Finanse publiczne i prawo finansowe

Wykład I

Termin finanse pochodzi od łac. czasownika finire - kończyć, które przekształciło się
w finantio oznaczający początkowo orzeczenie sądowe kończące spór, ale z czasem
ów termin oznaczał należność pieniężną orzeczoną w tym orzeczeniu, ową zależność nazwano z czasem financia. Pod koniec średniowiecza gdy odrodziła się i rozkwitła gospodarka pieniężna termin finanse był już używany powszechnie, był wiązany z pieniądzem i operacjami pieniężnymi . Początkowo termin finanse oznacza operacje nieuczciwe, głównie lichwiarskie z czasem jednak traci ono pejoratywne znaczenie oznacza wszelkie operacje pieniężne. Współcześnie termin finanse jest używany powszechnie
i w języku potocznym, ekonomicznym, czy w języku prawnym(aktów) i prawniczym(języku w którym mówi się o prawie). Mimo powszechnego jego używania jego zakres znaczeniowy nie został jeszcze w pełni precyzyjnie określony. Powszechnie jednak mówi się iż finanse
są ściśle związane ze stosunkami społecznymi, a węziej ze stosunkami ekonomicznymi,
są ściśle powiązane z pieniądzem, jeśli nie ma pieniądza nie ma finansów. W doktrynie zwykło się przyjmować, że termin finanse oznacza mówiąc najogólniej - operacje dwojakiego rodzaju:

1. operacje pozyskiwania środków pieniężnych, czerpania tych środków, gromadzenia środków pieniężnych

2. rozdysponowywania środków pieniężnych, wydatkowania środków pieniężnych.

Wykonywanie tych dwóch podstawowych rodzajów operacji pieniężnych określa się mianem działalności finansowej, mówiąc o pozyskiwaniu środków pieniężnych, czy
ich wydatkowaniu mamy zawsze na myśli pieniądz we wszystkich jego postaciach,
a więc pieniądz realny(gotówka) ale i pieniądz bezgotówkowy(zapisy na rachunkach bankowych). Operacje finansowe tym samym i finanse są zawsze związane z pieniądzem
w ruchu.

Nie zalicza się do finansów tych zjawisk, które wiążą się z pieniądzem statycznym, gdy nie ma ruchu pieniądza nie zalicza się zatem do finansów problematyki ustalania cen.

Działalność finansową prowadzą różne podmioty m. in. osoby fizyczne jak również osoby prawne w tym przedsiębiorstwa. Działalność finansową prowadzą również podmioty publiczne a więc podmioty sprawujące władzę współcześnie jest to przede wszystkim państwo - związek publiczno-prawny suwerenny wyposażony w imperium. Innym podmiotem prawnym w czasach współczesnych jest samorząd terytorialny, a więc podmiot publiczno-prawny, któremu państwo delegowało część swoich uprawnień władczych. Jako trzeci podmiot wskazać można organizacje międzynarodowe i ponadnarodowe jak Unia Europejska, ONZ.

Podstawową instytucją która służy zorganizowaniu finansów tych podmiotów jest budżet.

Podsumowując finanse publiczne - to wszelkie formy, treści, organizacja działalności finansowej podmiotów publicznych, są to zatem operacje pozyskiwania środków i ich wydatkowanie przez państwo, samorząd terytorialny i organizacje międzynarodowe, to jedna z możliwych teoretycznie definicji formułowanych w doktrynie.

Finanse publiczne są także definiowane w przepisach prawa zgodne z ustawą o finansach publicznych - Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem a w szczególności:

1. gromadzenie dochodów i przychodów publicznych

2. wydatkowanie środków publicznych

3. finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa i budżetów samorządowych

4. zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne

5. zarządzanie środkami publicznymi

6. zarządzanie długiem publicznym

7. rozliczenia z budżetem UE

Ów przepis z ustawy o finansach publicznych zawierający definicję legalną finansów publicznych, a więc wynikającą z przepisów prawa jest ściśle powiązany z Art. 216 ust. 1 Konstytucji ów przepis stanowi, środki finansowane cele publiczne są gromadzone w wydatkowane w sposób określony w ustawie, już z tego przepisu wynikają dwa podstawowe rodzaje operacji finansowych, gromadzenie środków finansowych i ich wydatkowanie na cele publiczne. Stąd w podstawowej części definicji legalnej finansów publicznych, która jest zawierana w ustawach o finansach publicznych, mamy do czynienia z tymi dwoma czynnikami składającymi się na finanse publiczne.

Finanse publiczne przeciwstawiane są finansom prywatnym, ów drugi termin oznacza najczęściej finanse prywatnych podmiotów gospodarczych, niekiedy obejmuje się tym terminem to co nie publiczne.

Pomiędzy finansami publicznymi a prywatnymi istnieją zasadnicze różnice:

1. W przypadku finansów publicznych w stosunkach finansowych przynajmniej jeden
   z podmiotów, jedna strona jest podmiotem prawa publicznego i jest wyposażona
   w atrybut władzy.

2. Finanse publiczne są oparte na zasadzie władztwa i podporządkowania. Podmiot reprezentujący podmiot publiczny ma możliwość wiążącego kształtowania sytuacji prawnej drugiej strony stosunku finansowego ma możliwość, w szeregu przypadków bowiem ów podmiot działa na zasadach prawa prywatnego.

3. Finanse publiczne są związane z realizacją interesu publicznego, a nie prywatnego, indywidualnego.

4. Finanse publiczne są ściśle reglamentowane prawnie i istniej wiele przepisów normujących źródła dochodów, zasady ich gromadzenia, sposoby wydatkowania, czy organizacja środków publicznych, oprócz przepisów reglamentujących te stosunki istnieją także liczne plany finansowe reglamentujące owe stosunki.

5. Finanse publiczne mogą mieć charakter zarówno scentralizowany
   jak i zdecentralizowany(scentralizowane finanse państwa i zdecentralizowane finanse samorządowe). Finanse prywatne są tylko zdecentralizowane.

6. Wielkość zasobów pieniężnych, finanse publiczne są związane z operacjami
   i środkami finansowymi ogromnej skali, żaden pojedynczy podmiot prawny nie dysponuje tak wielkimi środkami pieniężnymi. Ogrom środków którymi dysponują podmioty publiczne powoduje, że wszelki operacje przez nie wykonywane mają zasadniczy wpływ na gospodarkę państwa. Żaden z podmiotów prywatnych takiego wpływu nie posiada.

Obok terminu finanse publiczne czasami choć bardzo rzadko pojawia się termin skarbowość, bądź gospodarka skarbowa - te terminy stosowane powszechnie w I i II RP były w istocie poprzednikami terminu finanse publiczne, były powiązane z pojęciem skarbu państwa, miały jednak istotnie szerszy zakres znaczeniowy, oznaczały nie tylko gospodarkę pieniężną, operacje pieniężne skarbu państwa, ale także gospodarkę naturalną państwa. Jurydycznym odpowiednikiem skarbowości był termin prawo skarbowe. Terminu skarbowość zaprzestano używać po II wojnie światowej dawna tradycyjna terminologia została wyparta przez termin finanse publiczne związany wyłącznie z operacjami pieniężnymi. Istnieją jednak pewne reminiscencje w postaci np. urzędów skarbowych.

Wykład II

Funkcje finansów publicznych to inaczej mówiąc efekty działania tych finansów. Skutki jakie rodzi proces gromadzenia i wydatkowania środków publicznych. Funkcje te są ściśle związane z potrzebami ludzkimi, koniecznością ich zaspokajania. Owe potrzeby można podzielić na potrzeby dwojakiego rodzaju:

• Zbiorowe - charakteryzują się tym, że mogą być zaspokajane wyłącznie przez rozmaite organizacje społeczne, w szczególności przez państwo i samorząd terytorialny. Ich indywidualne zaspokajanie nie jest możliwe, bądź nie jest skuteczne, np. obrona narodowa, wymiar sprawiedliwości, przeciw działania epidemią, usuwanie skutków klęsk żywiołowych.

• Indywidualne - mogą być zaspokajane przez jednostki, bądź przez rozmaite twory organizacyjne. Takimi potrzebami są przykładowo: potrzeby edukacyjne, zdrowotne, kulturalne, mieszkaniowe. Niektóre z tych potrzeb, w zależności od dokonanego wyboru, mogą być zaspokajane nie tylko w pojedynczy sposób, ale także kolektywnie(chociażby edukacja)

Finanse publiczne umożliwiają zaspokajanie zbiorowych potrzeb społeczeństwa. Służy temu jedna z funkcji finansów, nazywana funkcją redystrybucyjną(rozdzielczą). Istota tej funkcji polega na przejmowaniu dochodów od jednych podmiotów i przeznaczanie ich na różne potrzeby finansowane z środków publicznych. Mówiąc inaczej jest to przejmowanie wartości wytworzonych w sferze materialnej oraz przeznaczanie ich na usługi o charakterze nieproduktywnym. Dzięki mechanizmowi finansów publicznych, redystrybuuje się część PKB. Państwo, czy związki publiczno-prawne nie mają możliwości wytwarzania dóbr materialnych, nie dążą do osiągnięcia zysku (jedna z podstawowych zasad administracji!). Mogą one jedynie przejmować środki od innych podmiotów i przeznaczać na wybrane zadania, wykorzystując posiadaną władzę. Redystrybucja środków dokonuje się na bardzo wielu płaszczyznach, np. między poszczególnymi obywatelami. Może dokonywać się także między różnymi budżetami, szerzej związkami publiczno-prawnymi, Może także być dokonywana między krajami(np. dotacje w ramach UE). Funkcja redystrybucyjna jest funkcją podstawową finansów publicznych. Pozostałe funkcje mają charakter wtórny względem funkcji redystrybucyjnej.

Druga z funkcji finansów publicznych to f. stymulacyjna. Wyraża się ona w tym, że poprzez redystrybucję śr. fin. osiąga się określone skutki gospodarcze i społeczne. W pewnym zakresie, poprzez finanse można się starać osiągnąć zakładane rezultaty(np. stypendia dla studentów pożądanych przez państwo kierunków). Istotą funkcji stymulacyjnej jest to, że za pomocą instrumentów finansowych, zarówno po stronie dochodowej, jak i wydatkowej, zachęca się, bądź zniechęca do określonego działania.

Funkcja kontrolna jest ściśle związana z tym, że wszystkie operacje gromadzenia środków publicznych i ich wydatkowania są ewidencjonowane, rejestrowane. Na podstawie tych danych dokonuje się różnych analiz. Płyną z nich informacje na temat stanu gospodarki państwa. W doktrynie nie ma zgody ani co do liczy, ani nazw funkcji finansów publicznych. Wskazane wyżej są funkcjami elementarnymi, podstawowymi.

Ewolucja publicznej działalności finansowej:

Pierwszym powszechnie znanym podmiotem publiczno prawnym, funkcjonującym do dzisiaj, jest państwo. Ów sposób zorganizowania się społeczeństwa pojawił się na pewnym etapie rozwoju ludzkości. Pojawił się po to aby zaspokajać potrzeby zbiorowe ludności. Początkowo były one zaspokajane ze świadczeń o charakterze naturalnym, świadczeń osobistych i rzeczowych. Rozwój gospodarki pieniężnej spowodował wyparcie świadczeń naturalnych. Zostały one zastąpione w dużej mierze przez podatki. Państwa niewolnicze/starożytne były państwami typu pasożytniczego. Czerpały środki na zaspokajanie potrzeb zbiorowych głównie z wypraw wojennych, rabunków, eksploatacji. Środki pochodziły głównie z zewnątrz państwa, ale z czasem przestawało to wystarczać. Zaczęto poszukiwać możliwości pozyskiwania środków na terenie własnego państwa. Początkowo tylko od cudzoziemców, jednak potem zaczęto sięgać do świadczeń własnych obywateli, na początku dobrowolnych(np. sprawowanie urzędu na własny koszt). Z czasem i to nie wystarczyło, zaczęto wprowadzać świadczenia przymusowe. Najpierw jako świadczenia nadzwyczajne(przejściowe). Jednak w końcu owe świadczenia utrwaliły się w systemie, stały się zwyczajne. Państwa starożytne przeznaczały środki przede wszystkim na wojny, budowali drogi(transport wojsk). Pod koniec tej formacji gospodarka towarowo-pieniężna była już wysoko rozwinięta. Pojawia się system podatkowy. Formacja ta upada w momencie, w którym dramatycznie skurczyła się możliwość czerpania środków z społeczeństw obcych.

W kolejnej formacji społeczno-gospodarczej, w feudalizmie nastąpił powrót do gospodarki naturalnej, zaniknął pieniądz, a wraz z nim świadczenia pieniężne. Odrodził się dopiero pod koniec średniowiecza, najpierw w miastach. W państwach feudalnych świadczenia płynęły przede wszystkim z domen i regaliów. Państwo feudalne jest utożsamiane z monarchią, na szczycie drabiny feudalnej(społeczeństwo stanowe) stał monarcha. To on posiadał prawo do całości ziem w państwie bezpośrednio, bądź pośrednio. Ziemie należąca do monarchy bezpośrednio to domeny. Świadczenia płynące z domen miały charakter naturalny, osobisty i rzeczowy. Źródłem dochodów pieniężnych stały się znacznie później, głównie w postaci czynszu dzierżawnego. Drugie źródło z których czerpano środki to regalia, oznaczające wyłączne uprawnienia gospodarza przysługujące panującemu(np. regalia mennicze, targowe, sądowe, górnicze, drogowe). W miarę upływu czasu monarcha wyzbywa się znacznej części domen, głównie w drodze nadań immunitetów feudałom. Maleje znaczenie naturalnych świadczeń płynących z domen. Wraz z powrotem do pieniądza, pojawiają się czynsze dzierżawcze i podatki od gruntów. Kończy się formacja feudalna.

Wykład III

Formacja kapitalistyczna. W okresie liberalizmu gospodarczego państwo wyzbywa się domen stanowiących ziemie monarchy, wyzbywa się państwowych manufaktur, które były tworzone pod koniec średniowiecza. Gospodarka tych państw jest w całości towarowo-pieniężna. Rozwija się doktryna ekonomicznego liberalizmu, zgodnie z którą otwiera się najszersze pole działania dla kapitału prywatnego. Wykształca się zasada wolnej konkurencji, gospodarką rządzi rynek z jego prawami. Państwo nie ingeruje w gospodarkę, pełni jedynie rolę „stróża nocnego”, pilnując ładu i porządku. W tym okresie podstawowe dochody państwa płyną z podatków, przekształca się ono w państwo podatkowe. Wydatki państwowe mają bardzo skromny zakres, dotyczą głównie funkcjonowania aparatu finansowego, bezpieczeństwa publicznego, a także zewnętrznego i wewnętrznego. W tym okresie wykształca się także instytucja budżetu państwa.

Państwo prowadzi własną gospodarkę finansową poprzez budżet. Zgodnie z doktryną liberalizmu gospodarczego, podatek najlepszy to podatek mały, to samo tyczy się wydatków. Podatki są podatkami proporcjonalnymi. Budżety tego okresu, są budżetami nie dużymi, jeżeli je przyrównać do współczesnych. Z biegiem czasu okazało się jednak, że mechanizm rynkowy nie działa sprawnie, potrafiąc doprowadzić do potężnych kryzysów gospodarczych, załamań gospodarczych. Oprócz tego, jego działanie doprowadziło do nie równego podziału bogactwa. Pojawiły się potężne obszary nędzy i wyspy bogactwa, co sprzyjało powstawaniu potężnych konfliktów społecznych. Owe wady spowodowały zmianę koncepcji społeczno-ekonomicznej. Zrodziła się nowa doktryna interwencjonizmu państwowego.

Spowodowała ona istotne zmiany w finansach państw. Wchodzimy w okres kapitalizmu-interwencjonizmu gospodarczego. W nowej doktrynie zmieniło się zasadniczo postrzeganie roli państwa w sferze gospodarczej. Zgodnie z nią, państwo ma skończyć z rolą „stróża nocnego” i zacząć być aktywne w sferze gospodarczej, chociażby poprzez interwencje w okresach kryzysów i załamań gospodarczych. Państwo ma dbać o równomierny wzrost gospodarczy i o równowagę gospodarczą, a jednocześnie ma zapewniać pokój społeczeństwu.

Ta doktryna istotnie zmieniła dochody i wydatki państwa. Głównym instrumentem przy pomocy którego państwo miało ingerować jest budżet państwa. W okresach załamania gospodarczego, państwo powinno zmniejszać podatki, aby pozostawić podmiotom gospodarczym więcej środków koniecznych na restrukturyzację oraz powinno wspierać te podmioty dodatkowymi środkami aby pomóc wyjść im z kryzysu. W okresach załamania gospodarczego, budżety państwowe mogą być uchwalane z deficytami, gdyż chodzi o pobudzenie wzrostu gospodarczego. Na pokrycie deficytów budżetu zaciąga się kredyty i pożyczki. Ta ingerencja gospodarcza państwa powinna przynieść skutki w postaci ożywienie gospodarczego i wzrostu gospodarczego.

W fazie cyklu koniunkturalnego państwo powinno działać przeciwstawnie, między innymi powinno podnieść podatki, wycofać się z finansowania zadań gospodarczy, w wyniku czego w budżetach powinny się pojawić nadwyżki, które należało by przeznaczyć na spłatę zaciągniętego wcześniej długu. W wyniku tej doktryny, w budżetach państwowych obok dochodów podatkowych o charakterze bezzwrotnym, pojawiają się dochody zwrotne z tak zwanego kredytu publicznego. Państwa zadłużają się, zmianie ulegają także wydatki państwowe, obok wydatków administracyjnych pojawiają się wydatki o charakterze gospodarczym, na różne interwencje gospodarcze, roboty publiczne. Państwo buduje np. autostrady, koleje, porty lotnicze, tzw. infrastrukturę techniczną, czy finansuje badania na poziomie podstawowym. W budżetach krajów interwencjonizmu państwowego pojawią się pewne wydatki socjalne, np. na walkę z ubóstwem. Pojawiają się podatki na kształcenie publiczne, na poziomie elementarnym.

Socjalizm:

Inaczej kształtowały się finanse publiczne państw socjalistycznych, Owe odmienności wynikały z dwóch zasadniczych cech ustroju społeczno-gospodarczego tych państw. Po pierwsze z bardzo szerokiego zakresu działania jednostek państwowych, także w sferze gospodarczej. Po drugie z zasady planowania rozwoju społeczno-gospodarczego. Państwo jest głównym podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą. Prowadzi je poprzez specjalnie do tego powołane przedsiębiorstwa państwowe, znacjonalizowano istniejącą wcześniej prywatną działalność gospodarczą. Dopiero w latach 60. prywatna działalność gospodarcza zaczęła się odradzać na bardzo niewielką skalę w ramach rzemiosła. Państwowe były wszystkie banki, państwowe były towarzystwa ubezpieczeniowe. W sferze świadczeń niematerialnych działały wyłącznie jednostki państwowe, np. szpitale, szkoły, przedszkola itd.

Jeżeli idzie o drugą cechę państw socjalistycznych, to w sferze działalności gospodarczej przestał działać rynek, wraz z jego prawami, unieważniono jego mechanizmy. Miejsce rynku miały przejąć plany społeczno-gospodarcze. Plany zawierały zadania do wykonania i miały charakter wiążący, dyrektywny. Wierzono, że centralny planista może precyzyjnie zaplanować pożądany przebieg procesów gospodarczych. Wynagradzano za wykonywanie planów. Planowanie próbowało teraz objąć procesy społeczne, istniał rozbudowany system planów społecznych. Z jednej strony były tzw. plany rzeczowe, z drugiej zaś plany finansowe. Obok budżetu państwa istniały plany finansowe przedsiębiorstw państwowych, instytucji bankowych, plany bankowo kredytowe i inne. Zasadniczej zmianie uległy i dochody i wydatki państw socjalistycznych. Państwo czerpało w formach bezpośrednich od przedsiębiorców państwowych, a więc z własnej działalności gospodarczej.

Podatki od ludności i tzw. gospodarki nieuspołecznione były bardzo niewielkie. Ze względów ideologicznych głoszono tezę, iż podatki zanikają, w praktyce jednak istniały ogromne obciążenia pośrednie ludności. Państwo ustalało z jednej strony w sposób wiążący ceny różnych dóbr towarowych, z drugiej zaś ustalało wiążącą wysokość płac, zawężając ceny towarów i dóbr osobistych w stosunku do ich wartości ekonomicznej i zaniżając wysokość wynagrodzeń doprowadzało do sytuacji, że w przedsiębiorstwach państwowych powstawały nadwyżki finansowe i to one były wpłacane do budżetu państwa.

