. samorząd zawodowy)

Zjawisko koncentracji i dekoncentracji

Przez koncentracje rozumie się skupienie kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć w gestii niewielkiej grupy organów. Dekoncentracja oznacza rozproszenie kompetencji, ich rozłożenie na większą grupę organów. Dekoncentracja może również być podzielona na terenową i rzeczową. Najczęściej w parze z centralizacją idzie dekoncentracja.

14. Zasada Zespolenia

Mamy z nią do czynienia wówczas, gdy ma miejsce skupienie całego aparatu administracyjnego w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnictwem. Zasadę zespolenia w Polsce odnosi się najczęściej do administracji terenowej.

Gdy administracja zbudowana jest na zasadach dualistycznych gdzie obok administracji rządowej działa administracja samorządowa. A także, gdy w ramach administracji rządowej część organów może być poddana jednemu z nich, a część będzie pozostawała poza możliwością zespolenia w terenie (Terenowe organy administracji rządowej niezespolonej).

Źródła prawa administracyjnego

Źródła te trzeba rozumieć, jako akty prawotwórcze.

Akt prawotwórczy to akt wydany przez organ państwa lub innego podmiotu władzy publicznej. Wydany na podstawie zawartej w Konstytucji lub innej ustawie. Akt ten może zostać wydany w formie takiej, jakiej przewiduje prawo. Jest to akt zawierający normy postępowania o charakterze generalnym (odnoszącym się do pewnej grupy podmiotów) i abstrakcyjnym (odnoszącym się do pewnego typu zachowań - akt wielokrotnego zastosowania).

Źródła prawa powszechnie obowiązującego.

Art. 87. Konstytucji RP

Art. 87. 1. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia.

2. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.

Źródła prawa wewnętrznie obowiązującego: uchwały, statuty, regulaminy, instrukcje, okólniki, pisma okólne, wytyczne.

Akty prawa miejscowego

W drodze tych przepisów może być regulowana sytuacja prawna wszystkich kategorii osób. Akty prawa miejscowego mają ograniczony przestrzennie zakres swojego obowiązywania. Nie obowiązują na terytorium całego kraju ale na części terytorium, które stanowi obszar działania organów stanowiących te przepisy.

Organy stanowiące:

• Organy samorządu terytorialnego

• Terenowe organy administracji rządowej

Akty prawa miejscowego mają wtedy swoje uzasadnienie, gdy istnieje potrzeba uwzględnienia specyfiki terenu, specyfiki warunków lokalnych. Wtedy gdy pojawią się zdarzenia o charakterze lokalnym i nadzwyczajnym i tylko organ terenowy będzie mógł przeciwdziałać tym nagłym zdarzeniom.

Akty prawa miejscowego są zróżnicowane:

1. Ze względu na podmiot

• Terenowe organy administracji rządowej

• Akty stanowione przez wojewodę

• Akty stanowione przez organy administracji niezespolonej

• Organy samorządu terytorialnego

• Akty stanowione przez samorząd gminy

• Akty stanowione przez samorząd powiatowy

• Akty stanowione przez samorząd województwa

2. Z punktu widzenia rodzaju upoważnienia ustawowego do ich wydawania:

• Wydawanych na podstawie upoważnienia szczególnego

Akty o charakterze wykonawczy - określa organ upoważniony do wydania aktu, formę aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania w tym trybie i zawierające wskazówki co do treści aktu. Mogą mieć charakter obligatoryjny (nałożenie na organ obowiązku wydania aktu) bądź fakultatywny, (gdy woli i ocenie organu pozostawia się zasadność wydania w określonych okolicznościach aktu prawa miejscowego).

• Wydawanych na podstawie upoważnienia generalnego

Wskazanie organu, ogólnych przesłanek, które muszą być spełnione aby akt prawny mógł być wydany. Upoważnienia te są podstawą do wydania aktu o charakterze porządkowym, a także aktów zawierających statuty.

Przepisy porządkowe, przepisy wykonawcze i przepisy ustrojowo-organizacyjne

Akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym

Organ przy wydawaniu aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym jest związany granicami ustawowymi. Wszelkie organy mogą być upoważnione do stanowienia (wydawania) tego typu aktów.

Akty prawa miejscowego o charakterze ustrojowo - organizacyjnym

Akty o charakterze ustrojowo - organizacyjnym tworzone są przez organy samorządu terytorialnego. Statuty są stanowione dla tworzonych związków gmin, powiatów. Statut jest tak zwaną „konstytucją samorządową”, ponieważ określa ustrój jednostki samorządowej. W gminach określa także ustrój jednostek pomocniczych sołectw i osiedli. Statut określa tryb pracy organu stanowiąco-kontrolnego, instytucji samorządowych, zasady zarządu mieniem danej jednostki, a także zasady i tryb korzystania z samorządowych urządzeń użyteczności publicznej.

Akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym

Akty te oparte są o upoważnienie generalne zawarte w ustawach ustrojowych. Uprawnienie do wydawania aktów o charakterze porządkowym mają organy samorządu lokalnego czyli gminnego i powiatowego, nie mają za to takich uprawnień organy samorządu wojewódzkiego. Organem administracji rządowej z taką kompetencją jest wojewoda, a także organy administracji niezespolonej np. dyrektorzy urzędów morskich.

Aby akt prawa miejscowego o charakterze porządkowym mógł być wydany, muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki:

• Muszą to być kwestie nieuregulowane dotychczas w ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących.

• Jeżeli wydanie takiego aktu jest niezbędne dla ochrony życia, zdrowia dla zapewnienia porządku, spokoju, bezpieczeństwa publicznego. W przypadku powiatów także gdy jest to niezbędne dla ochrony mienia i środowiska naturalnego.

Nie dochowanie przepisów porządkowych jest zagrożone karą grzywny, która jest orzekana w trybie postępowania o wykroczenia.

Organami właściwymi do stanowienia aktów prawa miejscowego jest rada gminy i rada powiatu, a więc organy stanowiąco-kontrolne. Przy czym organy te nie pracują stale tj. pracują sesyjnie, mają charakter społeczny.

W przypadkach niecierpiących zwłoki przepisy porządkowe mogą być stanowione przez organy wykonawcze - w gminie przez wójta, burmistrza lub prezydenta - w powiecie przez zarząd powiatu. Organy te działają na zasadach zawodowych, pracują stale. W tym wypadku organy wykonawcze mają charakter substytucyjny. Przepisy wydane przez organy wykonawcze mogą obowiązywać jedynie do najbliższej rady gminy lub powiatu, na której muszą być przedstawione do zatwierdzenia przez radę gminy czy powiatu. W przypadku, gdy nie zostaną zatwierdzone lub też nie zostaną przedstawione do zatwierdzenia na najbliższej sesji tracą moc obowiązującą. Rada gminy czy rada powiatu określają termin wygaśnięcia przepisów wydanych przez organ wykonawczy.

W przypadku aktów o charakterze porządkowym występuje zróżnicowany charakter organów uprawnionych do ich wydawania. W przypadku organów kolegialnych akty takie wydawane są w formie uchwał np. uchwała rady gminy czy uchwała rady powiatu. W przypadku organu monokratycznego przepisy będą miały formę zarządzenia np. zarządzenie wójta, zarządzenie burmistrza czy zarządzenie prezydenta miasta. Zaś w przypadku wydania ich przez organy terenowej administracji rządowej mają formę rozporządzeń np. rozporządzenie wojewody.

Upoważnienie ustawowe posługuje się pojęciami nieostrymi, co powoduje, że w każdym przypadku trzeba jednorazowo rozpatrywać czy mamy do czynienia z zagrożeniem życia, zdrowia, bezpieczeństwa publicznego itd.

W związku z przynależnością do Unii Europejskiej

Notyfikacja - Akt prawa miejscowego zawiera podstawę prawną udzielenia pomocy publicznej, a jednocześnie szczegółowe warunki udzielenia tej pomocy są określone z uwzględnieniem postanowień ustawy będącej podstawą do wydania aktu prawa miejscowego. Projekt będzie wymagał owej notyfikacji.

Źródła prawa unijnego

Akikominotern - termin zawierający źródła w szerokim znaczeniu.

W wąskim znaczeniu odnosi się do aktów normatywnych i pewnych zasad działania.

Prawo pierwotne - za prawo pierwotne należy rozumieć traktaty założycielskie i akcesyjne. Akty te są najwyżej usytuowane w hierarchicznym porządku. Jak i również niepisane prawo na które składają się zasady ogólne prawa takie jak: zasada subsydiarności, zasada proporcjonalności, zasada pewności prawa, zasada niedyskryminacji.

Prawo pochodne wtórne - ma ono akty dwojakiego rodzaju tj. akty wiążące i akty niewiążące.

Akty wiążące: rozporządzenia, dyrektywy i decyzje.

• Rozporządzenia to akty bliższe w naszym rozumieniu ustawom, są to akty normatywne o charakterze generalnym obowiązujące bezpośrednio w krajach członkowskich, są włączone do porządku prawnego państw członkowskich. Akty te nie wymagają dostosowywania ich do porządku krajowego. Adresowane są albo do państw członkowskich albo do jednostek.

• Dyrektywy adresowane są do państw członkowskich. Dyrektywy nie obowiązują wprost, są one podstawą do stanowienia przez państwa członkowskie aktów prawnych uwzględniających ich postanowień. W wyjątkowych przypadkach istnieje możliwość powoływania się na dyrektywy przed organem państwa członkowskiego, wymaga to jednak spełnienia łącznie dwóch przesłanek:

• Jeśli dyrektywa ta nie został implementowana do porządku krajowego, pomimo upływu terminu do tej implementacji.

• Jeśli dyrektywa ta jest precyzyjna, jednoznaczna i bezwarunkowa, a więc nadaje się do zastosowania w konkretnym przypadku.

• Decyzje, które są odnoszone do aktów administracyjnych mają indywidualny charakter i są adresowane do adresata jednostkowo określonego, ale mogą być, też adresowane do podmiotu generalnego np. określonej grupy państw lub obywateli.

Soft law (akty niewiążące): opinie, wytyczne, komunikaty, noty informacyjne

Treść aktów niewiążących jest brana pod uwagę, ale nie są to prawa wiążące. Nie zawierają norm prawnych w naszym rozumieniu.

Ogłaszanie źródeł prawa

Dziennik urzędowy jest to publikator, w którym zamieszcza się akty normatywne i jest to jedyny oficjalny publikator aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jaki i niektórych aktów wewnętrznie obowiązujących. Błędy prostowane są w formie obwieszczenia.

