wykadyzadminacywilaifinansw, administracja 2 rok, wykłady

Do skryptu z prawa administracyjnego

[ To co będziecie mieli „przyjemność” czytać poniżej, nie jest odrębną częścią, a uzupełnieniem, więc musicie mieć pod ręką skrypt;)]

Wykład II
W celu bliższego poznania administracji warto zwrócić uwagę na takie jej zróżnicowanie, które dokonuje się przy pomocy kryterium sposobu kształtowania sytuacji prawnej jednostki przez administrację. To kryterium pozwala na wyodrębnienie administracji świadczącej i administracji wkraczającej.

Istotą administracji świadczącej jest udzielanie świadczeń jednostce, przede wszystkim świadczeń z zakresu opieki społecznej, oraz organizowanie i utrzymanie urządzeń użyteczności publicznej. W ramach administracji świadczącej te świadczenie mogą być udzielane imiennie wskazanemu podmiotowi albo kierowane do adresata określonego generalnie. Dzieje się tak, np. kiedy administracja urządza teren zielony. Jeżeli gmina taki teren urządza, to mając przede wszystkim na względzie potrzeby swoich mieszkańców to czyni.

Jeśli adresat znajduje się w określonej sytuacji faktycznej, to może żądać, oczekiwać, że pewien rodzaj świadczeń zostanie mu udzielony. Na tym polega istota administracji świadczącej.

Administracja wkraczająca. Istotą tej administracji jest to, iż jej wykonywanie prowadzi do ograniczenia, w imię interesu publicznego, sfery wolności, własności. Tu sytuacja jest zasadniczo odmienna niż w administracji świadczącej, gdyż w administracji świadczącej wystarczy, żeby jednostka była w jakiejś sytuacji i mogła żądać realizacji od administracji pewnego żądania. W administracji wkraczającej zachodzi sytuacja, w której realizacja działań administracji może odbywać się kosztem pewnej sfery wolności. Dziś korzystanie z dróg publicznych wymaga przestrzegania ruchu drogowego. Jest to pewne ograniczenie sfery wolności, ale w imię interesu publicznego, jakim jest zagwarantowanie bezpieczeństwa. W tym przypadku jednostka musi tolerować, akceptować, znosić działania administracji oczywiście jeśli działa ona zgodnie z prawem, w jego granicach.

Wykład IV (do zasad)

Zasada demokratycznego państwa prawnego.

Jest to zasada, która jest traktowana jako pewna baza, z której wyprowadzane są inne zasady, m.in. zasada legalności, zasada równości wobec prawa oraz standardy postępowania administracji wobec podmiotów administrowanych, obywateli. Jest to zasada, z której wywodzi się obowiązek legalnego działania administracji. Do tej zasady można się odwoływać w relacjach jednostki z administracją, choćby w takim zakresie jak żądanie wyrównania szkody spowodowanej działaniem administracji. Żądanie to jest formułowane przez jednostkę. Cały szereg zasad jest związanych z kwestiami ustrojowymi, proceduralnymi (związane z postępowaniem administracyjnym). Z zasady tej wywodzi się potrzebę działania administracji, w szczególności podejmowania rozstrzygnięć w rozsądnym terminie. Pojęcie „rozsądny termin” jest pojęciem nieostrym. Można próbować to określić, ale nigdy w wymiarze dni, tygodni nie da się określić. Chodzi o to, by bez zbędnej zwłoki było wydane rozstrzygnięcie, aby jednostka mogła skorzystać z uprawnień, które są jego treścią. Ta zasada jest dla administracji podstawą do wyprowadzania również innych zasad, np. sprawiedliwości społecznej, co przy podejmowaniu rozstrzygnięcia ma określone znaczenie wtedy, gdy przepisy stanowiące podstawę do rozstrzygnięcia zawierają w sobie pewien luz decyzyjny. Sprawiedliwość społeczną można odnosić również do działań administracji związanych z równością wobec prawa. Zasada ta jest praktycznie nieograniczoną kopalnią dla zasad, które można z niej wywodzić. Przyjmuje się, że nie ma katalogu zamkniętego, który da się z tej zasady wywieźć.

Zasada legalności

W krąg organów władzy publicznej wchodzą organy administracji publicznej. Organy te są zobowiązane działać na podstawie i w granicach prawa. Przez prawo należy rozumieć tu przede wszystkim ustawy. Oparcie na ustawowym upoważnieniu do działania jest w literaturze ujmowana trojako:

jako obowiązek ustawowego upoważnienia do podjęcia działania;
jako obowiązek ustawowego upoważnienia do podjęcia działania w określonej formie;
jako obowiązek ustawowego upoważnienia do podjęcia działania w określonych warunkach.

Zasada ochrony godności człowieka

Również jest to zasada konstytucyjna. Jest narażona na szwank w pozycji nierównej. Generalnie nie jest przestrzegana, np. w służbie zdrowia. Przewidują ją normy prawa unijnego.

Zasada jawności administracji

Jawność jest rozumiana jako stan względnie swobodnego dostępu obywateli do informacji będących w dyspozycji organów władzy publicznej, a również i tych podmiotów, które nie są organami władzy publicznej, wykonują ich funkcje. Jest to dostęp indywidualny, ale z ograniczeniem do spraw własnych i wgląd w sprawy ogólne. Przez sprawy ogólne można rozumieć nie tylko sprawy państwowe, ale też i regionalne, powiatowe, gminne w zależności od konkretnej sytuacji. Zasada ta jest określona również w KPA (prawo do wglądu w akta swojej sprawy).

Zasada subsydiarności

Konstytucja o niej stanowi. Zasada ta ma dosyć uniwersalny charakter, ponieważ oprócz charakteru prawnego to można wyodrębniać jej charakter socjologiczny, polityczny, filozoficzno-moralny.

To wszystko, co może uczynić jednostka dla siebie niech to czyni. Nie wolno jej wyręczać, zabierać takich możliwości. Czego sama jednostka uczynić nie może, to powinny jej pomagać najbliższe społeczności. Jeśli zaspokajanie pewnych potrzeb przekracza możliwości, to należy sięgnąć do szerszego kręgu. Od jednostki wszystko się zaczyna. Zaspokajanie swoich potrzeb jest prawem człowieka.

W przeniesieniu na ustrój administracji publicznej znaczy, że jeśli mamy administrację na szczeblu lokalnym i centralnym, to szczebel centralny wejdzie w grę wtedy, kiedy szczebel lokalny sobie nie poradzi. Jeśli patrzeć na zadania polegające na zaspokajaniu bezpośrednio potrzeb społecznych, jednostki, to zadania samorządu układają się na kształt piramidy. Najwięcej zadań jest na szczeblu gminnym, zaś najmniej na szczeblu wojewódzkim.

Wykład V

Do centralizacji i decentralizacji

Istnieją zależności. W ramach centralizacji, oznaczającej prawo do podejmowania rozstrzygnięć jest usytuowane na najwyższych szczeblach, może towarzyszyć dekoncentracja. Podział zadań na wiele organów umożliwia wykonywanie zadań w systemie administracji centralnej. Samo zjawisko dekoncentracji może i jest niezbędne dla decentralizacji, ale wcale jej oznaczać nie musi.

Zasada dualizmu i monizmu w administracji

Daje o sobie znać w aspekcie podmiotowym administracji, czyli wtedy, gdy patrzymy na aparat administracyjny lokalnego, jego kształt. Na zasadzie monistycznej była zbudowana administracja w latach 1950-1990. Administracja państwowa była wówczas jednolita. Dualizm w administracji lokalnej pojawił się w 1990, gdy został w Polsce reaktywowany samorząd terytorialny. Obok terenowych organów administracji rządowej pojawiły się organy samorządu terytorialnego. Dualistyczna administracja ma swoje podstawy konstytucyjne. Wprowadza Konstytucja zasadę domniemania kompetencji na rzecz samorządu terytorialnego w terenie. Z dualistyczną administracją w sensie podmiotowym mamy do czynienia od 1990, ale kształt administracji ulegał przeobrażeniom, głównie na podstawie reformy z 1998. Przeobrażenia dotyczyły zarówno administracji samorządowej, jak i rządowej. Można dopatrywać się idei dualizmu w samej strukturze terenowych organów administracji rządowej, gdyż tam wprowadzając zasadę zespolenia mamy część organów, które tej zasadzie są poddane, ale mamy także organy administracji niezespolonej, które zostały spod tej zasady wyłączone. Można też ujmować tę zasadę na poziomie zadaniowym. Dualizm zadaniowy ma miejsce w samorządzie terytorialnym, gdzie mamy do czynienia z zadaniami własnymi i zadaniami zleconymi. Konstrukcja tych zadań jest właściwie przedmiotem różnych dyskusji, a nawet zasadność tego wyróżnienia.

Zasada zespolenia.

Została wprowadzona wraz z decentralizacją administracji publicznej, ale jej rozwój nastąpił w ramach reformy z 1998, bo wówczas przebudowano głównie administrację rządową w terenie, rezygnując z resortowego zorganizowania tej administracji na rzecz poddania jej zwierzchnictwu wojewody jako organu administracji ogólnej. Zasada przyjmowała różny wyraz. Miała mieć wyraz czteropoziomowy:

organizacyjnym
personalnym
finansowym
kompetencyjnym.

Miało też to polegać na tym, że wszystkie aparaty organów będą wchodziły w skład organów pomocniczych Urzędu Wojewódzkiego.

Organizacyjna postać zespolenia okazała się trudna do osiągnięcia. Aparatem pomocniczym jest Komenda Wojewódzka Policji. Wyobraźmy sobie, że wchodzi w skład Urzędu Wojewódzkiego. Specyfika zadań, jaka stoi przez Komendantem, praktycznie takie rozwiązanie wyklucza. Żeby w jakimś stopniu zadośćuczynić tej zasadzie, to przyjęto niepełny wyraz zespolenia organizacyjnego. Aparaty pomocnicze organów administracji zespolonej będą o tyle zespolone organizacyjne, o ile statut tych organów pomocniczych będzie obejmował również i je. Nadając regulamin organizacyjny Urzędu Wojewódzkiego przez wojewodę, to będzie on uwzględniał te aparaty organizacyjne.

Zespolenie osobowe zakładało, że organ administracji zespolonej będzie miał decydujący wpływ na powoływanie tych organów, czyli będzie odwoływał i powoływał. Skończyło się na niepełnej postaci: komendant wojewódzki jest powoływany przez komendanta głównego po zaopiniowaniu przez wojewodę. Daje się pewną rolę organom zwierzchnim, ale nie tak jak ta zasada przewidywała. To tej zasadzie do końca nie podważa, nie neguje.

Zespolenie kompetencyjne polegać miało na tym, że organy administracji zespolonej działały co do zasady w imieniu wojewody, a tylko w przypadkach wyraźnie ustawowo wskazanych w imieniu własnym.

Zespolenie finansowe z pozoru wydawało się prostym. Polegać miało na tym, że budżety tych organów administracji zespolonej stanowić mają element budżetu organu, który to zwierzchnictwo pełni.

Na szczeblu województwa idea zespolenia wyraża się tym, że pod zwierzchnictwem wojewody działają inne organy administracji zespolonej. Ta postać zespolenia pozwala mówić o wojewódzkiej zespolonej administracji rządowej. W przypadku powiatu mówi się o powiatowej administracji zespolonej. Jest tu pewna różnica, bo nie ma słowa rządowej. Nie jest to przypadek. Na szczeblu województwa zasada zespolenia dotyczy organów administracji rządowej, ponieważ wojewoda jest takim organem. W przypadku powiatu sprawa jest bardziej skomplikowana. Nie ma na poziomie powiatu organu administracji rządowej o właściwości ogólnej, takiego jak wojewoda. Jedynym monokratycznym organem o właściwości ogólnej w powiecie jest starosta. Wobec tego to pod jego zwierzchnictwem te powiatowe organy administracji zespolonej działają. Sam starosta należy do segmentu administracji samorządowej. Zespoleniu w powiecie podlegają organy administracji rządowej, ale są one pod zwierzchnictwem organu administracji samorządowej.

Zespolenie nie objęło wszystkich organów administracji specjalnej. Część z nich pozostaje wciąż poza zespoleniem. Organy te noszą miano organów administracji niezespolonej. Katalog organów tych jest ustawowo określony, aby nie dopuścić do zbyt łatwych zmian tych organów. Głównie chodziło o to, aby ta liczba organów się rozrosła.

Zasada zespolenia odnoszona jest też do administracji samorządowej. Na poziomie województwa to zespolenie polega na tym, że całokształt kompetencji administracji samorządowej skupiony jest w organach samorządu terytorialnego, a także w urzędzie Marszałka Województwa. Cały aparat pomocniczy skupiony jest w Urzędzie Marszałkowskim.

W świetle samorządu istnieją dwa organy: stanowiąco-kontrolny (Sejmik Województwa) i wykonawczy (Zarząd Województwa). W tym dwupodziale organów Marszałka nie ma widocznego. Marszałek jest przewodniczącym owego zarządu. Jednakże są przepisy, które przyznają samemu marszałkowi określone zadania. Jest on podniesiony tym samym do rangi organu. Sytuacja ta powoduje, iż ten zarysowany dwupodział ulega lekkiemu zachwianiu.

W przypadku powiatu to starosta jest kierownikiem aparatu pomocniczego. Pełni on również funkcję zwierzchnika organów administracji zespolonej. Starostwo powiatowe jest aparatem pomocniczym dla starosty, ale nie dla tych organów.

Na szczeblu gminy wójt, burmistrz lub prezydent miasta pełni funkcję zwierzchnika wobec pracowników podległego mu urzędu gminy. Jemu przysługuje prawo zatrudniania, zwalniania kierowników gminnych organów administracji. Nie jest to zagrożone w swoim kształcie, ponieważ nie ma tutaj takiej różnorodności jak w administracji zespolonej.

Wykład VII

Zlecanie funkcji z zakresu administracji publicznej.

Zlecanie funkcji z zakresu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy spełnione są pewne przesłanki. Pierwsza przesłanka stanowi, że gdy podmiotowi nie będącemu częścią aparatu administracji publicznej przepisy ustaw przyznają kompetencje do stosowania jednostronnych rozstrzygnięć to może je czynić w takich formach, w jakich mogą to czynić organy administracji publicznej. Chodzi tu głównie o stanowienie aktów administracyjnych. Adresatem tego zlecania mogą być organizacje pozarządowe, spółki prawa handlowego, przedsiębiorstwa, zakłady administracyjne, ewentualnie osoby fizyczne. Zlecanie musi mieć podstawę ustawową, ale to może obejmować 2 sytuacje:

kiedy ustawa wręcz zleca innym niż administracja podmiotom wykonywanie określonych zadań,
kiedy ustawa upoważnia określony organ administracji publicznej do powierzenia przez nich określonych zadań i kompetencji, które należą do ich właściwości podmiotem spoza struktury administracyjnej.

Może to być czynione na podstawie porozumień, a jeśli zleceniobiorcą jest osoba fizyczna, to na podstawie umów wykonuje te funkcje w imieniu podmiotu zlecającego.

Zlecanie funkcji z zakresu administracji publicznej sprowadza się do tego, że podmiotowi, który nie jest częścią aparatu administracji publicznej, w trybie ustawowym przyznaje mu się pewne kompetencje w zakresie wykonywania zadań publicznych. Chodzi o kompetencję stosowania władczych form działania, które utożsamia się z administracją publiczną. Utożsamianie jest dziś trochę przesadzone, bo administracja sięga po formy niewładcze.

Wykład XII

(do typologii organów administracji publicznej)

Na szczeblu centralnym mamy zarówno organy o kompetencji ogólnej (np. Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów), ale mamy też organy o kompetencji specjalnej (np. wszyscy ministrowie, wszystkie urzędy centralne). Na szczeblu lokalnym, gdy chodzi o samorząd terytorialny, to organy tego samorządu mają charakter organów o kompetencji ogólnej. Nie wyodrębnia się w jego ramach organów o kompetencji specjalnej. Gdy chodzi o terenowe organy administracji rządowej, to organem o kompetencji ogólnej jest obecnie tylko wojewoda. Poprzednio, oprócz wojewody, był to również kierownik urzędu rejonowego. Reforma z 1998 zmiotła go, nie ma już tego organu. Pozostałe organy terenowe są o kompetencji specjalnej.

Ad d - koordynacja

To inaczej harmonizowanie, ujednolicanie działań różnych organów, niezależnie od pewnego układu organizacyjnego (kierowniczego lub nadzorczego), jaki między tymi organami istnieje. Trochę inną postać będzie miała koordynacja i inne możliwości działania będzie miał organ koordynujący, gdy jego działania koordynacyjne są odnoszone, kierowane do organów ponadto kierowanych. Inną postać będzie miała koordynacja i inne możliwości będzie miał organ koordynujący, gdy ich podstawowa relacja opiera się na nadzorze. Koordynacja na bazie kierownictwa daje kierującemu-koordynującemu większe możliwości oddziaływań niż koordynującemu, który sprawuje nadzór nad koordynowanymi. Podstawowa więź ma tutaj wciąż istotne znaczenie. Wyodrębnia się:

koordynację terenową
koordynację międzyresortową.

Ad a - koordynacja terenowa

Polega na wyposażeniu jednego z terenowych organów administracji w uprawnienia wobec innych takich terenowych organów administracji działających na obszarze właściwości tego pierwszego. Z takim przykładem koordynacji mamy do czynienia w przypadku wojewody działającego jako przedstawiciel rządu w terenie wobec innych terenowych organów administracji rządowej. Ta funkcja wojewody znajduje wyraz w różnych uprawnieniach, ale przede wszystkim w uprawnieniach koordynujących wobec innych organów administracji rządowej działającej w terenie, ponieważ wojewoda jako przedstawiciel rządu jest odpowiedzialny za to, żeby inne organy realizowały bieżącą politykę rządu.

Ad b - koordynacja międzyresortowa

Ten rodzaj koordynacji polega na wyposażeniu jednego z naczelnych organów, ale może to być również inny organ, w uprawnienia koordynacyjne wobec wszystkich organów zajmujących się określonym przedmiotem działania, niezależnie od tego komu podlegają i na jakim terenie działają. Taką funkcję koordynacji międzyresortowej często realizuje Prezes Rady Ministrów, który działa poprzez wiceprezesów, mających określony przedmiot działania.