Zmieniły się także istotne zadania państw socjalistycznych. W budżetach ogromną część wydatków stanowiły wydatki na cele gospodarcze, zdarzało się, że 50% wydatków budżetowych to były wydatki gospodarcze. Pojawiły się na dużą skalę różne wydatki socjalne, wydatki edukacyjne, kulturalne, społeczno-wychowawcze na domy dziecka, stypendia, ochronę zdrowia. O budżetach państw socjalistycznych zwykło się mówić, że były budżetami gospodarczymi z racji dużego w nim udziału wydatków gospodarczych. W praktyce system gospodarczy państw socjalistycznych okazał się wysoce nieefektywny, marnotrawny. O tej gospodarce mówi się dzisiaj, że była ona gospodarką niedoboru, wiecznego braku dóbr i usług. System przegrał zdecydowanie konkurencje z gospodarką typu rynkowego, przegrał także ze względów ideologicznych.

W wysoko rozwiniętych państwach gospodarki rynkowej, pod koniec lat 50. XXw. pojawiła się nowa doktryna związana z ideą państwa dobrobytu/opiekuńczego. Owa doktryna zakłada ingerencje państwa w życie gospodarcze, ale niesie hasła dotyczące głównie sfery społecznej. Zgodnie z nią państwo ma być państwem powszechnego dobrobytu. Ma odpowiadać za jakość życia obywateli, ma świadczyć szeroki wachlarz świadczeń socjalnych, ma zapewniać pełne zatrudnienie, równość szans i zabezpieczenie społeczne na starość, chorobę, czy bezrobocia. Ma zapewnić integracją społeczną, a więc kompromis między prywatnymi pracodawcami i pracownikami. Pod wpływem tej doktryny zaczęły się gwałtownie powiększać wydatki socjalne na edukację publiczną, opiekę społeczną, ochronę zdrowia i zabezpieczenie społeczne. Sfinansowanie tych rozbudowanych zadań socjalnych wymagało znacznie większych dochodów. Zaczęto zatem podnosić dochody, a na szerszą skalę zaciągać długi. Doprowadziło to do ogromnego wzrostu długów państwowych.

Wykład IV

W Polsce poczynając od 1989r. doszło do zasadniczych zmian ustrojowych. Po pierwsze ograniczono znacznie aktywność państwa w sferze gospodarczej, dokonano przekształceń własnościowych i prywatyzacji wielu jednostek państwowych(co trwa do dzisiaj). Prywatyzacji i owym przekształceniom własnościowym towarzyszy rezygnacja z planowania gospodarczego oraz ograniczenie zakresu planowania finansowego, wyłącznie do publicznej działalności finansowej. Podstawowym instrumentem oddziaływania na gospodarkę stał się rynek, wraz z jego prawami, w miejsce planów, przy czym zgodnie z art. 20 Konstytucji, polska gospodarka ma charakter społecznej gospodarki rynkowej. Z jednej strony jest oparta na wolności działalności gospodarczej i własności prywatnej, ale ma być gospodarką społeczną.

Państwo ma aktywnie oddziaływać na procesy społeczno-gospodarcze, ma chronić te obszary, w których działanie rynku nie jest wystarczające. Ma prowadzić określoną politykę socjalną. Społeczna gospodarka rynkowa jest często traktowana jako trzecia droga, mechanizm inny niż 2 podstawowe modele teoretyczne. Model liberalny z jednej strony i model interwencji gospodarczej z drugiej strony. Owe zmiany wprowadzone w ciągu ostatnich 20 lat w Polsce, powodują zmiany w dochodach i wydatkach publicznych. Zakres wydatków publicznych ulega ograniczeniu, bo państwo wycofuje się z finansowania wielu zadań publicznych. Ograniczeniu uległy drastycznie wydatki gospodarcze, ale ograniczono także wydatki na edukację, ochronę zdrowia, czy kulturę. Zmiany dotyczą także dochodów publicznych.

Na początku lat 90. pojawiły się nowe podatki od towarów i usług, podatek dochodowy od osób prawnych, czy podatek akcyzowy. Podatki stały się głównym źródłem zasilania budżetu państwa. Jednocześnie w tych ostatnich 20 latach, bardzo gwałtownie i szybko zaczął narastać dług publiczny. Wszystkie rządy bez wyjątku planowały budżety w tych latach zawsze z deficytami. Oznaczało to, że dokonywano zawsze większych wydatków, niż było na to nas stać.

W wysoko rozwiniętych państwach czasów współczesnych, poczynając od lat 70, 80 XX w. nastąpił pewien zwrot w kierunku myśli liberalnej. Mówi się o rozkwicie neoliberalizmu. Zaczęto głosić poglądy o potrzebie ograniczenia sfery działań socjalnych państwa, odchodzeniu od państwa dobrobytu. Zaczęto mówić o konieczności silniejszego działania mechanizmu rynkowego. Ogromne wydatki socjalne państwa są nie do uniesienia nawet przez kraje najwyżej rozwinięte. Doprowadziły one z jednej strony do gigantycznych długów publicznych, a z drugiej strony do znacznego spowolnienia wzrostu gospodarczego. Na całym świecie ograniczenia wydatków publicznych, zwłaszcza socjalnych, napotyka ogromny opór społeczny. Zmiany w tym zakresie są absolutnie nieuchronne. Integracja jaka dokonuje się w UE, zdaje się zmierzać w kierunku zbudowania modelu społecznej gospodarki rynkowej. Ów model będzie oznaczał istotne wzmocnienie mechanizmu rynkowego w sferze gospodarczej oraz znaczne ograniczenie zadań publicznych. Będzie oznaczał to jak się wydaje państwo skromne, ale bardziej sprawne i sprawiedliwe.

Nauki zajmujące się finansami publicznymi

Finanse publiczne są przedmiotem badań rozmaitych nauk np. socjologii, która przykładowo analizuje interesy grupowe, realizowane za pomocą środków publicznych. Wykorzystywanie tych środków, np. na zasiłki, renty, emerytury, czy świadczenia zdrowotnie ma charakter nie tylko gospodarczy, ale także społeczny. Finansami publicznymi zajmuje się także psychologia, Bada on np. przewidywane reakcje zbiorowe na wprowadzenie lub podwyższenie podatków, albo na oszczędności budżetowe. Finansami publicznymi zajmuje się także etyka. Bada przykładowo zagadnienia sprawiedliwości podatkowej. Albo etyka bada czy jest właściwe zaciąganie długu publicznego, który obciąża przyszłe pokolenia.

Główne nauki zajmujące się finansami publicznymi to nauki ekonomiczne i prawne. Nauki ekonomiczne zajmują się przede wszystkim badaniem zjawisk i faktów zachodzących w rzeczywistości, w związku z gromadzeniem środków publicznych i ich wydatkowaniem. Bada np. wpływ obciążeń podatkowych, czy publicznych wydatków gospodarczych na wzrost gospodarczy, tempo wzrostu PKB. Bada tzw. granice opodatkowania, bądź dopuszczalne granice długu publicznego.

Nauki prawne natomiast zajmują się badaniem przepisów prawnych dotyczących publicznej działalności finansowej. Publiczna działalność finansowa regulowana przepisami pozwala wskazać dwa rodzaj, dwie grupy tych przepisów. Z jednej strony są to przepisy dotyczące wyłącznie publicznej działalności finansowej. Zostały ustanowione wyłącznie dla obsługi tej działalności. Takimi przepisami są np. przepisy podatkowe, celne, przepisy prawa budżetowego, czy dotacyjnego. Druga grupa przepisów dotyczących działalności finansowej to przepisy innych podmiotów jak np. instytucja kredytu bankowego, instytucja pożyczki, czy umowa rachunku bankowego.

W nauce prawa nie rozstrzygnięto ostatecznie które z tych przepisów należy zaliczać do prawa finansowego(to tradycyjna nazwa tej gałęzi prawa, a najnowsza to nauka prawa finansów publicznych). Czy oba rodzaje przepisów są przedmiotem badań tej nauki, czy tylko pierwsza grupa tych przepisów. Na ów spór o zakres prawa finansowego nakłada się drugi spór o to czy istnieją dostateczne podstawy teoretyczne dla wyodrębnienia prawa finansowego, czy prawa finansów publicznych jako odrębnej, równoprawnej innym gałęzi prawa. W przypadku drugiego sporu, część teoretyków prawa twierdzi, że nie ma dostatecznego uzasadnienia teoretycznego dla wyodrębnienia prawa finansów publicznych. Twierdzą, że są to w istocie przepisy administracyjne. Pojawiły się po to aby zapewnić podmiotom publicznym możliwość pobierania danin publicznych.

Organy finansowe są to organy administracyjne, działają władczo, a druga strona stosunku prawnego jest im podporządkowana. Takie twierdzenia są charakterystyczne dla tych teoretyków prawa, którzy traktują prawo administracyjne bardzo szeroko. Współcześnie dominuje jednak drugi z poglądów. Prawo finansów publicznych jest odrębną gałęzią prawa, bo po pierwsze ma własny przedmiot badań, przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej. Bo po drugie ma służebny, wtórny charakter w stosunku do całej administracji, bo owa administracja prowadzi własną działalność za pomocą środków zgromadzonych przez administrację finansową. Po trzecie bo przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej są ściśle uwarunkowane ekonomicznie. Zależą bardzo od aktualnej sytuacji gospodarczej.

Wykład V

Jeżeli chodzi o spór, które przepisy należy zaliczać do prawa finansowego to zdaniem niektórych teoretyków powinno się zaliczać wszystkie przepisy dotyczące publicznej działalności finansowej. Obydwie grupy przepisów, nie tylko te obsługujące pomioty publiczne, ale także te które obsługują działalność finansową innych podmiotów, w tym podmiotów publicznych(prawo finansowe ma wówczas bardzo szeroki zakres, w części kładzie się je w poprzek różnych gałęzi prawa). Dominuje jednak drugi pogląd, że do prawa finansowego należy zaliczać tylko przepisy dotyczące wyłącznie publicznej działalności finansowej, w więc pierwszą grupę przepisów. Jest to dostatecznie obszerny zbiór przepisów, aby mówić, że mamy do czynienia z odrębną gałęzią prawa.

Problem prawa finansowego jako gałęzi prawa komplikuje dodatkowo szereg wątpliwości co do wewnętrznej struktury tej gałęzi. Dokonywanie w Polsce, w ostatnich 20 latach zmiany, rodzą szereg wątpliwości co do działów tej gałęzi prawa. Nie ma wątpliwości, że podstawowymi działami są teraz prawo budżetowe państwa i samorządu terytorialnego(trzon omawianej gałęzi prawa). Nie ma także wątpliwości, że do tej gałęzi należy prawo kredytu publicznego, a więc przepisy dotyczące długu publicznego. Wątpliwości dotyczą prawa podstawowego, które wykazuje silne tendencje emancypacyjne. Dotyczą także prawa walutowego, dewizowego, czy prawa bankowego. Zdaniem niektórych teoretyków, tradycyjny podział prawa na gałęzi prawa nie jest już adekwatny, przestał odpowiadać potrzebą współczesności. Przepisy prawa finansowego z punktu widzenia funkcji jakie pełnią, można podzielić na 3 grupy:

1. Przepisy prawa materialnego które regulują prawa i obowiązki o charakterze pierwotnym, a są związane gromadzeniem, bądź wydatkowaniem publicznych środków. Np. poszczególne przepisy w prawie podatkowym czy przepisy dotyczące kształtu budżetu.

2. Przepisy proceduralne, które określają zasady postępowania uczestników stosunków finansowych. Są to np. klasyczne reguły postępowania administracyjnego stosowane w przypadku podatków, albo są to procedury budżetowe, określające postępowanie czynności wykonywanych w związku z ustalaniem budżetu, czy jego wykorzystywania.

3. Przepisy dotyczące ustroju administracji finansowej, tzw. prawo ustrojowe. W przypadku finansów publicznych, organów finansowania są to w istocie przepisy prawa ustrojowego-administracyjnego.

Związki między prawem finansowym, a innymi gałęziami prawa

Związki z prawem administracyjnym:

Związki prawa finansowego z prawem administracyjnym są wyjątkowo liczne. Prawo finansowe w istocie wyrosło z prawa administracyjnego. Najsilniejsze związki mają miejsce w dwóch dziedzinach:

• W przypadku prawa dotyczącego postępowania przed organami administracji. Jeżeli chodzi o procedurę, to sytuacja wygląda inaczej w zależności od tego czy mamy do czynienia z postępowaniem wykonawczym, a więc egzekucyjnym, czy postępowaniem jurysdykcyjnym(orzekającym). W pierwszym przypadku występuje pełna unifikacja przepisów prawa finansowego i prawa administracyjnego. Obowiązuje ciągle ustawa o postępowaniu egzekucyjnym a administracji, wielokrotnie nowelizowana, ale jeszcze z 1966 roku, która normuje zarówno egzekucję świadczeń pieniężnych, w tym podatków jak i świadczeń nie pieniężnych. Ta ustawa kompleksowo reguluje problematykę egzekucyjną gałęzi prawa. W drugim przypadku, czyli postępowaniu jurysdykcyjnym, problem dotyczy głównie sposobu uregulowania postępowania podatkowego. Do roku 1980 postępowanie podatkowe było regulowane odrębnie od ogólnego postępowania administracyjnego. W 1980 roku postępowanie podatkowe włączono do kodeksu postępowania administracyjnego, miało to zapewnić lepsze standardy ochrony podatnika. W 1997 roku uchwalono jednak ordynację podatkową regulującą między innymi postępowanie podatkowe. Wyłączone je zatem z Kodeksu Postępowania Administracyjnego, choć niektóre przepisy KPA stosuje się do postępowania podatkowego. Owo rozdzielenie regulacji uzasadniono istotnymi odrębnościami postępowania podatkowego, od ogólnego postępowania administracyjnego. Wskazywano np. że w postępowaniu podstawowym istnieje szerszy katalog dowodów niż w postępowaniu ogólnym(np. księgi podatkowe). Podkreślano, że są odrębne organy orzekające. Wskazywano także, że w przypadku podatków, podatnicy sami, bez żadnej ingerencji organów skarbowych, wyłącznie na podstawie przepisów prawa, sami wykonują szereg czynności, w tym obliczają i wpłacają podatki bez żadnego orzekania przez organy skarbowe.

• W przypadku prawa ustrojowego. W tym zakresie związku dwóch gałęzi prawa są daleko idące. Istnieją przepisy dotyczące organów skarbowych jak np. ustawa o urzędach i izbach skarbowych, ustawa o kontroli skarbowej, ale to prawo administracyjne reguluje wzajemne stosunki różnych organów administracji, w tym administracji finansowej. Reguluje podległość i kierownictwo, stosunek służbowy, czy polecenia służbowe.

Związki prawa finansowego z prawem konstytucyjnym

Prawo konstytucyjne reguluje ustrój polityczny państwa, wskazuje podmioty władzy, sposób zorganizowania aparatu państwowego. Reguluje ustrój gospodarczy i społeczny państwa, wolności, prawa i obowiązki obywateli, czy reguluje źródła prawa(zasady podziału władzy w państwie), organy kontroli. W licznych przepisach, Konstytucja reguluje także publiczną działalność finansową. Co więcej rozdział 10 Konstytucji zatytułowany jest „Finanse Publiczne”, choć przepisy dotyczące finansów znajdują się niekiedy poza tym rozdziałem. W szczególności Konstytucja normuje w szerokim zakresie problematykę budżetową państwa. Przygotowanie projektu ustawy budżetowej, uchwalenie budżetu, inicjatywę ustawodawczą w zakresie ustawy budżetowej, ustawę o prowizorium budżetowym, niektóre terminy budżetowe, czy kompetencje Prezydenta w związku z ustawą budżetową, czy instytucje absolutorium. Konstytucja reguluje także problematykę danin publicznych, w tym obowiązki obywateli ponoszenia tychże danin, w tym podatków. Wyznacza zakres regulacji ustawy podatkowej i normuje inne daniny publiczne. Konstytucja normuje także problematykę długu publicznego, w tym określa górną granicę długu publicznego. Normuje również podstawy ustroju pieniężnego państwa, w tym prawo emisji pieniądza, zasady działania centralnego banku państwa. Czy normuje niektóre zasady gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Normuje funkcjonowanie regionalnych izb obrachunkowych, organów nadzoru i kontroli samorządu.

Treść norm prawa konstytucyjnego wyznacza kierunek regulacji prawnych całego systemu prawa, w tym prawa finansowego. Przepisy ustaw zaliczanych do źródeł prawa finansowego mają w dużej mierze charakter wykonawczy w stosunku do przepisów Konstytucji. Konstytucja jako pierwsza polska konstytucja normuje finanse publiczne w sposób tak obszerny jak żadna wcześniejsza. W związku z tym w teorii mówi się niekiedy o tzw. konstytucjalizacji prawa finansowego.

Związki prawa finansowego z prawem cywilnym:

Związki tych dwóch gałęzi prawa są stosunkowo liczne, wynika to z tego, że przedmiot regulacji tych dwóch gałęzi prawa jest w części tożsame. Zarówno prawo finansowe jak i prawo cywilne regulują stosunki majątkowe, choć dla prawa finansowego jest to przedmiot wyłączny. Prawo cywilne reguluje także stosunki nie majątkowe, nie mające bezpośredniej wartości ekonomicznej. Metoda regulacji tych dwóch gałęzi prawa jest jednak różna. Dla prawa cywilnego charakterystyczna jest równorzędność obydwu stron stosunku prawnego, nie ma przymusu państwowego. Dla prawa finansowego charakterystyczna jest podległość drugiej strony stosunku prawnego. Organ reprezentujący podmiot publiczny ma pozycję nadrzędną. Związki prawa finansowego z prawem cywilnym przejawiają się w 3 płaszczyznach:

• Podmioty prowadzące publiczną działalność finansową posługują się często instytucjami prawa cywilnego np. zawierają umowy o dostawie, usługach itd.

• Wyraża się w tym, iż prawo finansowe przejmuje pewne pojęcia wykształcone w prawie cywilnym i w związki z nimi kształtuje własne instytucje. Tak się często dzieje w prawie podatkowym(podatek od spadku i darowizny).

• Przepisy prawa cywilnego funkcjonują niekiedy w granicach wyznaczonych przez prawo finansowe, zwłaszcza przez plany finansowe.

Wykład VI

Związki prawa finansów publicznych z prawem karnym

Związki tych dwóch gałęzi prawa przejawiają się w dwóch płaszczyznach:

1. kary pieniężne i grzywny, kary majątkowe orzekane w postępowaniach karnych są dochodami publicznymi albo dochodami państwowymi albo dochodami samorządów, są to tzw. dochody uboczne;

2. polega na tym, że niektóre naruszenia przepisów prawa finansowego są penalizowane, są przestępstwami bądź wykroczeniami skarbowymi. Ta problematyka jest przedmiotem regulacji Kodeksu karnego skarbowego.

W doktrynie prawa ma miejsce spór, czy przepisy prawa karnego skarbowego należą do prawa karnego, czy może do prawa finansowego. Prezentowane są 3 stanowiska:

1. jest to prawo karne, bo posługuje się konstrukcjami, instytucjami właściwymi tej gałęzi prawa;

2. jest to prawo finansowe, bo normuje zachowania związane z obowiązkami o charakterze finansowym;

3. jest to odrębna, kompleksowa gałąź prawa.

Związki prawa finansowego z prawem międzynarodowym

Związki te wynikają stąd, że niektóre umowy międzynarodowe dotyczą spraw finansowych. Najczęściej są to umowy dotyczące unikania podwójnego opodatkowania. Inne umowy międzynarodowe dotyczące spraw finansowych to np. umowy normujące składki ponoszone na rzecz organizacji międzynarodowych oraz świadczenia pokrywane z tytułu tychże składek. Inny rodzaj umów dotyczących spraw finansowych dotyczą kredytów, pożyczek i rozliczeń międzynarodowych. Ostatni rodzaj to umowy międzynarodowe o pomocy prawnej w sprawach finansowych.

W przypadku związków prawa finansowego z prawem międzynarodowym toczy się taki sam spór, jak w przypadku związków z prawem karnym - czy owe umowy międzynarodowe w sprawach finansowych są źródłem prawa międzynarodowego czy finansowego. Zajmowane są bliźniacze 3 stanowiska w tym sporze. Niektórzy twierdzą, że to prawo międzynarodowe, inni że to oczywiście prawo finansowe. Wreszcie są ci, którzy twierdzą, że to odmienna, kompleksowa gałąź prawa.

Związki z prawem pracy

Przedmiotem prawa pracy jest w ogromnym uproszczeniu stosunek pracy i stosunki pokrewne. Prawo to reguluje m.in. zasady wynagradzania pracowników. W przypadku pracowników tzw. państwowej sfery budżetowej i pracowników samorządowych granice finansowe wypłaty tych wynagrodzeń są określane przez prawo finansowe. Istnieją przepisy ustaw wyznaczające dwie granice. Normy prawa pracy są stosowane w granicach wyznaczanych przez prawo finansowe.

Cechy źródeł prawa finansowego

Charakteryzując owe źródła, warto podkreślić 3 właściwości:

1. wielość tych źródeł i brak kodyfikacji;

2. różnorodna ranga prawna tych źródeł;

3. ogromna zmienność przepisów tej gałęzi prawa.