Art. 8. Dziennikami urzędowymi w rozumieniu ustawy są: Dziennik Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, Dziennik Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski B”, dzienniki urzędowe ministrów kierujących działami administracji rządowej, dzienniki urzędowe urzędów centralnych oraz wojewódzkie dzienniki urzędowe.

Ogłaszanie źródeł prawa miejscowego

Wszystkie akty prawa miejscowego stanowione na terenie danego województwa publikowane są w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Przepisy wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia. W przypadku przepisów porządkowych ogłaszane są one w uproszczonym trybie w drodze obwieszczeń w sposób zwyczajowo przyjęty w terenie, w środkach masowego przekazu. Akty te również publikowane są w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Zasadą jest natomiast, że wchodzą one w życie po upływie 3 dni od dnia ich ogłoszenia w trybie uproszczonym. Data obwieszczenia uznawana jest za datę ogłoszenia. W wyjątkowych przypadkach wchodzą one w życie z dniem ich ogłoszenia. Tymi wyjątkowymi przypadkami jest zagrożenie życia, zdrowia i mienia. Natomiast żadne przepisy nie mogą wejść w życie z chwilą ich podjęcia.

Ogłaszanie źródeł prawa unijnego

Źródła prawa unijnego ogłaszane są w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej wydawanym w serii L i C.

Seria L zawiera te akty prawa unijnego jak: źródła wiążące prawa pochodnego: rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, ale również źródła niewiążące prawa pochodnego: zalecenia i opinie.

Seria C zawiera: zbiory orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, protokoły z posiedzeń Parlamentu Europejskiego.

Dodatek S zawiera ogłoszenia o przetargach publicznych.

Lobbing w procesie stanowienia prawa

Dostęp do tego, jakie zamierzenia ma ustawodawca ma ogromną wartość np. pierwsze kantory, które pojawiły się w Polsce po wprowadzeniu takiej możliwości należały do senatora Gawronika.

Lobbing to wpływanie na ustawodawcę, co do tego, co ma być uregulowane. Trzeba powiedzieć, że lobbing ujęty w normy prawne jest zjawiskiem pozytywnym.

Ustawa z 7 lipca 2005 o działalności lobbingowej w zakresie stosowania prawa.

W niektórych państwach dopuszczalny jest także lobbing w zakresie stosowania prawa. U nas nie ma na to miejsca, ponieważ mamy skodyfikowaną procedurę administracyjną.

Lobbing w procesie stanowienia prawa - każde działanie prowadzone metodami prawnie dozwolonymi zmierzające do wywarcia wpływu na organy władzy publicznej w procesie stanowienia prawa.

Działalność lobbingowa może być prowadzona zawodowo. Przez działalność lobbingową prowadzoną zawodowo ustawodawca rozumie zarobkową działalność lobbingową prowadzoną na rzecz osób trzecich w celu uwzględniania w procesie stanowienia prawa interesów tych osób.

Zasady jawności działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa przewidują obowiązek publikowania programu prac legislacyjnych. Na Radzie Ministrów spoczywa obowiązek sporządzania, co najmniej raz na 6 miesięcy programu prac legislacyjnych dotyczącego projektu ustaw. Program ten musi zawierać takie informacje jak: wskazanie przyczyny wprowadzenia rozwiązań, które są planowane do zawarcia w projekcie ustawy, wskazanie istoty rozwiązania, które ma być w tym projekcie zawarte, organ odpowiedzialny za opracowanie projektu ustawy, imię i nazwisko, a także stanowisko i funkcję osoby, która jest odpowiedzialna za opracowanie projektu ustawy, adres strony biuletynu informacji publicznej, na której będą udostępnione projekty ustaw. Na Radzie Ministrów, Prezesie Rady Ministrów i Ministrach ciąży taki sam obowiązek w zakresie swoich właściwości do wydawania programu prac legislacyjnych dotyczących projektów rozporządzeń.

Zgłaszanie zainteresowania pracami - takie zgłoszenie odbywa się na specjalnym formularzu i ogłaszanie jest w Biuletynie Informacji Publicznej.

Publiczne prawa podmiotowe

Publiczne prawa podmiotowe są nierozerwalnie związane z państwem prawa. Publiczne prawa podmiotowe oznaczają taką sytuację prawną obywatela czy też jednostki zbiorowej w ramach, której obywatel lub jednostka zbiorowa opierając się na chroniących jego interesy prawne normach prawnych może skutecznie żądać czegoś od państwa lub może w sposób niekwestionowany przez państwo coś czynić.

Pozytywne publiczne prawa podmiotowe - należy rozumieć taką sytuację prawną jednostki, w której może ona żądać od państwa stworzenia takiej sytuacji, która umożliwi jednostce korzystanie z przysługującej jej praw. Postać publicznego prawa podmiotowego będzie polegała na tym, że:

• Prawie żądania od organu administracji publicznej określonego prawem zachowania się,

• Prawie roszczenia o wydanie aktu administracyjnego o określonej treści,

• Prawie domagania się nie tylko pozytywnego rozstrzygnięcia, ale wręcz rozstrzygnięcia ściśle określonego, pozytywnego,

• Prawie do współdziałania z administracją w rozstrzyganiu spraw publicznych. Z tego prawa najczęściej korzystają organizacje pozarządowe, podmioty zbiorowe.

Negatywne publiczne prawa podmiotowe - jednostka ma prawo roszczenia do państwa, aby to prawo nie wkraczało w jego sferę prywatności.

Wyróżnia się publiczne prawa podmiotowe dotyczące: sfer wolnościowych, politycznych, prawa do świadczeń państwa (np. prawo ubezpieczonych, prawo bezrobotnych, prawo do określonych świadczeń z zakresu pomocy społecznej) i o charakterze prawa osobowego (np. prawo żądania rejestracji urodzenia dziecka, obowiązek rejestracji dziecka a w konsekwencji wydania aktu urodzenia).

Jest to kategoria teoretyczna, wyodrębniania po to aby jednostka miała świadomość swojej sytuacji.

Prywatyzacja zadań administracji publicznej

Proces przekształceń państwowych przedsiębiorstw w prywatne, zmiana właściciela z publicznego na prywatnego - jest to prywatyzacja w sferze gospodarczej.

Standardem jest, iż zadania administracji publicznej są wykonywane przez podmioty administracji publicznej, które działają w formach prawa publicznego.

Podmioty administracji publicznej to przede wszystkim organy administracji publicznej, zakłady administracji publicznej. A formy prawa publicznego to między innymi stanowienie aktów normatywnych, aktów administracyjnych, posługiwanie się aktem generalnym stosowania prawa.

Z prywatyzacją zadań administracji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy nastąpi odstępstwo od wskazanego wyżej standardu.

Odstępstwa od standardów:

• Zmiany po stronie podmiotów, co do zasady oznacza zmianę cech podmiotu wykonującego zadanie (podmiot prywatny będzie wykonywał zadania administracji publicznej). Stan ten może zostać osiągnięty na dwa sposoby:

• Następuje zamiana, miejsce podmiotu publicznego zajmuje podmiot prawa prywatnego.

• Dotychczasowy podmiot zmienia swój charakter, staje się podmiotem prawa prywatnego.

• Zmiany form realizacji zadań z publicznoprawnych na prywatnoprawne.

• Prywatyzacja definitywna, sensu stricte, ona ma miejsce wówczas gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się określonymi sprawami i z wykonywania zadań, które dotychczas do niego należały. Zadania publiczne tracą swój dotychczasowy publiczny charakter (np. likwidacja państwowych kancelarii notarialnych).

• Organy publiczne zachowują rolę organizatora lub też inicjatora pewnych zadań, natomiast ich bezpośrednią realizację przekazują podmiotom niepublicznym. Jest to prywatyzacja sensu largo (np. prowadzenie targowisk jest zadaniem gminy, ale często przekazują prowadzenie targowisk podmiotom prywatnym). Państwo nie traci kontroli nad realizacją tych zadań, np. po przez kontrole.

Zlecanie funkcji z zakresu administracji publicznej

Ze zlecaniem funkcji z zakresu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy przepisy ustawy zlecają wykonywanie ich podmiotom nienależącym do aparatu państwa, przyznając im kompetencje do stosowania jednostronnych form działania. Zlecanie funkcji musi mieć zawsze podstawę w ustawie.

Podział Terytorialny

Podział terytorialny wg prof. Chruścielewskiego to względnie trwałe rozczłonowanie państwa dokonywanie za pomocą norm prawnych w celu określenia terytorialnych podstaw działania jednostek organizacyjnych państwa oraz samorządu terytorialnego, a także innych jednostek, którym zlecono wykonywanie funkcji publicznych.

Podziału terytorialnego nie może być traktowany, jako coś zupełnie trwałego - podział terytorialny służy administracji, (choć nie tylko), którą charakteryzuje zmienność. Z drugiej zaś strony podział terytorialny nie może się często zmieniać - jest to względna trwałość podziału terytorialnego. Tej trwałości ma służyć regulacja prawa podziału terytorialnego.

Terytorium państwa - do terytorium państwa należą: ląd, wody wewnętrzne, przestrzeń pod powierzchnią ziemi, obszar powietrzny ponad lądem, przylegający do lądu pas wód morskich, pokłady statków morskich i powietrznych, placówki dyplomatyczne.

Rodzaje podziału terytorialnego

1. Zasadniczy podział terytorialny

Jest on dokonywany dla potrzeb administracji ogólnej, zarówno rządowej jak i samorządowej, aktualny zasadniczy podział terytorialny został wprowadzony ustawą z 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Podział zasadniczy jest trójstopniowy - gmina, powiat, województwo. Samorząd terytorialny jest utworzony we wszystkich jednostkach podziału terytorialnego. Nie można używać tych nazw zamiennie. Jednostka podziału terytorialnego - to obszar, a jednostka samorządu terytorialnego to obszar i ludzie mieszkający na tym terenie.

Gmina

Ustawa z 1998 roku nie dotyczy gmin, tylko je ustala, ale nie zmienia.

Mamy ok. 2,5 tyś gmin w Polsce

Tryb tworzenia i zmian gminy

Tworzenie, łączenie, dzielenie i znoszenie gmin, a także ustalanie ich granic, nadawanie gminie statusu miasta i ustalanie jego granicy, ustalanie i zmiana nazw gmin, a także ustalanie siedziby ich władz następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, które może być wydane z urzędu lub też na wniosek zainteresowanej Rady Gminy.

Jeżeli z inicjatywą występuje sama Rada Ministrów to wcześniej musi ona zasięgnąć za pośrednictwem Ministra właściwego ds. administracji publicznej opinii zainteresowanych Rad Gmin, które oparte są na wynikach przeprowadzonych konsultacji z mieszkańcami. Rada Ministrów nie jest związana wynikiem konsultacji, lecz obowiązek przeprowadzenia konsultacji nie ma charakteru prowizorycznego.