Przedsiębiorstwa

W zależności od zakresu ich działania wyróżnia się:

przedsiębiorstwa komercyjne - ich głównym celem działania jest osiągnięcie zysku; przedmiot działania jest drugorzędny; ich rola w realizacji zadań administracji publicznej właściwie powinna być znikoma, ale bywa to różnie w zależności od ustroju; w poprzednim ustroju przedsiębiorstwa uczestniczyły w istotnym zakresie w zaspokajaniu potrzeb społecznych, np. mieszkań, organizowanie opieki nad dziećmi, zapewnianie transportu do miejsca pracy; w ten sposób zwalniały administrację z realizacji tego zadania; po przekształceniu ustroju gospodarczego sytuacja uległa zmianie nie tylko w tym zakresie, że liczba przedsiębiorstw komercyjnych zmalała z różnych powodów, ale zasadniczo zmienił się ustrój gospodarczy i dążenie do zysku odzyskało swoje miejsce w gospodarce; spowodowało to wycofywanie się z zakresu działań poza produkcyjnych; dziś zaspokajanie takich potrzeb nadal ma miejsce, ale w innej skali;
przedsiębiorstwa użyteczności publicznej - ich przedmiotem działania jest udzielanie różnego rodzaju usług o charakterze użyteczności publicznej; najczęściej są powoływane przez jednostki samorządu terytorialnego, w tym przede wszystkim przez gminy; w węższym zakresie mogą być powoływane przez

Skarb Państwa; są powoływane dla udzielania świadczeń w zakresie usług komunalnych; te usługi to np. dostawa energii elektrycznej, ciepła, wody, odprowadzanie ścieków, organizowanie transportu zbiorowego; realizują działalność użyteczną publicznie, która często służy funkcjonowaniu określonej społeczności jako pewnej zbiorowości; ma zazwyczaj charakter infrastrukturalny polegającą na tym, że jej prowadzenie wymaga urządzeń infrastruktury technicznej, np. dostarczanie energii elektrycznych wymaga linii przesyłowej; ten infrastrukturalny charakter do niedawna oznaczał pewien monopol tych przedsiębiorstw w realizowanej działalności, świadczonych usługach; dziś postęp techniki powoduje, że ten monopol zaczyna się przełamywać, np. w przypadku Poczty Polskiej; udzielanie użyteczności publicznej nie powinno być obliczone na maksymalizacji zysku, więc nie chodzi o to, by prowadzona działalność była za darmo lub poniżej kosztów; chodzi o to, że w formułę tych przedsiębiorstw wpisuje się udzielanie pewnych świadczeń; stąd też te przedsiębiorstwa są tworzone przez podmioty władzy publicznej, czyli przez państwo lub jednostki samorządu terytorialnego; za tą ideą, że głównym celem tych przedsiębiorstw nie jest działanie w celu osiągnięcia zysku, idą też pewne ułatwienia m.in. możliwość uzyskiwania kredytów na warunkach preferencyjnych w stosunku do innych podmiotów, dopuszczalność zerowego wyniku finansowego; przyjmują one różną formę organizacyjną, np. spółek kapitałowych z udziałem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego

Wykład XVI

(do wojewody)

Zespolenie osobowe

Polega w takim modelowym kształcie na tym, że wojewoda ma bezpośredni wpływ na obsadę tych organów administracji zespolonej, na powoływanie i odwoływanie terenowych organów administracji zespolonej. Ta idea takiej postaci zespolenia personalnego musiała ulec korekcie, bo:

pojawiła się potrzeba zweryfikowania jej wobec pewnych organów, np. wobec Wojewódzkiego Komendanta Policji, Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej; wojewoda nie ma prawa do powoływania i odwoływania tych organów; organy są powoływane i odwoływane przez właściwe organy centralne (Komendant Główny Policji, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej); rola wojewody sprowadza się tylko do opinii i trudno uznać jego rolę, aby był to stanowczy wpływ na obsadę, bo jego nie ma
trzeba było przez to rozumieć jakikolwiek udział wojewody, bo nawet w przypadku powoływania wielu organów administracji zespolonej uprawnienia decyzyjne należą do organów centralnych, a wojewoda ma tylko pewien udział, który się do opiniowania sprowadza; rola wojewody jest silniejsza jeśli chodzi o powoływanie i odwoływanie Kuratora Oświaty, Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska; tam ta rola jest silniejsza.

Zespolenie organizacyjne

Ono również w takim ujęciu modelowym oznacza to, że organy rządowej administracji zespolonej wykonują swoje zadania przy pomocy Urzędu Wojewódzkiego jako aparatu pomocniczego wojewody. Dopuszcza się jednocześnie już odrębne rozwiązanie w tej materii, jeśli przepisy szczególne tak stanowią. To jest jakby nowość normatywna zawarta w ustawie o wojewodzie z 2009, że jak dopuszcza się odstępstwo ortodoksyjnej wersji zespolenia organizacyjnego, w myśl którego realizacja zadań terenowych organów administracji rządowej (tych zespolonych) wszystkich odbywa się przy pomocy Urzędu Wojewódzkiego. Nie wszystkich. Po części tak jest, po części niektóre terenowe organy rządowej administracji zespolonej realizują swoje zadania przy pomocy własnego aparatu pomocniczego. Mamy Komendę Wojewódzką Policji jako aparat pomocniczy dla Komendanta Wojewódzkiego Policji, a nie ma takiej sytuacji, żeby zadania Komendanta Wojewódzkiego Policji były realizowane przez Urząd Wojewódzki. Podobnie jest w przypadku aparatu pomocniczego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Też nie opiera się na realizacji swoich zadań na Urzędzie Wojewódzkim, ale na własnym aparacie pomocniczym, którym jest Komenda Wojewódzka Państwowej Straży Pożarnej. Jednakże ustawodawca, konstruując ustawę z 2009 roku, bogatszy i mądrzejszy o doświadczenia 10-letnie uznał, że zespolenie organizacyjne przejawiać się będzie również w tym, że wojewoda jest, jako zwierzchnik zespolonej rządowej administracji w terenie, wyposażony w kompetencje do zatwierdzania regulaminów aparatów pomocniczych tych innych organów administracji zespolonej. Rola wojewoda w łagodniejszej wersji zespolenia organizacyjnego będzie sprowadzała do zatwierdzania regulaminów terenowych organów administracji zespolonej, które mają odrębne aparaty pomocnicze. Dostrzeżono wkrótce, że ten modelowy kształt zespolenia, który teoretycy skonstruowali rozbija się o rzeczywistość dość mocno.

Zespolenie finansowe

Pozostaje w ścisłym związku z zespoleniem organizacyjnym. Łatwo było przyjąć, że jeśli organy rządowej administracji zespolonej wykonują swoje zadania przy pomocy aparatu pomocniczego, jakim jest Urząd Wojewódzki, to można przyjąć, że wobec tego zadania wszystkich organów administracji zespolonej będą realizowane w oparciu o budżet jeden wspólny, budżet województwa, którym dysponuje wojewoda. Wobec tego, że zespolenie organizacyjne w czystej postaci ma jednak ograniczony zasięg, to w konsekwencji idea zespolenia finansowego też musiała podzielić los tego zespolenia organizacyjnego. Te organy rządowej administracji zespolonej, które realizują swoje zadania przy pomocy Urzędu Wojewódzkiego, to one rzeczywiście w tej idei zespolenia finansowego również istnieją, bo ich działania są finansowane z budżetu. Był wielki opór przede wszystkim policji przeciwko takiemu pełnemu zespoleniu finansowemu głównie dlatego, że wskazywano, iż to oni sami najlepiej wiedzą jak dysponować środkami, które mają ze względu na znajomość przedmiotu swojego działania, lepszą od wojewody. Konsekwencją zgody z taką argumentacją było to, że część organów rządowej administracji zespolonej dysponuje jednak własnymi budżetami, czyli nie jest finansowane z budżetu wojewody.

Zespolenie kompetencyjne

Ono dopiero w wyniku ustawy z 2009 roku uległo demontażowi. Wcześniej przed wejściem w życie tej ustawy przyjmowano, że zespolenie kompetencyjne polega na tym, że zadania z zakresu administracji rządowej zespolonej są realizowane przez wojewodę, czyli to są zadania do niego należące, chyba że ustawa wyraźnie wskazuje, iż organem jest kierownik zespolonej służby, inspekcji lub straży. To powodowało, że w przedmiocie działania organu administracji zespolonej innego niż wojewoda, organem właściwym do działania był co do zasady wojewoda chyba, że przepisy wyraźnie przyznawały kompetencje do działania tym kierownikom państwowych służb, inspekcji i straży. Obecna ustawa zerwała z takim ujęciem i można powiedzieć nic nie proponując w zamian. Nawet gruntowna analiza przepisów tej ustawy nie daje odpowiedzi na pytanie na czym polega to zespolenie. Dziś można rekonstruować tą postać zespolenia tylko przez analizę innych niż ta ustawa aktów prawnych, przede wszystkim ustaw materialno-prawnych.

Wojewoda jest organem rozstrzygającym indywidualne sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Może działać jako organ I instancji i organ II instancji. To jest funkcja wojewody relatywnie szczupła, mało go angażująca. Wobec choćby funkcji reprezentanta rządu w terenie, która jest bardzo wymagająca i absorbująca, to świadomie prawodawca z biegiem czasu ogranicza istotnie rolę wojewody w klasycznym działaniu organu, jakim jest wydawanie decyzji administracyjnych, podejmowanie rozstrzygnięć kształtujących sytuację prawną obywatela. W tej roli wojewoda rzeczywiście jest bardzo ograniczany, ale jest to zabieg trafny.

Kontrola sprawowana przez wojewodę

Te uprawnienia kontrolne wojewody zostały po raz pierwszy w historii regulacji ustawowej pozycji wojewody w takim zakresie szerokim ujęte w ustawie obecnie obowiązującej z 2009. Nigdy wcześniej podobnego zakresu regulacji tej funkcji nie było.

Zakres podmiotowy kontroli

Kontroli tej poddane są:

organy administracji rządowej, w tym kontrola organów administracji niezespolonej
organy samorządu terytorialnego - mimo braku podległości organizacyjnej.

Ad a - organy administracji zespolonej

Wojewoda wykonuje tę kontrolę w odniesieniu do wszelkich zadań, które te organy realizują z mocy ustaw i z mocy aktów prawnych o charakterze wykonawczym, a także zadań, które wynikają z wytycznych, poleceń Prezesa Rady Ministrów, czy z pewnych ustaleń samej Rady Ministrów.

Ad b - organy samorządu terytorialnego

Wojewoda kontroluje wykonywanie przez nie zadań zleconych, zarówno w trybie ustawowym, jak i na podstawie zawartych porozumień z organami administracji rządowej. Samorząd terytorialny, obok swoich zadań własnych, realizuje również zadania z zakresu administracji rządowej. Część z nich ustawodawca przekazał organom samorządu terytorialnego poprzez ustawę. Istnieje też możliwość zlecania organom samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej przez terenowe organy administracji rządowej na podstawie zawieranych porozumień. Tylko ten rodzaj zadań wykonywanych przez samorząd podlega kontroli wojewody.

Objęcie zakresem kontroli terenowych organów administracji rządowej zespolonej i samorządu w tym przedmiocie należy do obowiązków wojewody. Wykonuje tutaj kontrolę o charakterze obligatoryjnym.

Kontrolę o charakterze fakultatywnym wojewoda realizuje wobec organów administracji niezespolonej. Ta możliwość sprawowania kontroli przez niego dotyczy wykonywania przez te organy zadań wynikających z ustaw i z aktów wykonawczych do ustaw.

Istnieje różnica przedmiotowa między uprawnieniami kontrolnymi wobec organów administracji. Terenowe organy rządowej administracji zespolonej podlegają kontroli w zakresie wykonywania zadań wynikających z ustaw i aktów wykonawczych, ale i zadań wynikających z ustaleń rządowych, poleceń Premiera, wytycznych. Tego w odniesieniu do administracji niezespolonej nie ma. Przy tych uprawnieniach kontrolnych wojewoda nie występuje jako reprezentant rządu w terenie. Organy administracji niezespolonej podlegają członkom rządu w ostateczności.

Zakres kryteriów jakimi dysponuje wojewoda w swoich uprawnieniach jest zróżnicowany w zależności od tego, jakich organów wojewoda kontroluje działalność. Gdy chodzi o kontrolę działalności organów administracji rządowej, a także innych podmiotów wykonujących te zadania (poza samorządem), to wojewoda sprawuje kontrolę pod kątem legalności, gospodarności, rzetelności i celowości. Jeśli działania kontrolne są kierowane wobec organów samorządu terytorialnego, to ilość kryteriów ulega zawężeniu o celowość. Wojewoda obejmując kontrolą działalność organów samorządu terytorialnego będzie sprawował ją pod kątem legalności, rzetelności i gospodarności. Gdyby mógł kontrolę przy użyciu kryterium celowości wobec organów samorządu terytorialnego, to wszelkie deklaracje dotyczące samodzielności samorządu terytorialnego byłyby bezzasadne. To samodzielność samorządu terytorialnego nie pozwala na to, żeby wojewoda pod względem celowości oceniał działalność organów samorządu terytorialnego. W przypadku pozostałych kryteriów chodzi o realizację zadań z zakresu administracji rządowej.

W ramach uprawnień kontrolnych, w jakie ustawa wyposaża wojewodę, to on może stosować kontrolę różnego rodzaju co do czasu przeprowadzania. Generalnie będą to kontrole wskazane wcześniej w czasie, ale również są dopuszczalne kontrole doraźne, jeśli wojewoda poweźmie jakąś wiadomość, która go zainspiruje do przeprowadzenia kontroli. Może przeprowadzać kontrolę kompleksową, czyli kontrolę działalności całego organu. Może też prowadzić kontrolę problemową, czyli pewnego wycinka zadań, które realizuje podmiot kontrolowany i wobec którego ma te uprawnienia kontrolne. Możliwości sięgania po różne formy kontroli są dla wojewody bardzo duże. Jego rola wcześniej normatywnie ledwie sygnalizowana, w tym przypadku została po raz pierwszy w tak szerokim zakresie ujęta.

Organy administracji niezespolonej.

Wyliczenie terenowych organów administracji niezespolonej ma taki sens, że jest to pewien katalog zamknięty, ustawowo określony. Może on ulegać zmianie i od czasu do czasu tak się dzieje. Ponieważ jest to ustawowe wyliczenie, to stanowi pewną faktyczną barierę. Formalnie można w drodze ustawowej dokonać zmian, ale faktycznie stanowi to barierę przed ewentualnymi zmianami pochopnymi.

Do katalogu terenowych organów administracji rządowej zaliczamy:

organy administracji wojskowej, do których należy zaliczyć dowódców okręgów wojskowych, szefów Wojewódzkich Sztabów Wojskowych i Wojskowych Komendantów Uzupełnień
organy administracji celnej - Dyrektorzy Izb Celnych i Naczelnicy Urzędów Celnych
organy administracji skarbowej - Dyrektorzy Izb Skarbowych, Naczelnicy Urzędów Skarbowych, Dyrektorzy Urzędów Kontroli Skarbowej
organy administracji górniczej - Dyrektorzy Okręgowych Urzędów Górniczych i Dyrektorzy Specjalistycznych Urzędów Górniczych
organy administracji miar - Dyrektorzy Okręgowych Urzędów Miar, Naczelnicy Obwodowych Urzędów Miar
organy administracji probierczej - Dyrektorzy Okręgowych Urzędów Probierczych, Naczelnicy Obwodowych Urzędów Probierczych, Dyrektorzy Regionalnych Zarządów Gospodarki Wodnej, Dyrektorzy Urzędów Morskich, Dyrektorzy Urzędów Statystycznych, Dyrektorzy Urzędów Żeglugi Śródlądowej, Graniczni i Powiatowi Lekarze Weterynarii, Komendanci Oddziałów Straży Granicznej, Komendanci Placówek i Dywizjonów Straży Granicznej, Okręgowi Inspektorzy Rybołówstwa Morskiego, Państwowi Graniczni Inspektorzy Sanitarni, Regionalni Dyrektorzy Ochrony Środowiska

Mimo, że jest to katalog zamknięty, to na przestrzeni lat odkąd mamy do czynienia z ideą zespolenia, jednak podlegał ten katalog korekcie. W szczególności został on rozszerzony o Granicznych i Powiatowych Lekarzy Weterynarii. Przyczyna jest jedna. Mają oni szalenie istotne zadania dotyczące oceny jakości zdrowia zwierząt, które przekraczają granice naszego państwa (chodzi o zwierzęta żywe i mięso). Te kompetencje okazało się wymagają odsunięcia. Powodują, że te organy są poddawane różnym lokalnym naciskom i wpływom. Odsunięcie ich od tego poprzez podporządkowanie wyłącznie organowi wyższego stopnia wyłącza je od strefy ewentualnych wpływów i nacisków niepożądanych.

Organy te pozostają w luźnym związku z wojewodą. Są wyłączone spod strefy zespolenia, co nie znaczy, żeby między wojewodą a tymi organami działającymi na terenie województwa te kontakty nie istnieją. Istnieją. Wojewodzie te organy składają roczne informacje ze swojej działalności. Te organy, które są wyposażone w uprawnienia prawotwórcze przedkładają wojewodzie projekty swoich aktów prawa miejscowego do uzgodnienia z nim. Sfera ingerencji wojewody powinna być ograniczana do jego roli jako zwierzchnika rządu w terenie.

Mamy też w powiecie zasadę zespolenia. Generalne powiat jest jednostką samorządu terytorialnego, województwo też, ale w województwie jest dualistyczna administracja: w osobie wojewody jako organu administracji rządowej oraz administrację samorządową z jej organami, jakimi są Sejmik Województwa i Zarząd Województwa. Powiat jest traktowany jako miejsce działania przede wszystkim organów samorządu terytorialnego. Z tym, że w powiecie oprócz organów administracji samorządowej mamy też kilka terenowych organów administracji rządowej, do których należy zaliczyć:

Powiatowego Komendanta Policji
Powiatowego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej
Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Są to organy powiatowej administracji zespolonej działające pod zwierzchnictwem starosty.

Zespolenie to różni się w swoim kształcie i zasięgu od zespolenia na szczeblu województwa. Tam bowiem mamy do czynienia z jednorodnością organów, bo zwierzchnictwo nad organami rządowej administracji zespolonej w województwie stanowi wojewoda, będący również organem administracji rządowej. Jest więc tutaj zachowana ta jednorodność. W powiecie jest inaczej. Organy rządowej administracji pozostają pod zwierzchnictwem starosty, który nie jest organem administracji rządowej. On jest wmontowany w system samorządu powiatu. Ta okoliczność przez pewien czas rodziła wątpliwości co do tego, jaki jest charakter tych organów administracji zespolonej działających w powiecie. Całkiem poważnie i dość długo rozważano, czy wobec tego, że np. policja powiatowa jest podporządkowana zwierzchnictwu starosty, który jest identyfikowany z samorządem, nie skutkuje w tym, że stali się oni strukturą samorządową. Nie jest to rozważanie stricto akademickie. Odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie praktyczne. Te organy administracji rządowej działające pod zwierzchnictwem wojewody mają również swoje aparaty pomocnicze w postaci Komendy Powiatowej Policji, Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej, czy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego.

Po czasie pewnej wątpliwości w tym zakresie ustalił się pogląd, to iż te organy są poddane zwierzchnictwu starosty nie zmienia ich charakteru. Są to wciąż organy administracji rządowej z tym, że poddane zwierzchnictwu starosty.

Wykład XVII

Prawne formy działania administracji

Działania władcze

Temu działaniu nie musi towarzyszyć przymus, czyli to nie jest tak, że każde działanie władcze oznacza używanie przez organ przymusu dla zagwarantowania skuteczności swojego działania. Działanie władcze oznacza jedynie możliwość zastosowania przymusu dla zagwarantowania realizacji działania administracji publicznej.

Działania niewładcze

To takie, których realizacji przymus nie towarzyszy. Możliwość zastosowania przymusu nie występuje.

Patrząc na kształtowanie się nowoczesnej administracji trzeba powiedzieć, że pierwotnie administracja działała praktycznie w oparciu o władcze formy administracji. Ich stosowanie było synonimem administracji publicznej. Przy działaniach faktycznych element odmowy nie ma zastosowania. Działania niewładcze są w pewnym sensie szeroko stosowane, bo współczesna administracja tylko do władczych form nie może się ograniczać. Z drugiej strony, jeśli porównać administrację Polski poprzedniego ustroju ze współczesną, to wcześniej było więcej miejsca na działania niewładcze niż współcześnie. Nie jest to takis tały rozwój tych niewładczych form. To, że dziś administracja w wielu dziedzinach nie podejmuje działań, wynika z gospodarki wolnorynkowej, która zdjęła z administracji pewne obowiązki i przejęła je na siebie. Chodzi tu o sytuację, kiedy np. do administracji należało podnoszenie wiedzy społeczeństwa o wartości higieny osobistej. Dziś administracja nie musi się tym zajmować. Wciąż administracja ma jednak, szczególnie na wsiach, za zadanie szerzenie wiedzy z zakresu produkcji rolnej szeroko rozumianej.

Bywają sfery działania tzw. pogranicza, gdzie można podjąć działania niewładcze, ale również mogłyby się sprawdzić działania władcze. Będzie to uzasadnione tym, że system kształcenia studentów na kierunkach administracji pozwala na przygotowanie przyszłych kadr przede wszystkim do posługiwania się formami władczymi. Rozwiązanie nie jest do końca wadliwe, ponieważ działanie w formach władczych stanowi pewną dolegliwość dla adresata. Owa dolegliwość ma być stosowana z zachowaniem pewnych reguł, które na jej stosowanie zostały przewidziane. Reguły te mają trzymać administrację w ryzach po to, aby dysponując możliwością działania władczego nie siała zniszczenia wokół. Ma ewentualną dolegliwość stosować do tych podmiotów, do których zastosowanie jest uzasadnione. Działanie niewładcze takiego ryzyka nie niesie.