Ad. A

Aktów prawnych zaliczanych do źródeł prawa finansowego jest wyjątkowo dużo. Ta gałąź prawa nie była nigdy skodyfikowana. W latach 70. minionego wieku w doktrynie trwała dyskusja na temat potrzeby i możliwości utworzenia kodeksu finansowego. Kodeks jest bowiem najwyższą formą uporządkowania stanu prawnego, regulacji prawnych. Zwolennicy kodeksu finansowego powoływali się na absolutną potrzebę opracowania takiego kodeksu. Większość teoretyków podkreślała brak możliwości stworzenia takiego kodeksu.

Wskazywała, że:

1. nie da się stworzyć kodeksu, bo będzie on zawsze jedynie zbiorem przepisów prawa finansowego;

2. nie ma żadnych instytucji wspólnych dla różnych gałęzi prawa finansowego;

3. owe przepisy są kierowane do różnych adresatów.

Generalnie przeważył pogląd, że prawa finansowego skodyfikować się nie da. Podjęto jednak próby w latach 90. porządkowania podstawowych działów prawa finansowego. One zaowocowały, jak to mówią niektórzy, kodyfikacjami cząstkowymi. W roku 1997 uchwalono ustawę Ordynacja podatkowa. Uregulowano w niej łącznie zobowiązania podatkowe i postępowanie podatkowe. W tym samym roku uchwalono Kodeks celny, zastąpiony w 2004 roku ustawą Prawo celne. W roku 1998 uchwalono pierwszą ustawę o finansach publicznych, zmienioną potem ustawą z 2005 roku, a następnie ustawą z 2009 roku. Owe ustawy mają część ogólną określającą podstawowe pojęcia oraz rozbudowane regulacje dotyczące prawa budżetowego państwa i samorządu terytorialnego. W roku 1999 uchwalono Kodeks karny skarbowy. Te i inne cząstkowe kodyfikacje zakończyły póki co proces porządkowania, kodyfikacji prawa finansowego.

Ad. B

Kwestie finansowe są regulowane wszystkimi możliwymi źródłami:

1. Konstytucją;

2. Umowami międzynarodowymi w sprawach finansowych

3. Ustawami - w przypadku prawa finansowego normują one przede wszystkim podstawowe działy prawa finansowego; ustawa o finansach publicznych przede wszystkim reguluje prawo budżetowe i prawo kredytu publicznego; ordynacja podatkowa i ustawy podatkowe normują prawo budżetowe; ustawa o Narodowym Banku Polskim i ustawa Prawo bankowe reguluje zagadnienia z zakresu prawa bankowego; ustawa Prawo celne normuje prawo celne; oprócz tego jest szereg ustaw normujących organy finansowe, a więc finansowe prawo ustrojowe; szereg zagadnień finansowych jest nadto regulowanych w różnych innych ustawach, np. ustawa o samorządzie gminnym, ustawa o samorządzie powiatowym, ustawa o samorządzie województwa, ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli, czy ustawa o odpowiedzialności o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ustawa budżetowa

4. Uchwałami Sejmu i Senatu - chodzi głównie o regulaminy Izb; Regulamin Sejmu normuje m.in. postępowanie z projektem ustawy budżetowej; Regulamin Senatu normuje postępowanie z ustawą budżetową w Senacie

5. Uchwałami Rady Ministrów - podejmowane w sprawach różnych programów wieloletnich albo w sprawie wieloletniego planu finansowego; są to przykładowo uchwały dotyczące różnych strategii finansowych;

6. Aktami wykonawczymi do ustaw, a więc rozporządzeniami Rady Ministrów i rozporządzeniami Rady Ministrów i rozporządzeniami ministrów, głównie Ministra Finansów - w prawie podatkowym rozporządzeń wykonawczych jest stosunkowo mało, bo zgodnie z art. 217 Konstytucji większość elementów konstrukcji podatków musi być określona ustawami; dość liczne są rozporządzenia wykonawcze w zakresie prawa budżetowego

7. Zarządzeniami ministrów, głównie Ministra Finansów - zgodnie z Konstytucją mają one jedynie charakter wewnętrzny i wiążą tylko jednostki organizacyjne podległe ministrowi

8. Aktami prawa miejscowego - wydawane są przez organy samorządu terytorialnego; obowiązują one jedynie na obszarze działania tych organów

Ad. C

Przepisy żadnej innej gałęzi prawa nie ulegają tak częstym zmianom, jak przepisy prawa finansowego, zwłaszcza prawa podatkowego. Owa zmienność przepisów prawa finansowego jest w części uwarunkowana obiektywnie, zmieniają się one zawsze wraz ze zmianą warunków gospodarczych. Owa zmienność wynika także ze zmian polityki finansowej, a po część wynika z błędów legislacyjnych, pośpiechu stanowienia tych przepisów, a często z niewiedzy i niechlujstwa podmiotów stanowiących prawo.

Wykład VII

Polityka finansowa jest często nazywana przez ekonomistów polityką fiskalną, dzięki czemu jest wówczas odróżniana od polityki monetarnej, pieniężnej. Jednak w nauce prawa zwykło się mówić o polityce finansowej. Polityka finansowa jest ściśle związana z prawem, znajduje swój wyraz w przepisach prawa stanowionego, zwłaszcza w przepisach prawa finansowego. To jakie przepisy obowiązują w danym czasie, jakie rozwiązania prawne przyjął normo dawca, zależy od czynników dwojakiego rodzaju:

1. Czynniki obiektywne, których nie da się zmienić w krótkim okresie czasu.

2. Od dokonanych przez normo dawcę wyborów, czyli dokonywanej polityki finansowej.

Ad.1

Należy wskazać, że istnieją zawsze pewne uwarunkowania obiektywne. Stanowiąc prawo normo dawcy muszą uwzględnić ich istnienie. Są to czynniki różnego rodzaju o charakterze ekonomicznym, geograficznym, demograficznym, historycznym i inne, np. jeżeli w polskim rolnictwie dominują gospodarstwa małe, bądź średnie to system opodatkowania tego sektora nie może być nadmiernie skomplikowany. W odniesieniu do małych gospodarstwa trzeba stosować pewne uproszczone, ryczałtowe metody opodatkowania.

Ad.2

W ramach istniejących czynników obiektywnych, organy stanowiące Orawo, mogą dokonywać różnych wyborów. Mogą wybierać jakie cele chcą osiągnąć w danym okresie czasu oraz mogą wybierać środki, których użyją w celu realizacji tych celów. Środki realizacji wybranych celów to inaczej sposoby realizacji tych celów. Dokonywanie owych wyborów w związku z instrumentami finansowymi jest nazywane polityką finansową. Polityka finansowa jest to zatem wybór celów jakie chce się osiągnąć poprzez odpowiednie stanowienie przepisów prawa oraz wybór środków służących realizacji tych celów, które są związane z narzędziami wydatków publicznych i dochodów publicznych. Podstawą polityki finansowej, jest polityka społeczno gospodarcza, której cele realizuje polityka finansowa. Kierunki polityki wynikają z długookresowych programów społecznych i gospodarczych władz publicznych. Są wyrażane w różnych strategiach, wieloletnich planach finansowych choć wynikają np. z uzasadnienia do projektu ustawy budżetowej.

Narzędzia realizujące politykę finansową

Polityka finansowa może być realizowana zarówno poprzez wydatkowanie środków publicznych, jak i poprzez gromadzenie środków publicznych. Polityka realizowana poprzez wydatki publiczne polega na tym, iż określona część środków publicznych przeznacza się na realizację celów które zostały wybrane, a więc dokonuje się wydatków publicznych na te zadania. Ta polityka jest stosunkowo łatwa do odczytania poprzez porównanie wielkości wydatków publicznych na dane zadanie w pewnym okresie czasu i w porównaniu do innych wydatków publicznych. Określa się je niekiedy mianem polityki wydatków publicznych(budżetowych).

Polityka finansowa może być jednak prowadzona poprzez instrumenty służące gromadzeniu środków publicznych, zwłaszcza podatków. Czerpiąc środki publiczne od różnych podmiotów, można wywoływać u tych podmiotów różne skutki. Można je zachęcać, bądź zniechęcać do określonych aktywności, określonego działania. Można wpływać na podział majątków i dochodów dążąc do realizacji różnych celów. Taką politykę określa się często mianem polityki podatkowej. Podatki są nakładane głównie z powodu aby wyposażyć podmioty publiczne w potrzebne im środki publiczne. Są więc nakładane głównie z powodów fiskalnych. Owe powody mają zawsze charakter pierwotny, ale w czasach współczesnych, za pomocą podatków realizuje się także różne cele poza fiskalne. Owe cele poza fiskalne są często celami ekonomicznymi, np. rozwój gospodarczy zaniedbanych terenów, wzrost eksportu, wzrost inwestycji, ale miewają także charakter poza gospodarczy, poza ekonomiczny. Np. polityka pro rodzinna czy inwestycja w kapitał ludzki.

Polityka wydatków publicznych i polityka podatkowa składają się na politykę budżetową, czy politykę fiskalną. W teorii sformułowano kilka warunków prawidłowej polityki finansowej:

1. Cele tej polityki muszą być określone realnie, muszą być możliwe do osiągnięcia w danym państwie, w danym czasie.

2. Cele oraz środki ich realizacji nie mogą być wzajemnie sprzeczne.

3. Cele i środki realizacji muszą być dobrze dobrane. Środki dostosowane do realizacji celów.

4. Cele i środki muszą być jasno określone i znane adresatom.

5. Polityka musi respektować nieprzekraczalne, obiektywne granice i musi być konsekwentna i minimalnie stabilna.

6. Prawidłowa realizacja polityki wymaga kompetentnych kadr i odpowiedniego wyposażenia technicznego.

Cele polityki finansowej osiąga się poprzez stanowienie odpowiedniego prawa, zwłaszcza prawa finansowego oraz poprzez jego prawidłową realizację. Owa polityka wynika z uchwalonych ustaw i aktów wykonawczych. Jest odzwierciedlona w planach finansowych, zwłaszcza w budżecie(państwa i samorządów).

Sektor finansów publicznych

Wykonywanie zadań publicznych wymaga z jednej strony środków publicznych, zaś z drugiej, pewnych struktur organizacyjnych, więc jednostek organizacyjnych wykonywujących te zadania oraz organów władzy publicznej, dokonywujących wyborów i rozstrzygnięć. Zbiorowość tych podmiotów, jednostek organizacyjnych i organów władzy, które wykonują nie komercyjne zadania publiczne, określa się mianem sektora finansów publicznych. Podmioty zaliczane do tego sektora nazywa się jednostkami sektora finansów publicznych. Zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych, sektor finansów publicznych tworzą:

1. Organy władzy publicznej

2. Jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki

3. Jednostki budżetowe

4. Samorządowe zakłady budżetowe

5. Agencje wykonawcze

6. Państwowe fundusze celowe

7. Zakład Ubezpieczeń Społecznych(związany z nim fundusz)

8. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego(związany z nim fundusz)

9. NFZ

10. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej - publiczne zoz-y

11. Uczelnie publiczne

12. Polska Akademia Nauk i jej jednostki organizacyjne

13. Państwowe i samorządowe instytucje kultury - teatry, muzea, opery itd.

14. Państwowe instytucje firmowe

15. Niektóre inne państwowe i samorządowe osoby prawne

Ów zakres podmiotów sektora finansów publicznych może ulec niedługo rozszerzeniu o lasy państwowe. W naukach ekonomicznych zwykło się wyróżniać z punktu widzenia prawnego w sposób niedoskonały, trzy podsektory:

• Podsektor rządowy - obejmuje administrację rządową i jednostki państwowe

• Podsektor samorządowy - obejmuje jednostki samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne

• Podsektor ubezpieczeniowy - obejmuje instytucje ubezpieczeniowe i ich fundusz

W ramach jednostek sektora finansów publicznych możemy wyróżnić:

1. Organy władzy publicznej

2. Jednostki organizacyjne

3. Urządzenie organizacyjno-prawne, jakim są państwowe fundusze celowe

Wykład VIII

Organy władzy publicznej, a w szczególności organy finansowe.

Do jednostek sektora finansów publicznych ustawodawca zalicza m.in. różne organy władzy publicznej. One także prowadzą publiczną działalność finansową. Organy te można najogólniej podzielić z punktu widzenia finansów publicznych na:

1. organy o kompetencjach ogólnych

2. organy specjalne powołane do prowadzenia publicznej działalności finansowej, a więc do gromadzenia środków publicznych i ich wydatkowania

Ad A

Możemy przykładowo zaliczyć Sejm, Senat, Radę Ministrów, zarządy jednostek samorządu terytorialnego, czy sądy i trybunały.

Ich uprawnienia, kompetencje dotyczą bardzo różnych spraw nie tylko finansowych.

Ad B

To organy finansowe. Ich działalność wyczerpuje się w zasadzie w organizowaniu i prowadzeniu publicznej działalności finansowej. To one stanowią administrację finansową. Organy finansowe działają w różnych formach prawnych, ale podstawową zasadniczą formą są ich działania władcze, a więc jednostronnie rozstrzygają sprawy, wiążąc inne podmioty. Mogą stosować środki przymusu państwowego. Wydają różnorodne akty finansowe, w tym decyzje. W sferze finansów publicznych, zwłaszcza ostatnio, akty finansowe nie zawsze są wydawane. Podmioty same kształtują swoją działalność finansową na podstawie właściwych przepisów prawa bez ingerencji organów finansowych.

Działania władcze nie wyczerpują działalności organów finansowych. Mogą one, tak jak inne organy państwa, podejmować działania o charakterze niewładczym, jak np. w sferze wewnętrznej (organizowanie szkoleń pracowników czy narady) i zewnętrznej (różnorodne apele, akcje popularyzacyjne, informowanie). Dominują jednak działania władcze. Naczelnym organem finansowym państwa jest Minister Finansów. Zgodnie z ustawą o działach administracji rządowej, Minister Finansów kieruje trzema działami tej administracji:

1. działem budżet

2. działem finanse publiczne

3. działem instytucje finansowe

Ad. 1 - dział budżet

Minister Finansów zajmuje się następującymi sprawami finansowymi:

1. opracowywaniem projektu budżetu państwa, jego wykonywaniem, przygotowywaniem sprawozdań z jego wykonania, kontrolą wykonania budżetu oraz nadzorem nad organami orzekającymi w sprawach naruszenia dyscypliny finansów publicznych

2. systemem finansowania samorządu terytorialnego, sferą budżetową, sprawami bezpieczeństwa państwa

3. sprawami związanymi z zarządzaniem długiem publicznym

Ad. 2 - dział finanse publiczne

Obejmuje on, mówiąc najogólniej, sprawy związane z wykonaniem dochodów i wydatków budżetu państwa. W szczególności są to:

1. sprawy wykonania dochodów z podatków, opłat oraz ceł, a więc tzw. danin publicznych

2. dochodzenie należności Skarbu Państwa

3. sprawy gier losowych i zakładów wzajemnych oraz gier na automatach

4. sprawy rachunkowości, prawa daninowego, kontroli skarbowej, czy cen

Ad. 3 - instytucje finansowe

Obejmuje sprawy funkcjonowania rynku finansowego (w tym banków, zakładów ubezpieczeniowych) i funduszy inwestycyjnych. Kierowanie działem administracji rządowej oznacza, że Minister Finansów jest odpowiedzialny za inicjowanie i opracowywanie kierunków polityki w zakresie tego działu, a więc:

1. on przedkłada projekty aktów prawnych

2. on wykonuje tę politykę

3. on koordynuje jej wykonanie przez organy, urzędy i jednostki jemu podległe bądź przez niego nadzorowane

Minister ma prawny obowiązek współdziałania z innymi podmiotami, innymi organami administracji państwowej i samorządowej, związkami zawodowymi, organizacjami pracodawców i innych.

Drugi rodzaj organów finansowych to organy skarbowe: Naczelnicy Urzędów Skarbowych i Dyrektorzy Izb Skarbowych. Organy te są niezespolonymi organami administracji rządowej. Podlegają Ministrowi Finansów. Ich zadania są określone w ustawie o Urzędach i Izbach Skarbowych

Do zakresu działania Naczelników Urzędów Skarbowych należy:

1. ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, z wyjątkiem tych, które są ustalane, określone lub pobierane przez inne organy, a więc z wyjątkiem niektórych podatków lokalnych oraz pobieranych przez organy celne

2. rejestracja podatników oraz przyjmowanie deklaracji podatkowych

3. wykonywanie kontroli podatkowej

4. podział i przekazywanie dochodów budżetowych między budżet państwa i budżety samorządowe - ta kompetencja jest związana z istnieniem udziałów samorządów w podatkach państwowych

5. wykonywanie egzekucji administracyjnej, należności pieniężnych, w tym egzekucja podatków

6. współpraca z szefem Krajowego Centrum Informacji Kryminalnych

7. inne zadania określone w innych ustawach.

Naczelnik Urzędu Skarbowego jest organem niższego stopnia.

Ustawodawca określa także zadania Urzędów Skarbowych, którymi kieruje Naczelnik. Są to:

1. prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw i wykroczeń skarbowych

2. wykonywanie funkcji oskarżyciela publicznego w tych sprawach

3. wykonywanie kar majątkowych w zakresie wynikającym z KKW i KKS.

Drugi z organów skarbowych to Dyrektor Izby Skarbowej. Jest organem stopnia wyższego w stosunku do Naczelników Urzędów Skarbowych. Do jego zakresu działań zależy:

1. nadzór nad Urzędami Skarbowymi

2. rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do Urzędów Skarbowych

3. ustalanie i udzielanie dotacji przedmiotowych przedsiębiorcom oraz analizowanie prawidłowości ich wykonania, wykorzystania.

Wykład IX

Drugą grupą organów finansowych podlegających Ministrowi Finansów są organy służby celnej. Zgodnie z ustawą o służbie celnej, organy służby celnej to jednolicie umundurowane formacje służące zapewnieniu ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego wspólnoty europejskiej. Organami służby celnej są:

1. Minister właściwy do spraw finansów publicznych - w zasadzie koordynuje w współdziała w kształtowaniu polityki państwa w zakresie zadań służby celnej.

2. Szef służby celnej - W szczególności sprawuje funkcje kierownicze, kieruje służbą celną oraz zapewnia sprawne i efektywne wykonywanie jej zadań. W szczególności sprawuje nadzór nad dyrektorami Izb Celnych i naczelnikami Urzędów Celnych. Kształtuje politykę darową i szkoleniową. Współpracuje z właściwymi organami innych państw oraz organizacjami międzynarodowymi. Wykonuje funkcje służby specjalnej w zakresie działań służby celnej.

3. Dyrektorzy Izb Celnych - sprawują nadzór nad działalnością naczelników Urzędów Celnych, rozstrzygają w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników Urzędów Celnych. Wykonują kontrolę celną, podatkową, a w pewnym zakresie inną. Rozpoznaje, wykrywa, zapobiega przestępstwom i wykroczeniom skarbowym w związku z zadaniami służby celnej, współdziała z innymi organami, jak np. Straż Graniczna, czy organy kontroli skarbowej. Wykonuje zadania związane ze statystyką dotyczącą obrotu towarowego.

4. Naczelnicy Urzędów Celnych - wykonują następujące zadania:

• Nadaje towarom przeznaczenie celne oraz dokonuje wymiaru i pobiera cła i inne opłaty związane z przywozem i wywozem towarów, jest w tym zakresie organem celnym.

• Wymierza, pobiera i kontroluje: podatek akcyzowy i opłatę paliwową, podatek od gier i dopłat, podatek od towarów i usług z tytułu importu towarów.

• Organ ten działa jako organ podatkowy.

• Wykonywanie kontroli celnej i podatkowej w zakresie swoich zadań.

• Rozpoznawanie, wykrywanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw i wykroczeń skarbowych związanych z służbą celną.

• Mają obowiązki współdziałania z innymi organami.

Organy służby celnej wykonują zatem w szczególności zadania organów celnych i podatkowych działają m. in. na podstawie przepisów prawa celnego oraz ordynacji podatkowej.

Jednostkami organizacyjnymi, obsługującymi organy służby celnej są Urzędy Celne, Izby Celne oraz komórki organizacyjne Ministerstwa Finansów.

Politycy dość często wysuwają postulat połączenia służby celnej i organów skarbowych. Wskazują na podobieństwo ich zadań oraz stosowanie podobnych procedur. Dotychczas pomysł ten nie został zrealizowany.

Organy kontroli finansowej - organy kontroli skarbowej. Organy kontroli skarbowej uregulowane są w ustawie o kontroli skarbowej. Celem kontroli skarbowej jest:

1. Ochrona interesów i praw majątkowych Skarbu Państwa.

2. Zapewnienie skuteczności wykonywania zobowiązań podatkowych i innych należności budżetu państwa.

3. Badanie zgodności z prawem, a więc legalności gospodarowania mieniem państwowym.

4. Zapobieganie i wykrywanie przestępstw, zwłaszcza korupcyjnych.

Organami kontroli skarbowej są:

1. Minister właściwy do spraw finansów publicznych, który jest naczelnym organem kontroli skarbowej.

2. Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, który jest organem stopnia wyższego nad dyrektorami Urzędów Kontroli Skarbowej.