Cel konsultacji: zapoznanie się z opinią mieszkańców i poinformowanie ich o zamiarze zmian.

Gdy zmiana granic gmin miała dotyczyć, także zmian w terenie powiatów lub województw to w tym wypadku potrzebne są konsultacje z zainteresowanymi radami.

Jeżeli z inicjatywą występuje Rada Gminy to wcześniej powinny być przeprowadzone konsultacje, do wniosku musi być dołączone uzasadnienie tych zmian, niezbędne dokumenty, mapy, informacje, które potwierdzały by zasadność wniosku, opinie innych Rad Gmin, które też muszą być poprzedzone konsultacjami.

W przepisach istnieje postulat, aby przy tworzeniu gmin uwzględniać więzi społecznie, jednolitości obszarową itp.

Zmiany mogą być dokonywane kiedykolwiek w roku, ale wejść w życie mogą dopiero 1 stycznia.

Powiat

Mamy powiaty rozumowane, jako całe obszary graniczących ze sobą gmin (powiaty ziemskie), albo całe obszary miast na prawach powiatu (powiaty miejskie). Przy czym miasta na prawach powiatu to gminy realizujące zadania powiatu. (Dlatego wyodrębnienie dwóch rodzajów powiatów jest błędne - występują tylko powiaty ziemskie). Miasta na prawach powiatu przyjęto, jako rozwiązanie ustrojowe dla dużych miast (powyżej 100 tys. mieszkańców). Są to też miasta, które przed reformą były siedzibą wojewody.

Zmiany itd. dokonuje się za pomocą rozporządzenia Rady Ministrów. Rada Ministrów może wydać rozporządzenie z własnej inicjatywy, albo zainteresowanej Rady Powiatu, Rady Miasta na prawach powiatu, Rady Gminy. W każdym przypadku Rada Ministrów opierać będzie się na stanowisku mieszkańców, które będzie wyrażone w ramach konsultacji społecznych. Jeżeli z własnej inicjatywy to Rada Ministrów wcześniej musi zasięgnąć za pośrednictwem Ministra właściwego ds. administracji publicznej opinii zainteresowanych Rad Powiatu, które oparte są na wynikach przeprowadzonych konsultacji z mieszkańcami.

Ustawodawca dał 30 dni na wyrażenie opinii przez Radę Gminy czy Powiatu poprzedzoną przeprowadzonymi konsultacjami z mieszkańcami. Nie ma jednolitej procedury przeprowadzania konsultacji społecznych. Jeżeli Rada Gminy i Rada Powiatu nie zmieści się w terminie, to uważa się, że obowiązek konsultacji został spełniony.

Miasto stołeczne Warszawa

1994

Warszawa nie jest gminą, ale jest to 11 gmin - ówczesnym dzielnicą Warszawy przyznano statut gmin. Warszawa jest to obligatoryjny związek tych gmin. Takie rozwiązanie funkcjonowało prawidłowo dopóki nie wprowadzono trójstopniowy podział samorządu terytorialnego.

1998

Warszawa jest gminą, o statusie miasta, - wprowadzono to, aby można było uznać Warszawę za miasto na prawach powiatu. Miasto stołeczne nie ma odrębnego ustroju.

Województwo

Przyjęto, że województwa będą budowane ze względu na specyfikę regionu (gdyby tak to wykonano, województw mieli byśmy 8, a nie 16).

Region - prof. Elżanowski Za region uznać trzeba najwyższą jednostkę organizacyjną państwa. Niezależnie od jego formy ustrojowej. O relatywnie dużej powierzchni i dość znacznej liczbie ludności. Jednostka stanowiąca obszar względnie jednolity z punktu widzenia gospodarczego, społecznego i kulturowego, w ramach której prowadzona jest odpowiednia do potrzeb i uwzględniająca jej specyfikę samodzielna polityka gospodarcza, społeczna i kulturalna przez powołane do tego instytucje terytorialne.

W praktyce występują różne rodzaje regionów. Rodzaje regionów:

• Region federalny,

• Region autonomiczny,

• Region samorządowo-administracyjny,

• Region funkcjonalno-administracyjny.

Polski model jest najbardziej zbliżony do regionu samorządowo-administracyjnym. Województwo jest jedynym rodzajem tworzonym w drodze ustawowej, istniejące województwa zostały utworzone ustawą z 1998 roku o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa. Jedno miasto jest siedzibą zarówno wojewody, jak i władz samorządowych województwa. Wyjątki: Województwo kujawsko-pomorskie - siedzibą wojewody - Bydgoszcz, sejmik województwa - Toruń i Województwo lubuskie siedzibą wojewody - Gorzów Wielkopolski, sejmik województwa - Zielona Góra.

Art. 3.Siedzibą wojewody i sejmiku województwa są:

1) w województwie dolnośląskim - wojewody i sejmiku województwa - Wrocław,

2) w województwie kujawsko-pomorskim - wojewody - Bydgoszcz, sejmiku województwa - Toruń,

3) w województwie lubelskim - wojewody i sejmiku województwa - Lublin,

4) w województwie lubuskim - wojewody - Gorzów Wielkopolski, sejmiku województwa - Zielona Góra,

5) w województwie łódzkim - wojewody i sejmiku województwa - Łódź,

6) w województwie małopolskim - wojewody i sejmiku województwa - Kraków,

7) w województwie mazowieckim - wojewody i sejmiku województwa - Warszawa,

8) w województwie opolskim - wojewody i sejmiku województwa - Opole,

9) w województwie podkarpackim - wojewody i sejmiku województwa - Rzeszów,

10) w województwie podlaskim - wojewody i sejmiku województwa - Białystok,

11) w województwie pomorskim - wojewody i sejmiku województwa - Gdańsk,

12) w województwie śląskim - wojewody i sejmiku województwa - Katowice,

13) w województwie świętokrzyskim - wojewody i sejmiku województwa - Kielce,

14) w województwie warmińsko-mazurskim - wojewody i sejmiku województwa - Olsztyn,

15) w województwie wielkopolskim - wojewody i sejmiku województwa - Poznań,

16) w województwie zachodniopomorskim - wojewody i sejmiku województwa - Szczecin.

Zmiana granic gmin i powiatów może rzutować na zmiany granic województwa, wtedy takie zmiany dokonywane są za pomocą rozporządzeń Rady Ministrów po zasięgnięciu opinii organów stanowiąco-kontrolnych tych zainteresowanych podmiotów.

2. Pomocniczy podział terytorialny

Taki podział terytorialny, który jest tworzony dla organów o pomocniczym charakterze w stosunku do podstawowych organów administracji publicznej. Ma spełniać funkcję uzupełniającą w stosunku do podziału zasadniczego. Ma tworzyć terytorialne podstawy dla realizacji zadań, które w myśl zasady subsydiarności lepiej, jeżeli są wykonywane bliżej obywatela.

Może być on tworzony jedynie w gminach (jednostkach podstawowych podziału zasadniczego).

• Gminy, które w całości podzielone są na jednostki pomocnicze,

• Gminy, na których części terytorium jednostki pomocnicze są tworzone,

• Gminy, w których jednostek pomocniczego nie będzie.

Potrzeby merytoryczne decydują o tworzeniu jednostek pomocniczych. Tymi jednostkami pomocniczymi na terenach wiejskich są sołectwa, na terenach zurbanizowanych osiedla i dzielnice, ale też nazwy jednostek pomocniczych mogą być inne. Miasto położone na terenie danej gminy może być również jednostką pomocniczą. Tworzenie jednostek pomocniczy jest w zakresie kompetencji rady gminy czy rady miasta na prawach powiatu, która podejmuje w tym przedmiocie uchwałę po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, lub po wniosku mieszkańców. Jednostki pomocnicze pełnią funkcje usługową wobec administracji. Realizują one takie zadania, którymi podzieli się z nimi gmina. Fakultatywność tworzenia jednostek pomocniczych ma swój wyjątek, który odnosi się do miasta stołecznego Warszawy - ustawa przewiduje obowiązek tworzenia w Warszawie jednostek pomocniczych. Przy czym status jednostek pomocniczych mają dzielnice.

Ustawa z 8 marca 1998 roku o samorządzie gminnym

Rada gminy nadaje jednostce pomocniczej statut

Sołectwo - organ stanowiący - zebranie wszystkich mieszkańców, organ wykonawczy - sołtys, organ opiniodawczo-doradczy - rada sołecka.

Osiedla - organ stanowiący - rada osiedla, organ wykonawczy - zarząd osiedla - z przewodniczącym, ale statut osiedla może przewidzieć, że organem stanowiącym jest zebranie mieszkańców.

Dzielnica - organ stanowiący - rada dzielnicy, organ wykonawczy - zarząd dzielnicy - z przewodniczącym

3. -Podziały terytorialne specjalne

Nie jest to jeden podział, ale jest to wiele różnych podziałów. Generuje to istnienie administracji niezespolonej w terenie. Tworzone są dla potrzeb nie tylko administracji, ale także samorządów zawodowych, wymiaru sprawiedliwości. Tworzone są wówczas, gdy potrzeby terytorialne są inne, nieadekwatne niż jednostki podziału zasadniczego - i funkcjonowania w jednostce terytorialnej podziału zasadniczego jest niemożliwe, np. jednostki administracji morskiej funkcjonuje na północy Polski. Specjalne jednostki terytorialne nie są tworzone na obszarze całego kraju, o ich powstaniu decyduje specyfika przedmiotu.

Bywa tak, że niektóre organy funkcjonujące w podziale zasadniczym wobec zmian w nim zaistniałych nie mieszczą się w tym podziale i dlatego tworzone są jednostki specjalne. Mamy różne podziały specjalne, np:

- trójstopniowe - np. w prokuraturze - rejony, okręgi i apelacje; wojskowa administracja - przy czym najniższy szczebel nie ma nazwy, województwo, okręg (Pomorski i Śląski Okręg Wojskowy),

- dwustopniowe - np. podział dla potrzeb miar - obwody (ok. 60), okręgi (9),

- jednostopniowy (jednoszczeblowy) - dotyczy obszarów działania straży granicznej - (obszar ten, jest zróżnicowany pod względem wielkości).

Podmioty administrujące (podmioty administracji)

Podmiot, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej. (organy administracji publicznej, zakłady administracyjne, przedsiębiorstwa, organizacje pozarządowe)

Organy administracji publicznej dźwigają główny ciężar realizacji zadań z zakresu administracji publicznej.

Organy administracji publicznej - wydzielona ze struktury administracji jednostka, której przypisane jest realizacja zadań publicznych w oparciu o przyznane jej kompetencje.