Metody działania administracji

Są w pewnym związku z prawnymi formami administracji, ale nie są tożsame.

Metoda działania administracji to polityka stosowania określonych form działania, tam gdzie jest pewien wybór. Metody oznaczają pewien styl działania administracji. Można mówić np. o metodzie przymusu, czyli sięganiu po władcze formy kiedy to jest możliwe. Można wyodrębniać metodę działań prewencyjnych czy też reagowania ex post, czyli na zaistniałe fakty. Wyodrębnia się również metodę generalnego rozwiązywania problemów i metodę rozwiązań cząstkowych, czy też rozwiązań indywidualnych.

Nasza administracja rzadko sięga po metodę działań generalnych, tylko koncentruje się na problemach konkretnej osoby.

Wykład XVIII

( w skrypcie jest to jako cecha aktu administracyjnego, a tu jako kolejny typ aktów-nie mam podręcznika przy sobie, żeby sprawdzić, bo pożyczyłam- zerknijcie i to sprawdźcie jak będziecie się uczyć)

Kolejne typy aktów to:

akty konstytutywne - tworzą, zmieniają lub znoszą stosunki administracyjnoprawne, czyli takie akty, których celem jest zmiana sytuacji prawnej adresata
akty deklaratoryjne - takie, które same niczego nowego w porządku prawnym nie tworzą; one jedynie w sposób prawnie wiążący potwierdzają, że w danej sytuacji dla danego podmiotu z przepisów prawa materialnego wynikają określone prawa lub obowiązki.

Przykładem aktu deklaratoryjnego jest przyznanie uprawnienia do prowadzenia legalnej sprzedaży napojów alkoholowych o określonej zawartości procentowej. Treścią owego zezwolenia jest przyznanie prawa do obrotu sprzedaży detalicznej napojów w określonym miejscu i określonego rodzaju tych napojów alkoholowych. W przepisach prawa materialnego są określone przesłanki wygaśnięcia zezwolenia. Jeśli któraś z nich będzie miała miejsce i zostanie udowodniona, organ cofnie zezwolenie, czyli wyda inny akt administracyjny, którego przedmiotem będzie coś przeciwnego. Powstaje wątpliwość, czy wygaśnięcie wymaga jakiegoś aktu. W przypadku wygaśnięcia zezwolenia przyjmuje się, że tylko w przypadku upływu terminu ważności zezwolenia nie ma potrzeby wydawania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia. We wszystkich innych przypadkach wygaśnięcie zezwolenia jest dla pewności obrotu prawnego poświadczane owym aktem administracyjnym, czyli decyzją wygaśnięciu zezwolenia.

Akty konstytutywne to takie, które tworzą, zmieniają lub znoszą stosunek prawny. Akty deklaratoryjne właściwie niczego nowego w porządku prawnym nie wnoszą. One jedynie potwierdzają, że zaistniała określona okoliczność, z którą prawo wiąże skutek prawny.

Ta klasyfikacja, choć mająca długie tradycje w nauce prawa administracyjnego wciąż budzi kontrowersje. Wynika to z tego, że przeciwnicy tego rozróżnienia uważają, iż nie ma aktów czysto deklaratoryjnych i właściwie w każdym akcie klasyfikowanym jako deklaratoryjny jest element konstytutywności.

Zwolennicy uznawania, że nie ma potrzeby wydawania tego typu aktów deklaratoryjnych, które potwierdzałyby, iż zezwolenie wygasło, powoływali się na taki argument, czy też na tę przesłankę. Ale przesłanek jest kilka. Kolejną jest zmiana miejsca sprzedaży napojów alkoholowych. Zezwolenie jest wydawane dla ściśle określonego podmiotu, który ma prowadzić sprzedaż w ściśle określonych rodzajach napojów alkoholowych i w ściśle określonym miejscu wskazanym w zezwoleniu. Zmiana miejsca sprzedaży jest przesłanką wygaśnięcia.

Wykład XIX

Aktem deklaratoryjnym może być decyzja o posiadaniu uprawnień do emerytury, decyzja administracyjna o wygaśnięciu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wprawdzie samo zaistnienie pewnych okoliczności, które przepisy przewidują dla wygaśnięcia zezwolenia, można powiedzieć rodzą skutek w postaci wygaśnięcia. Przepisy materialno-prawne wyraźnie nie wskazują, że jest potrzeba decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Od kiedy te instytucje wprowadzono, to praktyka stanęła przed dylematem. Te przesłanki wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych są różne. Otwiera ten katalog przesłanek upływ terminu ważności zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane na czas oznaczony.

Zmiana podmiotu, któremu przyznano zezwolenie również stanowi przesłankę. Jak wygląda ta zmiana? Jeżeli jest to osoba fizyczna, to wchodzi w grę śmierć. Spadkobiercy chcą prowadzić i prowadzą dalej sklep. Powstaje pytanie, czy jest tutaj następstwo prawne, czy mogą korzystać z tego zezwolenia. Wychodzi na to, że nie, gdyż jest to zezwolenie wydane ściśle określonemu podmiotowi. Ten podmiot już nie istnieje, nie ma go. Inną sytuacją jest zmiana osób wchodzących w skład spółki cywilnej. Czy to znaczy, że się zmienia podmiot? Zmienia się.

Chodzi o to, że analizując te poszczególne przesłanki wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, doktryna stanęła na stanowisku, że jest potrzebna decyzja stwierdzająca wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Doktryna zgadza się, że w przypadku upływu terminu ważności zezwolenia, decyzja nie jest niezbędna, zaś we wszystkich innych przypadkach jest niezbędna. Ta decyzja o wygaśnięciu zezwolenia potwierdza, że zaistniała w rzeczywistości okoliczność, która jest przesłanką wygaśnięcia zezwolenia. To, jak się okazuje niekiedy nie jest takie oczywiste.

Chodzi o to, że decyzje stwierdzające wygaśnięcie z jednej strony niczego nowego do porządku prawnego nie wnoszą, bo jedynie potwierdzają, że w określonej sytuacji zaistniała przesłanka wygaśnięcia zezwolenia. Przeciwnicy wyodrębniania aktów konstytutywnych i deklaratoryjnych mówią, że tu jest element konstytutywności, gdyż skutkiem tej decyzji o wygaśnięciu zezwolenia jest to, iż ono przestaje być ważne. W przypadku decyzji ZUS-owskiej o tym, że ktoś ma prawo do emerytury też właściwie ten rodzaj decyzji uważa się za decyzję deklaratoryjną, gdyż nie jest to przyznanie świadczenia emerytalnego komuś, kto do tego ustawowo przewidzianych uprawnień nie ma. Po pierwsze, trzeba się charakteryzować się określonym stażem pracy, choćby progami minimum. Trzeba mieć też szczęście dożyć do właściwego wieku, aby móc uzyskać prawo do emerytury. Z tym dożyciem to prościej, bo stwierdzenie czy ktoś żyje, czy nie, jest prostsze niż w wielu wypadkach czy się legitymuje stażem pracy, który jest niezbędny do przyznania uprawnień emerytalnych. Niekiedy to jest proste, bo dokumentowanie tego faktu nie sprawia kłopotów w szczególności wtedy, gdy pracodawca wciąż istnieje, a pracownik przestał w danym miejscu pracować. Jeśli pracodawca ulega likwidacji, a pracownik gdzieś pogubi świadectwa pracy, to udokumentowanie tego zatrudnienia stanowi trudność. W okresie powojennym, ale kiedy do świadczeń emerytalnych kwalifikowali się ludzie, którzy część swojego dorosłego życia spędzili w czasie wojny, to pojawiła się kwestia udokumentowania tego zatrudnienia. Przyprowadzali świadków, którzy mówili że pracowali tu i tam. Chodzi o to, że przeciwnicy tego rozróżnienia aktów konstytutywnych i deklaratoryjnych mówią, że nie ma czystych aktów deklaratoryjnych, bo element konstytutywności jest i on tkwi w tym stwierdzeniu, że w danej sytuacji występuje okoliczność, z którą przepisy wiążą skutek prawny. Skutek prawny jest rzeczywiście niezależny od woli samego organu, bo jeśli uzna, że pewne okoliczności zaistniały, a one stanowią przesłankę tego skutku, to skutek jest. Póki co, szale zwycięstwa nie przechyliły się na żadną stronę. Spotkać można zarówno poglądy uznające wciąż to rozróżnienie za zasadne, jak i jego przeciwników.

Akt deklaratoryjny w takiej czystej postaci niektórym się kojarzy z zaświadczeniem. Nie należy go utożsamiać z zaświadczeniem. Zaświadczenie to jest przewidziane w przepisach prawnych urzędowe potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego lub stanu faktycznego. Próba utożsamienia aktu deklaratoryjnego z zaświadczeniem nie jest zasadna. Pewne podobieństwa są, bo np. potwierdza się istnienie określonych faktów. Zaświadczenie na tym jednak kończy, ono się w tym wyczerpuje. Akt deklaratoryjny stwierdza istnienie określonych faktów, z którymi przepisy wiążą określony skutek, który jest od razu w tym akcie określony. Zaświadczenie zaś samo w sobie żadnego skutku prawnego nie rodzi. Ono może służyć osiągnięciu pewnego skutku prawnego.

Wyobraźmy sobie zaświadczenie o wysokości zarobków. Ono stwierdza określone fakty i może służyć albo uzyskaniu kredytu, albo uzyskaniu jakiegoś świadczenia z zakresu pomocy społecznej, gdzie w przypadku świadczeń pieniężnych tzw. kryterium dochodowe jest podstawą do przyznania lub odmowy przyznania określonego świadczenia pieniężnego w ramach pomocy społecznej. Samo zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem pewnych faktów i ono skutków prawnych nie rodzi samo w sobie. Może służyć tylko pewnym skutkom prawnym, ale są one już poza zaświadczeniem. W przypadku aktu deklaratoryjnego tak nie jest. On potwierdza, że skutek prawny jest, czy to w postaci przyznania tych uprawnień emerytalnych, czy w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych potwierdza istnienie określonych skutków prawnych. Taką zasadniczą różnicę między aktami deklaratoryjnymi a zaświadczeniami można wskazać.

Są jeszcze dalsze różnice, bo akt administracyjny musi mieć prawem przewidzianą formę. Gdy chodzi o zaświadczenie, to przepisy procesowe generalne formy zaświadczenia nie określają. Może być tak, że określone przepisy materialno-prawne, które wprowadzają obowiązek przedstawienia zaświadczenia w określonej sprawie będą również określały formę, w jakiej to zaświadczenie ma być wydane, np. że ma to być druk ścisłego zarachowania. To tylko przepisy materialno-prawne, które wprowadzają obowiązek przedstawienia zaświadczenia w jakiś okolicznościach. Natomiast co do zasady, przepisy procesowe, które o zaświadczeniach stanowiąc tego w ogóle nie przewidują.

Na marginesie zaświadczeń, uchwalono, choć jeszcze nie weszła w życie ustawę, która ma w znacznym stopniu ograniczać rolę zaświadczeń w naszym życiu. W szczególności, gdy chodzi o przedsiębiorców, oni będą w mniejszym stopniu musieli legitymować się zaświadczeniami w wielu sytuacjach, ale i przeciętnej osoby fizycznej te regulacje też dotyczą. Jak one się sprawdzą, to czas dopiero pokaże, bo jeśli się rezygnuje z zaświadczeń, to znaczy, że pojawia się chyba dosyć nieznana kategoria relacji między obywatelem a administracją jaką jest zaufanie. Jeśli nie zaświadczenie, to znaczy tylko, że samo oświadczenie wiedzy przedsiębiorcy w określonych okolicznościach będzie zastępowało owo zaświadczenie. Zaświadczenia nie należy żądać co do okoliczności, które są mu lub powinny być mu znane z urzędu i powinien w takich przypadkach żądać zaświadczeń. To jakby w ogóle okładamy na bok. Żąda zaświadczeń, gdy chodzi o potwierdzenie pewnego stanu faktycznego lub stanu prawnego, który jest istotny dla dalszego postępowania w sprawie, a których to okoliczności z urzędu nie zna. Jeśli więc z zaświadczenia będzie się rezygnowało, to tę przestrzeń musi wypełnić zaufanie.

Mamy też inne klasyfikacje aktów administracyjnych. Wyodrębnia się:

akty pozytywne
akty negatywne.

To rozróżnienie jest dokonane ze względu na kryterium zgodności oczekiwań adresata aktu z treścią aktu.

Ad a

Są one określane jako takie, które np. przyznają uprawnienia adresatowi. Mają to być uprawnienia określonej treści tej, której oczekuje adresat. Niedawno toczyła się rozmowa w gronie sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, którzy stwierdzili, że często się zdarzają skargi składane przez obywatela do sądu administracyjnego. Skarżone są akty pozytywne. Jeśli rozumieć tak akt pozytywny, to właśnie eliminowałoby możliwość wzruszania w drodze postępowania administracyjnego czy sądowo-administracyjnego możliwość wzruszania takiej decyzji. Sam akt administracyjny przyznający uprawnienie z pozoru może być aktem pozytywnym. Wprawdzie przyznaje uprawnienie, o które występował adresat, ale adresat występował o przyznanie uprawnień określonej treści.

Organ wydaje decyzję, że pan X będzie ma prawa do emerytury, która jest w takiej i takiej wysokości. On nie kwestionuje tego, że ma prawo do emerytury, tylko kwestionuje jej wysokość. Wtedy jest sens, żeby taką decyzję podważać. Ktoś ma prawo do świadczeń z zakresu pomocy społecznej i wydano na jego rzecz decyzję przyznającą świadczenia z zakresu pomocy społecznej, tylko jego zdaniem w wysokości jak jego zdaniem mógłby uzyskać. Czyli z aktem pozytywnym będziemy mieli do czynienia wówczas gdy treścią aktu jest przyznanie określonego uprawnienia o ściśle określonej treści. Nie chodzi o jako takie uprawnienie, bo to by oznaczało, że jak ktoś jest adresatem decyzji przyznającej uprawnienie, to koniec. Jak ma decyzję pozytywną to jej nie może w żadnym trybie wzruszać. Z tych pojedynczych głosów wynika, że też się nie rozumie dlaczego ludzie się odwołują od decyzji pozytywnej. Widać w ich wyobrażeniu te decyzje nie są pozytywne. Czy adresaci mają rację czy nie, to inna sprawa.

Ad b

Są to takie, które nakładają obowiązki, odbierają przyznane wcześniej uprawnienia. Są to decyzje negatywne, bo nikt tego nie chce. Jeśli mówimy o kryterium oczekiwania adresata, to kto chce być adresatem decyzji nakładającej obowiązki? Specjalnie nikt. Kto chce być adresatem decyzji, która odbiera mu wcześniej przyznane uprawnienia? Nikt. Nikt nie będzie chciał być adresatem decyzji, która wprawdzie przyznaje mu uprawnienia, ale nie takie, jakich on oczekiwał. To też będzie akt negatywny.

Inna klasyfikacja aktów administracyjnych to podział na:

akty związane
akty niezwiązane

Kryterium wyodrębnienia tych 2 rodzajów aktów administracyjnych to stopień związania organu wydającego dany akt przepisami prawa. Ten stopień związania zawarty jest w samej treści tych przepisów prawnych będących podstawą materialno-prawną do wydania aktu administracyjnego. Konstrukcja tych przepisów, ich redakcja będzie albo związywała organ stwierdzając, że zaistnienie określonych przesłanek rodzi określony skutek prawny i tak z grubsza rzecz biorąc takie przepisy są podstawą dla aktów związanych. (przepisy, które będą przewidywały zaistnienie określonych okoliczności rodzić może określony skutek prawny). W tym słowie „może” zawiera się pewna swoboda decyzji czy z zaistnieniem tych określonych okoliczności przewidzianych w przepisach skutek związać czy też nie. Ta dwoistość podstaw prawnych dla aktów administracyjnych jest konieczna, choć często dla praktyki w szczególności te przepisy, które są podstawą do aktów uznaniowych są pewną trudnością do ich stosowania. Prosta sprawa z aktami związanymi. Do organu administracji publicznej, który ma wydać rozstrzygnięcie w określonej sprawie w oparciu o przepisy wiążące ten organ należy tylko ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że w konkretnej sprawie okoliczności się mają tak i tak, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Jak to organ ustali i wie, jaki przepis zastosować, a przepis wskazuje na skutek, to dalej jakby rola kreatywna organu administracji kończy się. Organ tylko stwierdza, że w określonej sytuacji zaistniały takie okoliczności i w oparciu o taki i taki przepis, skutek jest taki i taki. Treść rozstrzygnięcia jest ściśle determinowana prawem tylko co do niego.

W przypadku, gdy przepisy stanowiące podstawę do wydania aktu administracyjnego nie przesądzają o treści rozstrzygnięcia, ale jedynie wskazują pewną możliwość, to do oceny organu mieszczącej się w sferze uznania administracyjnego należeć będzie rozstrzygnięcie w znaczeniu jaki skutek prawny sformułować w określonym stanie faktycznym. Jak jest taka możliwość, to co to znaczy? Czym się organ administracji publicznej powinien kierować w przypadkach, gdy podstawa prawna daje możliwość podjęcia różnorakich rozstrzygnięć w określonym stanie faktycznym? Na pewno nie powinien kierować się swoim widzimisię. Nie jest tak, że organ może zrobić co chce. W takim przekonaniu utwierdzało administrację przez lata to, że jeszcze przed wojną kiedy była sądowa kontrola administracji sprawowana przez Najwyższy Trybunał Administracyjny (poprzednik obecnego NSA) zajmowano stanowisko, że akty uznaniowe tej kontroli nie podlegają. Ta kontrola była sprawowana z punktu widzenia zgodności z prawem. Uznawano, że tylko akty związane można pod tym kątem badać. Jeżeli przepis przewiduje, że w określonych okolicznościach trzeba się w określony sposób zachować, czyli wydać rozstrzygnięcie określonej treści, to taki akt może być następnie przedmiotem kontroli przez NTA z punktu widzenia zgodności z prawem. Akty uznaniowe, skoro organ w określonej sytuacji może się zachować w różny sposób, to nie podlega kontroli z punktu widzenia legalności. To stanowisko niejako konserwowało pogląd administracji, że decyzje uznaniowe w istocie dają im nieomal nieograniczone możliwości. Kiedy tylko reaktywowano sądownictwo administracyjne w Polsce w 1980 poprzez powołanie NSA, to jednym z pierwszych orzeczeń NSA było orzeczenie stwierdzające, że akty uznaniowe też podlegają sądowej kontroli z punktu widzenia legalności. Z uzasadnienia wynikało to, że wydając akt uznaniowy, organ nie działa poza prawem. Musi kierować się dobrem wspólnym, interesem publicznym i w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia musi wykazać, że to rozstrzygnięcie jest właśnie determinowane tymi wartościami. Nie jest tak, że jest to kwestia wolnej woli i podjęcia rozstrzygnięcia, które się w danym momencie organowi podoba niezależnie od tego, jakie by przesłanki miały za tym stać.

Problem uznania administracyjnego ujmuje się w 2 postaciach:

szerokim - za uznanie administracyjne rozumie się również swobodną ocenę co do ustalenia określonych faktów, które są podstawą aktu administracyjnego
wąskim - organ daje możliwość podjęcia różnorakiego rozstrzygnięcia

Kiedy ta swobodna ocena ma miejsce? Ma miejsce na etapie wyjaśniania, ustalania stanu faktycznego. Skala tej swobodnej oceny jest powiększona, jeśli przepisy posługują się pojęciami nieostrymi dla określenia pełnych przesłanek decyzji. Te pojęcia nieostre to takie, które nie mają jednoznacznie określonego desygnatu. Przykładowo pojęcia nieostre to np. „dobro wspólne”, „ważne względy”. Nie ma in abstracto możliwości wskazania definicji „ważnych względów”. Nie da się tego zrobić. W konkretnej sprawie można ustalić, czy pewne okoliczności, które występują w praktyce stanowią ważne względy czy nie. Abstrahując od konkretnej sytuacji na pewnym poziomie abstrakcji nie da się określić. Jeżeli pojęcia tego typu są stosowane, to w szerokim rozumieniu uznania administracyjnego uważa się, że wtedy mamy z nim do czynienia. Niektórzy galopują dalej i stwierdzają, że jak są takie pojęcia nieostre, to zazwyczaj potem jest jeszcze uznanie w wąskim rozumieniu. Pani profesor się z tym poglądem nie zgadza i w jej przekonaniu akt uznaniowy jest wtedy, gdy przepisy wraz z zaistnieniem określonych okoliczności nie wiążą jednoznacznie określonego skutku prawnego, czyli dają możliwość podjęcia różnych rozwiązań.