3. Dyrektorzy Urzędów Kontroli Skarbowej.

Owe organy obsługiwane są przez Urzędy Kontroli Skarbowej i przez jednostkę organizacyjną Ministerstwa Finansów. Zakres kontroli skarbowej jest określany bardzo szeroko. Przedmiotem tej kontroli mogą być w szczególności:

1. Postanowienia prawa podatkowego, jak np. kontrola źródeł pochodzenia majątku oraz przychodów tzw. nieujawnionych, kontrola niezgłoszonej do opodatkowania działalność gospodarcza, rzetelność deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatków.

2. Postanowienia prawa finansowego czy szerzej prawa finansów publicznych - kontrolują celowość i rzetelność gospodarowania środkami publicznymi oraz środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej, prawidłowość przekazywania środków polskich do budżetu Unii Europejskiej, prowadzą audyt gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej.

3. Gospodarowanie mieniem państwowym - badają celowość i zgodność z prawem wykorzystywania i rozporządzania mieniem państwowym, w tym procesy prywatyzacyjne, prowadzą kontrolę dewizową stosowania cen urzędowych, a w pewnym zakresie cen umownych, kontrolują oświadczenia majątkowe osób zobowiązanych do ich składania, zatrudnionych w resorcie finansów.

Równie szeroko określono zakres podmiotowy kontroli, a więc kontrolowanie. Kontroli skarbowej podlegają:

1. Zobowiązani do świadczeń na rzecz Skarbu Państwa lub państwowych funduszy celowych.

2. Wydatkujący, przekazujący i otrzymujący środki europejskie.

3. Podmioty przekazujące środki własne(składkę polską) do budżetu Unii Europejskiej.

4. Władający i zarządzający mieniem państwowym, także osoby zatrudnione lub pełniące służbę w jednostkach organizacyjnych, podległych Ministrowi Finansów.

Organy kontroli skarbowej przeprowadzają kontrolę w dwóch formach:

1. W formie postępowania kontrolnego - prowadzą ją inspektorzy kontroli skarbowej lub pracownicy urzędów kontroli skarbowej. Wszczyna się japo przedłożeniu kontrolowanemu upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli. Kontrolowany ma umożliwić kontrolującemu przeprowadzenie kontroli. Musi udostępnić wszystkie obiekty i dokumenty, dostarczyć tłumaczenia dokumentów sporządzonych w językach obcych oraz zapewnia środki łączności i miejsce do przechowywania. Te działania kontrolowany podejmuje na własny koszt.

Po zgromadzeniu dokumentacji wszystkich czynności kontrolnych inspektor powinien zawiadomić kontrolowanego o ustaleniach kontroli. Kontrolowany może składać wnioski, np. o przeprowadzenie dodatkowych czynności kontrolnych albo o uzupełnienie dokumentacji. Kontrola skarbowa kończy się bądź decyzją w rozumieniu ordynacji podatkowej, bądź tzw. wynikiem kontroli. Decyzja jest wydawana wówczas, gdy ustalenia dotyczą podatków, opłat i nie podatkowych należności budżetu państwa, w zakresie których właściwymi są naczelnicy Urzędów Skarbowych oraz podatku akcyzowego. W pozostałych przypadkach wydawany jest wynik kontroli. Od decyzji podatkowej służy odwołanie i jeżeli decyzję wyda Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej, to do Dyrektora Izby Skarbowej, lub Dyrektora Izby Celnej. Jeżeli decyzję wydał Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej, to odwołanie wtedy nie przysługuje. Kontrolowany może jedynie złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ten sam organ. Możliwość wydawania decyzji podatkowej przez organy kontroli skarbowej wskazuje, iż nie są one wyłącznie organami kontrolnymi. W sprawach podatkowych mogą także działać władczo jak organy podatkowe.

2. W formie wywiadu skarbowego - przeprowadza go jedna ze służ specjalnych podległych Generalnemu Inspektorowi Kontroli Skarbowej. Wywiad Skarbowy gromadzi, przetwarza i wykorzystuje informacje m. in. o dochodach i prawach majątkowych. Pracownicy wywiadu mogą zastosować za zgodą sądu kontrolę operacyjną. Mogą m. in. założyć podsłuch, kontrolować korespondencję, w czasie wykonywania czynności mogą stosować środki przymusu bezpośredniego, a w pewnych przypadkach używać broni.

Wykład X

Regionalne Izby Obrachunkowe:

Działają na podstawie ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Zgodni z tą ustawą są państwowymi organami kontroli gospodarki finansowej i nadzoru nad różnymi podmiotami samorządowymi. W szczególności kontrolują i nadzorują:

1. Jednostki samorządu terytorialnego.

2. Związki podmiotów samorządowych i ich stowarzyszenia.

3. Samorządowe jednostki organizacyjne, w tym samorządowe osoby prawne.

4. Inne podmioty w zakresie wykorzystywania przez nie dotacji z budżetów samorządowych.

Do zadań Regionalnych Izb Obrachunkowych należy:

1. Kontrola gospodarki finansowej i zamówień publicznych owych różnych podmiotów. Jest sprawowana na podstawie różnych kryteriów stosowanych do różnych rodzajów zdań samorządów. W przypadku tzw. zadań własnych samorządów, kryteriami kontroli są:

• Zgodność z prawem(legalność).

• Zgodność dokumentacji ze stanem faktycznym.

W przypadku tzw. zadań zleconych, dodatkowymi kryteriami kontroli są celowość, rzetelność i gospodarność. Kryteria są znacznie bardziej rozbudowane, bo samorząd wykonuje w tym przypadku cudze zadania. Zgodnie z ustawą, RIO ma obowiązek przynajmniej raz na 4 lata dokonać kompleksowej kontroli gospodarki finansowej samorządów. Znacznie częściej są dokonywane tzw. kontrole przedmiotowe, dotyczące określonego wycinku spraw i kontrole doraźne, wcześniej nie planowane. Inspektorzy dokonujący kontroli mają prawo, m. in. wglądu do dokumentacji kontrolowanego, zabezpieczenia dokumentów i innych dowodów, żądania niezbędnych informacji, czy wstępu na teren i do pomieszczeń kontrolowanego. Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli i przedkłada przedstawicielowi kontrolo. Kierownik jednostki kontrolowanej oraz skarbnik mogą odmówić podpisania protokołu i złożyć stosowne wyjaśnienia. Nie wstrzymuje to dalszych działań inspektorów. Na podstawie wyników kontroli, Izba kieruje do jednostki kontrolowanej wystąpienie pokontrolne. Wskazuje w nim źródła i przyczyny nieprawidłowości, ich rozmiary, osoby odpowiedzialne oraz wnioski zmierzające do ich usunięcia. Kontrolowany winien w ciągu 30 dni zawiadomić Izbę o wykonaniu wniosku, bądź o przyczynach ich niewykonania. W razie potrzeby Izba informuje różne podmioty o nieprawidłowościach w działalności kontrolowanego, np. policję, prokuraturę, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy w wyjątkowych przypadkach Prezesa Rady Ministrów.

2. Nadzór w zakresie spraw finansowych. W ramach nadzoru działalności nadzorczej, RIO wykonuje czynności dwojakiego rodzaju:

1. Bada uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy samorządów w określonych sprawach:

1. Procedury uchwalania budżetu i jego zmian.

2. Budżetu i jego zmian.

3. Zaciągania zobowiązań wpływających na dług samorządowy oraz udzielaniu pożyczek.

4. Zasad i zakresu dotowania z budżetu samorządowego.

5. Podatków i opłat lokalnych.

6. Absolutorium, wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.

Jeżeli Izba stwierdzi niezgodności uchwały lub zarządzenia z prawem to orzeka ich nieważność w całości bądź w części. Jedynie w przypadku uchwały budżetowej prowadzi się wcześniej postępowanie naprawcze. Izba wskazuje nieprawidłowości oraz sposób i termin ich usunięcia. Jeśli nie zostaną one usunięte w wyznaczonym terminie, Izba orzeka o nieważności uchwały w całości bądź części. W zakresie dotkniętym nieważnością, Izba ustala uchwały.

2. W pewnych przypadkach ustala zastępczo budżet samorządowy. Polega to na tym, że w przypadku niepodjęcia uchwały budżetowej przez organy stanowiące samorządu terytorialnego do 31.01 roku budżetowego, budżet ustala zastępczo Izba do końca lutego w zakresie zadań własnych i zadań zleconych.

3. Wydawanie opinii, raportów i analiz w zakresie objętym kontrolą i nadzorem. W szczególności w wielu przypadkach Izba ma prawo i obowiązek wydawania opinii np. o możliwości spłaty kredytu lub pożyczki, bądź wykupu papierów wartościowych. Izba wydaje opinie o przedkładanych projektach uchwał budżetowych, przedkładanych sprawozdaniach z wykonania budżetów samorządowych, czy wydaje opinie w sprawie uchwały o nieudzieleniu absolutorium o przedkładanych opiniach uchwał o wieloletnich programach finansowych.

4. Prowadzenie działalności informacyjnej, instruktarzowej i szkoleniowej. Prowadzona jest w zakresie objętym nadzorem i kontrolą wykonywaną przez Izby.

Organy jednostek sektora finansów publicznych odpowiedzialne za wewnętrzną kontrolę finansową. Organami tymi są:

1. Kierownik jednostki sektora finansów publicznych.

2. Główny księgowy tej jednostki.

3. Skarbnik budżetu samorządowego.

Obok tych organów kontroli finansowej działają organy tzw. kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego, ale ich działania dotyczą nie tylko działalności finansowej. Mają szerszy zakres.

Ad. 1

Zgodnie z art. 53 ustawy o finansach publicznych, jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej tej jednostki. Może jednak powierzyć wykonywanie niektórych czynności pracownikom tej jednostki. Wówczas one ponoszą odpowiedzialność w powierzonym im zakresie.

Ad. 2

Zajmuje się najczęściej, jak wynika z art. 54 ustawy o finansach publicznych:

1. Prowadzeniem rachunkowości jednostki.

2. Wykonywaniem dyspozycji środkami pieniężnymi.

3. Dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji z planem finansowym jednostki oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących tych operacji.

Złożenie przez księgowego podpisu na tych dokumentach oznacza, że nie zgłasza on zastrzeżeń, a zobowiązania wiążące się z tą operacją mieszczą się w planie finansowym tej jednostki. O odmowie podpisania dokumentów główny księgowy zawiadamia kierownika jednostki. Kierownik może albo wstrzymać wykonania operacji albo wydać pisemne polecenie jej wykonania.

Ad. 3

Przepisy prawa obowiązującego powszechnego nie zawierają wyczerpującego katalogu zadań skarbnika. Są one określane często w statutach samorządu. Niektóre wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Skarbnik jest:

1. Głównym księgowym budżetu samorządowego - wykonuje zadania określone w ustawie o rachunkowości.

2. Nadzorcą prac związanych z opracowaniem projektu budżetu samorządowego, a potem jego wykonaniem.

3. Zapewnia bieżącą kontrolę wykonania budżetu oraz prac związanych ze sporządzeniem sprawozdawczości budżetowej.

Skarbnik nadzoruje służby finansowo-księgowe urzędu. Zadania skarbnika sprowadzają się w zasadzie do administrowania środkami finansowymi samorządów, a nie decydowania. Niektóre inności, zwłaszcza z zakresu długu samorządowego, jak zaciąganie pożyczek i kredytów, czy udzielanie poręczeń i gwarancji, bądź emisja obligacji samorządowych, wymagają kontrasygnaty skarbnika. Skarbnik, który odmówił kontrasygnaty, dokonuje jej jednak na pisemne polecenie przewodniczącego zarządu bądź wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta.

Formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych.

Zgodnie z art. 8 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych działają w formach określonych przez prawo. Owe formy zmieniają się w czasie, ale ich główną cechą jest to, że w różny sposób są powiązane z budżetem. Są wyróżnione ze względu na sposób powiązania z budżetem. Można mówić o dwóch zasadniczych sposobach powiązania jednostek organizacyjnych z budżetem, dwóch sposobach budżetowania:

1. Powiązaniu brutto - jest to powiązanie bardzo ścisłe. Polega na tym, że każdy dochód jaki jednostka osiągnie , jest jednocześnie dochodem budżetu, z którym ta jednostka jest powiązana. Jest zawsze odprowadzany na rachunek tego budżetu. Każdy wydatek tej jednostki jest jednocześnie wydatkiem budżetu, z którym jednostka jest powiązana. Mówiąc inaczej, na każdy swój wydatek jednostka otrzymuje pieniądze z budżetu. Jednostka powiązana z budżetem brutto nie może zatem, co do zasady pokrywać swoich wydatków z osiągniętych przez nią dochodów. W jednostkach tych nie ma zatem ekonomicznych bodźców zachęcających do zwiększania dochodów, dbałości o pozyskiwanie tych dochodów.

Wydatki tych jednostek są dokonywane zgodnie z prawem finansowym jednostki i budżetem, z którym są powiązane. Jednostki wiążą zatem rygory, które obowiązują w toku wykonywania budżetu. Ich działalność finansowa jest usztywniona. Żeby zmienić plan finansowy jednostki, trzeba często najpierw dokonać zmiany we właściwym budżecie. Wysokość wydatków jednostki nie zależy od jej dochodów. Jednostka ma tendencję do wydatkowania całości z zaplanowanych dla niej wydatków do końca roku budżetowego, nie kierując się często racjonalnością i słusznością dokonania takich wydatków. Brak jest mechanizmów ekonomicznych racjonalizujących dokonanie tych wydatków.

Metoda brutto, mimo poważnych wad, ma jedną potężną zaletę. Umożliwia sfinansowanie bardzo różnorodnych zadań wykonywanych przez tak powiązane jednostki.

2. Powiązaniu netto - jest nazywana niekiedy powiązaniem wynikowym. Polega na tym, że jednostka co do zasady pokrywa swoje wydatki z osiąganych przez nią dochodów. Z budżetem wiąże się jedynie wynikiem swojej działalności. Jeśli jej wydatki są niższe niż jej dochody, to do budżetu jednostka wpłaca jedynie tę nadwyżkę. Jeśli natomiast wydatki są wyższe niż dochody, to jednostka otrzymuje dotację z budżetu. Działalność takiej jednostki jest znacznie bardziej elastyczna. Zwiększenie dochodów jednostki ponad plan pozwala jej dokonać wyższych wydatków niż pierwotnie planowano. W takiej jednostce działają pewne bodźce ekonomiczne zachęcające do efektywnego gospodarowania. Niekiedy powiązania jednostek organizacyjnych z budżetem są znacznie bardziej rozbudowane, zarówno po stronie dotacji udzielanych z budżetu, jak i po stronie wpłat dokonywanych do budżetu.

Wykład XI

Metoda powiązania netto jest stosowana albo do całej działalności jednostki albo niekiedy tylko do wyodrębnionej części działalności jednostki rozliczającej się z budżetem brutto. Pierwszy przykład dotyczy w chwili obecnej samorządowych zakładów budżetowych. Drugi przykład dotyczy w chwili obecnej rachunków dochodów własnych jednostek oświatowych.

Zgodnie z ustawą o finansach publicznych z 2009 roku wyróżnia się następujące formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych:

1. jednostki budżetowe

2. samorządowe zakłady budżetowe

3. agencje wykonawcze

4. instytucje gospodarki budżetowej

5. państwowe fundusze celowe

6. państwowe i samorządowe osoby prawne.

[ wszystkie te formy reguluje rozdział III]

I. Jednostki budżetowe

Działają jako państwowe lub samorządowe. Tworzą je, łączą bądź likwidują albo ministrowie, wojewodowie czy kierownicy urzędów centralnych (czyli państwowe jednostki budżetowe) albo organy stanowiące samorządu, a więc rady gmin, rady powiatów czy sejmiki wojewódzkie (czyli samorządowe jednostki budżetowe).

Zgodnie z art. 11 ustawy o finansach publicznych, jednostki budżetowe nie posiadają osobowości prawnej i swoje wydatki pokrywają bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu. Są więc powiązane z budżetem metodą brutto z wszystkimi jej wadami i zaletami. Jednostki budżetowe świadczą na ogół usługi niematerialne, np. z zakresu administracji publicznej, obronności, porządku wewnętrznego czy szkolnictwa. Świadczą te usługi nieodpłatnie. Typowymi jednostkami budżetowymi są przykładowo różne urzędy publiczne (ministerstwo, starostwo, komendy policji, prokuratury, sądy, szkoły publiczne).

II. Samorządowe zakłady budżetowe

W chwili obecnej dogorywają ostatnie państwowe zakłady budżetowe. Samorządowe zakłady budżetowe są tworzone, łączone, likwidowane i przekształcane przez organy stanowiące samorządu. Zgodnie z art. 15 ustawy o finansach publicznych, samorządowy zakład budżetowy odpłatnie wykonuje zadania, pokrywając koszty, a więc w istocie wydatki z własnych przychodów. Jeżeli jego przychody są niższe niż koszty, zakład samorządowy może otrzymać dotację podmiotową, a więc na dofinansowanie własnej działalności. Oprócz tego, zakłady mogą otrzymać dotacje przedmiotowe, będące dopłatami do cen towarów bądź usług, oraz dotacje inwestycyjne.

Zakład budżetowy jest co do zasady powiązany z budżetem samorządowym metodą netto. Ma dużą autonomię finansową w zakresie własnej gospodarki finansowej, odmiennie niż jednostka budżetowa. Zakład, tak jak jednostka, nie posiada osobowości prawnej. Zakłady budżetowe mogą od 01.01.2011 działać jedynie w ściśle określonym zakresie. Ów zakres wyznacza art. 14 ustawy o finansach publicznych. Mogą to być przykładowo ośrodki kultury fizycznej i sportu (np. łódzka Fala), cmentarze, jednostki zajmujące się transportem zbiorowym, targowiska i hale targowe, ogrody zoologiczne, ogrody botaniczne.

III. Agencje wykonawcze

Zgodnie z art. 18 ustawy o finansach publicznych, są to państwowe osoby prawne tworzone odrębnymi ustawami w celu realizacji różnych zadań publicznych. Status agencji wykonawczych mają obecnie np. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Agencja Mienia Wojskowego, Agencja Nieruchomości Rolnych.

Agencje wykonawcze prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w tworzących je ustawach. Ich przychody płyną w pierwszej kolejności z prowadzonej przez agencje działalności. Płyną także z dotacji budżetowych, różnie określanych dla różnych agencji. Agencje ustalają wynik finansowy. Nadwyżkę środków wpłacają corocznie do budżetu państwa. Ich różne plany finansowe mogą być zmieniane, ale po uzyskaniu zgody ministra nadzorującego agencję i uzyskaniu opinii komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu. Zmiany tego planu nie mogą zwiększyć zobowiązań agencji ani nie mogą pogorszyć wyniku finansowego agencji.

IV. Instytucje gospodarki budżetowej

One także posiadają osobowość prawną. Zgodnie z art. 23 ustawy o finansach publicznych, jest to jednostka tworzona w celu realizacji zadań publicznych, odpłatnie wykonująca wyodrębnione zadania i pokrywająca swoje koszty z uzyskiwanych przychodów. Oprócz przychodów z własnej działalności może otrzymywać dotacje z budżetu. Instytucja, tak jak agencja, także ustala wynik finansowy. Tworzona jest jednak nie ustawą, lecz przez ministra lub szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów bądź przez organ lub kierownika tzw. jednostki pozarządowej (np. Szefa Kancelarii Sejmu lub senatu). Ów organ tworzący instytucje gospodarki budżetowej określa przeznaczenie zysku tej instytucji. Instytucja nie dokonuje wpłat od budżetu. W chwili obecnej status instytucji gospodarki budżetowej posiadają np. jednostki prowadzące działalność gospodarczą przy Ochotniczych Hufcach Pracy.

V. Państwowe fundusze celowe

Ustawodawca zalicza je do form organizacyjno-prawnych, ale są one w istocie odrębnym urządzeniem finansowym, a nie jednostką organizacyjną. Zgodnie z art. 29 ustawy o finansach publicznych, państwowe fundusze celowe są tworzone na podstawie ustaw. Od 01.01.2011 będą jedynie działać fundusze państwowe.

Istota funduszu celowego polega na tym, że określone środki, dochody wyodrębnia się z ogólnej masy dochodów budżetowych i powstające z nich zasoby przeznacza na szczególne zadania wyodrębnione z działalności budżetowej. Są to takie mini budżety tworzone dla zadań szczególnych. Tworzy się je wówczas, gdy istnieje potrzeba finansowania w sposób elastyczny zadań o szczególnym znaczeniu. Gdyby nie utworzony fundusz, zadania te byłyby finansowane z budżetu.