W celu umożliwienia realizacji zadań przez organ administracji publicznej wyodrębniony jest i zorganizowany zespół ludzi i środków materialnych - urząd (aparat pomocniczy).

Określenie organu administracji po przez wskazanie cech:

1. Jest wyodrębnioną częścią aparatu administracji publicznej, (wyodrębnienie organizacyjne - polega to na określeniu pewnych cech wyróżniających ich z pośród innych podmiotów aparatu administracyjnego - nazwa, środki materialne, przypisanie odpowiedniej liczby pracowników do danego aparatu),

2. Tworzoną na podstawie prawa,

3. Działa w imieniu i na rachunek państwa albo w imieniu i na rachunek jednostki samorządu terytorialnego, będącym odrębnym podmiotem władzy publicznej,

4. Jeśli prawo to dopuszcza, organ administracji publicznej jest upoważniony do posługiwania się środkami władczymi (posługiwanie się środkami władczymi - możliwość posługiwania się pewnym władztwem publicznym, pewnym przymusem. Jednak nie zawsze organ administracji publicznej posługuje się groźbą zastosowania przymusu władczego - czasem wystarczy przekonać adresata, że dane działanie jest dla niego korzystne. Jest to jednak zadanie trudne - wymaga od organu administracji publicznej „wyjścia z ról”),

5. Są prawnie wyposażone w zadania z zakres administracji publicznej (nie ma organu administracji bez przyznanych prawem zadań z zakresu administracji publicznej),

6. Organy działają w ramach przyznanych im przez prawo kompetencji (kompetencje - to jest prawem przyznane uprawnienie do działania, narzędzie do realizacji zadań. Zakres kompetencji przesądza o strukturze organu administracji publicznej - kompetencje danego ministra przesądzają o wewnętrznej budowie ministerstwa).

Typologia organów administracji publicznej

• Ze względu na podmiot w imieniu i na rachunek, którego działa:

• Organ administracji rządowej (państwowej) - Rada Ministrów

• Organ administracji samorządowej - wójt, burmistrz, prezydent miasta

Podział ten jest konsekwencją przyjętego modelu administracji.

• Ze względu na kryterium terytorialnego zasięgu działania organu administracji:

• Centralne - swoją właściwością miejscową obejmują obszar całego kraju - Prezes GUS (Naczelne Organy Administracji - zaliczano RM i wszystkie organy wchodzące w jej skład - Organy centralne - swoją właściwością miejscową obejmują obszar całego kraju, ale nie wchodzą w skład Naczelnych Organów Administracji)

• Terenowe - to organy działające w ramach jednostek podziału terytorialnego - Wojewoda

• Ze względu na skład osobowy (ilość osób reprezentujących organ):

• Jednoosobowe (monokratyczne) - przepisy prawa przyznają zadania i kompetencje dla danego organu jednej osobie - Prezydent miasta. Zalety: operatywne działanie, jasno określona odpowiedzialność, tańszy.

• Kolegialne (wieloosobowych) - przepisy prawa przyznają zadania i kompetencje pewnemu zespołowi osób. Charakter zadań i kompetencji powinien być podstawą wybierania tych organów. Jeżeli danemu organowi przypisane są zadania wymagające szybkiej reakcji - to powinien być to organ monokratyczny. Jeżeli czas nie jest wartością pierwszoplanową a optymalność rozwiązań - to powinien być to organ kolegialny. Zalety: wielostronne ujęcie sprawy będącej przedmiotem jego działania. Wady: jest to organ działający wolno, zagrożenie nieuzyskania kworum.

• Ze względu przedmiotowego działania organu:

• Ogólnej - ich przedmiot działania obejmuje całość lub większość dziedzin administracji.

• Specjalnej - są tworzone w wyniku rzeczowego podziału zadań w administracji, ich zadania ograniczają się wiec do części działów.

• Ze względu na typ uprawnień (charakter kompetencji):

• Organy stanowiące - to taka grupa organów, które są wyposażone w prawem ustaloną możliwość decydującego rozstrzygania spraw należących do zakresu ich działania. Owo rozstrzyganie może przybierać formy aktów indywidualnych i aktów generalnych.

• Organy opiniodawczo-doradcze - uczestniczą w wykonywaniu administracji poprzez przedstawianie opinii, zajmowanie stanowiska, dokonywanie ocen, elementów działania administracji. One zazwyczaj są usytuowane przy organach stanowiących (konkretnych organach), co jednocześnie określa przedmiot ich działania. Opinie nie mają wiążącego charakteru, ale opinie mogą dać pewien asumpt do określonego rozstrzygnięcia, mogą zwrócić uwagę na punkt widzenia którego organ stanowiący nie dostrzegają. Organy opiniodawczo-doradcze mają zazwyczaj charakter kolegialny. Np. Rada Służby Publicznej - opiniowanie wszelkich aktów prawnych dotyczących służby publicznej.

• Organy kontrolne - istotą ich działania jest sprawowanie kontroli, czyli badanie stanu faktycznego w określonym przedmiocie, porównywaniu tego stanu faktycznego z istniejącym w tym zakresie wzorcem i na formułowaniu wniosków. Uprawnienia kontrolne ma wiele organów w tym także organy stanowiące i opiniodawczo-doradcze, np. Państwowa Inspekcja Pracy, Państwowa Inspekcja Sanitarna, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej itd.

Powiązania między organami administracji publicznej

Kierownictwo

Najsilniejszy typ powiązań miedzy organami. Między organami administracji wyższego i niższego szczebla. Organ kierujący może używać wszelkich środków oddziaływania na ograny niższego szczebla (organ kierowany) z wyjątkiem tych środków, których stosowania prawo wyraźnie zakazuje. Organ kierujący nie musi szukać w przepisach, że może zastosować określony środek wobec organu kierowanego, on musi mieć tylko pewność, że nie istnieje przepis, który by mu zakazywał określonego działania. Kierownik: powołuje i odwołuje organy niższych szczebli, ustala ich strukturę organizacyjną, ustala zakres zadań do bieżącej realizacji, może określać sposoby realizacji zadań. Przyjmuje się, że kierownictwo jest typem więzi charakterystycznym dla administracji scentralizowanej. Organ kierujący dysponuje uprawnieniami kontrolnymi, a także nadzorczymi.

Nadzór

Nadzór jest charakterystyczny dla administracji zdecentralizowanej, nadzór nie wymaga hierarchicznego podporządkowania między organami powiązanymi tą więzią. Nie wymaga co nie oznacza, że ta hierarchiczna zależność nie może istnieć. Nadzór opiera się przede wszystkim na kontroli. Kontrola jest punktem wyjścia dla nadzoru, a istota nadzoru przejawia się w możliwości korygowania, usuwania rozbieżności między istniejącym stanem rzeczy a stanem wzorcowym (stanem pożądanym). Kiedy wynik kontroli jest negatywny wówczas organ wyposażony w uprawnienia nadzorcze korzysta z możliwości weryfikowania tego stanu faktycznego. Organ nadzorczy może w ramach nadzoru stosować wobec organu nadzorowanego tylko takie środki do których został wyraźnie w obowiązującym prawie upoważniony. Takie ustawienie organu nadzorczego daje organowi nadzorowanemu w miarę samodzielność działania.

Kontrola

Będzie to powiązanie charakterystyczne z tym co łączy organy kontrolne z organami kontrolowanymi.

Koordynacja

Koordynacja oznacza harmonizowanie, ujednolicanie działań różnych organów administracji (podmiotów administrujących) bez względu na układ organizacyjny jaki te podmioty łączy. Środki jakimi dysponuje organ koordynujący będzie zależny od wzajemnego usytuowania między organem koordynującym i koordynowany.

Koordynacja terenowa polega na tym, że jeden z terenowych organów administracji jest wyposażony w uprawnienia koordynujące wobec innych organów działających na danym terenie.

Koordynacja międzyresortowa to wyposażenie jednego zazwyczaj z naczelnych organów administracji w uprawnienia o charakterze koordynacyjnym wobec wszystkich innych organów zajmujących się określoną działalnością niezależnie od tego komu te organy podlegają.

Współdziałanie

Wyżej wymienione powiązania zostały wymienione od powiązań najmocniejszych po formę dającą najwięcej samodzielności. Współdziałanie to podejmowanie przez różne organy administracji publicznej działań zmierzających do realizacji wspólnego celu. Między podmiotami współdziałającymi nie może istnieć więź służbowa, hierarchiczna czy organizacyjna. Współdziałanie ma charakter co do zasady fakultatywny, ale w pewnych przypadkach przepisy prawne przewidują obowiązek współdziałania niektórych podmiotów (charakter obligatoryjny) np. kiedyś istniał obligatoryjny związek gmin (dot. to okresu kiedy Warszawa była podzielona na 11 gmin na mocy ustawy z 1994 roku). Zasięgnięcia opinii przez organy decyzyjne (współdziałanie może przybrać taką formę).

Centralizacja i Decentralizacja

Budowa struktur administracyjnych, w ramach, których określone są stosunki organizacyjne. Taki sposób zorganizowania administracji publicznej, w którym organy niższego stopnia są hierarchicznie podporządkowane organom wyższego stopnia.

Centralizacja zakłada brak swobody organizacji stopnia niższego (pewien brak samodzielności) wyróżniający się w podporządkowaniu. Rola organu niższego szczebla jest uzależniona od woli organu szczebla wyższego.

Decentralizacja to takie zorganizowanie administracji, w którym organy niższych stopni nie są hierarchicznie podporządkowane organom stopni wyższych, czyli dysponują one określoną sferą samodzielności.

Decentralizacja terytorialna - wyodrębnione ze względu na terytorium ich działania, czyli jednostki samorządu terytorialnego są wyposażone w samodzielność działania (jednostki samorządu terytorialnego - gmina, powiat, województwa).

Decentralizacja rzeczowa - są różne samorządy: zawodowe, gospodarcze, pracownicze; zakłady administracyjne.

Koncentracja i Dekoncentracja

Chodzi o to gdzie są skupione uprawnienia do realizacji zadań. Koncentracja oznacza skupienie kompetencji do realizacji zadań w gestii niewielkiej grupy organów. Dekoncentracja oznacza rozproszenie kompetencji do realizacji zadań na większą liczbę organów. Są to zjawiska związane ze sferą organizacyjną administracji. Przy systemie administracji scentralizowanym na ogół towarzyszy dekoncentracja. W systemie administracji zdecentralizowanej to wtedy możliwa jest koncentracja.

Inne podmioty realizujące zadania z zakresu administracji publicznej

Przedsiębiorstwa

Przedsiębiorstwa tracą swoją rolę w pełnieniu zadań z zakresu administracji publicznej.