Autorem teorii 4-etapowego modelu stosowania prawa jest prof. Wróblewski. Model ten przewiduje następujące etapy:

ustalanie i wyjaśnianie pewnego stanu faktycznego
ustalenie stanu prawnego (szukanie przepisów, które mają w określonej sytuacji zastosowanie i ewentualnie wykładnia tych przepisów, jeżeli one tego wymagają)
subsumpcja (ustalenie, czy ustalony na pierwszym etapie stan faktyczny odpowiada temu przewidzianemu w dobranym przez nas przepisie prawnym)
ustalenie skutku prawnego.

W tych dwóch rozumieniach uznania administracyjnego swoboda jest w różnych miejscach. W przypadku swobodnej oceny, to ona występuje na tym pierwszym etapie, kiedy ustala się stan faktyczny. Nieraz ustalenie jest proste, a nieraz od razu widać, że łatwo nie będzie. I tutaj, jeśli w szczególności przepisy posługują się tymi pojęciami nieostrymi, to powstaje problem, czy stan faktyczny ma miejsce.

Ustawa o zmianie imion i nazwisk przewiduje, że wniosek o zmianę nazwiska podlega uwzględnieniu, jeżeli jest uzasadniony ważnymi względami. Zatem stan faktyczny w sprawie, której przedmiotem będzie decyzja o zmianie nazwiska lub odmowie zmiany nazwiska jest ustalenie czy zachodzą ważne względy. Ocena stanu faktycznego pod tym kątem musi się odbyć. Tu jest miejsce na ową swobodną ocenę. Natomiast ustalenie skutku prawnego, czyli ostatecznej treści jest w innym miejscu tego modelu. Nie mówimy już o ustalaniu tego stanu faktycznego i czy to łatwe, trudne lub wymagające pewnej interpretacji lub nie, tylko oceniamy jaki skutek prawny jest zastosowany: czy jasno w przepisach przewidziany czy nie. Ustalenie i teza, że jeśli mamy do czynienia ze swobodną oceną materiału dowodowego, to zazwyczaj to się łączy również z uznaniem to co skutku nie jest do końca prawdziwa. Przepis jest skonstruowany mniej więcej tak: wniosek o zmianę nazwiska podlega uwzględnieniu jeśli jest uzasadniony ważnymi względami. Czyli jeśli organ uzna, że w sprawie zachodzą ważne względy, to co on może w sensie uznania? Nic nie może, bo wniosek podlega wtedy uwzględnieniu, czyli organ musi wyrazić zgodę na zmianę nazwiska. To jest zdaniem pani profesor, który jest podstawą do aktu związanego. Skutek jest wskazany, a okoliczny stan faktyczny - to tu jest miejsce nie na uznanie administracyjne w rozumieniu wskazania na skutek prawny, tylko swoboda oceny stanu faktycznego i tego, czy to jest to, co przewidują przepisy.

Przepisy wskazują też na czym mogą te ważne względy polegać, ale nie zawsze w praktyce stan faktyczny się w którymś z tych przykładowo wymienionych ważnych względów zawiera. Wcale nie musi. Życie dostarcza najróżniejszych sytuacji i ten brak związania można znaleźć.

Polecenie służbowe jako jednostronna władcza forma działania

Polecenie służbowe jest, podobnie jak akt administracyjny, jednostronną, władczą, prawną formą działania. Od aktu administracyjnego różni się tym, że polecenie służbowe jest formą działania w sferze wewnętrznej administracji. Polecenie służbowe miewa swoje różne nazwy. W formacjach zmilitaryzowanych to będzie rozkaz, ale bywa też określany mianem nakazu, tylko poleceniem bez wskazywania, że to polecenie służbowe. Gdyby chcieć w jakimś stopniu definiować polecenie służbowe, to można powiedzieć, iż jest to wiążąca dyrektywa czy nakaz określonego zachowania się w danym czasie, w danym miejscu kierowana do imiennie oznaczonego adresata powiązanego zależnością służbową z wydającym polecenie.

Polecenie służbowe jest nakazem określonego zachowania się. Przez to zachowanie się można rozumieć zarówno polecenie określonego działania, wykonania określonej pracy, jak i obowiązek zaniechania, powstrzymania się od wykonywania określonych czynności, określonej pracy. Zarówno działanie, jak i zaniechanie mogą być treścią polecenia służbowego.

Istotną kwestią jest to, że adresat jest związany treścią polecenia służbowego. Ciąży na nim obowiązek wykonania polecenia służbowego. Niekiedy w praktyce zdarza się, że jak przełożony mówi do mało rozgarniętego pracownika, to wydaje mu w istocie polecenie, ale nie używa słów, że jest to polecenie. W takich sytuacjach przełożony, który wydał polecenie, zwykle ucieka się do sformułowania „to jest polecenie służbowe”. To skutkuje.

Choć są oczywiście granice owego związania. Może być tak, że adresat polecenia służbowego może uważać, że owo polecenie jest niezgodne z prawem. Jeśli tak uważa i jakby w domyśle, że wobec tego nie musi go wykonywać, to wówczas pracownik powinien zwrócić się do wydającego mu to polecenie, wskazując mu te swoje wątpliwości i jeśli uzyska pisemne potwierdzenie, powinien polecenie wykonać. Powinien jednocześnie zawiadomić swojego przełożonego o fakcie niezgodności prawa. Tu też nie ma miejsca na odmowę wykonania polecenia służbowego. Jest tylko pewien sygnał kierowany wobec wydającego polecenie, że pracownik ma wątpliwość czy też uważa, że to polecenie jest niezgodne z prawem.

Jest jeszcze kwalifikowana postać owej opozycji adresata polecenia wobec polecenia. Jeśli wykonanie polecenia prowadzi do popełnienia przestępstwa albo też groziłoby niepowetowaną stratą, to pracownikowi (adresatowi) nie wolno wykonać takiego polecenia. To jest jakościowo inna sytuacja niż ta wcześniej przedstawiana. Należy pamiętać, że nie każde naruszenie prawa prowadzi do przestępstwa. Polecenie polegające na tym, że X ma odebrać ze szkoły dzieci Y i się nimi zająć oraz jeszcze coś zrobić w domu jest niezgodne z prawem. Jest żądanie aby pracownik podjął określone działania, które się jakby w stosunku pracy nie mieszczą. Czy pracownik może całkowicie odmówić wykonania polecenia na zasadzie, że to prowadzi do popełnienia przestępstwa czy niepowetowanych strat? Nie może.

Polecenia wydanego na zasadzie „zrób coś z tym Y, bo nie wytrzymam”, X nie powinien wykonywać, bo stanie się on sprawcą tego czynu. Tam może wejść w grę postać współsprawstwa, ale co to za pociecha dla X, że zrobił coś z tym Y i że przełożony też będzie podlegał odpowiedzialności? Jest to marna pociecha, bo to w żaden sposób z Kowalskiego odpowiedzialności nie zdejmuje i nie ujmniejsza jego win. W przypadku poleceń, które są tylko niezgodne z prawem, to może zwrócić na to uwagę jedynie.

Podstawami prawnymi poleceń służbowych są:

przepisy, które dotyczą służbowej podległości adresata polecenia (pragmatyki służbowe)
statuty, regulaminy obowiązujące w danej jednostce organizacyjnej

Polecenia służbowe są formą działania całej administracji publicznej, zarówno rządowej, jak i samorządowej, centralnej, lokalnej. Nie ma zawężenia pola funkcjonowania tych poleceń.

Wykład XX(całość)

Przyrzeczenie publiczne

Jest inaczej zwane przyrzeczeniem administracyjnym dla odróżnienia instytucji cywilnoprawnego. Jeśli ktoś na forum publicznym przyrzeka, to jest tym związany. Tu jest pewne podobieństwo, ale są różnice. Istota przyrzeczenia publicznego sprowadza się do tego, że jest to oświadczenie woli organu administracji publicznej, który zobowiązuje się do konkretnego zachowania w przyszłości. To oświadczenie woli może być wyrażone w różnej formie, nie ma prawej ustalonej formy, w której może być ono wydane. To zobowiązanie się do określonego zachowania w przyszłości może być wyrażone wprost lub dorozumiane. Nie ma tutaj jednej możliwej opcji, co do stopnia deklaratywności. To zobowiązanie musi być jednoznacznie odbierane, ale nie musi być tak wprost wyrażone.

Treścią owego zobowiązania mogą być różne rzeczy - począwszy od stanowienia aktów normatywnych (bo administracja jest ku temu właściwa, ale nie może stanowić ustaw lub zawierać umów międzynarodowych), a na wydaniu aktu administracyjnego określonej treści kończąc. Wydanie przyrzeczenia administracyjnego wymaga oparcia się na przepisach prawa administracyjnego. To oświadczenie ma charakter jednostronny i jest często związany z innymi prawnymi formami działania administracji.

Przyrzeczenie administracyjne może dotyczyć zarówno stanowienia, jak i stosowania prawa. W przypadku stanowienia prawa mamy do czynienia, gdy organ administracji publicznej przyrzecze wydanie aktu określonej treści. Z przyrzeczeniem publicznym w zakresie stosowania prawa mamy do czynienia wówczas, gdy to oświadczenie woli będzie dotyczyło wydania aktu administracyjnego określonej treści.

Przyjmuje się, że przyrzeczenie administracyjne jest charakterystyczne dla zewnętrznej sfery administracji, czyli gdy chodzi o relację podmiot administrujący - podmiot administrowany.

Mamy w przepisach dotyczących możliwości nabywania nieruchomości przez cudzoziemców instytucję promesy, czyli przyrzeczenia wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca. Instytucja tego przyrzeczenia jest szalenie ważna. Ona bowiem buduje zaufanie między administracją a podmiotami administrowanymi, bo pozwala projektować swoją przyszłość w związku z tym, czy cudzoziemiec ma szansę na nabycie nieruchomości. Mamy też promesę wydania zezwolenia na koncesję (ustawa o swobodzie działalności gospodarczej). Począwszy od ustawy z 1988 o działalności gospodarczej, która proklamowała zasady wolności gospodarczej), przez kolejne akty ustawowe dotyczące działalności gospodarczej, wszystkie one instytucje promesy koncesji przewidują. Te same funkcje, które w przypadku promesy wydania zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca są widoczne.

Koncesja na prowadzenie działalności gospodarczej nie jest (!) koncesją na sprzedaż napojów alkoholowych. Koncesja jest czymś innym od zezwolenia. Jest spór w doktrynie jak dalece te różnice przebiegają. Koncesja jest wydawana na takie rodzaje działalności gospodarczej, które wymagają sporych inwestycji. Jeżeli przedsiębiorca ubiegający się o koncesję na prowadzenie określonej działalności gospodarczej występuje o promesę, to czyni to po to, aby sprawdzić czy taka koncesję dostanie czy nie. Jeżeli widoki są marne, to nie będzie podejmował działań przygotowujących go do tej działalności. Jeśli taką promesę uzyska, to ma pewność, że koncesję dostanie i może przygotowywać się w sensie organizacyjnym do tego, aby z chwilą uzyskania koncesji mógł bez zbędnej zwłoki prowadzić daną działalność gospodarczą.

Przyrzeczenie występuje w sferze zewnętrznej, ale są przypadki również i w sferze wewnętrznej, głównie między organami administracji publicznej, które są od siebie niezależne.

Do starosty działającego na szczeblu powiatu należą zadania z zakresu geodezji i kartografii. Niekiedy się zdarza, że gminy są zainteresowane przejęciem realizacji tych zadań po to, by obywatelowi było bliżej do miejsca, gdzie może uzyskać np. mapy potrzebne do budowy lub innych celów. Starosta może z gminą zawrzeć porozumienie, mocą którego przekazuje gminie do realizacji owe zadania. Zainteresowana gmina musi złożyć przyrzeczenie zatrudnienia na określonych stanowiskach osób dysponujących odpowiednimi kwalifikacjami pozwalającymi na wykonanie określonych zadań. Tu przyrzeczenie jest w innej konfiguracji - między organami administracji publicznej.

Instytucja przyrzeczenia publicznego od pewnego czasu istnieje. Jego zasięg nie jest powszechny. Jest rezerwowana tylko do pewnych sytuacji. patrząc perspektywicznie, nie ma co liczyć, że to zajmie miejsce aktu administracyjnego jako formy działania. Akt administracyjny będzie miał zawsze swoje miejsce, natomiast instytucja przyrzeczenia będzie może występowała w szerszym wymiarze niż obecnie. Będzie to miało miejsce tam, gdzie będzie powiązanie między podmiotami administracji publicznej.

Plany, programy, strategie.

Te 3 formy są w pewnym sensie do siebie zbliżone. Jest pewna trudność we wskazaniu ich normatywnego charakteru. Ta trudność sprowadza się do tego, że w niektórych przypadkach planom odmawia się charakteru normatywnego (uznaje się je za formy nienormatywne), ale od tej reguły są wyjątki.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiony przez Radę Gminy to akt normatywny, ale plan zagospodarowania przestrzennego stanowiony przez Sejmik Wojewódzki nie jest (!) aktem normatywnym.

Sporo było sporów co do normatywnego charakteru aktów budżetowych. Budżet państwa jest ustawą i nie jest to forma działania administracji. Gdy chodzi o budżety lokalne, w szczególności budżetu jednostek samorządu terytorialnego, toczyły się spory. Były zwolennicy poglądu, że uchwały budżetowe są aktami normatywnymi, czyli mają wartość źródeł powszechnie obowiązującego. Były tez poglądy przeciwne. Te przeciwne poglądy jakby dominują w nauce, które odmawiają normatywnego charakteru aktom planowania finansowego, czyli budżetom. Te akty planowania są traktowane zazwyczaj akty o charakterze wewnętrznym, wprawdzie generalnym, ale nie normatywnym.

Mamy teraz okres popularności dla różnego rodzaju strategii. Dotyczą one sfery gospodarczej, państwa całego (długookresowa strategia kraju - uchwała Rady Ministrów w celu realizacji europejskiej polityki spójności [Narodowa Strategia Spójności] albo mają zasięg węższy (poziom regionu albo mniejszego obszaru). Te strategie są też w gruncie rzeczy określonymi planami. Jest ich dużo. Na gruncie ustaw samorządowych tworzenie takich aktów jest przewidziane, ale też ich stanowienie wynika z szeregu aktów prawa administracyjnego materialnego (część szczególna). Gdy chodzi o przykład tych aktów stanowionych na podstawie ustaw samorządowych, to można wyróżnić tzw. priorytety współpracy zagranicznej województwa, gdzie projektuje się ową współpracę zagraniczną, strategia rozwoju województwa, plan zagospodarowania województwa. Gdy chodzi o takie plany, programy, których stanowienie przewidziane jest przez akty prawa administracyjnego części szczególnej to mamy przewidziane ustawą o pomocy społecznej strategie rozwoju województwa w zakresie polityki społecznej, gminny program profilaktyki rozwiązywania problemów alkoholowych (ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi).

Szeroko rozumiane akty planowanie nie stanowią monolitu z prawnego punktu widzenia. Są aktami o zróżnicowanym charakterze, wśród których wyróżnić można akty normatywne, akty stanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego, jednakże jest to nieliczna grupa aktów. Pozostałe są aktami o nienormatywnym charakterze. Warto o tym pamiętać dla uniknięcia pewnych błędów.

Umowy

Umowy są to dwustronne formy działania, które z istoty swej zakładają równorzędną pozycję stron. Jak wiemy, dotychczas ta równorzędna pozycja stron ani w sferze zewnętrznej, ani w sferze wewnętrznej nie jest taka oczywista. W sferze zewnętrznej w niewielkiej liczbie przypadków można się dopatrywać równorzędnej pozycji stron. W sferze wewnętrznej, póki administracja publiczna była strukturą jednolitą, to w ogóle nie było miejsca na tego typu formy, chyba że miały one służyć np. wykonywaniu kompetencji związanych z dysponowaniem majątkiem. Mowa tu o umowach cywilnoprawnych. Wciąż dla stosunków majątkowych są umowy cywilnoprawne właściwe jako forma instytucji przewidzianych przez prawo cywilne. To, że nabywającym majątek jest Skarb Państwa czy też jednostka samorządu terytorialnego, to tego nie zmienia.

Umowy w administracji określane są mianem umów publicznoprawnych i one są stosowane gdy chodzi o wspólne wykonywanie zadań, a także gdy chodzi o zlecanie zadań z zakresu administracji publicznej. Umowa jako forma działania administracji występuje w sferze zewnętrznej, o czym przesądza niezależność podmiotów. Jej przedmiotem są sprawy z zakresu administracji publicznej. Jedną ze stron takiej umowy jest zawsze podmiot administrujący, w którego kompetencjach mieści się upoważnienie do zawierania umów. Umowa musi się legitymować odpowiednią podstawą prawną.

Jeżeli przedmiotem umowy będzie zbycie nieruchomości, to mamy umowę cywilnoprawną. Jeżeli przedmiotem będą zadania z zakresu administracji publicznej, to mamy umowę publicznoprawną. Niekiedy sytuacja nie jest taka oczywista, ale może rodzić pewne kłopoty.

Kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie zawiera z rodzicami zastępczymi umowę o powierzenie dziecka. Jest to umowa cywilnoprawna. Jest to umowa cywilna o powierzeniu dziecka takiej rodzinie. Starosta czy w jego imieniu działający kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie zawiera z rodziną zastępczą umowę cywilną o powierzeniu dziecka. Nie chodzi o sytuację majątkową, lecz o powierzenie. Tymczasem umowa jest cywilnoprawna. Konsekwencją tego jak zakwalifikujemy daną umowę, którą administracja się posługuje będzie jakby przyznanie dalszej drogi ewentualnych sporów, problemów. Jeżeli jest to umowa cywilnoprawna, to spory między stronami mogą być rozstrzygane na drodze sądu powszechnego, a gdy chodzi o umowę publicznoprawną to jej przestrzeganie jest zagwarantowane środkami administracyjnoprawnymi (kontrola, nadzór)

Umowa się też dla publicznoprawnej formy określenia porozumienie jako formy współdziałania podmiotów od siebie niezależnych. Przedmiotem takiego porozumienia mogą być jedynie sprawy, które należą do właściwości organów zwierających takie porozumienie. Istotą takiego porozumienia jest to, że ich cel, przedmiot jest określany samodzielnie przez podmioty zawierające porozumienie. One też samodzielnie określają sposób rozstrzygania sporów, które mogą się pojawić na tle tych porozumień. Niekiedy wręcz porozumienia mogą określać pewne odrębne organy, które będą zajmowały się kontrolą, koordynacją realizacji takiego postanowienia lub takich postanowień. Porozumienia są formą dość często wykorzystywaną w administracji. Reaktywacja samorządu terytorialnego w 1990 spowodowała, iż porozumienia są w związku z tym szerzej stosowane. Patrząc na podmioty, które tą formę wykorzystują można mówić o porozumieniach jednorodnych (zawieranych między organami samorządu terytorialnego). Patrząc na aspekt podmiotowy można mówić o porozumieniach mieszanych, zawieranych między organem samorządu terytorialnego a organem administracji rządowej. Dziś ich liczba jest jakby nieco mniejsza, bo jest to związane z pewnymi przekształceniami ustrojowymi. Ich rezultatem jest to, że w terenie jedynym organem rządowej administracji ogólnej jest wojewoda. Nie ma innych organów administracji ogólnej. Zawieranie porozumienia w celu przekazywania pewnych zadań nie odbędzie się między organem administracji probierczej a gminą, bo to pierwsze to administracjia specjalna. W terenie jedynym organem administracji ogólne jest wojewoda, stąd zmniejszyła się skala możliwości. W latach 19990-1998 był, oprócz wojewody, kierownicy urzędów rejonowych, którzy w niektórych częściach kraju (Górny Śląsk) masowo zawierali porozumienia. Tam było to szczególnie intensywne. Ich mocą przekazywali gminom pewne zadania należące do ich właściwości i gminy je wykonywały zamiast owych kierowników urzędów rejonowych. Była to bardzo częsta praktyka. Dziś sytuacja jest inna, bo terenowym organem administracji ogólnej jest wojewoda. Może zawrzeć porozumienie, mocą którego przekaże jednostce samorządu terytorialnego określone zadanie, ale tu jest pewna bariera. Nie każda gmina będzie dysponowała możliwościami organizacyjnymi, kadrowymi, które pozwolą realizować zadania należące do wojewody. Z powiatem jest nieco łatwiej, z województwem trudniej.