Utworzenie funduszu dobrze zabezpiecza finansowanie tychże zadań. Środki niewykorzystane w funduszu do końca roku budżetowego przechodzą na rok następny, nie wygasają jak to ma miejsce w budżecie. W przypadku funduszy celowych zakres kontroli parlamentarnej jest jednak ograniczony, w porównaniu z kontrolą budżetową. Klasycznymi typowymi funduszami celowymi są przykładowo fundusz ubezpieczeń społecznych, fundusz alimentacyjny, fundusz rehabilitacji osób niepełnosprawnych.

Z punktu widzenia powiązań z budżetem można wyróżnić dwie podstawowe grupy funduszy:

1. fundusze powiązane z budżetem - oznacza to najczęściej fundusze dotowane z budżetu

2. fundusze autonomiczne - nie wykazują żadnych związków finansowych z budżetem, np. Narodowy Fundusz Gospodarki Wodnej i Środowiska.

W chwili obecne (od 01.01.2011) fundusze celowe mogą działać jedynie jako wyodrębniony rachunek bankowy. Dysponuje nimi organ wskazany w ustawie tworzącej fundusz. W przeszłości niektóre fundusze celowe działały jako osoby prawne.

VI. Państwowe i samorządowe osoby prawne

Z wyjątkiem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego. Te osoby prawne są tworzone na podstawie odrębnych ustaw. Są to przykładowo państwowe i samorządowe instytucje kultury, państwowe instytucje filmowe, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Jednostki te działają na zasadach określonych w przedmiotowo właściwych ustawach. Zgodnie z art. 30 i 31 ustawy o finansach publicznych, jednostki te działają na podstawie własnych planów finansowych, w których wyodrębniają m.in. przychody z prowadzonej działalności, dotacje budżetowe i koszty ich działalności.

Wykład XII

Zadania publiczne

Jednostki sektora finansów publicznych wykonują rozmaite zadania publiczne. Owe zadania są obowiązkami prawnymi nałożonymi na organy władzy publicznej, ekonomiści mówią na to usługi publiczne. Katalog tych zadań zmienia się w czasie i zależy od czynników historycznych, politycznych, społecznych, czy gospodarczych. Zadania publiczne wynikają z przepisów obowiązującego prawa, w chwili obecnej można wyróżnić kilka rodzajów zadań publicznych:

1. Zadania typowo administracyjne, z zasady wykonywane przez wszystkie państwa, takie jak np. obrona narodowa, bezpieczeństwo publiczne, wymiar sprawiedliwości, działalność legislacyjna, czy utrzymanie dróg.

2. Zadania związane z rozwojem urbanizacji, obejmuje szereg usług komunalnych.

3. Zadania o charakterze socjalnym, z zakresu edukacji, ochrony zdrowia, sportu i turystyki, kultury, czy pomocy społecznej.

Formy wykonywania tych zadań można sklasyfikować w następujący sposób:

1. Władcze formy wykonywania zadań, jak np. stanowienie i egzekwowanie prawa, jak sprawowanie wymiaru sprawiedliwości, czy udzielanie różnych zezwoleń i koncesji.

2. Świadczenia usług publicznych, a więc usług edukacyjnych, zdrowotnych, opiekuńczych, czy komunalnych.

3. Utrzymywanie i budowa infrastruktury publicznej jak np. budowa dróg publicznych, linii kolejowych, urządzeń przeciwpowodziowych, czy budynków użyteczności publicznej.

4. Wspieranie różnych zadań wykonywanych przez rozmaite organizacje społeczeństwa obywatelskiego, jak np. wspieranie fundacji, czy stowarzyszeń.

5. Wypłata upoważnionych podmiotom różnorodnych świadczeń pieniężnych, jak np. stypendia, renty i emerytury, zasiłki z pomocy społecznej, czy różne nagrody.

6. Jest to zarządzanie środkami publicznymi i majątkiem publicznym.

Sposoby wykonywania zadań publicznych także są różnorodne. W celu wykonania tych zadań:

1. Tworzy się różnorodne jednostki organizacyjne, państwowe, bądź samorządowe.

2. Można posłużyć się instytucją zlecenia zadań do wykonania podmiotom niepublicznym, np. zleca się rozmaitym fundacją wykonywanie zadania wspierania bezdomnych, albo organizowania określonych imprez kulturalnych(np. festiwali).

3. Zakup określonych dóbr, bądź usług od firm komercyjnych np. kontraktuje się określone usługi zdrowotne w niepublicznych zakładach opieki zdrowotnej.

4. Partnerstwo publiczno-prawne. Polega ono na tym, że powierza się wykonanie zadania publicznego podmiotowi prywatnemu, który wnosi do tego przedsięwzięcia swój własny kapitał. W zamian otrzymuje prawo czerpania pożytków z wykonywanego zadania np. w postaci opłat pobieranych w przyszłości. W tym trybie buduje się część dróg publicznych i autostrad. Partnerstwo publiczno-prawne jest stosowane głównie w przypadkach zadań inwestycyjnych. Umożliwia rozłożenie ryzyka wykonania tego zadania na obie strony partnerstwa.

Bez względu na sposób wykonania zadania publicznego, konieczna jest zawsze kontrola wykonania tych zadań. Ma ona miejsce zarówno wtedy gdy zadania są wykonywane przez jednostkę sektora finansów publicznych, jak i wtedy gdy są one wykonywane przez jednostki nie zaliczane do tego sektora.

Środki publiczne:

W celu wykonywania zadań publicznych konieczne są środki publiczne. Rodzaje tych środków są określone w art. 5 ustawy o finansach publicznych:

1. Dochody publiczne - ich istotą jest to, że w chwili ich pozyskania stają się one własnością podmiotu publicznego. Zwiększają majątek publiczny. Najważniejszym rodzajem dochodów publicznych są podatki. Oprócz podatków do dochodów publicznych zaliczamy:

• Cła

• Opłaty i przymusowe składki

• Kary i grzywny

• Wpływy z odpłatnego świadczenia usług przez jednostki sektora finansów publicznych

• Dochody z majątku publicznego

• Darowizny na rzecz podmiotu publicznego

Dochody publiczne dzieli się często na dochody publiczno-prawne, jak np. podatki, opłaty, cła, czy kary i grzywny oraz dochody cywilnoprawne, wynikające z zawartych umów, takie jak np. czynsze najmu i dzierżawy z majątku publicznego, odsetki od pożyczek udzielanych z środków publicznych, czy dywidendy od kapitału.

2. Środki otrzymywane jako bezzwrotna pomoc z zagranicy. W ramach tych środków najistotniejsze znaczenie mają środki europejskie, jak np. środki z funduszy strukturalnych. Obok środków europejskich, są to także środki płynące z innych tytułów, jak np. norweski mechanizm finansowy, bądź szwajcarsko-polski program współpracy.

3. Przychody budżetu państwa i budżetu samorządu terytorialnego. W ramach tych przychodów należy wyróżnić:

• Wpływy z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa i majątku jednostki samorządu terytorialnego(charakter bezzwrotny).

• Wpływy z zobowiązań zaciągniętych przez podmioty publiczne, z zaciągniętych pożyczek i kredytów, ze sprzedaży papierów wartościowych(charakter zwrotny).

4. Przychody jednostek sektora finansów publicznych płynące z ich odpłatnej działalności, to są np. opłaty pobierane przez samorządowe zakłady budżetowe, czy np. przez uczelnie publiczne.

Tylko dochody publiczne mogą być stabilnym źródłem finansowania wydatków publicznych. Wpływy z prywatyzacji mają charakter ograniczony. Finansowanie zadań publicznych z przychodów budżetu o charakterze zwrotnym powoduje wzrost długu publicznego oraz obowiązek zapłaty odsetek od tego długu. Istnienie długu i konieczność jego obsługi prowadzi nieuchronnie do ograniczania zakresu zadań publicznych w przyszłości.

Środki publiczne przeznacza się zgodnie z art.6 ustawy o finansach publicznych na wydatki publiczne i rozchody publiczne. Podział na wydatki i rozchody jest dokonywany w oparciu o kryterium ekonomiczne. W przypadku wydatków mamy do czynienia z redystrybucją definitywną. Rozchody natomiast są związane z transferami czasowymi. W ich przypadku, podmiot publiczny wykonuje zaciągnięte wcześniej zobowiązania. Rozchodami są bowiem spłaty pożyczek i kredytów, wykup papierów wartościowych, czy udzielone pożyczki. Różnica pomiędzy dochodami publicznymi, a wydatkami publicznym stanowi, zgodnie z art.7 ustawy o finansach publicznych nadwyżkę sektora finansów publicznych, bądź deficyt tego sektora. Ustala się je dla danego okresu rozliczeniowego.

Zasady gospodarowania środkami publicznymi:

W ustawie o finansach publicznych, ustawodawca określa szereg zasad gospodarowania środkami publicznymi:

1. Po pierwsze określa się, iż sposób gromadzenia środków publicznych z poszczególnych tytułów określają inne ustawy - art.42 u. 1. Przepis ten pozostaje w ścisłym związku z art.216 u. 1 Konstytucji. Stanowi on, że środki finansów na cele publiczne są gromadzone i wydatkowane w sposób określony w ustawach. Gromadzenie środków publicznych określają przede wszystkim ustawy podatkowe, ale także przepisy celne, przepisy z zakresu ubezpieczeń społecznych i inne.

2. Zasada niefunduszowania, wynika z art. 42. u. 2 ustawy o finansach publicznych. Stanowi, iż środki publiczne pochodzące z poszczególnych tytułów nie mogą być przeznaczane na finansowanie imiennie wyznaczonych wydatków. Wydatki publiczne muszą być finansowane z ogółu środków publicznych. Od tej zasady ustawodawca dopuszcza jednak liczne wyjątki. Nie dotyczy ona m. in. wydatków finansowych ze środków europejskich, czy innych środków pochodzących z bezzwrotnej pomocy zagranicznej. Nie dotyczy wydatków państwowych funduszy celowych, czy wydatków tzw. gospodarki poza budżetowej, a więc Agencji Wykonawczej, samorządowych zakładów budżetowych, instytucji gospodarki budżetowej, czy państwowych i samorządowych osób prawnych, zaliczanych do sektora finansów.

3. Wydatki publiczne zgodnie z art. 44 u. 1, mogą być ponoszone jedynie na cele i w wysokościach wynikających z właściwego planu finansowego. Nie mogą być dokonane jeśli nie są ujęte w tym planie. Nad to muszą być dokonane zgodnie z przepisami dotyczącymi wydatków. Wykonawcy są zatem związani podwójnie, z jednej strony postanowieniami planu finansowego, z drugiej natomiast postanowieniami przepisów prawnych dotyczących tych wydatków.

Z art. 44 wynikają następujące zasady dokonywania wydatków publicznych:

1. Muszą być dokonywane w sposób celowy i oszczędny.

2. W sposób umożliwiający terminową realizację zadań.

3. W wysokości i terminach wynikających z zaciągniętych wcześniej zobowiązań.

4. W przypadku zakupu dóbr, usług i robót budowlanych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Wykład XIII

Z ustawy finansowej wynika szereg podstawowych zasad dotyczących tych finansów. Są to:

1. Zasada jawności finansów publicznych (art. 33) - oznacza, iż gospodarka środków publicznych jest jawna. Kwestie dotyczące tej zasady są uregulowane w roz. IV działu I ustawy o finansach publicznych. Zasada ta jest ściśle powiązana z konstytucyjnym prawem obywateli do informowania o działalności organów władzy publicznej. Wywodzi się natomiast z zasady jawności budżetu. Zasada jawności finansów publicznych dotyczy wszystkich etapów gospodarowania środkami publicznymi. Dotyczy zatem planowania finansów, wykonywania planów finansowych, jak i sprawozdań z wykonania tych planów. W ustawie o finansach publicznych ustawodawca określa rozmaite formy realizacji tej zasady. Jest ona realizowana w szczególności poprzez jawność debat budżetowych. Zarówno w Sejmie, jak i w Senacie, a także organach stanowiących samorządu terytorialnego, czy poprzez jawność debat nad sprawozdaniem z wykonania budżetu. Podawanie do publicznej wiadomości rozmaitych informacji dotyczących finansów, jak i poprzez udostępnianie różnym podmiotom rozmaitych informacji. Nad to regularnie ogłasza się w określonych terminach, niektóre dane finansowe, jak np. wysokość państwowego długu publicznego i jego relacje do produktu krajowego brutto.

2. Zasada przejrzystości finansów publicznych - oznacza, że środki publiczne, wydatki i rozchody winny być ujmowane w jasny, uporządkowany sposób. Ta zasada jest ściśle powiązana z zasadą jawności. Jeśli finanse publiczne nie będą przejrzyste to nie będą jawne. Realizacji zasady przejrzystości służy m. in. odpowiednie klasyfikowanie środków publicznych, wydatków i rozchodów. Zgodnie z art. 39, dochody publiczne, wydatki i niektóre przychody z działalności jednostek sektora finansów publicznych klasyfikuje się według następujących podziałów:

1. Działy

2. Rozdziały

3. Według paragrafów, które określają rodzaj dochodu, przychodu i wydatku. Przychody i rozchody budżetu klasyfikuje się natomiast tylko według paragrafów. Określają one źródło przychodu, lub rodzaj rozchodu.

3. Zasada planowania publicznej działalności finansowej - zgodnie z nią gospodarowanie środkami publicznymi odbywa się w sposób planowany. Planowanie finansowe jest to określanie źródeł i wielkości czerpanych z nich środków pieniężnych oraz określanie kierunków ich podziału na rozmaite zadania publiczne. Planowanie finansów umożliwia racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Istnieją bardzo różne rodzaje planów finansowych. W pierwszej kolejności należy wyróżnić plany wieloletnie i roczne.

Planowanie wieloletnie na szerszą skalę zostało wprowadzone ostatnio ustawą o finansach publicznych z 2009r. Przyjmuje postać wieloletniego planu finansowego państwa oraz wieloletnich prognoz finansowych samorządu. W czasach współczesnych planowanie wieloletnie jest powszechnie uznawane za niezbędny instrument nowoczesnego zarządzania finansami. Pozwala bowiem bardziej racjonalnie gospodarować środkami publicznymi, zwiększa wiarygodność i przewidywalność polityki finansowej. Ułatwia dostosowanie się do planowania na szczeblu Unii Europejskiej. Posiada także pewne wady, jest dość kosztowne i zmniejsza elastyczność polityki finansowej. Wieloletni plan finansów państwa jest ustalany przez RM i ogłaszany w Monitorze Polski. Jest ustalany na 4 lata i RM może go co rocznie aktualizować. Co roku dodaje się do niego kolejny rok kalendarzowy, jest to tzw. planowanie kroczące.

Treścią wieloletniego planu finansowego są:

1. Prognozy i ustalenia dotyczące wielkości marko ekonomicznych, jak wzrost PKB, rozmiary inflacji itp.

2. Kierunki polityki finansowej.

3. Prognozy dochodów i wydatków budżetowych państwa i środków europejskich.

4. Prognozy dotyczące wyników tych budżetów, czy to będzie nadwyżka, czy deficyt oraz źródeł ich finansowania.

Wieloletni plan finansowy jest podstawą opracowywania projektu ustaw budżetowych na kolejne lata. Oprócz wieloletniego planu finansowego, innymi elementami planowania wieloletniego są, ujmowane w co rocznych ustawach budżetowych, wieloletnie programy oraz wieloletnie limity zobowiązań.

Na szczeblu samorządu terytorialnego są opracowywane wieloletnie prognozy finansowe. Obejmują one rok budżetowy oraz co najmniej 3 kolejne lata. One także mają charakter kroczący. Co roku są uzupełniane o kolejny rok kalendarzowy. Są uchwalane przez organy stanowiące samorządu i także stanowią podstawę opracowywania kolejnych projektów budżetów samorządowych. Treścią wieloletnich prognoz finansowych są dochody i wydatki bieżące oraz majątkowe samorządu. Przychody i rozchody budżetów samorządowych, wynik budżetowy i sposób finansowania deficytu, bądź przeznaczenia nadwyżki. Kwota długu samorządowego oraz przedsięwzięcia wieloletnie tzn. projekty itd.

Obok planów wieloletnich występuje rozbudowane planowanie roczne. Przybiera ono postać budżetu państwa i budżetów samorządowych oraz rocznych planów finansowych wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. Plany finansowe jednostek sektora finansów publicznych muszą uwzględniać wielkości dochodów, bądź przychodów, wielkości wydatków i dotacji oraz wielkości wpłat do budżetu wynikające z ustawy budżetowej, bądź uwał budżetowych. Wielkości ujmowane w różnych planach finansowych mają różną moc wiążąc. Zgodnie z art. 52 ustawy o finansach publicznych w przypadku budżetu, dochody i przychody stanowią jedynie prognozy ich wielkości. Oznacza to, że zarówno ich przekroczenie, jak i nie osiągnięcie w kwotach niższych niż planowane, nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków prawnych. Nie mają one zatem charakteru wiążącego. Wydatki i rozchody stanowią natomiast nieprzekraczalny limit. Przekroczenie owego limitu jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych. Wydatki i rozchody mają zatem charakter wiążący. W planach finansowych jednostek sektora finansów publicznych przychody stanowią prognozy ich wielkości, zaś koszty, a zatem wydatki mogą ulec zwiększeniu pod pewnymi warunkami. Jeżeli osiągnięto wyższe przychody niż planowano i jeżeli nie zwiększy to wydatków i dotacji budżetowych, lub nie zwiększy planowanego stanu zobowiązań.

4. Zasada sprawozdawczości - jest dopełnieniem zasady planowania finansów. Umożliwia ocenę sposobu i stopnia wykonania planów finansowych. Zgodnie z art. 41 jednostki sektora finansów publicznych, sporządzają sprawozdania z wykonania działalności finansowej. Sprawozdania te sporządza się na podstawie danych zawartych w rachunkowości. Wszystkie wykonywane operacje finansowe są rejestrowane, ewidencjonowane i to na ich podstawie sporządza się sprawozdanie.

5. Zasada uwzględniania skutków finansowych aktów prawnych - Wynika z art. 50 i przejawia się w dwóch aspektach:

1. Wszelkie projekty aktów prawnych, które rodzą skutki prawne w postaci zwiększenia wydatków publicznych, lub zmniejszenia dochodów publicznych wymagają określenia wysokości tych skutków.

2. Dotyczą projektów aktów prawnych, ustaw wywołujących zmianę poziomu dochodów własnych, zmianę wysokości dochodów samorządu terytorialnego. Także projekty rodzące takie skutki muszą w uzasadnieniu zawierać określenie wysokości tych skutków, wskazanie źródeł ich finansowania i muszą być zaopiniowane przez komisję wspólną rządu i samorządu terytorialnego. Opinia tej komisji musi być przedłożona Sejmowi wraz z projektem tej ustawy.

Wykład IV

Budżet państwa jest definiowany w rozmaity sposób. Definiuje go tradycyjnie doktryna, a także ustawodawca, jest to legalna definicja budżetu państwa. Taka definicje zawiera ustawa o finansach publicznych z 2005 roku. Obecnie ustawodawca nie definiuje tego pojęcia. Ale na podstawie przepisów definicje takie są formułowane przez teoretyków. Najczęściej przyjmuje się, że budżet państwa jest podstawowym planem finansowym obejmującym dochody i wydatki na zadania publiczne, państwowe, przychody i rozchody budżetowe, uchwalonym na okres roku budżetowego w formie ustawy budżetowej, a więc jest on po pierwsze planem budżetowym - dotyczy okresu przyszłego, a nie przeszłego jak sprawozdania budżetowe.

Budżet państwa obejmuje dochody państwa i wydatki. Dochodami są natomiast (art. 111 ustawy o finansach publicznych) podatki i opłaty, cła, wpłaty zysku przedsiębiorstw państwowych i spółek Skarbu Państwa oraz z tytułu dywidend, wpłaty zysku NBP, dochody najmu i dzierżawy, różne odsetki, środki europejskie i inne dochody.

Wydatki budżetu państwa (art. 112 ustawy o finansach publicznych) są przeznaczone w szczególności na funkcjonowanie organów władzy publicznej, na zadania wykonywane przez administrację rządową, na subwencje i dotacje dla samorządów terytorialnych i innych podmiotów, na obsługę długu publicznego, na wpłaty do budżetu UE oraz na wkład krajowy, na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich.

Dochody i wydatki budżetu maja charakter bezzwrotny. Brak jest prawnego obowiązku ich zwrotu. Ta cecha przesądza o randze, o znaczeniu budżetu państwa.

Przychody i rozchody budżetu są natomiast związane z operacjami o charakterze zwrotnym. Z wyjątkiem wpływów z prywatyzacji, te są bowiem definitywne.

Przychodami budżetu państwa są przychody ze sprzedaży papierów wartościowych, z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, z otrzymanych pożyczek i kredytów oraz ze spłat udzielonych wcześniej z budżetu państwa pożyczek i kredytów.