Kiedyś przedsiębiorstwa zajmowały się np. zapewnianiem potrzeb mieszkaniowych pracowników poprzez np. hotele robotnicze, mieszkania zakładowe, mieszkania służbowe; organizacją kształcenia zawodowego w ramach swoich potrzeb - zwalniając z tego obowiązku administracji publicznej; organizowaniem form wypoczynku dla pracowników; - możliwe to było w systemie gospodarki centralnie sterowanej. Zmiana ustroju ekonomicznego spowodowała, że przedsiębiorstwa zaczęły rezygnować z prowadzenia tych zadań, które lokowały ich, jako podmioty wykonujące zadania administracji publicznej.

Dziś można mówić jeszcze o przedsiębiorstwach użyteczności publicznej, jako takiej kategorii podmiotów, które są powoływane przez jednostki samorządu terytorialnego mogą być też tworzone przez Skarb Państwa i które realizują funkcję związane ze zbiorowym zaspokajaniem potrzeb danej grupy adresatów.

Przedmiotem działania tych przedsiębiorstw jest tzw. realizacja działalności użytecznej publicznie. Ta działalność użyteczna publicznie charakteryzuje się następującymi cechami:

• Działalność ta realizowana jest poprzez świadczenie określonych usług,

• Jej celem jest zaspokajanie pewnych potrzeb związanych z funkcjonowaniem społeczeństwa, jako pewnej zbiorowości,

• Działalność ta ma charakter infrastrukturalny,

• Prowadzące je przedsiębiorstwa mają często monopolistyczną pozycję,

• Działania te nie są obliczone na maksymalizacje zysku.

Przedsiębiorstwa użyteczności publicznej

Działalność użyteczna publicznie - ta działalność polega na zaspokajaniu tych potrzeb, które służą jednostce, która jest częścią pewnej zbiorowości. Ta działalność ma charakter infrastrukturalny - wymaga ona urządzeń infrastruktury technicznej. Zysk nie jest wartością pierwszoplanową dla tych przedsiębiorstw - dopuszczalny jest zysk 0.

Zakłady administracyjne

Zakłady są określane mianem względnie samodzielnej jednostki organizacyjnej wyposażonej w trwale wyodrębnione środki rzeczowe i osobowe, której podstawowym celem działania jest świadczenie pewnej kategorii usług, mianowicie usług w sferze oświaty, zdrowia, kultury, pomocy społecznej. Są one traktowane, jako usługi o szczególnym charakterze społecznym. np. w zakresie zdrowia - szpitale, przychodnie, sanatoria, w sferze kultury - biblioteki publiczne, w sferze oświaty - szkoły różnych typów, w dziedzinie nauki - szkoły wyższe, w sferze pomocy społecznej - domy pomocy społecznej, domy dziecka (placówka opiekuńczo wychowawcza).

Charakterystyczne dla tej grupy podmiotów administrujących jest to, że te zakłady są z reguły jednostkami budżetowymi. Podmiot, który nie musi być zorientowany na zdobywanie zysku. Korzystanie z usług zakładu administracyjnego opiera się na zasadach właściwych dla prawa publicznego. Normy prawa publicznego są podstawą do uzyskania świadczeń (status użytkownika danego zakładu).

Zakłady administracyjne zazwyczaj nie mają osobowości prawnej z wyjątkiem szkół wyższych, które posiadają osobowość prawną. Między użytkownikiem a organami zakładu nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny, który wyraża się między innymi w tym, że użytkownik poddany tzw. władztwu zakładowemu. Owo władztwo jest podstawą np. do wydawania regulaminów, w których określa się sytuację prawną użytkownika, aktów indywidualnych, poleceń wiążących użytkowników. Władztwo jest niezbędne do realizacji celów zakładów. Władztwo oznacza także, że można stosować wobec użytkowników pewne sankcje - przede wszystkim dyscyplinarne.

Korzystanie z zakładów jest zasadniczo dobrowolne, lecz czasem ma charakter obligatoryjny. Obowiązek korzystania z zakładów może wynikać z mocy samego prawa albo też może być określony w akcie indywidualnym (decyzja, wyrok sądowy). Pobyt może być odpłatny lub nieodpłatny, przy czym opłata ustalana jest na poziomie ekwiwalentności, ale często poniżej tego poziomu.

Fundacje

Mamy fundacje rozumiane, jako instytucje ustanowione przez osoby fizyczne lub prawne dla realizacji celów społecznie lub gospodarczo użytecznych. W szczególności takich jak ochrona zdrowia, kultura, opieka, pomoc społeczna, ochrona środowiska, ochrona zabytków, ale również rozwój gospodarki, rozwój nauki.

Dla istnienia fundacji istotne znaczenie ma fundator, fundator wskazuje cel fundacji, wskazuje również składniki majątkowe, które są przeznaczone na realizację owych celów.

Działają na podstawie przepisów ustawy o fundacjach.

Zyskują osobowość prawną z chwilą wpisania do krajowego rejestru sądowego (KRS).

Fundacje prawa publicznego - takie fundacje, które są tworzone przez państwo w drodze ustawowej albo na podstawie upoważnienia ustawowego. Państwo wyposaża tą fundację we władztwo publiczne (np. Centrum Badania Opinii Społecznej, Zakład Narodowy im. Ossolińskich,

Organizacje pozarządowe

Organizacje społeczne - trwałe zrzeszenia osób fizycznych lub też prawnych niewchodzące w skład szeroko rozumianego aparatu państwowego, niebędące zarazem spółkami prawa cywilnego.

Wyodrębnienie ze względu na typ podstawy prawnej:

• Stowarzyszenia i organizacje podobne do nich,

• Partie polityczne,

• Związki zawodowe i społeczno zawodowe organizacje rolników,

• Samorządy i związki wyznaniowe.

Organizacje pozarządowe - ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

Organizacjami pozarządowymi są niebędące jednostkami sektora finansów publicznych, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych, i niedziałające w celu osiągnięcia zysku osoby prawne lub jednostki nieposiadające osobowości prawnej utworzone na podstawie ustaw, w tym fundacje i stowarzyszenia z wyłączeniem stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą podejmować różne formy współdziałania i jedną z tych form jest tworzenie stowarzyszeń lub wstąpienie do już istniejącego stowarzyszenia.

Ustawodawca w ustawie przewidział możliwość nadania organizacji statusu organizacji pożytku publicznego. Działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w tej ustawie.

Agencje

Agencje są powoływane dla realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Wspólne cechy agencji:

• Są one powoływane przez organy państwa w celu realizacji jego zadań,

• Ich powiązania (ich prezesa) organizacyjne, funkcjonalne z naczelnymi lub centralnymi organami administracji publicznej.

Różnice:

• Wyrażają się w strukturze organizacyjno prawnej,

• W zasadach prowadzenia gospodarki finansowej,

• W stosowanych procedurach.

Trzy rodzaje agencji:

• Agencje mające status centralnych organów administracji państwowej, np. Państwowa Agencja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych;

• Agencje będące państwowymi osobami prawnymi, np. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

• Agencje będące jednoosobowymi spółkami Skarbu Państwa, mają formę spółek prawa handlowego, ale uczestniczą w wykonywaniu administracji publicznej.

Ustrój administracji publicznej

Szczebel Centralny

Na szczeblu centralnym władza wykonawcza została przyznana Radzie Ministrów i Prezydentowi RP - jest to tzw. dwuwładza.

Prezydent RP

• Kompetencje Prezydenta RP w sprawach zagranicznych,

• Kompetencje Prezydenta RP w sferze ochrony bezpieczeństwa zewnętrznego państwa,

• ( prezydent pełni funkcje najwyższego zwierzchnika sił zbrojnych, mianuje i zwalnia Szefa Sztabu Generalnego i innych dowódców, zarządza mobilizację i użycie sił zbrojnych)

• Kompetencje Prezydenta RP w sferze bezpieczeństwa wewnętrznego państwa,

• (wprowadzenie stanu nadzwyczajnego, stanu wojennego, stanu wyjątkowego)

• Kompetencje Prezydenta RP w sferze prawodawstwa, (kompetencje stricto prawotwórcze - wydawanie zarządzeń, rozporządzeń z mocą ustawy (stany wyjątkowe), ratyfikowanie i wymawianie umów międzynarodowych; kompetencje w szerszym ujęciu - inicjatywa ustawodawcza, weto, prawo zwracania się do TK o zbadanie zgodności z Konstytucją określonych przepisów prawa)

• Kompetencje Prezydenta RP związane z Radą Ministrów, (desygnowanie Prezesa Rady Ministrów, powoływanie Rady Ministrów, na wniosek Prezesa Rady Ministrów dokonuje zmian w Rządzie, prawo zwoływania posiedzeń Rady Gabinetowej w sprawach szczególnej wagi)

• Kompetencje Prezydenta RP związane z obsadą najważniejszych stanowisk w państwie, (powoływanie sędziów, powoływanie I Prezesa Sądu Najwyższego, prezesów Sądu Najwyższego, powoływanie I Prezesa NSA, powoływanie członków Rady Polityki Pieniężnej, powoływanie członków Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji)

• Kompetencje Prezydenta RP związane z funkcjonowaniem Parlamentu (zwoływanie I posiedzenia nowo wybranego Sejmu i Senatu, orędzie do Sejmu, Senatu, Zgromadzenia Narodowego)

• Pozostałe uprawnienia (nadawanie obywatelstwa polskiego i wyrażaniu zgody na zrzeczenie się obywatelstwa, nadawanie orderów i odznaczeń, stosowanie prawa łaski nadawanie tytułów profesora)

Organem jest Prezydent RP, aparatem pomocniczym jest Kancelaria Prezydenta RP

Rada Ministrów

Kolegialny organ administracji, którego członkowie w większości mają status organów. (Nieliczni członkowie, którzy nie są odrębnymi organami: wicepremierzy)

Rada Ministrów, jako organ władzy wykonawczej posiada uprawnienia w sprawie prowadzenia bieżącej polityki państwa, właściwość Rady Ministrów określana jest przy użyciu generalnej klauzuli kompetencyjnej zgodnie, z którą do Rady Ministrów należą wszystkie sprawy polityki państwa niezastrzeżone dla innych organów państwowych i innych organów samorządu terytorialnego. Organ ten sprawuje kierownictwo całego systemu administracji rządowej, co oznacza, że organowi temu jest podporządkowany cały system administracji rządowej. Rada Ministrów, jako organ kolegialny nie ma uprawnień nad administracją samorządową, ale Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad administracja samorządową.