Działalność społeczno-organizatorska i czynności materialno-techniczne.

Gdy chodzi o działalność społeczno-organizatorską, to trzeba powiedzieć, że to jest forma niewładcza, która obejmuje cały szereg czynności faktycznych. Jako forma niewładcza nie może być egzekwowana przy użyciu przymusu. Działalność społeczno-organizatorska musi mieć podstawę prawną. Jednakże w związku z tym, iż jest to forma niewładcza, czyli nie jest ona szczególnie dolegliwa dla jej adresatów, administracja nie może zrobić specjalnej krzywdy adresatowi posługując się tą formą. W związku z tym ta podstawa prawna może być skonstruowana dość ogólnie. Nie musi to być taki przepis, który by upoważniał dany organ do podejmowania ściśle wskazanych czynności. Wystarczy, że będą to przepisy tzw. kompetencyjne upoważniające organ administracji do np. osiągnięcia określonego rezultatu. Działalność społeczno-organizatorska charakteryzuje się pewnymi cechami, do których doktryna zalicza się, to że

cel tej działalności mieścić się musi w zadaniach prawem przyznanych danemu organowi;
działalność administracji w tej formie nie tworzy nowych norm prawnych, ani generalnych, ani indywidualnych
możliwość stosowania nagród, pochwał jako instrumentów sprzyjających osiągnięciu celu przewidzianego przez administrację.

Wprawdzie akt normatywny, akt administracyjny, czyli władcze formy wciąż dominują w administracji. Prędko swojej pozycji nie utracą. Jednocześnie znakiem współczesnej administracji jest coraz szerszy udział form niewładczych, wobec których administracja ustawia się trochę bokiem, bez należytej śmiałości. Wynika to stąd, że administracja nie bardzo umie się tymi formami posługiwać. Jak nie umie, a nie ma wyraxnego przepisu, który by to nakazywał. Bywa tak, że przed administracją staje zadanie, którego nie da się zrealizować w oparciu o formę władczą. To jest podstawa do podejmowania tej działalności społeczno-organizatorskiej. Zamiast nakazu czy zakazu można sięgać po namawianie, zachęcanie, nakłanianie, zniechęcanie. To jest bardziej wyrafinowana forma, która daje znacznie trwalsze rezultaty, jeśli jest prawidłowo prowadzona niż te nakazy i zakazy, które są regulowane, ponieważ tam gdzieś w tle jest przymus, po który może sięgnąć, gdy adresat nakazu lub zakazu nie wykona go. Przy działalności społeczno-organizatorskiej, ponieważ nie ma przymusu, więc nie grożąc nim, można osiągać rezultaty, ale w istocie trafiając do przekonania adresata co do słuszności określonego zachowania się. Jeśli jest to robione umiejętnie, to rezultat jest osiągany.

Wykład XXI

Poszerza się skala sytuacja związanych z istnieniem samorządu terytorialnego w strukturze władzy i administracji publicznej. Jest to możliwość i skala stosowania tej działalności społeczno-organizatorskiej. Wraz z wprowadzeniem samorządu terytorialnego, to w ślad za tym poszła samodzielność. Ta samodzielność ma swoje dobre i złe strony.

Z uzyskaniem pełnoletności wiążą się pewne czynności np. podejmowanie czynności prawnych. Mankamentem jest zapracowanie na tę samodzielność. Z jednostkami samorządu jest podobnie. Mają one sferę samodzielności, ale muszą też szukać środków finansowych na realizację zadań, w których katalogu mają spory udział. Istotny element administracji lokalnej działa na własny koszt. To m.in. skłania do tego, że jednostki samorządu terytorialnego, jak wcześniej nikt, podejmują zadanie określane mianem promocji tej jednostki. Nie da się go zrealizować inaczej niż przy użyciu działań społeczno-organizatorskich. Ma to być zachęta dla potencjalnych inwestorów, turystów, aby polepszyła się kondycja finansowa.

Reaktywowanie samorządu terytorialnego przyczyniło się do istotnego rozwoju tej formy działania. Bywa ta działalność społeczno-organizatorska stosowana jako samodzielna forma działania administracji, ale ma również funkcję uzupełniającą w stosunku do innych form działania administracji, przede wszystkim form władczych.

Działalność popularyzatorska, jeśli jest prowadzona prawidłowo, to ogranicza konieczność sięgania po władcze działania administracji. Jest to widoczne w sferze ochrony środowiska. Jeśli przez tę działalność stan wiedzy ekologicznej będzie w społeczeństwie rósł, to tym mniej administracja musi sięgać po środki władcze. Niekoniecznie muszą to być sankcje administracyjne dla zagwarantowania posłuchu (zakazy i nakazy).

Działalność społeczno-organizatorska, ponieważ należy do prawnych form działania administracji, to należy się spodziewać, że jest to forma określona przez prawo. Ta forma ma jednak charakter niewładczy i jej stosowanie błędne nie stanowi dla jednostki dolegliwości (najwyżej jednostka nie skorzysta z niej). Nie straci jednak w tym sensie, że mogła być obiektem działań ingerencyjnych w jej swobody. Choć uznaje się ją za prawną formę działania administracji, to podstawa prawna może być bardzo ogólna, np. normy kompetencyjne.

Z przykrością należy stwierdzić, że polska administracja jest niedostatecznie przygotowana do posługiwania się tą formą, gdyż nie ma umiejętności i są to działania niewładcze, które stosuje się trudniej, nawet jeśli są umiejętności. Trzeba w nich troszkę zmienić relacje między administracją a jednostką. Cechą stosunku administracyjnoprawnego jest nie równorzędna pozycja uczestników, ale są od tego wyjątki. Dzieje się to wówczas, kiedy administracja miałaby się posługiwać działalnością społeczno-organizatorską. Nie da się jej wykonywać z pozycji władzy, wyższości.

Czynności materialno-techniczne

Ta kategoria obejmuje czynności wewnętrznie zróżnicowane. Są podejmowane w sferze zewnętrznej (podmiot na zewnątrz struktury), ale również tego typu działalność podejmowana jest w sferze wewnętrznej (podmiot wewnątrz struktury). Na tym nie koniec. Jedne z tych czynności nie wywołują bezpośrednio żadnych skutków prawnych, inne zaś wywołują skutki prawne.

Pierwsze zróżnicowanie polega na różnych sferach. Przykładem czynności materialno-technicznych podejmowanych w sferze wewnętrznej będzie np. prowadzenie rejestru pism wpływających do urzędu, sporządzenie protokołu z jakiś czynności (np. z posiedzenia jakiegoś organu). gdy chodzi o czynności materialno-techniczne podejmowane w sferze zewnętrznej, to klasycznym przykładem jest prowadzenie różnorakich rejestrów i ewidencji. Większość tych czynności w sferze zewnętrznej cechuje się tym, że ich wykonywanie wymaga współdziałania (współpracy) obywatela. Zazwyczaj prowadzenie ewidencji polegające na dokonywaniu wpisów wymaga informacji, które w nich są gromadzone. Informacje te są zewnętrznego charakteru. Ich prowadzenie nie opiera się na wiedzy organu administracji publicznej, którą posiada z urzędu, tylko na informacjach zainteresowanych podmiotów.

Sporządzenie aktu stanu cywilnego (nieważne jakiego) jest czynnością materialno-techniczną. Wprawdzie istnieje słowo „akt” co może sugerować akt administracyjny lub decyzję. Uważa się jednak, że nie jest to nawet akt deklaratoryjny. Sporządzenie aktu urodzenia to czynność materialno-techniczna. Taki akt nie zostanie sporządzony, jeśli obywatel nie dostarczy informacji.

Czynności materialno-techniczne są podejmowane przy współuczestnictwie obywateli, bo inaczej te czynności nie mogłyby być wykonywane. Muszą te czynności być tolerowane przez podmioty administrowane. Wspomniane współuczestnictwo bywa jednak obowiązkiem zagwarantowanym możliwością użycia przymusu państwowego.

Poza rejestrami i ewidencjami, jako ilustrację czynności materialno-techniczne w sferze zewnętrznej można wskazać również na zatrzymanie kierowcy przez policjanta kontrolującego ruch na drodze, doręczenia (w postępowaniu administracyjnym jest to szalenie ważne, bo stanowi pewną gwarancję, że pismo procesowe dotarło do adresata; prawidłowe doręczenie rozpoczyna bieg różnych terminów procesowych), dokonanie rozbiórki budynku postawionego w ramach tzw. samowoli budowlanej.

Czynności materialno-techniczne podejmowane w sferze zewnętrznej charakteryzują się często władczością, w odróżnieniu od tych czynności podejmowanych w sferze wewnętrznej, gdzie element przymusu nie występuje (bo nie ma relacji między ludźmi).

Taką czynnością może być przeprowadzenie przymusowego szczepienia. Jest to czynność materialno-techniczna. Dochodzi to do skutku, jeżeli uczestniczy człowiek, który ma się zaszczepić. Jest to forma władcza (mimo że samo szczepienie władztwa nie niesie). Nie poddanie się obowiązkowemu szczepieniu rodzi skutek w postaci przymusu administracyjnego.

Czynności materialno-techniczne są zróżnicowane, stąd też w zależności od grupy tych czynności przesądza to o różnym stopniu formułowania podstaw prawnych do ich stosowania. Czynności materialno-techniczne podejmowane w sferze zewnętrznej mogą ingerować w sferę swobód i wolności (np. obowiązkowe wszczepienie), to podstawy prawne ich stosowania muszą być zawarte w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących nakładających obowiązek przeprowadzenia takich szczepień i poddania się im. Ewentualnie podstawy muszą wynikać z aktu administracyjnego. Wtedy jest to czynność podwójnie indywidualna, czyli nie chodzi o szczepienie wszystkich, ale również X-a, który stanowi zagrożenie dla otoczenia ze względu na swój stan zdrowia. Akt administracyjny musi być prawomocny.

W przypadku sfery wewnętrznej wystarczą normy kompetencyjne.

Ugoda administracyjna

Ugoda administracyjna to akt, w którym strony w znaczeniu procesowym na użytek administracji publicznej określają swoje wzajemne prawa i obowiązki w sferze prawa administracyjnego w sposób prawnie wiążący.

Możliwość ugodowego załatwienia sprawy odnosi się do spraw spornych i przewidziana jest w KPA.

Ta forma działania musi dotyczyć indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, która stanowi przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego. Przedmiot tego postępowania ma mieć charakter sporny. O charakterze spornym przesądzają zazwyczaj przepisy materialnego prawa administracyjnego.

Rady Gmin podejmują uchwały ustalające maksymalną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W małej gminie X jest uchwała przewidująca liczbę nie większą niż 20. Aktualnie obowiązujących jest 19 zezwoleń. Tymczasem do Urzędu Gminy ramię w ramię wchodzi 2 przedsiębiorców. Jednocześnie składają podania o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Ich sytuacja procesowa jest analogiczna. Proponowane miejsca sprzedaży (różne lokale) są możliwe, bo są jeszcze inne ograniczenia (np. uchwała zasady usytuowania takich punktów i należy we wniosku wskazać, gdzie będzie się to odbywało). Obydwaj kwalifikują się do wydania zezwoleń, ale nie można wydać dwóch, bo jest 1 wolne miejsce. Pojawia się spór: któremu z nich. Organ może sprawę rozstrzygnąć bez uciekania się do ugody administracyjnej. Praktyka wskazuje na to, że administracja niechętnie korzysta z ugody. Istotą ugody jest to, że same strony ustalają wzajemne prawa i obowiązki, czyli w tym przykładzie strony decydują czy X czy Y ma dostać to zezwolenie. Mogą nie dojść do porozumienia i nie będzie ugody. Gdyby ta ugoda była zawarta między stronami, to do jej ważności potrzebne jest zatwierdzenie przez organ administracji, przed którym toczyło się postępowanie. Już zatwierdzona ugoda zastępuje decyzję administracyjną, która byłaby wydana gdyby nie owa ugoda.

Gdy chodzi o wartość tej formy, to jest ona dużo. Możliwości stosowania są jedynie ograniczone do spornego charakteru i do tego, że jest wstępna deklaracja chęci porozumienia się między stronami. Zatwierdzenie przez organ ma zagwarantować, że zawarta ugoda nie narusza obowiązującego prawa i nie została podjęta na skutek błędu. Jeśli zatwierdzenie jest dokonywane przez organ administracji, przed którym toczyło się postępowanie, to dokonuje tego w formie postanowienia. Zastępuje to akt administracyjny.

Ta forma działania ma ograniczone zastosowanie praktyczne (sytuacje sporne, strony wyrażają gotowość do zawarcia umowy). Strony mogą tę gotowość wyrażać, ale nie zawsze dojdzie do zawarcia ugody np. w toku ustalania treści, bo każda ze stron upiera się przy swoim zdaniu i nie jest skłonna do ustępstw. Jeżeli dochodzi do zawarcia ugody, to jest zysk dla administracji, bo skraca postępowanie. Jeśli ugoda zostanie zawarta i zostanie zatwierdzona przez organ, to oznacza, że żadna ze stron nie będzie podważała tej ugody, ponieważ się na nią zgodziły. Nie będzie zatem odwołań, które rozpoczynają tylko stosowanie środków procesowych. Jeśli ugoda jest zawarta, to należy rozumieć, iż strony doszły do porozumienia i przekonały się nawzajem co do racjonalności treści tego porozumienia. Samo stosowanie tej formy ma ograniczone zastosowanie.

Władztwo administracyjne

Jest określane również mianem władztwa państwowego. Są to określenia używanie zamiennie. Administracja jest wyposażona w nie ustawowo.

Gdy chodzi o władztwo, to było na przestrzeni lat w różny sposób określane. Jest to przekazane przez państwo swoim organom (organom administracji publicznej) prawo narzucania swojej woli i egzekwowania jej przy pomocy środków przymusu. Jasne jest, że posługiwanie się władztwem administracyjnym wymaga domniemania ważności, prawidłowości, legalności działania administracji, mocy powszechnie obowiązującej jej działania. Są to jakby niezbędne warunki możliwości stosowania władztwa administracyjnego. Z całą pewnością stosowania władztwa administracyjnego wiąże się ze skutecznością działania administracji. Przyjmując, że skuteczność działania administracji podejmowanego w określonych prawnych formach jest zapewniona owym przymusem. Jest to pewien skrót myślowy, bo nie jest tak, że zastosowanie przymusu jest gwarancją działania administracji. Potencjalna możliwość użycia podnosi ową skuteczność. Władztwo administracyjne jest charakterystyczne dla jednostronności działania administracji. To jest przeważająca cecha administracji publicznej (autorytetowność = działanie poprzez swój autorytet).

Dostrzega się w literaturze prawnoadministracyjnej stopniowalność władztwo administracyjne przyjmując, że w najpełniejszym wymiarze oznacza stosowanie środków przymusu. Władztwo ograniczone w grę wchodzi wówczas, kiedy istnieje potencjalna możliwość zastosowania przymusu, a wcale nie jest on stosowany. Istnieje jedynie taka możliwość. Nie ulega żadnej wątpliwości, że władztwo administracyjne musi mieć charakter legalny i opierać się na konkretnych normach prawnych powszechnie obowiązujących. One mogą jedynie przewidywać dopuszczalność stosowania władztwa administracyjnego.

Sankcja administracyjna

Wiąże się z władztwem administracyjnym. Możliwość stosowania przymusu jest postrzegana jako coś, co gwarantuje możliwość zastosowania sankcji, chociaż jednocześnie dostrzega się, że sankcje i przymus nie zawsze są ze sobą utożsamiane.

Pojęcie sankcji administracyjnych budzi w doktrynie spore zainteresowanie. Nie jest to kwestia, w której się ona dostatecznie wypowiedziała. Jesteśmy w procesie ustalania treści tego pojęcia. Jest to zagadnienie bardzo żywe. Zainteresowanie wynika z 2 powodów.

Pojęcie sankcji administracyjnych jest łączone z odpowiedzialnością za naruszenie przez działanie lub zaniechanie jakiejś normy prawnej. Jest spór co do rozumienia tych sankcji. Niektórzy uważają, że element winy po stronie adresata sankcji jest niezbędny do jej zastosowania. Inni ujmują sankcje przyjmując, że one nie muszą wiązać się z określonym zachowaniem jednostki, której można przypisać winę. Jest to zatem pojęcie szersze.

W rekomendacji nr 91 określono pewne reguły dotyczące sankcji administracyjnych. W rozumieniu tej rekomendacji, sankcjami są kary nakładane aktami administracyjnymi. Według Polaków, to tylko 1 z rodzajów sankcji. Bywają też sankcje, które nie są nakładane w tym trybie, ale są skutkami pewnych zachowań. W polskiej doktrynie za podstawową wskazującą na sankcje uważa się cel, jaki przypisywany jest określonym normom prawnym. W związku z tym za sankcje uznaje się takie normy, które mają zagwarantować poszanowanie prawa, m.in. poprzez wywoływanie negatywnych skutków w przypadku jego naruszenia.

Wspomniana rekomendacja sformułowała katalog zasad, których przestrzeganie ma gwarantować poszanowanie praw jednostki w związku z zastosowaniem sankcji. Te zasady to m.in.:

sankcje i okoliczności ich nakładania muszą być przewidziane w trybie ustawowym - żaden akt niższej rangi nie może przewidywać nakładania sankcji
zakaz nakładania sankcji za czyn, za który w chwili jego popełnienia nie była przewidywana sankcja - jeśli za pewien czyn była przewidziana mniej dolegliwa, to nie można stosować sankcji bardziej dolegliwej; jeśli w momencie popełnienia czynu była przewidziana sankcja surowsza, to ta mniej dolegliwa sankcja powinna być stosowana
niekaranie dwukrotnie za ten sam czyn na podstawie tej samej normy prawnej - różne czyny mogą być w kilku przepisach
nakładanie sankcji za określone zachowanie powinno następować w rozsądnym czasie - chodzi o to, żeby w odczuciu zainteresowanego sankcja łączyła się z określonym zachowaniu; musi zachowana względnie krótka relacja czasowa, nie można doprowadzić do sytuacji, w której X zapomni o tym co zrobi.

Tych zasad jest wiele.

Wykład XXII

Sankcja - ciąg dalszy

Rekomendacja z 1991 Komitetu Ministrów dla Państw członkowskich sformułowała pewne zasady dotyczące stosowania sankcji, które miały gwarantować poszanowanie praw jednostki. Jest to rzecz istotne, bo sankcja wiąże się z dolegliwościami różnej natury. Ich stosowanie z jednej strony przewidziane prawem i w sytuacjach prawem przewidzianych było prowadzone według pewnych standardów. Ich stosowanie ma gwarantować w takiej sytuacji poszanowanie praw jednostki mimo całej niedogodności dla jednostki.