Przychody budżetu służą sfinansowaniu tzw. Pożyczkowych potrzeb budżetu państw. Służą finansowaniu deficytu budżetu państwa i spłacie wcześniej zaciągniętych zobowiązań.

Przychody są przeznaczone na dokonywanie wydatków budżetu oraz na rozchody, spłatę otrzymanych pożyczek, na zakup papierów wartościowych, na udzielanie z budżetu państwa kredytów i pożyczek oraz na niektóre inne płatności.

Przychody i rozchody oraz dochody i wydatki są ujmowane w budżetach państwa w uporządkowany sposób, według podziałek, klasyfikacji budżetowych.

Budżet państwa jest planem podstawowym, bo obejmuje zasadniczą, najistotniejszą część dochodów i wydatków państwa. Jest największym planem finansowym. Budżet państwa jest planem rocznym, jest uchwalany na okres roku budżetowego, jak wynika z Konstytucji. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy, ale w Polsce Międzywojennej ustawy skarbowe uchwalane były na okres od 01. kwietnia do 31. marca.

Budżety państwa są uchwalane regularnie na każdy rok budżetowy.

Polskie budżety państwowe są uchwalane w formie ustawy. Mają formę aktu prawnego najwyższej rangi, ale np. w państwach skandynawskich nie nadaje się budżetom rangi ustawy. Ustawy zawierające budżet ustawodawca Polski powojennej nazywa ustawami budżetowymi. Polskie budżety państwa są ujmowane w postaci załączników do ustawy budżetowej. Zasadnicza część ustawy to pewne zestawienia sumaryczne kwot ujętych w poszczególnych załącznikach oraz niektóre upoważnienia dla wykonawców budżetu.

Ustawa budżetowa różni się istotnie od innych umów. Owe różnice dotyczą wielu kwestii:

1. to treść tej ustawy

2. to regulowanie różnych kwestii dotyczących tej ustawy w wielu aktach prawnych, w tym Konstytucji

3. jest to szczególna droga legislacyjna tej ustawy

4. jest to corocznie sprawowana kontrola wykonania tej ustawy kończąca się podjęciem uchwały w przedmiocie absolutorium

5. to szczególny charakter prawny norm wynikających z budżetu

6. wewnętrzny charakter budżetu

Budżet jest aktem prawnym wewnętrznym.

A) Treść tej ustawy

Treścią ustawy budżetowej jest budżet państwa, a więc plan finansowy. W budżecie nie ma w zasadzie tradycyjnego tekstu prawnego. Są liczby planowanie na rok kwoty dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów. Budżet państwa jest ujęty w co najmniej kilku załącznikach: oddzielnie dochody, oddzielnie wydatki (niektóre są pokazane w bardziej szczegółowym rozbiciu - np. środki na wynagrodzenia), ale obok budżetu w ustawie budżetowej są także ujmowane inne niż budżet plany finansowe, jak plany finansowe państwowych funduszy celowych, agencji wykonawczych, czy instytucji gospodarki budżetowej. Ustawa budżetowa jest z tego powodu bardziej ustawą finansową państwa niż budżetową.

Oprócz różnych planów finansowych, w ustawach budżetowych występuje jej część tzw. tekstowa, przypominająca swoim charakterem tekst prawny zawarty w innych ustawach ( to I część).

B) Regulowanie różnych kwestii dotyczących tej ustawy w wielu aktach prawnych, w tym w Konstytucji

Podstawowe przepisy dotyczące ustawy budżetowej są zawarte w Konstytucji. Wynika z niej np., że w ustawie budżetowej ujmuje się dochody i wydatki państwa na rok budżetowy. Konstytucja stanowi, że to ustawa określa wymagania pod adresem projektu ustawy, stopień szczegółowości w jakim jest ujęty ów projekt. Podstawowe kwestie dotyczące ustawy budżetowej są uregulowane w ustawie o finansach publicznych. Z tego powodu zwykło się ją określać mianem prawa budżetowego, ale postanowienia dotyczące ustaw budżetowych znajdujemy także w innych aktach prawnych (np. w Regulaminie Sejmu, Regulaminie Senatu, ustawie o zasadach wynagradzania państwowej sfery budżetowej, czy w ustawie o policji). Żadna z innych ustaw nie jest przedmiotem tak szczegółowej regulacji w innych aktach prawnych.

Zdarza się niekiedy, że w przypadku ustaw budżetowych mamy do czynienia z ich tzw. obładowywaniem. Oznacza ono, że w części tekstowej tej ustawy zawiera się postanowienia wykraczające poza materię budżetową. Korzystając z tego, że jest to ustawa, próbuje się zmienić jej przepisami postanowienia innych ustaw. Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny może orzec o niekonstytucyjności tych przepisów. Zakaz obładowywania wynika wprost z art. 109 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

D) Corocznie sprawowana kontrola wykonania tej ustawy kończąca się podjęciem uchwały w przedmiocie absolutorium

Inną cechą odróżniającą jest to, że co roku Sejm dokonuje kontroli wykonania ustawy budżetowej za rok miniony. Co roku dochodzi do debaty nad sprawozdaniem z wykonania ustawy budżetowej i Sejm podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium. Wykonanie żadnej innej ustawy nie jest tak kontrolowane.

C) Szczególna droga legislacyjna tej ustawy

Odmienności dotyczą wszystkich etapów drogi legislacyjnej, poczynając od projektu tej ustawy przez postępowanie z projektem tej ustawy w Sejmie, postępowanie z tą ustawą w Senacie, a na uprawnieniach Prezydenta kończąc.

E) Szczególny charakter prawny norm wynikających z budżetu

Postanowienia ustaw budżetowych różnią się bardzo od postanowień innych ustaw:

1. są skierowane do imiennie określonych, nazwanych adresatów, wykonawców budżetu,

2. z ustawy budżetowej wynikają konkretne kwoty dochodów i wydatków - są wykonywane tylko jeden raz w danym roku budżetowym.

W teorii prawa rozgorzał zatem spór na temat charakteru norm wynikających z uchwalonego budżetu, czy są to normy generalne (ogólne), które są charakterystyczne dla ustaw, czy są to normy indywidualne (konkretne), które są charakterystyczne dla aktów administracyjnych. Czy ustawa budżetowa jest w związku z tym ustawą formalną, a więc w istocie aktem administracyjnym przyobleczonym jedynie w formę ustawy, czy jest może ustawą w sensie materialnym, taką samą jak inne ustawy.

Ów spór rozpoczął się od konfliktu politycznego Bismarcka z pruskim parlamentem. Nie został rozstrzygnięty przez teoretyków do dzisiaj. Także współcześnie można spotkać zwolenników i formalnego charakteru ustawy budżetowej, i materialnego charakteru tej ustawy. Pojawiło się także dodatkowo trzecie stanowisko, zgodnie z którym normy wynikające z ustawy budżetowej mają szczególny charakter, nie generalny i ogólny, nie indywidualny i konkretny, ale są to normy planowe. Nie stosuje się do nich klasycznych podziałów norm prawnych.

Normy wynikające z uchwalonego budżetu są nadto zróżnicowane w zależności od tego, czego dotyczą. Z art. 52 ustawy o finansach publicznych wynika m.in., że dochody i przychody budżetu stanowią jedynie prognozy ich wielkości, nie mają charakteru wiążącego. Wydatki i rozchody stanowią natomiast nieprzekraczalny limit. Wiąże zatem górna granica wydatków i rozchodów. Z prawnego punktu widzenia budżet jest zatem zbiorem upoważnień jakich udziela parlament uchwalający budżet władzy wykonawczej do dokonania w danym roku budżetowym wydatków budżetowych na określone zadania do określonej kwoty. Wiążą zatem 3 elementy dotyczące wydatków:

1. zadanie, na które mają być dokonane (cel wydatku)

2. górna kwota tego wydatki

3. okres, w którym wydatek może być dokonany.

Wykład XV

Budżet co do zasady jest aktem wewnętrznym, reguluje stosunki wewnątrz aparatu państwowego miedzy władzą ustawodawczą, a wykonawczą. Uchwalenie budżetu nie rodzi żadnych bezpośrednich stosunków z tzw. osobami trzecimi. Nie rodzi żadnych praw i obowiązków państwa wobec tych osób trzecich, ani praw i obowiązków osób trzecich wobec państwa(art. 51). Prawa i obowiązki podmiotów trzecich kształtują inne ustawy. Obowiązki os. 3 regulują przede wszystkim ustawy podatkowe. Upoważnienia os. 3 do otrzymywania różnorodnych świadczeń od państwa wynikają z różnych ustaw np. uprawnienia sędziów(ustawa o sądach itd.). Uchwalenie budżetu wywołuje zatem ten skutek, że rodzi określone upoważnienia wewnętrzne aparatu państwowego.

Zasady budżetowe

Są to postulaty doktryny pod adresem ustawodawcy, które mówią o pożądanych cechach, właściwościach budżetu. Ich celem jest stworzenie budżetu doskonałego. Ustawodawca niekiedy nadaje budżetowi owe właściwości, wówczas postulaty doktryny przybierają charakter zasad prawa. W klasycznej teorii budżetu, zasady budżetowe miały przede wszystkim charakter polityczny. Były formułowane głównie w celu zabezpieczenia prawa parlamentu do stanowienia o budżecie. Ale pod wpływem doktryny interwencjonizmu gospodarczego rozumienie klasycznych zasad budżetowych uległo zmianie. W doktrynie nie ma pełnej co do katalogu zasad budżetowych. Powszechnie formułuje się kilka podstawowych zasad, takich jak: zasada zupełności budżetu, zasada jedności budżetu, zasada równowagi budżetu, zasada szczegółowości budżetu, zasada jawności budżetu.

1. Zasada zupełności budżetu - postulat aby budżet obejmował wszystkie dochody i wszystkie wydatki państwa. Chodziło o to aby parlament uchwalając budżet miał obraz całości gospodarki finansowej państwa. Współcześnie jednak realizacja tej zasady jest istotnie ograniczona, istnieje bowiem w przypadku różnych rodzajów zadań publicznych, potrzeba zapewnienia pewnej swobody działania. Obok jednostek powiązanych z budżetem w sposób ścisły, metodą brutto, istnieje wiele jednostek mających pewną autonomię w prowadzeniu własnej działalności finansowej. Istnieją jednostki powiązane z budżetem netto. W teorii przeformułowano zatem klasyczną zasadę zupełności. Współcześnie rozumie się ją na ogół jako postulat powiązania budżetem działalności wszystkich jednostek sektora finansów publicznych. Dopuszcza się obok budżetowania brutto, istnienie jednostek budżetowania netto.

2. Zasada jedności budżetu - rozpada się ona na dwie zasady:

• Jedność formalna budżetu - jest to postulat aby budżet był ujęty w jednym dokumencie, jednym akcie prawnym, wówczas bowiem o wiele łatwiej kontrolować gospodarkę finansową państwa. Współcześnie w Polsce, postulat ten jest realizowany, budżet jest uchwalony w ustawie budżetowej. W przeszłości jednak odrębnie uchwalano budżety zwyczajne i nadzwyczajne. Budżet zwyczajny obejmował stałe dochody i wydatki państwa, w budżecie nadzwyczajnym ujmowano natomiast głównie wydatki inwestycyjne, które finansowano ze źródeł zwrotnych, ale dość szybko zrezygnowano z takiego podziału budżetów. Przyjęto koncepcje budżetu jednolitego.

• Jedność materialna budżetu - jest to postulat aby całość dochodów budżetowych, całość środków budżetowych stanowiła wspólną pule z której finansuje się całość wydatków tego budżetu. Od strony negatywnej jedność materialna budżetu oznacza zakaz funduszowania, czyli łączenia dochodów płynących z określonych źródeł, ze ściśle określonymi wydatkami. Wyjątkiem od zasady jedności materialnej budżetu są fundusze celowe, a wic środki wydzielone z dochodów publicznych i przeznaczone na finansowanie ściśle określonych zadań publicznych. Istnienie funduszy celowych prowadzi do dezintegracji budżetowej. W praktyce może to powodować marnotrawstwo środków publicznych, podwójne finansowanie niektórych zadań i z budżetu i z funduszu oraz zaciemnia obraz gospodarki finansowej państwa. Pewnym wyjątkiem od zasady jedności materialnej jest nowa instytucja, wprowadzona z Sawą o finansach publicznych z 2009r. budżet środków europejskich. Zgodnie z art. 117 i 118 budżet środków europejskich obejmuje dochody przeznaczone na realizację programów finansowanych z środków europejskich oraz refundacje wydatków tych programów. Budżet środków europejskich jest częścią składową budżetu państwa, ale jego wynik, deficyt lub nadwyżka nie wchodzą w skład wyniku budżetu państwa.

3. Zasada równowagi budżetu - jest to zasada która wykształciła się z powodów ekonomicznych, nie politycznych. Rozumienie tej zasady ulegało daleko idącym zmianą. Pierwotnie sformułowano teorię ścisłej równowagi budżetowej, zgodnie z nią, dochody i wydatki budżetu miały być sobie równe w sensie matematycznym. Odstępstwem od zasady było zarówno uchwalenie budżetu z deficytem, jak i uchwalenie budżetu z nadwyżką budżetową. Pod wpływem doktryny interwencjonizmu państwowego odstąpiono jednak od teorii ścisłej równowagi budżetowej. Sformułowano teorię budżetów cykliczny i równowagi budżetowej w długim okresie czasu, w okresie cyklu koniunkturalnego. W okresach załamania gospodarczego, państwo winno zmniejszyć podatki, aby zostawić podmiotom gospodarczym środki potrzebne na ich restrukturyzację i winno zwiększyć wydatki aby wesprzeć te podmioty. W budżetach, w tych latach występują zatem deficyty budżetowe, państwo zaciąga długi w celu ich sfinansowania. Za to interwencja gospodarcza powinna doprowadzić do ożywienia gospodarczego, do wzrostu gospodarczego, a w tych latach państwo powinno się zachować w sposób przeciwstawny, powinno zwiększać podatki, zmniejszyć wydatki. W budżecie powinny się pojawić nadwyżki, z których to należy spłacić zaciągnięte długi. Równowaga budżetowa została by w ten sposób zachowana nie w okresach rocznych, ale w okresie cyklu koniunkturalnego, w okresie szeregu lat. W okresie równowagi pojawiła się II teoria, systematycznego deficytu budżetowego. Zgodnie z nią państwo jest ciągle zadłużone, budżety są chronicznie deficytowe, a na spłatę starych długów zaciąga się nowe. Procesy inflacyjne powodują że państwo spłaca realnie mniej, bo spłaca dług nominalny. Teoria równowagi w długim okresie czasu i teoria systematycznego deficytu budżetowego były odpowiedzią na realnie istniejące zjawiska. Teoria równowagi jest atrakcyjna w założeniach, ale jej praktyczne zastosowanie jest bardzo trudne. Nigdy nie ma pewności czy wzrost gospodarczy nastąpi, czy powstaną nadwyżki i czy wystarczą na spłatę długów. Ustawodawca polski zezwala współcześnie na uchwalanie budżetu z deficytem, od wielu lat, polskie budżety państwa są uchwalane z wysokimi deficytami. Prawo polskie nie ogranicza w sposób bezpośredni wysokości deficytu budżetowego, ograniczenia takie wynikają jednak z prawa europejskiego, traktatu z Maastricht. Zgodnie z tzw. zasadami korwengecji, deficyty budżetowe państw nie powinny przekroczyć 3% PKB. Prawo polskie ogranicza natomiast rozmiary długu publicznego. Zgodnie z art. 216 u. 5 Konstytucji, państwowy dług publiczny nie powinien przekroczyć 3/5(60%) PKB. Tak samo stanowi prawo europejskie. Ustawa o finansach publicznych normuje tzw. procedury ostrożnościowe i sanacyjne, które mają przeciwdziałać naruszeniom konstytucyjnego limitu długu publicznego. Określa 3 drogi długu oraz skutki ich przekroczenia:

• Jeżeli dług jest większy niż 50%, ale nie większy niż 55% PKB to RM uchwala projekt ustawy budżetowej w którym relacja deficytu do dochodów budżetowych państwa nie może być wyższa niż w roku bieżącym.

• Drugi próg ostrożnościowy jest włączony gdy kwota przekroczy 55% długu do PKB, ale jest mniejszy niż 60%, wówczas RM przekłada projekt ustawy budżetowej w którym nie przewiduje deficytu budżetowego, lub relacja długo do PKB ma być mniejsza niż w roku bieżącym. Ponad to nie przewiduje wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowych nie przewiduje wzrostu wydatków dla organów władzy ustawodawczej i sądowej. Ogranicza waloryzacje i emerytur oraz przedstawia sejmowi program sanacyjny.

• Trzeci próg ostrożnościowy zostaje włączony gdy stosunek do PKB jest równy lub większy niż 60%. Obowiązują wszystkie rygory z II progu, a dodatkowo jednostki sektora finansów publicznych mają zakaz udzielania poręczeń i gwarancji, a budżety samorządowe mają być zrównoważone - art. 86 ustawy o finansach publicznych.

4. Zasada jawności budżetu - jest ściśle związana z zasadą jawności finansów publicznych(wyrosła z zasady jawności budżetu). Budżet ma być znany obywatelom, w związku z tym jawne są debaty sejmowe i senackie dotyczące budżetu. Jawne są debaty nad sprawozdaniem z wykonania budżetu. Minister Finansów ma szereg obowiązków publikacyjnych, ma obowiązek podawania do publicznej wiadomości, np. kwoty długu państwowego i jego relacji do PKB. Ma obowiązek informowania o umorzonych zaległościach podatkowych. Zasada jawności budżetu jest ściśle związana z zasadą szczegółowości budżetu.

Wykład XVI

Procedura budżetowa

Jest to całokształt zasad postępowania z budżetem określonych przez prawo. W ramach tej procedury wyróżnia się 3 fazy:

1. Ustalania budżetu.

2. Wykonywania budżetu.

3. Kontrola wykonywania budżetu.

Ad.1

Dzieli się ona na dwa stadia:

• Przygotowanie projektu ustawy budżetowej

• Uchwalenie budżetu

Przygotowanie projektu budżetu należy do wyłącznej kompetencji władzy wykonawczej, rządu i administracji rządowej. Zgodnie z art. 219 u.2 Konstytucji zasady i tryb opracowania projektu budżetu, stopień jego szczegółowości oraz wymogi którym powinien odpowiadać projekt ustawy budżetowej określa ustawa(ustawa o finansach publicznych oraz niektóre inne ustawy).

Prace nad projektem ustawy budżetowej na rok następny rozpoczynają się bardzo wcześnie, na ogół w marcu/kwietniu roku poprzedzającego. Szacuje się wówczas, głównie w ministerstwie finansów podstawowe wielkości makroekonomiczne leżące u podłoża przyszłego budżetu. Formalnie rozpoczyna je wydanie przez Ministra Finansów tzw. noty budżetowej. Jest to rozporządzenie Ministra Finansów określające szczegółowy sposób, tryb i terminy opracowywania materiałów do projektu budżetu państwa. Materiały te przygotowują tzw. dysponenci części budżetowych, są to:

• Ministrowie - opracowują materiały, każdy z nich do własnej części budżetowej, czy kilku. Minister Finansów szacuje także dochody budżetowe.

• Wojewodowie - opracowują projekty materiałów do tzw. województw

• Dysponenci tzw. pozarządowych części budżetowych np. kancelarie Sejmu, Prezydenta, trybunałów, sądów, NIK-u, IPN-u. Owi dysponenci przekazują Ministrowi Finansów przygotowane materiały w oparciu o które opracowuje on projekt budżetu państwa.

Między MF, a innymi ministrami i wojewodami rozpoczynają się tzw. rokowania budżetowe, jest to uzgadnianie kwot, zwłaszcza wydatków budżetu, które będą ujęte w rządowym projekcie ustawy budżetowej.

Nie podlegają rokowaniom budżetowym kwoty proponowane przez dysponentów pozarządowych części budżetu. One są wstawiane do projektu ustawy budżetowej w kwotach zaproponowanych przez dysponentów. Rada Ministrów przedkładając projekt ustawy budżetowej Sejmowi jedynie je opiniuje i to od niedawna. Jedną z podstaw opracowywania projektu ustawy budżetowej jest wieloletni plan finansowy państwa. Opracowany przez MF projekt budżetu państwa jest przedkładany Radzie Ministrów, która to rozstrzyga kwestie sporne, nieuzgodnione w drodze rokowań budżetowych oraz uchwala projekt ustawy budżetowej. Zgodnie z art. 221 Konstytucji inicjatywa ustawodawcza w zakresie ustawy budżetowej, zmiany tej ustawy i ustawy o prowizorium budżetowym przysługuje wyłącznie Radzie Ministrów. Żaden inny podmiot posiadający prawo inicjatywy ustawodawczej nie może skutecznie wznieść projektu tych ustaw do Sejmu. Zgodnie z art. 222 Rada Ministrów przedkłada Sejmowi projekt ustawy budżetowej najpóźniej na 3 miesiące przed rozpoczęciem roku budżetowego. Tylko w wyjątkowych przypadkach jest możliwe późniejsze przedłożenie tego projektu, w praktyce jednak zdarza się to bardzo rzadko. Do projektu ustawy budżetowej RM dołącza bardzo obszerne uzasadnienie do projektu, które zawiera szereg obligatoryjnych elementów. Przedłożony w Sejmie projekt ustawy budżetowej oznacza rozpoczęcie drugiego stadium prac nad ustaleniem budżetu.