Skład Rady Ministrów - jest to skład dwojakiego rodzaju - jedną część tworzą członkowie obligatoryjni i jedną część fakultatywni. Do obligatoryjnej części członków Rady Ministrów zalicza się Prezesa Rady Ministrów i Ministrów kierujących poszczególnymi działami administracji rządowej. Do fakultatywnych członków Rady Ministrów zaliczymy vice prezesi i ministrów wykonujących zadania, które zlecił im Prezes Rady Ministrów. Vice Premierzy nie mają statutu organu administracji publicznej. Ministrowie bez teki.

Procedura powoływania Rady Ministrów

Tryb działania rządu - obraduje na posiedzeniach, tam są podejmowane rozstrzygnięcia. Członkowie rządu są zobowiązani do uczestnictwa w posiedzeniach - ministra może reprezentować w wyjątkowych przypadkach jego reprezentant, w przypadku głosowań zastępować ministra może tylko inny minister, a nie reprezentant. Głosowanie przewidziane jest tylko wówczas gdy droga obiegowa nie przynosi rezultatów, wówczas potrzebne jest podjęcie decyzji w drodze głosowania na posiedzeniu rządu. Posiedzenia rządu mają charakter poufny. Poufność trzeba rozróżnić od tajności posiedzenia. Poufność oznacza, iż media nie uczestniczą w posiedzeniu, w przypadku posiedzeń tajnych opinia publiczna nie wie o posiedzeniu rządu. Z posiedzenia rządu sporządzane są protokoły, dające wierny zapis ich przebiegu, ale nie są one do publicznego wglądu.

Kompetencje Rady Ministrów - Konstytucja ustanawia zasadę domniemania kompetencji na rzecz Rady Ministrów, to domniemanie oznacza, iż Rada Ministrów swoimi kompetencjami obejmuje wszystkie zadania, które nie są zastrzeżone dla innych organów.

Organy wewnętrzne Rady Ministrów:

• Stałe komitety Rady Ministrów - tworzone w drodze rozporządzenia RM, ich celem jest ustalanie stanowisk członków, a także inicjowanie rozstrzygnięć w określonych dziedzinach polityki rządu, ich tworzenie ma ułatwić prace rządu.; Komitety, które są powoływane do prowadzenia jednostkowej sprawy; Rady i Zespoły ich tworzenie będzie wypływało z inicjatywy RM ewentualnie Prezesa RM, są to ciała zazwyczaj o charakterze opiniodawczo - doradczym, w zakresie właściwości należącej do RM lub Prezesa Rady Ministrów,

• Komisje wspólne - swoim składem wykraczają poza RM - np. Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego - w jej skład wchodzą członkowie rządu i członkowie samorządu terytorialnego. Pełnomocnik Rządu - Rada Ministrów może ustanowić pełnomocnika rządu do określonych spraw o charakterze czasowym.

Dział - przestrzeń administracji rządowej wydzielona na podstawie jednorodnego charakteru działalności administracji.

Resort - to wydzielenie pewnej struktur administracji zajmującej się pewną sferą działalności administracji.

Administracja może podejmować działania bez wyraźnego ustawowego wskazania przede wszystkim w sferze wewnętrznej, a jeśli w sferze zewnętrznej to tylko wtedy gdy nie mają charakteru władczego.

Prezes Rady Ministrów

Jest to członek Rady Ministrów, z tym, że przewodniczy temu organowi. Ma status odrębnego organu, któremu przepisy przyznają określone zadania z zakresu administracji publicznej. W ramach roli przewodniczącego RM - kieruje pracami, reprezentuje RM na zewnątrz, kontroluje i koordynuje pracę ministrów, wyznacza dla nich określone zadania, zleca realizacje określonych zadań ze swojego upoważnienia. Jako odrębny organ Prezes Rady Ministrów - wpływanie na skład osobowy Rady Ministrów, obsadzanie stanowisk kierowniczych w administracji rządowej np. obsadzanie wojewodów, zwierzchnik pracowników administracji centralnej i terenowej, uprawnienia o charakterze kierowniczym organów zarówno centralnych jak i terenowych, kompetencje nadzorcze wobec samorządu terytorialnego - jest on obok wojewody i Regionalnej Izby Obrachunkowej ustanowiony, jako organ nadzoru nad samorządem terytorialnym, uprawnienia prawotwórcze sprowadzające się do wydawania rozporządzeń o charakterze wykonawczym, a w sferze wewnętrznej może wydawać zarządzenia

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów

Aparat pomocniczy dla Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów, organów wewnętrznych Rady Ministrów, pełnomocnika rządu, organów opiniodawczo - doradczych.

Ministrowie

Podwójna rola ministra, bowiem z jednej strony jest członkiem organu kolegialnego, jakim jest Rada Ministrów z drugiej zaś strony jest on odrębnym organem. Lojalność polityczna - w swoich wystąpieniach musi prezentować stanowisko zgodne z takimi założeniami, jakie rząd przyjął. Minister dysponuje szeregiem uprawnień pozwalających mu kierować odpowiednim działem administracji - w tym uprawnienia prawotwórcze - wydawanie rozporządzeń. Ma uprawnienia natury personalnej - powołuje i odwołuje kierowników działów administracji, chyba, że przepisy odrębne stanowią inaczej, tworzy i likwiduje jednostki organizacyjne, sprawuje kontrole działania jednostek organizacyjnych podporządkowanych ministrowi. Ministrowi przysługują uprawnienia kierownicze wobec podległych mu organów i jednostek organizacyjnych. Aparatem pomocniczym dla ministra jest ministerstwo.

Urzędy Centralne (Organy Centralne sensu stricto)

Urzędy Centralne cechuje:

• To, że są właściwe na obszarze całego kraju,

• To, że są to organy poza konstytucyjne,

• To, że nie wchodzą w skład Rady Ministrów.

Część z nich podporządkowana jest organom naczelnym, głównie ministrom kierującym poszczególnymi działami administracji rządowej, ale także znajdziemy takie organy centralne, które są podległe Radzie Ministrów, Prezesowi Rady Ministrów, Sejmowi.

Sejmowi podlegają: Generalny Inspektor Danych Osobowych, Główny Inspektor Pracy,

Ministrom podlegają np.: Komendant Główny Policji, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, Komendant Główny Straży Granicznej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, Szef Obrony Cywilnej Kraju, Główny Inspektor Sanitarny, Główny Inspektor Farmaceutyczny.

Prezesowi Rady Ministrów podlegają: Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, Prezes Urzędu Ochrony Konsumentów i Konkurencji, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

Organy te tworzone są w drodze ustawy. Nazwy wskazują na monokratyczny charakter organów centralnych - i takie dominują. Organy centralne kolegialne też występują np. Komisja ds. stopni naukowych i tytułów naukowych. Organy te różnią się także strukturą - niektóre z nich mają swoje odpowiedniki lokalne (agendy lokalne).

Poziom lokalny

Dualizm administracji lokalnej, który wyraża się w istnieniu z jednej strony terenowych organów administracji rządowej, a z drugiej zaś strony istnienie organów samorządu terytorialnego. Dualizm ten mamy od 1990 roku, kiedy to zniesiono system Rad Narodowych, który w jednolity sposób zagospodarowywał całą przestrzeń lokalną.

Terenowe organy administracji rządowej

W 1998 roku zasada zespolenia w administracji w rezultacie, czego mamy dzisiaj Wojewodę i działające pod jego zwierzchnictwem organy administracji zespolonej oraz organy administracji niezespolonej.

Od 1 kwietnia 2009 roku podstawę prawną dla tych organów - ustawa z dnia 23 stycznia 2009 roku o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U.31 poz.206).

Wojewoda w tej administracji rządowej zajmuje szczególną pozycję. Szczególność tej pozycji wyraża się w kilku aspektach:

• Wojewoda jest organem konstytucyjnym - jest organem przewidzianym w konstytucji,

• Wojewoda jest organem sprawującym władze administracji ogólnej,

• Spełnia kilka funkcji: jest przedstawicielem rządu na obszarze województwa, jest zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie, jest organem rządowej administracji zespolonej w województwie, jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, jest reprezentantem Skarbu Państwa, jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewoda to organ o politycznym charakterze, co do zasady jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji wewnętrznej. W razie złożenia dymisji przez rząd, pociąga to za sobą obowiązek złożenia dymisji przez wojewodę.

Wojewoda, jako przedstawiciel rządu w terenie:

• Ma prawo do sprawowania kontroli nad wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej przez organy tej administracji (zarówno administracji zespolonej jak też administracji niezespolonej), a także kontrole wykonywania zadań organów samorządu terytorialnego,

• Dostosowywanie do miejscowych warunków celów polityki rządu,

• Szereg funkcji oficjalnych typu: reprezentowanie Rady Ministrów na uroczystościach państwowych, także w razie składania wizyt w województwie przez przedstawicieli dyplomatycznych obcych państw, reprezentowanie w swoich oficjalnych wystąpieniach stanowiska zgodnego z ustaleniami rządu, zobowiązany do współdziałania odpowiednimi organami państwowymi i międzynarodowymi także z organizacjami pozarządowymi, ta współpraca z organami międzynarodowymi odbywa się w ramach ustalonych przez ministra spraw zagranicznych,

• Ocena stanu bezpieczeństwa przeciwpowodziowego, opracowywanie planów operacyjnych przed powodzią, ogłaszanie i odwoływanie pogotowia czy też alarmu przeciwpowodziowego,

• Wykonywanie odpowiednich działań w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa,

• Przedstawianie rządowi projektów dokumentów rządowych w sprawach dotyczących województwa,

• Może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające na obszarze województwa, w sytuacjach nadzwyczajnych może wydawać polecenia obowiązujące organom samorządu terytorialnego, te polecenia nie mogą dotyczyć np. sposobów rozstrzygania określonych spraw, zakresu czynności operacyjno-rozpoznawczych podejmowanych przez np. policje, czynności dowodowo-śledczych,

• Ma prawo żądania od organów administracji rządowej działających na terenie województwa bieżących informacji i wyjaśnień o ich działalności w tym również informacji i wyjaśnień prowadzonych w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego,

• Może wstrzymać na czas określony egzekucji administracyjnej.

Wojewoda jest zwierzchnikiem administracji zespolonej w województwie:

Zasada zespolenia - sprowadza się do tego, aby skoncentrować cały działający aparat administracyjny w województwie w jednym urzędzie i pod jednym zwierzchnictwem.

4 postaci zespolenia:

1. Zespolenie organizacyjne co do zasady polega na tym, że aparaty pomocnicze organów administracji zespolonej zostają włączone w sposób bezpośredni w strukturę aparatu pomocniczego wojewody jako owego zwierzchnika, czyli w strukturę urzędu wojewódzkiego.