Wspomniana rekomendacja sformułowała katalog zasad, których przestrzeganie ma gwarantować poszanowanie praw jednostki w związku z zastosowaniem sankcji. Te zasady to m.in.:

sankcje i okoliczności ich nakładania muszą być przewidziane w trybie ustawowym - żaden akt niższej rangi nie może przewidywać nakładania sankcji
zakaz nakładania sankcji za czyn, za który w chwili jego popełnienia nie była przewidywana sankcja - jeśli za pewien czyn była przewidziana mniej dolegliwa, to nie można stosować sankcji bardziej dolegliwej; jeśli w momencie popełnienia czynu była przewidziana sankcja surowsza, to ta mniej dolegliwa sankcja powinna być stosowana
niekaranie dwukrotnie za ten sam czyn na podstawie tej samej normy prawnej - różne czyny mogą być w kilku przepisach
nakładanie sankcji za określone zachowanie powinno następować w rozsądnym czasie - chodzi o to, żeby w odczuciu zainteresowanego sankcja łączyła się z określonym zachowaniu; musi zachowana względnie krótka relacja czasowa, nie można doprowadzić do sytuacji, w której X zapomni o tym co zrobi.
każde postępowanie, które może powodować skutek w postaci nałożenia sankcji administracyjnej, powinno prowadzić do rozstrzygnięcia, decyzji kończącej postępowanie - jest to jakby zasada konsekwentnego działania, czyli jeśli się zaczyna postępowanie w określonej sprawie, to musi się skończyć podjęciem rozstrzygnięcia
zasada informowania jednostki w związku z prowadzonym postępowaniem o nałożenie sankcji - jeśli organ administracji publicznej uruchamia postępowanie administracyjne, którego przedmiotem miałoby być nałożenie sankcji, to jednostka, której to postępowanie dotyczy powinna być informowana nie tylko o zarzutach wobec niej, ale powinna mieć czas do przygotowania się do sprawy, do ewentualnego odpierania zarzutów; organ prowadzący postępowanie powinien jednostkę informować o dowodach, którymi dysponuje w sprawie; organ też powinien przewidzieć możliwość wysłuchania jednostki przed podjęciem decyzji; w wydanym rozstrzygnięciu powinno znaleźć się uzasadnienie nie tylko prawne, ale i faktyczne (wszelkie motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nakładającego sankcję na jednostkę
ciężar dowodu w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej spoczywa na organie administracji - nie jest to coś nowego, bo w naszym krajowym postępowaniu ten, kto występuje z inicjatywą postępowania, to ma określone żądania i powinien udowodnić podstawy dla tych żądań, oczekiwań; postępowanie jest uruchamiane z urzędu, więc na organie spoczywa ciężar dowodu
reguła poddawania aktu nakładającego sankcję administracyjną sądowej kontroli - sądy niezawisłe jej dokonują; chodzi o to, aby tego typu rozstrzygnięcia były zarówno poddane kontroli, ale nie tylko wewnętrznej, lecz również sądowej; kontrola sądowa daje największą gwarancję niezależności, obiektywizmu, czego kontrola wewnętrzna nie może zagwarantować

Część z tych zasad jest w ogóle przewidziana w krajowej procedurze administracyjnej, np. zasada udziału stron w postępowaniu, obowiązek formułowania uzasadnienia. Szanowanie tej zasady przez krajowe organy administracji publicznej nie wymaga działań o d nich, których na ogół nie stosują. Przestrzeganie procedury administracyjnej krajowej pozwala na ich przestrzeganie.

W wielu państwach postsocjalistycznych procedura administracyjna jest dużo uboższa. W Polsce był model z Austro-Węgier. Od 1960 wprawdzie ze zmianami, KPA obowiązuje, co świadczy o trafności i ponadczasowości pewnych rozwiązań.

W naszym krajowym porządku prawnym decyzje administracyjne podlegają kontroli sądowej. Kiedyś istniały pewne rodzaje decyzji, które nie podlegały wzruszalności. Odwołanie w nich nie było przewidziane.

Doktryna formułuje przesłanki skuteczności sankcji administracyjnych. Są to:

występowanie dolegliwości dla podmiotu naruszającego prawo,
współmierność sankcji w stosunku do rodzaju naruszenia prawa
nieuchronność jej wymierzenia.

Skuteczność prawa, mimo sporej ważności, bywa spychana na bok, np. w debatach politycznych w przypadku postulatów pewnych regulacji prawnych. Odnosi się wrażenie, że mało kto zwraca uwagę na wartość pewnych regulacji. Wartość mierzy się właśnie skutecznością. Uregulować można wiele, ale wierzy się w to, iż ustanowienie pewnej regulacji to cel sam w sobie. Regulacja musi być stosowana i przynosić zamierzone rezultaty. W przypadku sankcji ma to szczególne znaczenie. Sankcja to pewna dolegliwość i również stanowi pewien straszak mniej lub bardziej skuteczny. Jest skuteczniejszy wtedy, gdy będzie pewność, że te dolegliwości wraz z zachowaniem oznaczającym naruszenie prawa będą na pewno zastosowanie. Liczenie się z tym, że zachowanie naruszające prawo wprawdzie zagrożone sankcją, skłania często do zachowań prawo naruszających. Można się też zastanawiać, czy częstotliwość naruszeń prawa wynika z jego nieżyciowości.

Jeśli sankcja nie będzie dolegliwa, to nie będzie spełniała swoich funkcji. Z drugiej strony musi występować współmierność sankcji w stosunku do naruszenia prawa. To w zasadzie proporcjonalności się wyraża. Nie należy stosować dolegliwości niewspółmiernej do znaczenia wartości naruszenia prawa.

Sankcje administracyjne przybierają różną postać. Może to być cofanie, wygaszanie wcześniej przyznanych uprawnień. Może być związane albo z zachowaniami naruszenia prawa w związku z korzystaniem z uprawnień, ale tez może być np. konsekwencją niepodjęcia przez adresata uprawnienia wymaganego działania w określonym czasie lub przerwanie tego działania.

Pozwolenie na budowę wygasa, gdy adresat tego pozwolenia nie podejmie budowy w prawie przewidzianym terminie.

Cofnięcie pozwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku naruszenia warunków zawartych w tym zezwoleniu i przepisach ogólnych.

Są również częste sankcje karne przewidziane w prawie administracyjnym, sankcje egzekucyjne, sankcje dyscyplinarne. Sankcje administracyjne mogą występować pojedynczo (sankcja pojedyncza), gdy określone zachowanie naruszające prawo związane z sankcją. Można też mówić o tzw. sankcji kumulatywnej, gdy zachowanie naruszające prawo może być związane z kilkoma różnymi, niekiedy alternatywnymi, sankcjami.

Sankcje administracyjne nie wyłącznie, ale często są nakładane w drodze aktu administracyjnego. Może się zdarzyć, że zastosowanie sankcji będzie tylko czynnością materialno-techniczną jako skutek związany z określonym zachowaniem. Nakładanie sankcji w drodze aktu administracyjnego jest trafne, gdyż ich stosowanie ma być powiązane z określonym zachowaniem i to konkretnej osobie. Ma nie być wątpliwości, że sankcja jest stosowana wobec właściwej osoby.

Sankcje administracyjne w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego.

Trybunał Konstytucyjny wskazuje na represyjny charakter sankcji. Ta cecha sankcji administracyjnych upodabnia je w pewnym sensie zarówno do sankcji karnych, jak i do cywilnoprawnych kar umownych. Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego sformułowało pewne cechy sankcji administracyjnych:

nakładanie ich musi się opierać na ustawowej podstawie prawnej
są konsekwencją niezgodnego z prawem zachowania się podmiotu administrowanego (osoba fizyczna, ale i inny podmiot)
mają charakter prewencyjno-represyjny - powinna być tak skonstruowana w stosunku do zachowania naruszającego prawo, żeby było oczywiste, że ma zniechęcać do naruszeń, czyli spełniać funkcję prewencyjną i stanowić odczuwalną dolegliwość
nakładanie ich następuje w formie aktu administracyjnego lub władczej czynności faktycznej podmiotu administrującego - wprawdzie sankcje są przede wszystkim nakładane w trybie aktu administracyjnego, to jednocześnie dopuszcza się nakładanie ich w drodze czynności materialno-technicznych o charakterze władczym
wprowadzenie i stosowanie ich musi uwzględniać zasadę proporcjonalności - musi być z jednej strony konieczna, a z drugiej niezbędna i nie nazbyt dolegliwa
nałożenie sankcji musi podlegać sądowej kontroli

Te cechy sankcji formułowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego znacznie nawiązują do zasad z rekomendacji. Wskazuje to na pewną spójność porządku krajowego z prawem unijnym.

Uznanie administracyjne i władza dyskrecjonalna

Władza dyskrecjonalna była zawsze przeciwstawiana władzy związanej, czyli sytuacji, w której administracja publiczna nie dysponuje żadnymi luzami prawnymi w swoim działaniu. Kiedy tylko umiejętność czytania, dostęp do przepisów prawnych były podstawą do ich stosowania, w żadnych swobód w tym zakresie nie było. Władza dyskrecjonalna opiera się na pewnej uznaniowości dopuszczalności różnych zachowań na gruncie prawnym.

Gdy chodzi o uznanie administracyjne, to trzeba powiedzieć, że są 2 różne jego rozumienia:

sensu stricto (wąskim)
sensu largo (szerokim)

Ad a

Uznanie administracyjne oznacza taki stan prawny, w którym norma prawna przy danym stanie faktycznym nie przesądza o konsekwencjach, skutkach prawnych w sposób jednoznaczny. Jedna z klasyfikacji aktów administracyjnych pozwala wyróżnić akty uznaniowe i akty związane. Uznanie administracyjne w tym znaczeniu odnosi się do zewnętrznej sfery administracji. To rozumienie uznanie administracyjnego taką sytuację prawną, w której ustawodawca w wyraźny sposób pozostawia wybór zastosowania określonych skutków prawnych wraz z zaistnieniem określonego stanu faktycznego.

Ad b

Z uznaniem mamy do czynienia wówczas, gdy prawo dopuszcza stosowanie różnych konsekwencji prawnych w danym stanie faktycznym, jak i wtedy, gdy wchodzi w grę jedynie interpretacja pojęć nieostrych użytych przez prawodawcę.

Takie są te 2 rozumienia uznania administracyjnego. Pani profesor woli rozumienie z ad a, bo można znaleźć w naszym porządku prawnym takie przepisy, które wprawdzie używają pojęć nieostrych (wymóg pewnej swobody w ustalaniu treści), ale również są podstawą do wydania aktów związanych. Gdyby powiedzieć, że uznanie administracyjne sensu largo odnosi się tylko do interpretacji pojęć nieostrych, a nie wymaga jednoczesnej konstrukcji przepisów, gdzie nie muszą wystąpić określone skutki w ustaleniu pewnego stanu prawnego. Zwolennicy szerokiego rozumienia uznania zawierają w nim uznanie sensu stricto wraz z aktami związanymi. Nie jest to trafne. Można znaleźć przepisy, gdzie ustawodawca używa pojęć nieostrych dla przedstawienia stanu faktycznego, ale potem przewiduje wprost skutek prawny.

Nigdy uznanie administracyjne nie może być utożsamiane z dowolnością. Ma to nie być swoboda w ustaleniu treści rozstrzygnięcia, czy znaczenia pojęć nieostrych użytych przez ustawodawcę.

To, że nie ma miejsca na dowolność znajduje wyraz w tym, że akty administracyjne mające charakter aktów uznaniowych (opartych na władzy dyskrecjonalnej) są poddane sądowej kontroli. Trzeba pamiętać, że sądowa kontrola jest sprawowana tylko ze względu na kryterium legalności (zgodności z prawem). Zapatrywania na uznanie administracyjne, które dopuszczały ową dowolność, były jednocześnie przeciwne poddawaniu aktów uznaniowych swobodnej kontroli. Jeśli element dowolności jest, to jak należy badać takie rozstrzygnięcie z punktu widzenia zgodności z prawem. Ten punkt widzenia istniał w Polsce okresu międzywojennego, kiedy sądownictwo administracyjne zostało reaktywowane. Natychmiast sąd się odciął od stanowiska reprezentowanego przed wojną. Dziś decyzje uznaniowe i związane podlegają sądowej kontroli. Jest to trudniejsze dla kontrolera, bo musi on daleko bardziej wniknąć w motywację organu administracji. To wniknięcie jest łatwiejsze, gdy organ wydający takie rozstrzygnięcie w ramach władzy dyskrecjonalnej należycie je uzasadnia, czyli wprost wskazuje na czym się opierał.

Uznanie administracyjne jest powiązane z prawem unijnym. W rekomendacji z 1980 Komitetu Ministrów Rady Europy sformułowano zalecenia postępowania z uznaniem administracyjnym. Przewidują, że administracja powinna kierować się:

celem, dla którego władza dyskrecjonalna została w konkretnym przypadku przyznana - uświadamianie sobie tego celu jest pewną umiejętnością; nie wystarczy sama umiejętność czytania przepisów;
obiektywizmem - ma to być przeciwieństwo subiektywizmu, czyli nie należy brać pod uwagę nastawienia do interesanta, tylko wysłuchać co chce; nie należy czegokolwiek lub kogokolwiek faworyzować bez odnoszenia ich do pewnych obiektywnych racji
zasadą równości wobec prawa - ma to być w celu uniknięcia wszelkiej dyskryminacji; z dyskryminacją jest różnie; prawo unijne przeszło pewną ewolucję w tej materii; w zakazie dyskryminacji wyszło od postulatu równego traktowania wszystkich, ale potem zobaczyli, że nie wszyscy są równi; istnieją grupy społeczne, które z tej równości są wyłączone i stosowanie do nich tych samych standardów oznacza w gruncie rzeczy ich dyskryminowanie
zachowaniem właściwej relacji między ingerencją w prawa, wolności, interesy osób a urzeczywistnianym celem - chodzi o to, żeby między środkiem użytym do osiągnięcia celu a celem pozostawać mają właściwe proporcje
podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze uznaniowym w rozsądnym terminie - wydawanie aktów uznaniowych jest obarczone większym stopniem trudności niż wydawanie aktów związanych, ale nie oznacza rozciągnięcia w czasie wydawania aktów uznaniowych; są przewidziane w prawie polskim terminy, które powinny być przestrzegane przez organy administracyjne; nie różnicuje się tych terminów w zależności od tego, czy mają dotyczyć aktów uznaniowych czy związanych
ogólnymi dyrektywami administracyjnymi w sposób konsekwentny i stały przy uwzględnieniu okoliczności danego przypadku - oznacza to, że organy stosujące uznanie administracyjne powinny przestrzegać wszelkich reguł interpretacyjnych prawa, które istnieją w naszym porządku prawnym; przy rozstrzygnięciu ma uwzględniać ten jednostkowy przypadek ulokowany na tle indywidualnych spraw

Aktom uznaniowym czyni się często zarzuty jakiegoś dyskryminacyjnego charakteru. W oparciu o ten sam przepis i na pozór w tych samych okolicznościach organ dla X wyda rozstrzygnięcie treści A, a dla Y o treści B. Stąd te zarzuty braku równości wobec prawa są niekiedy uzasadnione. Od umiejętności organu zależy w ogromnym stosowanie uznania administracyjnego. Nie jest tak, że władza dyskrecjonalna oznacza robienie co się chce. Jest to pewien instrument, który pozwala na elastyczne stosowanie prawa.

Wykład XXIII

Kontrola administracji

Pojęcie kontroli, poza pewnymi drobiazgami i szczegółami co do zasady w doktrynie prawa administracyjnego panuje zgoda na temat tego, czym jest kontrola. Mówi się o tym, że kontrola to jest badanie stanu faktycznego, porównywanie go z uprzednio przyjętym wzorcem, a w przypadku stwierdzenia rozbieżności wskazywania ich i ewentualnie sposobu ich usunięcia. Sygnalizacja o stwierdzonych nieprawidłowościach może być kierowana zarówno do podmiotu kontrolowanego, jak i innych organów, ciał, przede wszystkim organów wyższego stopnia, czyli nadrzędnych na tym organem kontrolowanym. Na tym uprawnienia kontrolne kończą się. Stąd też należy odróżnić kontrolę od nadzoru, bowiem nadzór to jest krok więcej. Oprócz kontroli mamy jeszcze możliwość władczego wkroczenia w sferę działania podmiotu nadzorowanego, nakazując usunięcie uchybień.

Kontrola jest instrumentem doskonalenia działania administracji. W naszym społeczeństwie jest zakorzeniony negatywny odbiór kontroli zmierzający do łapania i ścigania. Jest to jednak nie ten instrument. Tu chodzi o to, aby analizować jak podmiot działa, a jeśli nie działa zgodnie z przyjętym wzorcem, to wskazujemy na czym uchybienie polega po to, aby działał lepiej. To jest cel kontroli.

Cechy kontroli:

oficjalność - ta cecha pozwala na podejmowanie czynności kontrolnych z urzędu, czyli podmiot kontrolujący nie czeka na jakiś sygnał albo na jakieś zdarzenie, tylko na bieżąco realizuje uprawnienia kontroli; nie wyłącza to działania na wniosek
aktywność - czynności kontrolne mają na celu wychwycenie możliwie jak największej ilości nieprawidłowości, a także kierowanie czynności kontrolnych do jak największej grupy podmiotów; na administrację w kontekście kontroli można patrzeć z 2 stron - może być kontrolującym, kontrolowanym oraz jednocześnie kontrolującym i kontrolowanym (w przypadku kontroli wewnętrznej)
bezstronność - kontrola powinna być obiektywna; gwarancją obiektywizmu może być umieszczenie podmiotu kontrolującego na zewnątrz administracji i to już zapewnia o tyle bezstronność, że podmiot kontrolujący od tej administracji nie zależy
proporcjonalność - co prawda kontrola powinna obejmować możliwie jak najszerszą kategorię podmiotów, ale aparat kontroli, jak również częstotliwość kontroli nie powinny być nadmierne
fachowość - staje się ona przez tę cechę większej efektywności; podmiot kontrolujący powinien mieć szeroką wiedzę teoretyczną i przynajmniej dorównywać wiedzą podmiotowi kontrolowanemu
efektywność - chodzi o zagwarantowanie środków umożliwiających weryfikowanie dostrzeżonych nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie czynności kontrolnych.

Podziały kontroli

Ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli wyróżnia się:

kontrolę zewnętrzną - jeżeli podmiot kontrolujący jest usytuowany na zewnątrz administracji
kontrolę wewnętrzną - jeżeli podmiot kontrolujący jest umieszczony wewnątrz struktury administracji

Ze względu na czasowy stosunek czynności kontrolującego do czynności kontrolowanych wyróżnia się:

kontrolę wstępną - kontrolowane są jakieś działania, które mają dopiero nastąpić (zamierzenie, przygotowanie czegoś)
kontrolę faktyczną - dotyczy czynności realizowanych współrzędnie
kontrolę następczą - dotyczy tego, co było

Ze względu na sposób prowadzenia kontroli wyróżniamy:

inspekcję - czynności kontrolne są realizowane w formie bezpośredniej obserwacji
lustrację - analizuje nie tylko zachowanie (działania podmiotu kontrolowanego), ale także i jego stan rzeczywisty
rewizję - pojęcie używane do kontroli finansowej
wizytację - polega na bezpośrednim wglądzie w działalność podmiotu kontrolowanego

Ze względu na podmiot dokonujący tej kontroli wyróżniamy:

kontrolę parlamentarną - sprawuje ją Sejm, Senat, niezawisłe sądy, NIK
kontrolę społeczną - wykonywaną przez instytucje lub osoby fizyczne, związki zawodowe, instytucję skarg i wniosków, media
kontrolę wewnątrzadministracyjną - realizowana przez często wewnętrzne wyspecjalizowane podmioty czy komórki organizacyjne (komórka kontroli zarządczej i audytu)

Ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie też nam wskazuje na kilka rodzajów kontroli odnoszącej się zarówno do kontroli całości podmiotu, częściowej, sprawdzającej (wynik już wcześniej przeprowadzonych czynności kontrolnych). Mogą to być kontrole planowe lub zlecane doraźne. Podziałów może być wiele.

Kontrola sądowa

Działalność kontrolna sądów w administracji odgrywa niesłychanie ważną rolę. Przede wszystkim z dwóch powodów:

jest to kontrola zewnętrzna i obiektywna
jest to kontrola, w toku której zostaje zrównana pozycja podmiotu kontrolowanego i kontrolującego (podmiotu stosunku administracyjnego, jeżeli przedmiotem kontroli jest jakaś skarga).