Ustawa budżetowa jest uchwalana w trybie właściwym dla innych ustaw, ale z dość licznymi odrębnościami. Niektórzy teoretycy twierdzą, że jest to szczególny tryb uchwalania tej ustawy. W Sejmie projekt ustawy jest rozpatrywany w 3 czytaniach tak jak inne projekty, ale I czytanie odbywa się zawsze na posiedzeniu plenarnym Sejmu, a nie w komisjach.

I czytanie rozpoczyna tzw. expose budżetowe, przedstawiciel rządu przedstawia założenia projektu ustawy, omawia ów projekt, a następnie padają pytania posłów i odpowiedzi wnioskodawcy rządu i ma miejsce debata w sprawie ogólnych zasad projektu. I czytanie kończy się z zasady skierowaniem projektu do komisji sejmowych, choć teoretycznie projekt może być w tym czytaniu odmieniony. Cechą charakterystyczną projektu tej ustawy jest to, że w pracach nad nią uczestniczą niemal wszystkie komisje Sejmowe. Każda z nich zajmuje się przydzielonym jej fragmentem projektu tej ustawy. Podstawową rolę w trakcie tych prac odgrywa komisja finansów publicznych, to do niej poszczególne komisje zgłaszają propozycje poprawek. Głosowanie w tej komisji przesądza o tym które z tych propozycji zostaną przyjęte jako poprawki w sprawozdaniu tej komisji. I czytanie projektu ustawy kończy się przyjęciem sprawozdania w komisji FP z przebiegu prac nad projektem. W tym sprawozdaniu komisja FP wnioskuje o przyjęciu projektu ustawy budżetowej bez poprawek, bądź o przyjęcie projektu z poprawkami.

Wykład XVII

II czytanie projektu ustawy budżetowej rozpoczyna się przedstawieniem Sejmowi sprawozdania komisji finansów publicznych z przebiegu prac nad projektem tej ustawy. Następnie ma miejsce debata oraz zgłaszane są przez posłów poprawki do tego projektu. Najczęściej są to poprawki które przepadły wcześniej w głosowaniach poszczególnych komisji, bądź komisji finansów publicznych. Sejm w razie zgłoszenia w drugim czytaniu projektu poprawek albo kieruje projekt ponownie do komisji albo zarządza III czytanie. W przypadku skierowania projektu ponownie do komisji, przygotowują one dodatkowe sprawozdanie.

III czytanie obejmuje przedstawienie dodatkowego sprawozdania do komisji, poprawki zgłoszone w II czytaniu przedstawia poseł sprawozdawca. Następnie dochodzi do głosowania, głosuje się najpierw nad wszystkimi zgłoszonymi poprawkami, a na końcu nad całym projektem ustawy. Sejm głosuje i uchwala ustawę zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów.

Konstytucja z 1997r. ogranicza prawo Sejmu w dwojaki sposób. Sejm zwiększając wydatki budżetowe i zmniejszając dochody budżetowe nie może powiększyć planowanego przez RM deficytu budżetowego, a zatem przyjęta w projekcie uchwały RM wysokość deficytu nie może być wyższa. Zmiany których dokonuje parlament w projekcie ustawy budżetowej są w praktyce nieduże, nie przekraczają one 1 procenta kwot projektowanych przez RM. Drugie ograniczenie polega na tym, iż w ustawie budżetowej nie można planować zaciągania zobowiązań na pokrycie deficytu z centralnego banku państwa. NBP ma prawo emitowania pieniądza.

Po uchwaleniu ustawy budżetowej, Marszałek Sejmu przekazuje ustawę do Senatu. Senat zgodnie z art. 233 Konstytucji ma na zajęcie stanowiska w sprawie tej ustawy 20 dni od dnia przekazania. W Senacie ustawa w pierwszej kolejności jest kierowana do komisji senackich. Zajmują się nią niemal wszystkie komisje, a rolę wiodącą odgrywa komisja finansów publicznych i gospodarki. Senat może na posiedzeniu plenarnym po zakończeniu prac w komisjach przyjąć ustawę budżetową bez poprawek, bądź uchwalić do tej ustawy poprawki. Z zasady w praktyce uchwala poprawki. Jeśli Senat uchwala poprawki do ustawy budżetowej to ustawa trafia ponownie do Sejmu, gdzie posłowie głosują nad odrzuceniem poprawek. Jeżeli Sejm nie odrzuci poprawek senackich bezwzględną większością głosów to poprawki senackie uważa się za przyjęte.

Marszałek Sejmu po zakończeniu prac nad ustawą budżetową przedstawia ją Prezydentowi. Zgodnie z art. 224 Prezydent nie może zawetować ustawy budżetowej, może jednak zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego tak jak w przypadku innych ustaw z wnioskiem o zbadanie zgodności tej ustawy z konstytucją. TK ma wówczas 2 miesiące na rozpatrzenie tego wniosku, wydanie orzeczenia(jedyny przypadek wyznaczenia terminu TK do wydania orzeczenia). Ustawa budżetowa podpisana przez Prezydenta jest publikowana w Dzienniku Ustaw. Najistotniejsze prawo Prezydenta związane z ustawą budżetową oznacza możliwość skrócenia kadencji Sejmu, a tym samym i Senatu. Jeśli w ciągu 4 miesięcy od dnia przedłożenia Sejmowi projektu ustawy budżetowej, ustawa ta nie zostanie Prezydentowi przedłożona do podpisu to może on w ciągu 14 dni zarządzić skrócenie kadencji Sejmu. Konstytucja wyznacza zatem Parlamentowi okres 4 miesięcy na pracę nad ustawą budżetową. Nie przedłożenie w terminie ustawy do podpisu jest jednym z nielicznych przypadków, który może skutkować rozwiązaniem Parlamentu.

Konstytucja z 1997r. wprowadza do ustawy budżetowej kilka rygorów. Dotyczą one ściśle określonych terminów budżetowych, które mają zapewnić, że państwo nie pozostanie bez budżetu. Ich celem jest doprowadzenie do względnie szybkiego uchwalenia ustawy budżetowej. Po drugie ogranicza ona swobodę Parlamentu poprzez nadanie wiążącego charakteru wysokości rządowego deficytu budżetowego oraz zakaz zaciągania zobowiązań finansowych w NBP. W pewnych przypadkach jednak gospodarka finansowa państwa jest prowadzona bez budżetu. Z różnych względów rząd może nie zdążyć przedłożyć na czas projektu ustawy budżetowej, albo opóźniane są prace w Parlamencie. W tych szczególnych przypadkach gospodarka finansowa państwa może bć prowadzona albo na podstawie ustawy o prowizorium budżetowym, albo na podstawie rządowego projektu ustawy budżetowej, lub rządowego projektu o prowizorium budżetowym.

Prowizorium budżetowe jest zgodnie z art. 219 Konstytucji planem dochodów i wydatków państwa na okres krótszy niż rok. W praktyce polskiej ustawy o prowizoriach budżetowych były dotychczas uchwalane na kwartały. Do projektu ustawy o prowizorium budżetowym stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu ustawy budżetowej. Ustawa o prowizorium budżetowym obowiązuje do czas uchwalenia ustawy budżetowej, lub do czasu upływu terminu na jaki została uchwalona. Ustawy o prowizoriach budżetowych są uchwalane w Polsce b. rzadko. Ostatnia była uchwalana na okres od 1 stycznia do 30 marca 1992r. Jeśli ustawa budżetowa albo ustawa o prowizoriach budżetowych nie weszły w życie w dniu rozpoczęcia roku budżetowego to RM zgodnie z art. 219 prowadzi gospodarkę finansową państwa na podstawie przedłożonego projektu ustawy budżetowej, bądź projektu ustawy o prowizorium budżetowym.

Wykład XVIII

Wykonanie budżetu

Faza wykonywania budżetu państwa obejmuje czynności dwojakiego rodzaju:

1. Czynności związane z gromadzeniem dochodów, wydatkowaniem, osiąganie przychodów i dokonywanie rozchodów. Składają się one na wykonanie budżetu sensu stricto.

2. Czynności o charakterze instrumentalnym, które są konieczne aby wykonywać budżet w wąskim tego słowa znaczeniu. Są to np. ustalenia podstaw planistycznych wykonywania budżetu, jak dokonywanie zmian budżetowych, czy lokowanie wydatków budżetowych.

Wykonywanie obu czynności stanowią wykonywanie budżetu sensu largo.

W fazie wykonywania budżetu niemal wszystkie czynności są wykonywane przez władzę wykonawczą, RM i administrację rządową. Tylko nieliczne czynności są wykonywane przez władzę ustawodawczą np. udzielanie przez komisję właściwą do spraw budżetu(obecnie komisję finansów) zgodny na niektóre blokady wydatków budżetowych, albo na zmianę przeznaczenia niektórych rezerw celowych.

Pierwsze czynności w ramach wykonywania budżetu to ustalanie podstaw planistycznych do wykonania budżetu - tzw. czynności instrumentalne. Po uchwaleniu i ogłoszeniu ustawy budżetowej w terminie 21 dni dysponenci części budżetowych przekazują jednostką podległym informacje o przypadającym im kwotom dochodów i wydatków. Na tej podstawie jednostki podległe dysponentom części budżetowych sporządzają własne plany finansowe. Zadania finansowe z budżetu są wykonywane przez dużą liczbę jednostek organizacyjnych, posiadających własne plany finansowe. W budżecie kwoty dochodów i wydatków są ujmowane w sposób zbiorczy, po jego ustaleniu muszą być podzielone między poszczególne jednostki.

Druga z podstaw planistycznych z wykonania budżetu to harmonogram realizacji budżetu państwa. Opracowuje go MF w porozumieniu z dysponentami części budżetowych. W harmonogramie ustala się prognozy dochodów i wydatków planowanych w poszczególnych miesiącach roku budżetowego, umożliwia on synchronizowanie w czasie dochodów i wydatków(w praktyce są one realizowane w różnym czasie).

Podmioty wykonujące budżet państwa:

1. Rada Ministrów - główny organ

2. Minister Finansów

3. Dysponenci części budżetowych

4. Jednostki organizacyjne podległe dysponentom części budżetowych

5. NBP i Bank Gospodarstwa Krajowego

Ad.1

Dokonuje głównie czynności instrumentalnych, to ona zgodnie z art. 146 Konstytucji kieruje wykonaniem budżetu państwa. W ramach owych uprawnień kierowniczych może wydać rozporządzenie określające organy administracji rządowej uprawnione do dokonania określonych wydatków, może także wydawać wytyczne dotyczące np. szczegółowych sposobów dokonywania wydatków. Rada Ministrów dokonuje niektórych zmian budżetowych, może np. przenosić wydatki między częściami i działami w przypadku wprowadzenia stanu da zwyczajnego, może też blokować wydatki w przypadku zagrożenia wykonania ustawy budżetowej. RM może określać wykaz tzw. wydatków niewygasających.

Ad. 2

On także dokonuje głównie czynności instrumentalnych:

• Opracowuje harmonogram wykonania budżetu.

• Zgodnie z art. 174 ustawy o finansach publicznych sprawuje ogólną kontrolę wykonania dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów budżetu, wykorzystania środków europejskich oraz poziomu deficytu sektora finansów publicznych.

• Minister Finansów może dokonywać niektórych zmian w budżecie np. dysponuje większością rezerw celowych.

• Może blokować w pewnych przypadkach wydatki w zakresie całego budżetu państwa.

• Zarządza długiem publicznym, zaciąga zobowiązania finansowe na pokrycie długu oraz zajmuje się jego spłatą.

Oprócz wykonywania czynności instrumentalnych, MF wykonuje wydatki oraz gromadzi dochody w ramach 3 części budżetowych, którymi dysponuje.

Ad.3

Dysponenci poszczególnych części budżetowych( poszczególni ministrowie, wojewodowie i kierownicy urzędów centralnych):

• Wykonują dochody i wydatki ujęte we własnych częściach, wykonują te części w ścisłym tego słowa znaczeniu.

• Dokonują także pewnych czynności instrumentalnych w zakresie własnych części budżetowych. Zgodnie z art. 175 sprawują nadzór i kontrolę nad gospodarką finansową podległych im jednostek, nad wykorzystaniem dotacji dzielonych z budżetu i nad realizacją zadań finansowanych z budżetu. W ramach czynności instrumentalnych mogą dokonywać niektórych zmian w budżecie, np. przenosić wydatki między rozdziałami i paragrafami.

• Mogą blokować wydatki, ale tylko w zakresie własnych części budżetowych.

Ad. 4

Są wykonawcami budżetu sensu stricto. Wykonując własne plany finansowe wykonują dochody i wydatki budżetu. Szczególną kategorię tych wykonawców stanowią jednostki organizacyjne podległe MF, one gromadzą przeważającą część dochodów budżetowych.

Ad. 5

Owe banki sprawują kasową obsługę, czy bankową obsługę wykonania budżetu państwa. Przy wykonywaniu budżetu państwa obowiązuje zasada rozdzielenia dyspozycji płatniczych od ich kasowego wykonania. Umożliwia ona kontrolę prawidłowości wydawanych dyspozycji płatniczych i przeciw działa nadużyciom finansowym. NBP pełniący m.in. funkcje banku państwa prowadzi szereg rachunków bankowych, na które wpływają dochody budżetowe i to z nich są dokonywane wydatki budżetowe. BGK może przejąć obsługę niektórych rachunków budżetowych z dniem przyjęcia przez Polskę euro.

Gromadzenie dochodów budżetowych

Gromadzeniem dochodów zajmuje się szereg podmiotów, zasadnicza ich część jest gromadzona przez aparat skarbowy MF. Zgodnie z art. 162 ustawy o finansach publicznych ustalanie, pobieranie i odprowadzane dochodów budżetowych państwa następuje na zasadach, terminach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. Jednostki organizacyjne mogą pobierać dochody w specjalnie tworzonych dla tego celu kasach. Środki te muszę być jednak bezzwłocznie przekazywane na właściwe rachunki bankowe.

Dokonywanie wydatków budżetowych

Podmioty wykonujące wydatki budżetowe określa się mianem dysponentów budżetowych. Istnieją 3 możliwe rodzaje dysponentów:

1. Dysponenci główni(dysponenci I stopnia/dysponenci części budżetowych): ministrowie, wojewodowie i kierownicy oraz KUC.

2. Dysponenci II-go stopnia: kierownicy jednostek organizacyjnych bezpośrednio podległych dysponentom głównym.

3. Dysponenci III-go stopnia: kierownicy jednostek organizacyjnych bezpośrednio podległych dysponentom II-go stopnia.

Ilość dysponentów zależy od stopnia rozbudowania danego resortu. Środki na wydatki budżetowe są uruchamiane i przekazywane hierarchicznie. Środki uruchamia dla dysponentów główny minister finansów. Dysponenci główni zatrzymują część tych środków na pokrycie własnych wydatków, a pozostałą część przekazują dysponentom II-go stopnia.

Dysponenci II-go stopnia zatrzymują część środków na własne wydatki, a pozostałą przekazują dysponentom III-go stopnia. Ci dysponenci nie posiadają już uprawnień do przekazywania środków innym dysponentom. Zgodnie z art. 162 ustawy o finansach publicznych dokonywanie wydatków następuje:

1. W granicach kwot określonych w planie finansowym. Tylko w wyjątkowych przypadkach można dokonać wydatku bez względu na ich limit np. w przypadku wydatków wynikających z tytułów egzekucyjnych lub wyroków sądowych.

2. Należy ich dokonać zgodnie z planowanym przeznaczeniem, choć w pewnych przypadkach można dokonać przeniesień wydatków.

3. W sposób celowy, a więc nie dokonywać wydatków zbędnych.

4. W sposób oszczędny.

5. Z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

Wykonawcy budżetu dokonując wydatków muszą przestrzegać owych zasad. W pewnych przypadkach wydatki budżetowe mogą być zablokowane. Ustawodawca wyróżnia dwa rodzaje blokad ze względu na ich przyczyny. Art. 177 ustawy o finansach publicznych mówi o blokadzie, która może być wprowadzona z powodu pewnych nieprawidłowości w wykonywaniu budżetu jak niegospodarność jednostek, naruszenie zasad gospodarki finansowej oraz z powodu nadmiaru posiadanych środków. Decyzję o blokadzie z tych powodów może podjąć MF w zakresie całego budżetu, bądź dysponenci części budżetowej w zakresie własnej części. Drugi rodzaj blokady wydatków może być wprowadzony w przypadku zagrożenia wykonania ustawy budżetowej. Tej blokady zgodnie z art. 179 uofp może dokonać Rada Ministrów.

Dysponenci budżetowi mają uprawnienia do dokonania wydatków, nie mają obowiązku ich dokonania. Zdarza się, że zaplanowane wydatki nie są dokonywane, bądź nie są wykonywane w pełnej wysokości. Zasadą jest, że wygasają z upływem roku budżetowego, nie mogą być dokonywane w następnym roku. Wyjątkiem od tej zasady są tzw. wydatki niewygasające, RM może ustalić wykaz owych wydatków niewygasających oraz określić ostateczny termin ich dokonania.

Wykład XIX

Budżet co do zasady powinien być wykonywanie zgodnie z postanowieniami ustawy budżetowej. Ta ustawa ma bowiem charakter wiążący, ale w ciągu roku budżetowego może zaistnieć szereg zjawisk, które wymagają zmiany kwot uchwalonego budżetu, głównie wydatków budżetowych. Jeżeli zmiany są daleko idące to Sejm uchwala nowelę do ustawy budżetowej. Inicjatywę ustawodawczą w zakresie zmiany tej ustawy należy do wyłącznej kompetencji Rady Ministrów. To właśnie RM wykonuje tę ustawę i ponosi z tego tytułu odpowiedzialność, ale nadto przyznaje różnym wykonawcom budżetu uprawnienia do wykonywania w ciągu roku budżetowego różnych zmian w budżecie w drodze decyzji tych organów. Uchwalanie noweli budżetowej ma miejsce w praktyce rzadko, to co roku wykonawcy w toku wykonywania budżetu dokonują licznych zmian budżetowych. Istnieją 2 rodzaje zmian budżetowych:

1. Przeniesienia wydatków budżetowych.

2. Rozdysponowanie rezerw budżetowych.

Ad.1

W przeszłości prawo polskie zezwalało na ustalanie dodatkowych wydatków budżetowych. W chwili obecnej wykonawcy budżetu nie mogą zwiększać łącznej kwoty wydatków budżetowych. Mogło by to prowadzić do powiększenia deficytu budżetowego, a wysokość tego deficytu ma charakter wiążący. Problem przeniesienia wydatków budżetowych polega na tym, że zmniejsza się kwotę wydatków ujętych w danej podziałce klasyfikacji budżetowej i powiększa jednocześnie o tę samą kwotę wydatek bądź wydatki w innych podziałkach klasyfikacji budżetowej. W ten sposób można także utworzyć nowe wydatki.

Przeniesienia wydatków budżetowych dokonuje się zawsze między podziałkami tego samego poziomu klasyfikacji budżetowej. W chwili obecnej upoważnienia do przenoszenia wydatków są dość mocno rozbudowane. RM może przenosić wydatki między częściami i między działami w przypadku stanów nadzwyczajnych zgodnie z art. 158 ustawy o finansach publicznych. Premier może przenosić wydatki między częściami w razie zniesienia lub przekształcenia ministerstwa. MF może natomiast przenosić wydatki między częściami dotyczącymi obsługi długu krajowego i zagranicznego, ale tylko w obrębie tego samego działu klasyfikacji. Ministrowie i wojewodowie mogą przenosić wydatki w ramach swoich części między rozdziałami i paragrafami. Mogą przekazać upoważnienie do przenoszenia wydatków między paragrafami jednostkom im podległym.

Przeniesienie wydatków budżetowych wykorzystywane w szerokim zakresie mogłyby doprowadzić do głębokich wewnętrznych zmian budżetowych. Dlatego ustawodawca wprowadza rozmaite ograniczenia w zakresie ich dokonywania. W chwili obecnej w szczególności nie wolno zwiększyć w drodze przeniesień wydatków na wynagrodzenia. Inne ograniczenie polega na niemożliwości dokonania przeniesień z wydatków majątkowych na wydatki niemajątkowe bez zgody MF.