2. Zespolenie personalne w założeniu polegać miało na tym, że wojewoda będzie powoływał i odwoływał te organy rządowej administracji w województwie. Później przyjęto, iż wojewoda powinien posiadać prawo do stanowczego wpływu na obsadę organów administracji rządowej w województwie. Ostatecznie wojewoda ma tylko udział w obsadzie organów administracji rządowej w województwie.

3. Zespolenie kompetencyjne - wojewoda co do zasady jest organem zespolonej administracji rządowej, a w szczególnych przypadkach określonych w ustawach organami zespolonej administracji są kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży.

4. Zespolenie finansowe - budżety kierowników zespolonych służb inspekcji i straży stanowią element budżetu województwa.

Administracja lokalna jest zbudowana, co do zasady na idei dualizmu, która oznacza istnienie oprócz terenowej administracji rządowej jeszcze administracja samorządowa.

Do wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, które nie są w drodze ustawowej zastrzeżone do właściwości innych organów administracji rządowej - (generalna klauzula kompetencyjna).

Wojewoda jest organem rozstrzygającym indywidualne sprawy w drodze decyzji administracyjnych. Jest organem wyższego stopnia, a więc jakoby apelacyjnym - przepisy prawa materialnego będą stanowiły, od jakich spraw wojewoda będzie organem odwoławczym.

Wojewoda, jako reprezentant Skarbu Państwa - zakres i zasady są określone w innych ustawach prawa materialnego. Wojewoda, jako reprezentant Skarbu Państwa będzie: organem uprawnionym do podejmowania pewnych czynności procesowych w postępowaniu cywilnym (proces o odszkodowanie, gdy powstanie szkoda w związku z działaniami administracji rządowej), a po drugie jest również organem właściwym do gospodarowania nieruchomościami należącymi do Skarbu Państwa. np. Wojewoda może w drodze zarządzenia zdecydować o zwolnieniu z obowiązku zbycia nieruchomości należącej do Skarbu Państwa w drodze przetargu, odnosi się to tylko do nieruchomości przeznaczonych do budownictwa mieszkaniowego, do nieruchomości dotyczącej infrastruktury technicznej i inne cele publiczne.

Uprawnienia kontrolne wojewody - odnoszą się do:

• Kontroli wykonywania przez organy rządowej administracji zespolonej zadań z zakresu administracji publicznej, ale również ustaleń, poleceń, wytycznych Rady Ministrów i Prezesa Rady Ministrów.

• Wojewoda kontroluje wykonywanie przez organy samorządu terytorialnego, a także inne podmioty zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez nie na podstawie ustaw lub porozumienia tych organów z organami administracji rządowej.

Wojewoda może sprawować kontrole w szczególnie uzasadnionych przypadkach nad działaniami organów administracji niezespolonej, nad organami działającymi na terenie województwa - chodzi o działania wynikających z ustaw jak i wynikających z porozumień.

Kontrola sprawowana przez wojewodę w zależności, o którą grupę chodzi o inny zestaw kryteriów. 1 (kryterium legalności, gospodarności, celowości, rzetelności) - odnosi się to także do organów administracji niezespolonej

2. (kryterium legalności, gospodarności i rzetelności)

Wojewoda ma do pomocy przy wykonywaniu swoich zadań - wicewojewodę albo I i II wicewojewodę. Wicewojewoda jest powoływany i odwoływany przez Prezesa Rady Ministrów na wniosek wojewody. Aparatem pomocniczym jest urząd wojewódzki. Wojewoda może tworzyć delegatury urzędu wojewódzkiego. Może być powołany pełnomocnik wojewody o czasowym charakterze.

Administracja niezespolona - terytorialny zasięg działania nie pokrywa się z województwem, ogólnopaństwowy charakter działań tych organów przesądza o ich wyodrębnieniu - nie powiązany ze specyfiką terenu. Ich cechą charakterystyczną jest to, że są podporządkowane organom wyższego stopnia, a więc ministrowi albo centralnemu organowi administracji państwowej.

Organy administracji niezespolonej - np.

1.Organy administracji wojskowej: dowódcy okręgów wojskowych, szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych, wojskowi komendanci uzupełnień;

2. Organy administracji celnej: dyrektorzy izb celnych, naczelnicy urzędów celnych;

3. Organy administracji skarbowej: dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej;

4. Organy administracji górnictwa: dyrektorzy okręgowych okręgów górniczych, dyrektorzy specjalistycznych urzędów górniczych;

5. Organy administracji probierczej: dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych, naczelnicy obwodowych urzędów probierczych;

6. Dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, dyrektorzy urzędów morskich, dyrektorzy urzędów statystycznych, dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej, granicznych i powiatowych lekarzy weterynarii, komendanci oddziałów straży granicznej, komendanci placówek straży granicznej, komendanci dywizjonów straży granicznej, okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego, państwowi graniczni inspektorzy sanitarni, regionalni inspektorzy ochrony środowiska.

Organy administracji niezespolonej są zobowiązane do przedkładania wojewodzie rocznych informacji o swojej działalności w terminie do końca lutego roku następnego.

Samorząd Terytorialny

Samorząd Terytorialny - wypełnia wszystkie poziomy podziału terytorialnego (a więc występuje w gminach, powiatach i województwach). W gminach mamy do czynienia wyłącznie z samorządem terytorialnym. W powiecie dominuje samorząd terytorialny, choć tam mają swoje miejsce organy administracji zespolonej np. komendant powiatowy policji, komendant powiatowej państwowej straży pożarnej działający pod zwierzchnictwem starosty. Natomiast szczebel województwa jest podzielony między wojewodę i inne organy administracji rządowej i samorząd województwa.

Samorząd gminny i samorząd powiatowy razem tworzą samorząd lokalny. Natomiast samorząd województwa jest samorządem regionalnym.

Samorząd terytorialne uczestniczy w realizacji zadań z zakresu administracji publicznej. Administracja samorządowa działa na zasadach samodzielności. Jednostki samorządu terytorialnego, które czują się zagrożone w swojej samodzielności, albo jeśli stwierdzą, że ta samodzielność została naruszona mogą występować do sądu (sąd administracyjny) o ochronę tej samodzielności. Gmina, powiat i województwo są też jednostkami samorządu terytorialnego - obszar oraz zamieszkujący ten obszar mieszkańcy, jednostka ta ma osobowość prawną. Jednostka podziału terytorialnego - obszar.

Prawne formy działania administracji

Katalog tych prawnych form działania jest rozbudowany.

Działania prawne i działania faktyczne

Kryterium wyodrębnienia tych dwóch kategorii działań jest to czy rodzą one określone skutki prawne, czy też ich nie rodzą. W tym stanie rzeczy przez działania prawne należy rozumieć objawienie woli przez organ administracji publicznej w celu utworzenia, zmiany lub zniesienia stosunków prawnych. Działania faktyczne to takie działania administracji publicznej, które nie są skierowane na wywołanie owych skutków prawnych i ich nie wywołują. Działanie prawne np. decyzja administracyjna o pozwolenie na budowę. Działanie faktyczne np. prowadzenie przez administracje rejestru pism wpływających do administracji,

Podział działań administracji na działania władcze i działania niewładcze.

Kryterium tego podziału jest możliwość posłużenia się władztwem publicznym w ramach owych działań. Władztwo publiczne wyraża się w możliwości przymusowego zrealizowania woli organu administracji działającego w tej formie. Władcze formy działania to będą takie formy działania administracji, w których realizacji woli organu umożliwia sięgnięcie po przymus (np. nałożenie obowiązku). Niewładcze to takie działanie, w których nie ma możliwości sięgnięcia po przymus (np. prowadzenie rejestru pism wpływających do urzędu). Aby w grę wchodziło zastosowanie przymusu musi występować (istnieć) domniemanie prawidłowości działania administracji - domniemanie to polega na przyjęciu, że działanie administracji jest prawidłowe, zgodne z prawem chyba, że sytuacja przeciwna zostanie wykazana sposobem prawem przewidzianym. W formach niewładczych organ musi umieć przekonać obywatela, aby zachował się w określony sposób.

Działania jednostronne i dwustronne.

Wyodrębnienie tego podziału opiera się na zastosowaniu kryterium woli, czyli wola ilu podmiotów potrzebna jest dla zaistnienia określonej formy. Z formami jednostronnymi mamy do czynienia wówczas, gdy dla zaistnienia określonego działania decydujące znaczenie ma wola jednego uczestnika, np. wydanie pozwolenia na budowę. Z formami dwustronnymi mamy do czynienia wówczas, gdy co najmniej dwa podmioty mają równorzędną pozycje prawną, mają równy wpływ na treść działania, np. zawarte porozumienia między dwoma gminami,

Działania wewnętrzne i działania zewnętrzne.

Z działaniami wewnętrznymi mamy do czynienia wówczas, gdy ich adresatami są podmioty podporządkowane administracji. Natomiast z formami o charakterze zewnętrznym mamy do czynienia wówczas, gdy adresatami działań administracji są obywatele, organizacje pozarządowe, fundacje, wszelkie podmioty nie podporządkowane działającym organom administracji. Głównie wykorzystywane są działania zewnętrzne. Działania zewnętrzne - np. pozwolenia na budowę. Działania wewnętrzne - np. polecenia służbowe.

Działania władcze:

• Akty normatywne,

• Akty generalne stosowania prawa,

• Akty administracyjne,

• Polecenia służbowe,

• Czynności materialno techniczne.

Działania niewładcze:

• Umowy w administracji (w tym porozumienia administracyjne),

• Działalność społeczno organizatorską,

• Czynności materialno techniczne.

Ugoda administracyjna, (jako forma mieszana)

Akty Normatywne

Mówiąc o akcie normatywnym uwzględniać wszystko, co ma zastosowane, a o czym była mowa przy okazji źródeł prawa. Za akty normatywne uznawać będziemy wszelkie akty prawne, które zawierają treści normatywne, a które są wydawane przez administracje publiczną w oparciu o różnorodnie skonstruowane podstawy prawne. Akt normatywny jest władczą formą działania. Może być formą stosowaną zarówno w sferze zewnętrznej (charakter powszechnie obowiązujący) jak i sferze wewnętrznej (jego obowiązywanie będzie się ograniczać to tej właśnie sfery). Akty normatywne mogą być tworzone zarówno przez administracje centralną jak i lokalną. Jeśli akty normatywne obowiązują w sferze zewnętrznej, to upoważnienia do ich tworzenia muszą być zawarte w ustawach. Upoważnienie do stanowienia aktów normatywnych może mieć charakter obligatoryjny lub fakultatywny, musi ono jednak w sposób jednoznaczny określać organ upoważniony do wydania określonego aktu normatywnego w określonym przedmiocie. Upoważnienie do wydawania przez organy administracji lokalnej przepisów porządkowych - specyfika wyraża się w tym, że upoważnienia te mają charakter generalny, posługują się pojęciami nieostrymi (przedmiot nie będzie precyzyjnie określony).