Do momentu dopóki postępowanie odbywa się w ramach postępowania administracyjnego, to ta nierównorzędność występuje. Później następuje zrównanie pozycji, a sąd staje się arbitrem w rozstrzygnięciu sporu co działalności administracji. Sądy, sprawując wymiar sprawiedliwości, żeby móc stwierdzić, czy doszło czy nie doszło do naruszenia prawa, musi sprawę zbadać. Badając sprawę, dokonuje czynności kontrolnych.

Tak np. działa sąd administracyjny, bo to jest głównie ten pion sądownictwa, który wykonuje czynności kontrolne w stosunku do administracji, specjalnie po to jest powołany. Obywatel złożył wniosek do organu administracji o przyznanie jakiegoś świadczenia. Organ wydaje decyzję odmowną. Odwołujemy się do organy II instacji, który utrzymuje w mocy tę decyzję i pozostaje nam droga sądowo-administracyjna, czyli skarga do sądu administracyjnego. Zaczynamy od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. On bada od początku całą sprawę, od wpłynięcia wniosku bada, czy wszystkie procedury, zasady, przepisy w toku postępowania administracyjnego zostały dochowane. Bada element formalny decyzji całego postępowania, terminy, elementy tej decyzji, a także merytoryczną formę rozstrzygnięcia, przybierającą z reguły formę decyzji bądź postanowienia. Analizując poszczególne etapy bada działania administracji. Sądy stosują przede wszystkim kryterium legalności, czyli zgodności z prawem.

Kryteria kontroli:

legalność - podstawowe kryterium każdej kontroli; może występować jako jedyne; jest to kryterium zgodności z prawem działania podmiotu kontrolowanego; art. 7 Konstytucji przewiduje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; każdy podmiot publiczny na podstawie i w granicach prawa powinien działać; jeżeli coś narusza prawo, to automatyczne stwierdzić trzeba, że administracja nie działa zgodnie z prawem; ono może obejmować nie tylko zgodność działania administracji z przepisami powszechnie obowiązującymi
celowość - jest najmniej ostre i nie występuje we wszystkich rodzajach kontroli; często występuje w kontrolach wewnętrznych, gdzie ma służyć zbadaniu, czy podmiot kontrolowany realizuje cele założone przez inny podmiot
rzetelność - chodzi o skrupulatność, dokładność, zwracanie należytej uwagi, terminowość, forma (element pisemności jeśli wymagany); żeby ocenić podmiot kontrolowany jako rzetelny to musi być właśnie to wykazane
gospodarność - czy w ramach posiadanych środków można było zrobić więcej albo też czy za posiadane środki można było podnieść jakość realizowanych działań lub też przy założonej ilości i jakości można coś było zrobić taniej; podstawowym instrumentem skłaniającym administrację do działania gospodarnego są przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych, które przewidując formę przetargu z reguły publicznego, otwartego, mają zapewnić konkurencyjność i osiągnięcie gospodarnych wyników wydatkowania środków publicznych; przepisy tej ustawy mają co do zasady zastosowanie do zakupów przekraczających kwotę 14 tys. Euro;

Funkcjonuje również kryterium zgodności z polityką rządu. Wojewoda realizuje politykę rządu w terenie i odpowiada za zachowanie zgodności polityki z tym, co ustala Rada Ministrów. To samo można przenieść na niższy grunt, czyli zgodność działania z pewnymi ustaleniami i kierunkami. Jeżeli ta wola jest uzewnętrzniona, to np. wojewoda naruszając uchwałę Rady Ministrów narusza kryterium legalności.

W kontekście historycznego uwarunkowania sądowych kontroli mówimy o okresie nowożytnej administracji, kiedy kształtowała się we Francji Rada Stanu jako ciało quasi-sądowe. To wiąże się z upadkiem absolutyzmu i poddaniem władzy wykonawczej kontroli sądowej, innego segmentu władzy. W naszym prawodawstwie mówimy o Naczelnym Trybunale Administracyjnym w okresie międzywojennym, który realizował obowiązki jednoinstancyjnej kontroli sądowej. Po wojnie nie utrzymano instytucji kontroli sądowej (cała władza w ręce rad). W 1980 powrócono do idei kontroli sądowej. Pojawił się Naczelny Sąd Administracyjny, który miał wówczas okrojone kompetencje. Chwilę po odzyskaniu swobody w kształtowaniu polskiego ustroju pojawiła się nowa ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a Konstytucja z 1997 zapowiedziała dwuinstancyjne sądownictwo. Ustawa z 2002 o ustroju sądów administracyjnych, a także ustawa o postępowaniu przed tymi sądami przypieczętowała obecny ustrój sądownictwa administracyjnego, który składa się z wojewódzkich sądów administracyjnych (I instancja) i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ustawa określa jakie elementy są poddane kontroli sądów administracyjnych:

rozpatrywanie skarg na decyzje administracyjne i skarg, na które przysługuje zażalenie
postanowienia wydawane w toku postępowania egzekucyjnego
inne czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa
akty prawa miejscowego
pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach
akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego
bezczynność organów administracji w zakresie niepodejmowania postępowania administracyjnego lub też wydawania określonych aktów administracyjnych

Przyjęto szeroki zakres działania kontroli sądowej. Decyzja administracyjna na ogół wieńczy postępowanie.

W zakresie kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego leży:

rozpatrywanie środków odwoławczych od orzeczeń WSA
podejmowanie uchwał wyjaśniających przepisy budzące wątpliwości
rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość
orzekanie w sprawach skarg na przewlekłość postępowania przed WSA

Cechy kontroli sądowej:

szczególny charakter zrównujący pozycję organu administracji i podmiotu skarżącego
niezależny charakter tej kontroli związany z niezawisłością sędziowską, a także pozycją ustrojową sądów
fachowość
obiektywizm
prewencyjna rola orzecznictwa sądowego umożliwiająca organom administracji prawidłowe działanie w wyniku analizy orzecznictwa sądowego - orzeczenie sądu wiąże tylko w konkretnej sprawie strony tego postępowania, ale ranga orzeczeń, zwłaszcza NSA powoduje, że orzecznictwo to jest przedmiotem analizy przez praktykę i z reguły stosowania się do sposobu interpretacji prawa utrwalonego w orzecznictwie, zwłaszcza w uchwałach NSA; niezawisłość sędziowska ma również i ten skutek, że poszczególni sędziowie nie są związani orzeczeniem innego składu orzeczniczego; mogą zaprezentować inne poglądy, co prowadzi do zmiany linii orzeczniczej lub wydania orzeczeń stojących wobec siebie w opozycji
ujednolicanie wykładni prawa poprzez publikację orzeczeń sądowych - dysponujemy jednak dosyć nieprecyzyjnym instrumentem jakim jest wieloznaczny język oraz wielorakość sytuacji faktycznych
skargowość - oznacza, że sądy działają nie z urzędu, a w wyniku złożonej skargi w ustawowym trybie i terminie

Prawo administracyjne część ogólna wykład 24 16 maja 2011

Tylko w początkowym okresie, który trwał 1980-2003 sądownictwo administracyjne było jednoinstancyjne. Potem stało się dwuinstancyjne.

Gdy chodzi o właściwość rzeczową, to przyjęto takie rozwiązanie, które opiera się na domniemaniu właściwości sądów administracyjnych, zatem WSA jest właściwy we wszystkich sprawach, dla których nie jest zastrzeżona właściwość NSA. Kolejną kwestią jest właściwość miejscową. Obecnie może się to odnosić do WSA, bo NSA działa na terenie całego kraju. Właściwość WSA jest określona tak, że w danej sprawie właściwy jest ten WSA, na którego obszarze działania ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Siedziba organu, którego działanie lub zaniechanie zostało zaskarżone. Gdy chodzi o podmioty uprawnione do wniesienia skargi do sądy administracyjnego, to jest tak, że uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Ma on mieć tzw. legitymację materialną. Ponadto, właściwy do wniesienia skargi jest prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, organizacja społeczna. W przypadku organizacji społecznych są ograniczenia: zakres działalności statutowej, sprawy mają dotyczyć innych osób, ta organizacja miałaby brać udział w postępowaniu administracyjnym.

Jeśli organizacja społeczna ma interes prawny w złożeniu skargi, to się w pojęciu „każdy” zmieści. W tej sytuacji mamy na myśli organizację społeczną, która brała udział w postępowaniu administracyjnym jako strona.

Skargę do sądu administracyjnego może złożyć również podmiot, któremu przepisy prawa wprost takie prawo przyznają.

Gdy chodzi o tryb wnoszenia skargi, to obecnie obowiązuje tzw. pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Polega na tym, że skargę wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub zaniechanie (bezczynność) są przedmiotem skargi. Skarga powinna być złożona w terminie 30 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia w sprawie po wyczerpaniu środków zaskarżenia, a w przypadku gdy przepisy nie przewidują środków zaskarżenia, to skarga może być wniesiona po wezwaniu właściwego organu. to wezwanie powinno mieć formę pisemną do usunięcia naruszenia prawa.

Kiedy wprowadzano sądownictwo administracyjne, był przewidziany taki tryb. On dość długo obowiązywał. Potem w ramach reformy zmieniono to rozwiązanie. Pośredni tryb został zastąpiony trybem bezpośrednim. Ledwie kilkuletnia praktyka dowiodła, że lepszym rozwiązaniem był ten pośredni tryb składania skargi, zatem powrócono do tego rozwiązania.

Skarga powinna być złożona przy zachowaniu wszystkich wymagań formalnych. Treść skargi powinna spełniać wymagania wobec pism procesowych.

Są zasady postępowania administracyjnego, takie jak dwuinstancyjność postępowania. Ta zasada przez 13 lat funkcjonowania sądownictwa nie obowiązywała, bo tylko NSA był, a nie było WSA. Kolejną zasadą jest legalność, a także udzielanie pomocy stronom, jawność, ekonomika procesowa, kontradyktoryjność, dostęp do sądu. Postępowanie sądowo-administracyjne jest odrębnym postępowaniem poza postępowaniem administracyjnym. Zanim uchwalono ustawę o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był posiłokowo stosowany KPC.

Sądy administracyjne mają właściwie uprawnienia orzecznicze o charakterze kasacyjnym. Wyraża się to w tym, że jeśli sąd administracyjny uwzględnia skargę, to ma kilka możliwości determinowanych skalą sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję czy na postanowienie:

uchyla ten akt w całości lub w części
stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia również w całości lub w części
może stwierdzić wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa
może uchylić inny niż decyzja lub postanowienie akt lub czynność
może stwierdzić nieważność uchwały lub aktu prawa miejscowego w całości lub w części
może stwierdzić, że uchwała lub akt prawa miejscowego został wydane z naruszeniem prawa
może uchylić akt nadzoru

Te uprawnienia kasacyjne dowodzą tego, że sąd administracyjny nie orzeka co do meritum sprawy. On jedynie postanawia o dalszych losach zaskarżonej decyzji lub postanowienia, uchwały, aktu prawa miejscowego, aktu nadzoru, czynności. Najczęściej jest wyłączana z obrotu prawnego. Te uprawnienia są w przypadku działania.

Skarga może też dotyczyć bezczynności. Jeżeli sąd uwzględnia skargę na bezczynność, to zobowiązuje właściwy organ administracji publicznej do wydania w określonym czasie (terminie) aktu lub też dokonania czynności np. stwierdzenia istnienia uprawnienia, uznania danego uprawnienia, obowiązku wynikającego z prawa.

Jeśli sąd nie uwzględnia skargi, to ją oddala. Nie ustosunkowuje się do niej merytorycznie. Od nieuwzględnienia skargi trzeba odróżnić sytuację niedopuszczalności skargi. Z niedopuszczalnością mamy do czynienia wówczas, kiedy sama skarga jest obarczona pewnymi wadami formalnymi, np. jest złożona przez nieuprawniony podmiot w niewłaściwym trybie. W takim przypadku sąd ją odrzuca.

Regułą jest, że sąd administracyjny orzeka na rozprawie w składzie 3-osobowym, czyli 3 sędziów. Tu nie ma ławników.

Od pewnego czasu jest dopuszczony tryb uproszczony i tryb mediacyjny.

Tryb uproszczony oznacza rozpoznanie danej sprawy na posiedzeniu niejawnym przez sąd działający w składzie 1-osobowym (1 sędzia). Ten tryb uproszczony może być zastosowany zarówno z urzędu, jak i na żądanie strony. Z urzędu ten tryb uproszczony będzie stosowany wówczas, gdy skarga dotyczy decyzji lub postanowienia dotkniętego kwalifikowaną wadą prawną (niewątpliwą). Może być też zastosowane postępowanie uproszczone na żądanie strony. Nie ma żadnych ograniczeń rodzaju spraw, w których takie postępowanie uproszczone może być prowadzone. Jest tylko 1 wymóg, jakim jest to, że z żądaniem uruchomienia takiego postępowania wystąpi jedna strona, ale żadna z pozostałych stron nie może złożyć co do tego sprzeciwu. Musi być zgoda, która nie musi być wyrażona w formie pozytywnej.

Postępowanie mediacyjne w pewnym sensie jest podobne do postępowania ugodowego, które jest w postępowaniu administracyjnym przewidziane. Postępowanie to ma służyć takiemu rozważeniu i pełnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego w danej sprawie, aby strony mogły poczynić ustalenia co do sposobu załatwienia sprawy w granicach prawa. To strony decydują o sposobie załatwienia sprawy w ramach owego postępowania mediacyjnego. Postępowanie mediacyjne może być podjęte z urzędu lub na wniosek choćby jednej ze stron. Z urzędu postępowanie mediacyjne będzie prowadzone jeśli sąd analizując charakter sprawy uzna takie działanie za zasadne (celowe) w danym przypadku. Postępowanie mediacyjne na wniosek ma miejsce przed wyznaczeniem celowości przed sądem. Odbywa się ono pod przewodnictwem sędziego lub referendarza. Jeśli postępowanie mediacyjne nie przyniesie rezultatu i strony nie dokonają stosownych ustaleń, wówczas sprawa jest rozpatrywana w zwykłym trybie, czyli na rozprawie przed skład orzekający 3 sędziów.

Przewidziano jako pewien środek dyscyplinujący organy administracji grzywnę, którą może wymierzyć sąd administracyjny organowi administracji w kilku przypadkach:

gdy organ administracji nie wykonał wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność - nie podjął działania w wyznaczonym orzeczeniem sądu terminie
w razie bezczynności organu administracji po wyroku uchylającym dany akt lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności
gdy organ administracji nie dopełni obowiązku przekazania sądowi skargi z aktami sprawy
w przypadku uchylenia się przez organ administracji od zastosowania postanowienia podjętego w toku postępowania
w sytuacji niewykonania przez organ administracji publicznej wezwania do złożenia w terminie odpisu żądanych dokumentów albo złożenia oświadczenia, że organ takich dokumentów nie posiada

Wysokość grzywny jest miarkowana przez sąd. Maksymalna wysokość to 10-krotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, które było ustalone w roku poprzednim w stosunku do momentu wymierzania tej grzywny przez sąd.

Wprowadzenie grzywny okazało się konieczne. Mamy do czynienia jednak z pewnym szacunkiem dla sądów. Nie zmienia to faktu, iż zdarzały się przypadki niesubordynacji organów administracji, które nie podejmowały działań, do których z mocy wyroku sądowego były zobowiązane. Grzywna ma wywołać w nich chęć zastosowania się do orzeczeń sądowych.

Postępowanie przed NSA jest uruchamiane na podstawie skargi kasacyjnej od wyroku kończącego postępowanie w sprawie lub postanowienia WSA. Skarga jest wnoszona w terminie 30 dni od doręczenia stronie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Tu również jak w postępowaniu przed sądami wojewódzkimi, skarga jest wnoszona za pośrednictwem organu, który taki zaskarżony akt lub postanowienie wydał. W przypadku skargi kasacyjnej istnieje przymus jej sporządzenia przez uprawnione podmioty - adwokata lub radcę prawnego, w sprawach podatkowych przez doradcę podatkowego, w sprawach własności przemysłowej przez rzecznika patentowego. Należy do minimum ograniczyć przypadki konieczności odrzucenia skargi, bo ona wymogów formalnych nie spełnia. Od tego jest pewien wyjątek. Ten przymus sporządzenia skargi przez wskazane podmioty nie dotyczy sytuacji, gdy skarżącym jest sędzia, prokurator.

Skarga kasacyjna jest rozpatrywana przez NSA w składzie 3 sędziów. W przypadku skargi dotyczącej postanowienia kończącego sprawę podjętego przez WSA, skarga kasacyjna może być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym w składzie 1 sędziego. NSA jest związany w swoim działaniu granicami skargi kasacyjnej, czyli może rozpoznawać sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej. Jeśli jednak miałaby miejsce sytuacja nieważności postępowania, to wówczas NSA bierze tę okoliczność z urzędu pod uwagę i niejako wykracza poza granice skargi kasacyjnej. NSA oddala skargę kasacyjną, jeśli zaskarżone orzeczenie w danej sprawie, mimo błędnego uzasadnienia, jest zgodne z prawem lub jeśli ta skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Jeśli NSA uwzględnia skargę kasacyjną, to uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do odpowiedniego WSA do ponownego rozpoznania. Ponowne rozpoznanie dokonuje się w innym składzie personalnym. (01:12:?)

Instytucja uchwał NSA

Jest taka idea jednolitości orzecznictwa. Chodzi o to, żeby w tych samych sprawach czy też zasadniczo do siebie podobnych sądy orzekały tak samo. Z drugiej strony mamy niezawisłość sędziowską, poddanie ich jedynie Konstytucji i ustawom, co pozwala sądom administracyjnym orzekać niezależnie i samodzielnie. Dlatego też, niejako w celu ujednolicenia orzecznictwa sądowego, jak i administracyjnego, przewidziana jest instytucja uchwał podejmowanych przez NSA. Uchwały te mają wyjaśniać określone przepisy prawne, których stosowanie spowodowało rozbieżności w orzecznictwie. Uchwały zawierają też rozstrzygnięcie pewnych zagadnień prawnych, które w konkretnej sprawie budzą poważne wątpliwości. Gdy chodzi o dokonanie pewnej wykładni obowiązujących przepisów prawnych przez NSA, to wówczas z wnioskiem o podjęcie takiej uchwały może wystąpić nie tylko Prezes NSA, ale i Prokurator Generalny i Rzecznik Praw Obywatelskich. Gdy chodzi jednak o rozstrzygnięcie pewnych problemów prawnych, które się pojawiają w związku z konkretną sprawą, to w takim przypadku z wnioskiem o podjęcie uchwały mogą wystąpić jedynie składy orzekające NSA. Składy te mają orzekać w konkretnych sprawach, w których te problemy się okazały.

Sądy powszechne w pewnym zakresie sprawują kontrolę administracji. Kontrola administracji w węższym znaczeniu jest sprawowana przez Trybunał Konstytucyjny. (z konsty zajrzeć). Rozstrzyga spory kompetencyjne między centralnymi organami państwa. Bada zgodność przepisów prawa stanowionych przede wszystkim przez organy centralne z Konstytucją, umowami międzynarodowymi i ustawami. Trybunał Stanu również ma swoje miejsce, bowiem przed Trybunałem odpowiedzialność konstytucyjną ponoszą najważniejsze organy w państwie.

Poza kontrolą sądową jest również kontrola pozasądowa. Jest to kontrola NIK-u, RPO, społeczna (rozwinięta dość istotnie).

Prawo administracyjne część ogólna wykład 25 06 czerwca 2011

Sądowa kontrola administracji generalnie utożsamiana jest sądownictwem administracyjnym. Nie ogranicza się tylko do tego typu sądów. Biorąc pod uwagę sądy powszechne i trybunał, to ilość tych pozostałych podmiotów w niej uczestniczących nie oznacza równego rozłożenia ciężarów w tym zakresie.

Sądową kontrolę sprawują sądy powszechne, ale nie wszystkie. Do tego się sądowa nie ogranicza, bo mamy jeszcze TK i TS, które są organami konstytucyjnymi w tym sensie, że przewidziane w Konstytucji.