Generalność odnosi się do sposobu określenia adresata. Abstrakcyjność odnosi się do regulowanej sytuacji w takim sensie, że reguluje ona sytuacje bliżej nieokreśloną w sposób zindywidualizowany, ma zastosowanie do danego typu sytuacji.

Nazwy, jakie akty normatywne stanowione przez administracje przybierają: te nazwy to rozporządzenie, uchwał, zarządzenie, te nazwy są pomocne, ale te nazwy nie przesądzają o normatywnym charakterze danej formy działania, np. nazwa uchwała stosowana jest dla wszelkich aktów woli organów kolegialnych.

Akty normatywne są używane zarówno w sferze zewnętrznej jak i wewnętrznej administracji. Akty normatywne administracji zawsze muszą być wydawane o podstawę prawną, przy czym musi to być ustawowa podstawa prawna, gdy chodzi o akty normatywne administracji w sferze zewnętrznej. Natomiast podstawa prawna aktów normatywnych administracji o charakterze wewnętrznym to nie tylko ustawy, ale także podustawowe akty normatywne. Te akty w sferze wewnętrznej będą dotyczyły wewnętrznej organizacji pracy, relacji między organami administracji np. kierownictwa, nadzoru, koordynacji. Te akty normatywne o charakterze wewnętrznym nie mogą regulować sytuacji prawnej obywatela, czyli podmiotów spoza struktury organizacyjnej administracji. Bywają takie akty normatywne w sferze wewnętrznej, które mają wpływ na sytuację obywatela.

Akty Generalne Stosowania Prawa

Akty te charakteryzują się generalnością, różnica jest w funkcji. Akty normatywne są aktami stanowienia prawa, natomiast akty generalne stosowania prawa są aktami stosowania prawa, czyli nie zawierają one żadnych nowych norm prawnych, ale jedynie zawierają pewne wskazówki interpretacyjne służące rozumieniu określonych norm prawnych. Akty generalne stosowania prawa są formą działania o charakterze wewnętrznym. Nie mogą one wiązać innych podmiotów niż tylko organy administracji powiązane więzią organizacyjno - hierarchiczną. Akty generalne stosowania prawa też mają swoją prawną podstawę i będą nimi normy kompetencyjne, które mogą być określone zarówno w ustawach jak i aktach pozaustawowych. Nazwy, jakie akty generalne stosowania prawa przyjmują, są różne i mogą to być np. instrukcje, okólniki, wytyczne, pisma okólne. Akt generalny stosowania prawa nie może być podstawą prawną dla np. decyzji administracyjnej kierowanej do obywatela, bo podstawą prawną decyzji kierowanej do obywatela może być akt o charakterze normatywnym.

Akt administracyjny

Akt administracyjny ma szczególną pozycję w prawnych formach działaniach administracji. Akt administracyjny jest to oparta na obowiązujących przepisach prawa czynność organu wykonującego administrację publiczną, kształtująca w sposób prawnie wiążący sytuacje obywatela, czyli adresata określonego w nim w sposób konkretny w indywidualnej sprawie. Akt administracyjny to akt indywidualno - konkretny. Warunki prawidłowości aktu administracyjnego:

• Musi być wydany przez organ uprawniony do działania w takiej formie (organ kompetentny), nie wystarczy, że dany organ jest organem administracji. Organ ten musi być wyposażony w prawo do stosowania aktów administracyjnych.

• Musi być wydany w sposób określony prawem, akt administracyjny musi być wydany zgodnie z odpowiednią procedurą. Procedura ta zależy od rodzaju aktu administracyjnego.

• Musi być wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego,

Przepisy prawa materialnego - zależnie od przedmiotu aktu administracyjnego np. jeżeli przedmiotem aktu będzie zmiana nazwiska, to musi on uwzględniać przepisy ustawy o zmianie nazwisk.

Akt administracyjny jest decyzją w znaczeniu procesowym, czyli jeżeli jest wydawany w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej jest decyzją.

Nieakt - akt wydawany przez podmiot, który udaje, że jest organem. Nie rozpatrujemy ich w ogóle, jako niedochowanie wymogów proceduralnych. Nie mogą one funkcjonować w obrocie prawnym.

Akt administracyjny jest aktem występującym w sferze zewnętrznej. Jest to czynność prawna, bo tworzy, zmienia lub znosi stosunek prawny (stosunek administracyjno - prawny). Jest to forma władcza, bo jest zagwarantowana możliwością użycia przymusu państwowego. Jest to forma o charakterze jednostronnym, bo ostateczne ustalenie treści aktu należy do organu administracji publicznej.

Treścią aktu administracyjnego jest związany nie tylko adresat, ale również inne podmioty. Akt administracyjny ma charakter podwójnie konkretny - jest kierowany do indywidualnie określonego adresata, po drugie konkretność odnosi się do regulowanej sytuacji.

Akty administracyjne - możemy wyróżniać: akty zależne od woli adresata (wydawane z jego inicjatywny, ich przedmiotem jest zazwyczaj uprawnienie, np. zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych) i akty niezależne od woli adresata (ich przedmiotem będzie albo nałożenie obowiązku, albo odjęcie wcześniej przyznanych uprawnień np. decyzja cofająca zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych), kryterium rozróżnienia będzie wtedy wpływ adresata na wydanie aktu.

Akt administracyjny może mieć charakter:

• Konstytutywny - tworzy, zmienia lub znosi stosunek administracyjnoprawny.

• Deklaratoryjny - jedynie potwierdza istniejący stan rzeczy.

• Wewnętrzne i zewnętrzne

W zależności od umiejscowienia adresata takiego aktu, jeżeli znajduje się on wewnątrz struktury organizacyjnej to wewnętrzny i na odwrót.

• Podział aktów na pozytywne i negatywne

Te pozytywne przyznają uprawnienie, o które ubiegał się adresat. Zaś negatywne bądź nakładają obowiązki, bądź też odmawiają przyznania uprawnienia.

• Akty oparte na uznaniu administracyjnym i akty związane

Akty oparte na uznaniu to takie, których treść stanowi realizowanie przez administrację uprawnień do określonej swobody rozstrzygnięcia sprawy. Zaś treść aktu administracyjnego związanego jest określona wprost przepisami prawa i administracja po ziszczeniu ustawowych przesłanek dokonuje jedynie subsumpcji, czyli podstawienia stanu faktycznego do określonego stanu prawnego.

Akt administracyjny jest sformalizowaną prawną formą działania administracji i w przypadku decyzji administracyjnej determinuje ją przede wszystkim kodeks postępowania administracyjnego. W przypadku, jeżeli akt administracyjny spełnia wszystkie ustawowe elementy jest uznawany za prawidłowy i wywiera wszystkie przewidziane nim skutki prawne. Zaś akt wadliwy w zależności od stopnia nieprawidłowości i jej przyczyn bądź nie wywiera skutków prawnych i traktowany jest jako nieważny bądź też może wymagać uchylenia lub też zmiany jego treści.

Umowy/ Porozumienia/ Ugody

Podstawowe dwustronne prawne formy działania administracji:

• Umowy cywilnoprawne,

• Umowy publicznoprawne,

• Porozumienia administracyjne,

• Ugody administracyjne.

Umowy cywilnoprawne

Umowa to zgodne oświadczenie woli dwu lub więcej stron powodujące powstanie określonego zobowiązania. Umowa jest czynnością prawną - wywołuje, bowiem skutki w sferze praw i obowiązków zawierających ją podmiotów.

Konstrukcja umów publicznoprawnych

Umowa publicznoprawna to takie, w których co najmniej jedna ze stron jest podmiotem administracji. Stosując taką konstrukcję przepisy prawa determinują treść umowy, czyli nie mamy pełnej swobody zawierania umów, a podmiot należący do administracji ma pozycję uprzywilejowaną. Bowiem to już przepisy prawa chronią interes publiczny. Taka kategoria umów nie jest przewidziana w polskim systemie prawa, jednak pewne elementy są wprowadzone w przepisach szczególnych. Szczególny tryb zawierania umów:

• W oparciu o ustawę z dnia 29 stycznia 2004 roku prawo zamówień publicznych,

• W oparciu o ustawę z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie,

• W oparciu o ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami.

• W pozostałym zakresie przepisy prawa odsyłają nas do norm kodeksu cywilnego na podstawie, których zawierane są umowy cywilnoprawne w oparciu o zasadę swobody zawierania umów i zasady równości stron stosunku cywilnoprawnego.

Porozumienie administracyjne:

Zobowiązanie się dwóch lub więcej podmiotów administracji publicznej do wspólnego realizowania zamierzonego celu (współdziałania lub zlecenia jego realizacji) z zakresu administracji na podstawie obowiązujących przepisów (ustrojowych lub materialnoprawnych).

Porozumienie stanowi formę realizowania współdziałania podmiotów administracyjnych. Porozumienie ma cechy: dwustronne, niewładcze, wewnętrzne.

Równorzędność stron porozumienia,

• Charakter stron - są nimi podmioty administracji publicznej,

• Cel i przedmiot porozumienia, którymi są współdziałanie przy realizacji zadań publicznych,

• Zawieranie ich na podstawie przepisów prawa ustrojowego (np. ustawy o samorządzie gminnym) lub też na podstawie przepisów prawa materialnego, które przewidują możliwość zawierania takich porozumień.

Zwłaszcza w relacjach z administracją rządową organ tej administracji może także nadzorować realizację porozumienia. Dochodzi wtedy do zachwiania równości stron, bowiem organ administracji rządowej ma uprzywilejowaną pozycję. Przepisy nie przewidują szczególnej formy zawierania porozumień i wystarczy w tym zakresie oświadczenie woli uczestników porozumienia. Zaś moc tracą w sytuacji osiągnięcia celu przewidzianego w porozumieniu, za zgodą stron, a sporadycznie także na mocy rozstrzygnięcia wspólnego organu wyższego stopnia.

Ugoda administracyjna

W sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji publicznej, strony mogą zawrzeć ugodę, - jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyspieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa.

Ugoda zatwierdzona przez organ administracji wywiera takie skutki jak decyzja administracyjna.

Zawierana jest w toku postępowania administracyjnego na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, pomiędzy stronami tego postępowania przed organem administracji. Nie jest zawierana z organem administracji. Organ zatwierdza dopiero taką umowę. Ma charakter mieszany do momentu zawarcia ugody ma charakter niewładczy po zawarciu ma charakter władczy.

37

---