Wiadomo, że TK ma szeroki zakres uprawnień. Dla nas istotne jest to, iż do TK należy orzekanie o zgodności aktów normatywnych stanowionych przez centralne organy państwowe, czyli wszelkiego rodzaju rozporządzenia ministrów z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Orzekanie przez TK w sprawach skargi konstytucyjnej wydaje się być instrumentem kontroli sądowej administracji w tym zakresie, w jakim skarżący będzie wskazywał na naruszanie jego konstytucyjnych wolności, praw poprzez działania administracji. Skarga konstytucyjna jest nie tylko na te sytuacje przewidziana, ale taką funkcję spełniać może. Uprawnienie TK polegające na orzekaniu w sprawach sporów kompetencyjnych między centralnymi organami konstytucyjnymi państwa również oznacza kontrolę administracji.

Kolejny organ, który jeszcze się na ten obraz podmiotów sprawujących sądową kontrolę administracji to TS. To jest organ, przed którym odpowiedzialność konstytucyjną ponosi grupa podmiotów, które należą do administracji publicznej. Są to Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów, członkowie rządu, Prezes NBP, Prezes NIK, członkowie KRRiT, osoby, którym Prezes Rady Ministrów powierzył kierowanie ministerstwem i Naczelny Dowódca Sił Zbrojnych. Te podmioty podlegają odpowiedzialności konstytucyjnej. Nie są to wszystkie podmioty, bo są też posłowie i senatorowie, ale oni nie wchodzą w skład organu administracji publicznej.

Ta kategoria kontroli jest wyodrębniona ze względu na charakter podmiotów sprawujących kontrolę, natomiast te podmioty mają zróżnicowane uprawnienia, gdy chodzi o kontrolę. Zasadniczo są różne. W jednych przypadkach chodzi o odpowiedzialność personalną, w innych chodzi o weryfikację działania, niezależnie kto za tym działaniem stoi.

Jeśli kontrola sądowa jest zróżnicowana, to kontrola pozasądowa tym bardziej, bo można powiedzieć, że jest to kontrola sprawowana przez wszystkie inne podmioty, którym statusów sądów czy trybunałów nie można przypisać. Taka kontrola sądowa ukształtowała się w ciągu ostatnich 30 lat, wcześniej nie występowała w Polsce. Z tej dalszej perspektywy czasowej można powiedzieć, że kontrola sądowa administracji to osiągnięcie ostatnich kilkudziesięciu lat.

Na ich czele lokuje się Najwyższa Izba Kontroli. To jest organ, który właściwie od zyskania niepodległości przez Polskę istnieje. Ponieważ to istnienie jest już dzisiaj mierzone jako 90kilkuletnie, to musiało to w jakiś sposób odciskać na pozycji tego organu. Można taką prawidłowość wskazać, na co w naszej literaturze zwraca się uwagę, że jeśli NIK jest podporządkowana Sejmowi, to znaczy, że pewne demokratyczne reguły w państwie obowiązują. Jeśli jest podporządkowana rządowi, to jest sygnał na to, że jest jakby włączona w system centralistyczny i o żadnej niezależności, która dla prawidłowego sprawowania funkcji jest niezbędna nie można wówczas mówić. To powiązanie NIK-u z parlamentem, a nie z rządem, tworząc NIK wzięliśmy od Niemców. Współcześnie jest to naczelny organ kontroli państwowej. Ta nazwa wprowadzona już w okresie międzywojennym wciąż funkcjonuje, jest charakterystyczna dla tego rodzaju kontroli. NIK podlega Sejmowi i działa na zasadzie kolegialności.

Tą kontrolą objęta jest administracja rządowa, samorząd terytorialny szeroko rozumiany, ale również i niepubliczne podmioty, o ile w swoim działaniu wykorzystują one majątek państwa lub samorządu terytorialnego, a także jeśli wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Gdy chodzi o organy administracji rządowej, to NIK ma obowiązek objęcia jej kontrolą. Inaczej mówiąc, kontrola wobec administracji rządowej sprawowana przez NIK ma charakter obligatoryjny. Inaczej się sprawa przedstawia w przypadku pozostałych podmiotów. Gdy chodzi o samorząd terytorialny, to on może być objęty kontrolą NIK-u. Chodzi o działalność organów samorządu terytorialnego, działalność komunalnych osób prawnych, a także działalność innych komunalnych jednostek organizacyjnych (nie posiadających osobowości prawnej). Gdy chodzi o administrację rządową, to istnieje obowiązek sprawowania kontroli. Gdy chodzi o podmioty niepubliczne, to NIK może nad nimi sprawować kontrolę, jeśli pozostają one w określonej sytuacji, czyli działają z wykorzystaniem majątku Skarbu Państwa, czy też majątku komunalnego. Jeśli te niepubliczne podmioty wykonują zadania zlecone lub powierzone przez państwo lub samorząd terytorialny i jeśli wykonują one zamówienia publiczne na rzecz państwa lub samorządu terytorialnego, to wtedy mogą podlegać one kontroli.

Te podmioty niepubliczne mogą również organizować lub wykonywać prace interwencyjne lub roboty publiczne. Po czwarte, takie powiązania pojawiają się wówczas, gdy podmioty niepubliczne działają z udziałem państwa lub samorządu terytorialnego, korzystają z mienia należącego do Skarbu Państwa lub mienia jednostki samorządu terytorialnego. Chodzi również o działanie z wykorzystaniem środków przyznawanych na podstawie umów międzynarodowych.

Te podmioty również będą mogły być objętą kontrolą NIK-u, jeśli w swoim działaniu wykorzystują majątek Skarbu Państwa lub samorządu terytorialnego.

Podmioty niepubliczne mogą podlegać kontroli NIK-u, jeśli korzystają z indywidualnie przyznanej pomocy, poręczenia, ewentualnie gwarancji udzielonych przez państwo, samorząd terytorialny. Prywatne podmioty mogą podlegać kontroli NIK-u również wtedy, kiedy wykonują zadania z zakresu powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego (niepubliczne ZOZ-y). Podmioty niepubliczne mogą podlegać kontroli NIK-u, jeśli będą podatnikami, czyli będą się wywiązywać z zobowiązań podatkowych, należności budżetowych i pozabudżetowych. Jeśli dysponowali państwowymi funduszami celowymi, korzystali ze świadczeń, są państwu coś winni, to mogą być poddani kontroli NIK-u. Jeśli wziąć tę ostatnią sytuację pod uwagę, to mało kto z podmiotów niepublicznych pozostaje by powiedzieć, że NIK nie może go objąć swoją kontrolą.

NIK bada wykonywanie budżetu państwa, realizację ustaw i innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej podmiotów objętych tą kontrolą. To jest taki uniwersalnie określony zakres przedmiotowy uprawnień kontrolnych NIK-u. On ulega pewnym korektom w zależności od tego, kto jest objęty tą kontrolą np. węższy zakres przedmiotowy, bo dotyczący jedynie wykonania budżetu, gospodarki finansowej i majątkowej będzie dotyczyła kontrola NIK-u wobec Kancelarii Prezydenta RP, Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, TK, RPO, KRRiT, GIODO, KBW (Krajowe Biuro Wyborcze), SN, NSA, PIP (Państwowa Inspekcja Pracy). Wobec tych podmiotów kontrola NIK-u ma węższy zakres przedmiotowy.

Regułą jest, że NIK prowadzi kontrole planowe, czyli wynikające z wcześniej przyjętego planu kontroli. Nie oznacza to niemożliwości przeprowadzania przez NIK kontroli na żądanie, kontroli doraźnej. Jeśli NIK działa na zlecenie Sejmu i w związku z tym przeprowadza kontrolę Kancelarii Prezydenta RP czy też wszystkich wymienionych wyżej podmiotów, to wówczas kontrola ta jest prowadzona w szerszym zakresie, bo oprócz tamtych uprawnień kontrolnych, NIK będzie również badał wykonanie ustaw, także innych aktów prawnych w zakresie działalności finansowej, gospodarczej i organizacyjno-administracyjnej.

Kryteria sprawowanej kontroli

Bez kryteriów kontrola nie może zostać przeprowadzona. Te kryteria mogą być różne: o charakterze prawnym, charakterze pozaprawnym itp. Gdy chodzi o kryteria kontroli sprawowanej przez NIK, to obejmują one kryterium legalności (zgodności z prawem), gospodarności, celowości, rzetelności. Z tej „bazy” NIK sięga po zróżnicowane kryteria w zależności od tego, jaki podmiot jest poddawany kontroli. Zazwyczaj węższy krąg tych kryteriów jest brany pod uwagę. Gdy chodzi o kontrolę działalności samorządu terytorialnego, to NIK się posługuje w swej działalności kryterium legalności, gospodarności i rzetelności. Gdy zaś chodzi o objęcie kontrolą podmioty niepubliczne, to wówczas katalog kryteriów ogranicza się tylko do legalności i gospodarności.

Jeśli działanie kontrolne jest przez NIK przeprowadzone, to w rezultacie tego przeprowadzonego działania kontrolnego jest formułowany protokół kontroli, który powinien zawierać opis tego, co się zdarzyło, czyli opis stanu faktycznego, który został stwierdzony w ramach przeprowadzonej kontroli, w tym opis ustalonych nieprawidłowości (jeśli miały miejsce). Protokół powinien również zawierać wskazanie przyczyn tych nieprawidłowości, zakresu i ewentualnych skutków owych nieprawidłowości. Protokół też powinien wskazywać osobę lub osoby odpowiedzialne za powstanie owych nieprawidłowości.

Takim zasadniczym środkiem oddziaływania pokontrolnego, jakim dysponuje NIK, jest tzw. wystąpienie pokontrolne, które zawiera ocenę kontrolowanej działalności pozostającą w zgodności z protokołem kontroli. Jeśli stwierdzono w wyniku kontroli nieprawidłowości, to w wystąpieniu pokontrolnym powinny być zawarte tez pewne uwagi i wnioski, których zastosowanie ma służyć usunięciu tych nieprawidłowości. W wystąpieniu pokontrolnym może też mieć miejsce pewna ocena dalszej przydatności na zajmowanym stanowisku osoby odpowiedzialnej za wskazane nieprawidłowości. Owo wystąpienie pokontrolne jest przekazywanie kierownikowi kontrolowanej jednostki, ewentualnie w razie potrzeby również przełożonemu tego kierownika, czyli kierownikowi jednostki nadrzędnej, a także właściwym organom państwowym i samorządowym. Będzie to miało zastosowanie w sytuacji, gdy chodzi o wystąpienie pokontrolnym, w którym podmiotem kontroli byłby podmiot prywatny.

Warto zwrócić uwagę na tzw. funkcję sygnalizacyjną NIK-u. Na podstawie tych protokołów kontroli, które NIK przygotowuje i wystąpień pokontrolnych, NIK opracowuje informacje o wynikach przeprowadzonych kontroli. Te informacje są przesyłane właściwym naczelnym i centralnym organom państwowym, które mają 7 dni na ustosunkowanie się do tych informacji.

NIK jest organem konstytucyjnym podlegającym Sejmowi. Najczęściej mówiąc o tej podległości Sejmowi, bierze się pod uwagę tylko aspekt merytoryczny, czyli to, że Sejm może zlecać NIK-owi przeprowadzenie kontroli na wskazany temat. To jest uprawnienie Sejmu oraz jego wewnętrznych organów. NIK jest też zobowiązany do dostarczania Sejmowi informacji, ale tych dotyczących spraw kontrolnych i informacji dotyczących wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej. To jest uprawnienie, które nabiera szczególnego znaczenia w procedurze udzielania rządowi absolutorium. NIK przedstawia Sejmowi roczne sprawozdania ze swojej działalności, gdzie wskazuje wyniki kontroli, wnioski. Podległość Sejmowi NIK-u wyraża się też w tym, że Sejm kontroluje wykonanie budżetu NIK-u. Ta podległość ma też aspekt personalny. Prezes NIK-u jest powoływany i odwoływany na wniosek Marszałka Sejmu lub grupy 35 posłów. Jest powoływany przez Sejm za zgodą Senatu. Także, gdy chodzi o wiceprezesów, to rola Sejmu, a właściwie jego Marszałka też odgrywa rolę, bo to wiceprezesi NIK-u są powoływani i odwoływani przez Marszałka Sejmu.

Prezes NIK ma obowiązek uczestnictwa w posiedzeniach Sejmu, udzielania odpowiedzi na interpelacje i zapytania poselskie. Wskazuje to na personalne powiązanie NIK-u z Sejmem, a właściwie podporządkowanie NIK-u Sejmowi.

NIK jako organ kontroli też powinien mieć zagwarantowaną prawnie pozycję. Pewne gwarancje niezależności NIK-u upatruje się w przepisach określających sytuację prawną. Prezes NIK-u nie może należeć do partii politycznej. Tak stanowią przepisy. Ten wymóg oznaczać powinien to, że prezesem NIK-u powinna być osoba wcześniej nie zaangażowana politycznie. Należy go rozumieć szeroko. Gwarancją pewnej niezależności NIK-u jest zakaz zajmowania przez prezesa innego stanowiska z wyjątkiem stanowiska profesora szkoły wyższej. Ma nie być konfliktu interesów. Prezesa NIK-u dotyczy zakaz wykonywania innych zajęć zawodowych, zakaz prowadzenia działalności publicznej nie dającej się pogodzić z godnością tego urzędu. Ponadto, instrumentem owej gwarancji niezależności jest immunitet jaki przysługuje prezesowi NIK-u. Jest on porównywalny z immunitetem poselskim. Nie może on być bez wcześniejszej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej, ani nie może być pozbawiony wolności. Nie może być też zatrzymany, aresztowany. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy został ujęty na gorącym uczynku przestępstwa i jeśli jego zatrzymanie jest niezbędne dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania.

Kontrola sprawowana przez rzecznika praw obywatelskich. Dawniej ombucman - w krajach skandynawskich. Nasz RPO z jednej strony twórcy projektu ustawy o RPO zastrzegali się, że ta idea jest czymś nowym. Ombucman to samodzielny organ państwowy wyodrębniony od administracji i sądownictwa, ale jest to organ konstytucyjny. Druga kwestia to instytucja powiązana z parlamentem, przede wszystkim są to powiązania o charakterze strukturalnym, w większości krajów powoływany przez parlament. Można wskazywać również na związek funkcjonalny, bo zadania ombucmana są elementem funkcji kontrolnej parlamentu. Realizuje on dwojakiego rodzaju zadania:

wnioski obywateli na nieprawidłowe działania administracji i podejmuje kroki zmierzające do naprawienia tych nieprawidłowości
jest zobowiązany do informowania parlamentu i opinię społeczną o stanie praworządności w funkcjonowaniu administracji publicznej
Ombucman - to organ łatwo dostępny dla obywatela który się skarży

Jest on również instytucją kontroli administracji ale szczególnego rodzaju, bo zadania kontrolne podejmowane przez rzecznika są podejmowane o tyle, o ile jednostka zarzuca złe zachowania administracji. Gwarancja niezawisłości można dopatrywać się w systemie pewnych ograniczeń dotyczących rzecznika, przykładowo jest nim zakaz zajmowania innego stanowiska, wykonywania innych zajęć zawodowych nie dotyczy profesora szkoły wyższej. Nie może prowadzić działalności nie mogącej się pogodzić z godnością jego urzędu.

Odformalizowanie postępowania przed RPO, służy ono łatwej dostępności dla obywatela - wniosek jest kierowany do RPO bezpośrednio. Wniosek złożony do rzecznika daje mu kilka możliwości, w zależności od jego oceny:

podjąć decyzję w sprawie tego czy podejmuje sprawę,
czy poprzestaje na wskazaniu wnioskodawcy środków które mu przysługują w danej sytuacji
podjąć decyzję czy przekaże sprawę wedle właściwości
nie dopatrując się naruszenia praw i wolności człowieka i obywatela może podjąć decyzję o niepodjęciu sprawy.

Dla kontroli administracji sprawowanej przez RPO interesuje nas to, że RPO podejmuje sprawę, ma on wtedy kilka możliwości zachowania się:

może samodzielnie prowadzić postępowanie wyjaśniające
zwrócić się o zbadanie sprawy w całości albo w części do właściwego organu
zwrócić się do sejmu o zlecenie NIK przeprowadzenia kontroli dla zbadania określonej sprawy w całości lub w części.

NA JAKIE DYCYZJE ADMINISTRACYJNE NIE MOŻNA SIĘ POWOŁAĆ?

Rzecznik samodzielnie prowadzi postępowanie wyjaśniające, ma następujące uprawnienia:

może zbadać na miejscu daną sprawę
żądanie przedstawienia akt danej sprawy( zarówno do organów administracji rządowej, jak i terenowych).
może nie stwierdzić naruszenia
może podjąć interwencję w sprawie załatwienia sprawy obywatela.

Wystąpienia do odpowiedniego podmiotu, którego zachowanie naruszyło prawa i wolności człowieka i obywatela. Ów podmiot jest zobowiązany i to bez zbędnej zwłoki do poinformowania RPO - ustosunkowania się do tego wystąpienia. Ranga RPO powoduje, że wystąpienie RPO są poważnie brane pod uwagę, przez podmioty, do których są kierowane.

Może występować do właściwych organów o to, aby podjęły inicjatywę ustawodawczą, czy też uchylenie danego aktu prawnego, wydanie nowego.

Zamyka ona kontrolę zewnętrzną administracji. Ujmowana jako całokształt określonych prawem i faktycznych możliwości przysługujących jednostce, grupie osób, zrzeszeniom ocen działań administracji publicznej, formułowania opinii odnośnie tych działań, oraz zgłaszania postulatów i wniosków.

Kontrola instytucjonalna to taki rodzaj kontroli społecznej, która będzie obejmowała wszystkie instytucje prawne, za pomocą których osoby fizyczne czy ich zrzeszenia, wspólnoty, będą dokonywały oceny administracji publicznej. Za podstawową formę kontroli instytucjonalnej uznaje się instytucję skarg i wniosków. Jest przewidziana w konstytucji. Można je złożyć w dowolnej formie. Kto jest uprawniony do przyjmowania wniosków - zależy to od czego jakiego organu działanie jest skarżone.

Samorząd Terytorialny - wojewoda

Województwo - RIO (sprawy obrachunkowe)

Org wykonawcze samorządu terytorialnego - organy adm. Rządowej

Skargę - do innego niż ten który wydał decyzję

Wniosek - ten sam

Kontrola administracji inne :D

Wyszukiwarka

Podobne podstrony:
wykadyzadminacywilaifinansw, administracja 2 rok, wykłady
wykadyzadminacywilaifinansw, administracja 2 rok, wykłady
wykadyzadminacywilaifinansw, administracja 2 rok, wykłady
wykadyzadminacywilaifinansw, administracja 2 rok, wykłady
wykadyzadminacywilaifinansw, administracja 2 rok, wykłady
wykadyzadminacywilaifinansw, administracja 2 rok, wykłady
wykadyzadminacywilaifinansw, administracja 2 rok, wykłady
wykadyzadminacywilaifinansw, administracja 2 rok, wykłady
wykadyzadminacywilaifinansw, administracja 2 rok, wykłady
wyklady 1-9-1, Administracja UŁ, Administracja I rok, Zasady tworzenia i stosowania prawa
LOGIKA Wyklady, Administracja I rok, semestr I, Logika prawnicza
Odpowiedzi[2] - pytania wykładowcy, administracja, I ROK, makro i mikroekonomia, MAKRO-ekonomia
Wykład 2 - 22.02, Administracja Notatki UŚ, ADMINISTRACJA I ROK, Regulamin czynności urzędowych
WYKLADNIA PRAWA, Administracja I rok, Prawoznawstwo - NiesiołowkiWierzbicki, prawo monia, notatki z
wyklad 1 22.02.2008, Administracja UŁ, Administracja I rok, Wstęp do prawoznawstwa
wyklad 11 3.01.2008, Administracja UŁ, Administracja I rok, Teoria organizacji i zarządzania, Teoria
EB wyklad, Administracja, I ROK, Etyka
wyklad 2 19.10.2007, Administracja UŁ, Administracja I rok, Nauka administracji, Nauka administracji
wyklad 7 7.04.08, Administracja UŁ, Administracja I rok, Zasady tworzenia i stosowania prawa

więcej podobnych podstron