Ad.2

Polega na rozdysponowaniu rezerw budżetowych. Rezerwy są to środki zaplanowane w budżecie po stronie wydatkowej budżetu, których przeznaczenie nie jest w momencie uchwalania budżetu w pełni określone. Jest ono określane w momencie rozdysponowania tych rezerw w trakcie roku budżetowego. Istnieją dwa rodzaje rezerw:

1. Ogólne - charakteryzuje się tym, że może być wykorzystana na jakiekolwiek rodzaje wydatków budżetowych. Rezerwą ogólną budżetu państwa dysponuje RM, a z jej upoważnienia do określonych kwot Premier i MF.

2. Celowe - są to takie rezerwy, które w chwili ich uchwalania mają określony rodzaj wydatków na jakie mogą być ewentualnie rozdysponowane np. rezerwa na wzrost wynagrodzeń, na usuwanie klęsk żywiołowych. Rezerwami celowymi dysponuje MF.

Wykorzystanie rezerw budżetowych nie niesie ze sobą potencjalnej możliwości głębokich zmian budżetu przez wykonawców budżetu. Uchwalając rezerwy Parlament z góry akceptuje granice możliwych zmian w ciągu roku budżetowego.

III faza - kontrola wykonania budżetu państwa

Zgodnie z art. 182 ustawy o finansach publicznych wykonanie budżetu państwa podlega kontroli Sejmu, w kontroli tej nie uczestniczy Senat. Kontrola wykonywania budżetu jest naturalnym uzupełnieniem parlamentu do uchwalania budżetu. W jej sprawowaniu Sejmowi pomaga NIK. Faza kontroli wykonania budżetu rozpada się na dwa stadia:

1. Sporządzenie sprawozdań z wykonania budżetu.

2. Kontrola właściwa.

Cały proces wykonywania budżetu jest rejestrowany w rachunkowości budżetowej. Rachunkowość budżetową prowadzą wszyscy wykonawcy budżetu. Ewidencjonują każdy dochód budżetowy i każdy wydatek. Na podstawie tych danych sporządzane są sprawozdania budżetowe okresowe(kwartalne, miesiącowe, półroczne i roczne).

Kontrola wykonywania budżetu jest sprasowywana już w ciągu roku budżetowego. Jest to kontrola bieżąca. MF przedstawia komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu i NIK-owi informację o przebiegu wykonania ustawy budżetowej za pierwsze półrocze(przedstawia do 10.09 roku budżetowego). Po zakończeniu roku budżetowego RM sporządza roczne sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej. Winno być ono sporządzone według szczegółowości i układu ustawy budżetowej. Do tego sprawozdania dołącza się omówienia wskazujące m.in. różnicę między budżetem uchwalonym, a wykonanym. Zgodnie z art. 226 Konstytucji RM przedkłada Sejmowi sprawozdanie z wykonania ustawy budżetowej wraz z informacjami o stanie zadłużenia państwa w ciągu 5 miesięcy od zakończenia roku budżetowego. NIK stosownie do art. 204 Konstytucji przedkłada Sejmowi analizę wykonania budżetu państwa. W Sejmie zarówno sprawozdanie RM jak i analiza NIK-u są szczegółowo rozpatrywane, badane w komisjach sejmowych, które wcześniej zajmowały się projektem ustawy budżetowej i uwagi są kierowane do komisji finansów publicznych. Na posiedzeniu plenarnym Sejmu komisja finansów publicznych przedstawia sprawozdanie z przebiegu tych prac oraz występuje z wnioskiem o przyjęcie lub odrzucenie sprawozdania RM oraz o podjęcie uchwały o udzieleniu, bądź odmowie udzielenia absolutorium. Zgodnie z art. 226 Konstytucji Sejm rozpatruje sprawozdanie RM i po zapoznaniu się z opinią NIK-u podejmuje uchwałę o udzielenie, bądź odmowie udzielenia absolutorium RM w ciągu 90 dni od przedłożenia Sejmowi sprawozdania. Udzielenie absolutorium oznacza akceptację wykonania ustawy budżetowej, Parlament stwierdza, że rząd wykonał ustawę prawidłowo. Odmowa udzielenia absolutorium oznacza ocenę negatywną wykonania tej ustawy przez RM. W chwili obecnej konstytucja nie określa wprost skutków prawnych nie udzielenia absolutorium, ale oznacza brak akceptacji Sejmu dla wykonania budżetu. Odmowa udzielenia absolutorium może być podstawą do sformułowania wniosków uchwalenia wotum nieufności, bądź podstawą do sformułowania wniosku o postawienie członków RM przed TS. W praktyce polskiej z zasady Sejm udzielał rządowi absolutorium.

Dochody budżetu państwa

Głównym, zasadniczym źródłem dochodów budżetu są dochody z podatków. Dochody nie podatkowe stanowią 10,3% dochodów ogółem(na 2011r), a środki europejskie zaplanowano w wysokości ok. 2,5 mld zł(1%). W ramach dochodów podatkowych dominujące znaczenie mają podatki od towarów i usług - 43% budżetu ogółem. Drugie w kolejności są wpływy z podatku akcyzowego. Łącznie wpływy z tzw. podatków pośrednich stanowią - 65,8% dochodów budżetu państwa ogółem. Na tym tle podatki dochodowe dają niewielkie wpływy - od osób fizycznych 14% dochodów ogółem, a od osób prawnych 9,1% dochodów ogółem. W ramach dochodów nie podatkowych największe są opłaty, grzywny, odsetki i niektóre inne dochody - 6,8%. Dywidendy - 1,6%, cła - 0,7%.

Wykład XX

Wydatki budżetu państwa odzwierciedlają zadania państwa, to co państwo robi. Od wielu lat obserwuje się w długim okresie czasu systematyczny wzrost wydatków państwa. W ostatnich latach w Polsce wydatki publiczne stanowią około 44% PKB. Z tego wydatki budżetu państwa wynoszą około połowę, 22% PKB, w ustawie budżetowej na rok 2011 łączno kwota wydatków budżetu państwa wynosi ponad 313 miliardów złotych.

1. Największą pozycją tych wydatków stanowią 26,6% wydatki budżetu ogółem, są to tzw. różne rozliczenia obejmujące w większości subwencje ogólne dla jednostek samorządu terytorialnego. [Wydatki na koszty prywatyzacji i rezerwy budżetowej].

2. Drugie w kolejności są wydatki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne. Są to:

• - dotacje do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

• -dotacje do KRUSu

• - rezerwy na emerytury i renty wypłacane bezpośrednio z budżetu ( np. tzw. emerytury mundurowe)

3. Kolejne wydatki to te na obsługę długu publicznego - w 2011 na 39 miliardów zł. - 12,7% wydatków budżetu).

4. Czwarta pozycja to wydatki na obronę narodową - 20 miliardów zł - 6,4% wydatków budżetu na 2011). Są to wydatki między innymi na wynagrodzenia, sprzęt i bioerzace utrzymanie armii.

5. Piąte miejsce to roczne wydatki na pomoc społeczną - 16 miliardów zł. - 4,1% wydatków budżetu na 2011.

6. Szóste to wydatki na bezpieczeństwo publiczne i i ochronę przeciwpożarową - 13 miliardów - 4,03%

7. Siódme - na administrację publiczną (szeroko rozumianą) - nieco ponad 12 miliardów zł - 3,9%

8. Ósme, to wydatki na szkolnictwo - niecałe 12 miliardów - 3, 75%

9. Dziewiąte to wydatki przeznaczone na wymiar sprawiedliwości - niecałe 10 miliardów - 3,2%.

10. Dziesiąte w klasyfikacji są wydatki na transport i łączność - 7 miliardów zł - 2,3% (duża część wydatków jest ujęta poza budżetem)

11. Na łowiectwo i rolnictwo przeznaczone jest niecałe 7 miliardów - 2,1%.

12. Ochrona zdrowia - 6,5 miliardów zł - 2% ale około 52 miliardów zł. jest poza budżetem(NFZ), a to co zawarte jest w budżecie to wysokospecjalistyczne leczenie(?).

13. Pozostałe wydatki są już istotnie mniejsze; z tych charakterystycznych to wydatki na naukę - 1,4%(około 4,5 miliarda zł.), na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego - 0,5%( 1,5 miliarda zł), na urzędy naczelnych organów państwa, ochrony prawa i sądy - 0,7% (2 miliardy zł).

Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego

Samorząd terytorialny jest obok państwa drugim rodzajem związku publicznoprawnego. On także prowadzi własną działalność finansową. Samorząd w Polsce został restytuowany w 1991 roku, wówczas na szczeblu gmin od roku 1999 działa także na szczeblu powiatu oraz wojewódzkim. Zgodnie z Konstytucją z 1997 roku (art. 164) podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Z art. 15 Konstytucji wynika natomiast, że ustrój terytorialny RP zapewnia decentralizacja władzy publicznej. Z art.16 Konstytucji i 165 wynika zasada samodzielności samorządu.

Samorząd terytorialny wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Każda jednostka samorządu terytorialnego posiada własny budżet. Ów budżet został zdefiniowany w art. 211 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z nim budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów tej jednostki. Jest uchwalany na rok budżetowy, który jest rokiem kalendarzowym, a podstawa gospodarki finansowej samorządu jest w danym roku uchwała budżetowa. Zatem budżet samorządowy ma formę uchwały (uchwalanej przez organ stanowiący samorząd). Budżety samorządowe są budżetami znacznie mniejszymi, niż państwa. Ich łączne dochody bądź wydatki kształtują się przeciętnie w granicach 30% dochodów bądź wydatków budżetu państwa. A tych budżetów jest niecałe 3000.

Wydatki budżetów samorządowych są ściśle związane z zadaniami samorządów. Owe zadania dzieli się na zadania własne i zadania zlecone samorządom do wykonania.

• Zadania własne samorządu są to zadania publiczne, służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Są nakładane na samorządy ustawami, najczęściej w sposób bezterminowy. Z różnych przedmiotowo ustaw wynikają zadania nałożone odpowiednio na gminy, powiaty i województwa. Rodzajowe katalogi tych zadań są ogłoszone w ustrojowych ustawach samorządowych ( a więc w ustawie o samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim).

• Zadania zlecone są zadaniami albo organów administracji rządowej, albo zadaniami innych samorządów. Mogą one jednak bądź na mocy ustaw, bądź w drodze porozumienia między zainteresowanymi podmiotami być zlecone do wykonania jednostkom samorządu terytorialnego. W przypadku zadań zleconych w drodze porozumienia mówi się czasami o zadaniach poruczanych.

Ów podział zadań na własne i zlecone ma istotne znaczenie dla gospodarki finansowej samorządu. Zadania własne samorządów są na ogół finansowane z tzw. dochodów własnych samorządu oraz z subwencji ogólnej. Samorządy mają pełną swobodę, samodzielność przy ich wykonaniu. Regionalna Izba Obrachunkowa dokonując kontroli wykonania tych zadań kieruje się jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem.

Zadania zlecone samorządom do wykonania są natomiast finansowane z dotacji celowych. Są ujmowane w budżetach samorządu w sposób szczególny. Opracowuje się dla tych zadań plan finansowy, który jest jednym z elementów budżetu samorządowego.

Kontrola wykonania zadań przez RIO jest sprawdzana nie tylko na podstawie kryterium legalności ale dodatkowo także na podstawie kryteriów gospodarności, rzetelności i celowości.

Dochody jednostek samorządu służą finansowaniu wydatków samorządowych. Zgodnie z art. 167 Konstytucji system dochodów powinien być stabilny. Owa stabilność ma zapewnić to, że źródła dochodów samorządu są określone w ustawie. Z tego samego artykułu wynika tzw. zasada adekwatności dochodów samorządów i przypadających im zadań. Samorządy winny być wyposażone w takie dochody publiczne aby mogły wykonać przypadające im zadania. W praktyce jednak, w Polsce obserwujemy systematycznie, proces przekazywania samorządom nowych zadań bez dostatecznego wyposażenia jej w dochody.

Dochody samorządu terytorialnego są określone w odrębnej ustawie ( ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Z art. 167 Konstytucji wynika jedynie, że dochodami samorządu są:

1. ich dochody własne,

2. subwencje ogólne,

3. dotacje celowe z budżetu państwa.

W ustawie o dochodach samorządu można wyróżnić następujące rodzaje tych dochodów:

1. dochody własne

2. subwencje ogólne

3. dotacje celowe z budżetu państwa ( przy czym subwencja i dotacje są określone często w doktrynie mianem transferów bądź dochodów rozliczeniowych, wszystkie 3 kategorie dochodów są określane mianem dochodów zwyczajnych).

Obok dochodów zwyczajnych ustawa o dochodach wymienia także dochody nadzwyczajne. Są to środki:

• pochodzące z budżetu Unii Europejskiej

• pochodzące z innych źródeł zagranicznych, nie podlegające zwrotowi

• inne środki.

Dochody własne samorządu są to dochody płynące ze źródeł przyznanych samorządom bezterminowo. Do dochodów własnych ustawodawca zalicza:

1. wpływy z podatków samorządowych, lokalnych (obecnie na poziomie gminy osiągają one wpływy z następujących podatków: od nieruchomości, środków transportowych, rolnego, leśnego, spadków i darowizn, czynności cywilnoprawnych, karty podatkowej);

2. wpływy z opłat samorządowych, np. opłaty parkingowe, drogowe, uzdrowiskowe, targowe, od psa, produktowe, zezwolenia na handel alkoholem;

3. dochody z majątku samorządu terytorialnego - czynsze oraz wpływy ze sprzedaży składników mienia samorządowego;

4. są to dochody samorządowych jednostek budżetowych oraz wpłaty od samorządowych zakładów budżetowych;

5. 5% wpływów związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej;

6. udziały w podatkach państwowych.

Wykład XXI

Wracając do problematyki dochodów jednostek samorządu terytorialnego, należy podkreślić, że są one bardzo zróżnicowane. Są to dochody przyznane jednostkom bezterminowo, ponadto transfery - subwencje i dotacje - dochody zwyczajne. Nadto są to wpływy z różnych środków zagranicznych.

Na dochody własne jednostek samorządu terytorialnego składają się wpływy z lokalnych podatków i opłat, jest to 5% dochodów z zadań zleconych, dochody z majątku jednostek samorządu terytorialnego, pochodzące z wpłat jednostek budżetowych i zakładów budżetowych. Oprócz źródeł dochodów własnych ustawodawca zalicza do nich także tzw. udziały. Udziały we wpływach z podatków państwowych, jest to określony procent wpływów z danego podatku, który co do zasady jest podatkiem państwowym. Samorządom przekazuje się ów procent dochodów wpływających bądź od osób mających miejsce zamieszkania na terenie danego samorządu, bądź od podmiotów mających swoją siedzibę na terenie samorządu. W chwili obecnej wszystkie jednostki samorządu terytorialnego wszystkich szczebli mają udziały w obydwu podatkach dochodowych, choć w różnej wysokości. Gminom w chwili obecnej 39,9% podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkujących na terenie danej gminy, powiat - 10,9%. Najmniejszy udział na województwo - 1,6%. W analogiczny sposób podatek od osób prawnych.

Do dochodów własnych samorządów zalicza się także odsetki od środków zgromadzonych na rachunkach bankowych, spadki, darowizny pieniężne czy wpływy z tzw. samo opodatkowania. Samorządy są wewnętrznie bardzo zróżnicowane, niejednorodne. Nie jest możliwe takie podzielenie źródeł dochodów między państwo a samorządy różnych szczebli aby zapewnić wszystkim tym związkom publiczno-prawnym wystarczające dochody własne na realizację ich zadań. Zapewniają samorządom największą swobodę w realizacji ich zadań. Stałym postulatem jest zatem żądanie przyznania samorządom kolejnych dochodów własnych. W chwili obecnej najlepiej wyposażone w dochody własne są gminy, najsłabiej powiaty.

Brak możliwości wyposażenia samorządów w dostateczne dochody własne stwarza konieczność istnienia tzw. dochodów rozliczeniowych. Owe dochody rozliczeniowe są to określone kwoty pieniędzy przyznawane samorządom w większości ze środków budżetu państwa. Występują w dwojakiej formie:

1. w postaci subwencji ogólnej - to środki które nie mają ściśle określonego przeznaczenia. Są przyznawane samorządom w oparciu o kryteria zobiektywizowane takie jak np. ilość uczniów w szkołach, stopa bezrobocia, PKB na jednego mieszkańca, czy powierzchnia dróg publicznych. Niewykorzystane do końca roku budżetowego środki subwencji ogólnej nie podlegają zwrotowi do budżetu państwa. Subwencję ogólną z budżetu państwa otrzymują wszystkie samorządy. O przeznaczeniu środków subwencji decydują organy stanowiące samorządu. Tylko dla potrzeb obliczania kwoty subwencji jest ona dzielona na różne części. Nazwy tych części nie wiążą przy wykorzystywaniu tych środków. W chwili obecnej gminy i powiaty otrzymują w ramach subwencji ogólnej następujące części:

• wyrównawczą - która jest przydzielana wg kryterium dochodów podatkowych na jednego mieszkańca

• równoważącą - która jest przydzielana wg kryterium sytuacji finansowej w szczególności wg. wysokości wydatków na pomoc społeczną

• oświatowa - która jest przydzielana wg specjalnego algorytmu uwzględniającego wiele kryteriów takich jak: ilość uczniów, ilość uczniów niepełnosprawnych, typy i rodzaje szkół, czy stopnie awansu nauczycieli. Wydatki na edukację, są jedną z największych grup wydatków.

Na szczeblu województw subwencja ogólna ma 3 części:

• wyrównawczą - to samo kryterium co w gminach

• oświatową - także wg tego algorytmu co w gminach i powiatach

• regionalną - przyznawaną w oparciu o kryteria makroekonomiczne takie jak np. stopień bezrobocia, powierzchnia dróg, PKB przypadający na jednego mieszkańca

• w postaci dotacji celowych - są z zasady przyznawane na ściśle określone zadania, mogą być przyznawane przez kryteria zobiektywizowane bądź uznaniowo, niewykorzystane do końca roku środki dotacji celowej podlegają zwrotowi. Dotacje celowe są instrumentem sterowania działalnością podmiotu dotowanego. W chwili obecnej istnieje dość rozbudowany system dotacji celowych. Można wyróżnić:

• dotacje celowe udzielane na mocy ustawy - w jej ramach można przykładowo wskazać na dotacje celowe przydzielane z budżetu państwa na dofinansowanie różnych zadań własnych samorządów np. objętych kontraktem wojewódzkim, na zadania objęte mecenatem państwa w dziedzinie kultury czy na usuwanie bezpośrednich zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego.

• dotacje celowe udzielane na mocy porozumienia - przyznawane są np. dotacje na niektóre zadania zlecone samorządom z zakresu administracji rządowej, albo z zakresu działania innych samorządów, albo na pomoc innym samorządom.

Następny rodzaj dochodów jednostek samorządu terytorialnego to środki pochodzące ze źródeł zagranicznych w tym środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej. Te środki są przekazywane samorządom zgodnie z odrębnymi procedurami określonymi albo w ustawie o finansach publicznych, albo w umowie międzynarodowej. Obok tych dochodów samorządy mogą także korzystać ze środków pochodzących ze źródeł zwrotnych. Ustawodawca określa je mianem przychodów. W doktrynie nazywa się je niekiedy dochodami zwrotnymi. Samorządy mogą otrzymywać wpływy:

1. ze sprzedaży samorządowych papierów wartościowych - a więc obligacji samorządowych

2. z kredytów zaciągniętych w bankach dwojakiego rodzaju

1. krótkoterminowych - na pokrycie niedoboru budżetu w ciągu roku budżetowego

2. długoterminowych - na sfinansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w dochodach samorządów

Rozmiary zadłużenia samorządów są limitowane. Łączna kwota spłat w danym roku budżetowym nie może przekroczyć określonego przez prawo limitu dochodów budżetowych. Nadto obowiązuje szereg innych rygorów, np. obowiązek uzyskania opinii od Regionalnej Izby Obrachunkowej o możliwości spłaty zadłużenia. Czy wyznaczona przez prawo wysokość dyskonta. W przypadku samorządów najbardziej zamożnych mamy do czynienia z dokonywaniem pewnych wpłat na rzecz budżetu państwa. Jednostki samorządu terytorialnego w których wysokość dochodów podatkowych na jednego mieszkańca przekracza określone przez prawo pułapy są zobowiązane do dokonania wpłaty na rzecz budżetu państwa ale z przeznaczeniem na zwiększenie subwencji ogólnej. Jest to zatem mechanizm pewnego wyrównywania dysproporcji w dochodach samorządów. Wpłatę tę nazywa się tzw. janosikowym.

Procedura budżetowa samorządu

W budżetach samorządowych stosuje się tę samą klasyfikację budżetową co w budżecie państwa ale bez części budżetowych. Projekt budżetu samorządowego opracowuje zarząd na celu powiatów i województw a na szczeblu gmin wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Jest to wyłączna kompetencja ograno wykonawczych samorządu. Tryb prac nad projektem budżetu samorządowego w tym szczegółowość tego projektu i terminy budżetowe określa organ stanowiący samorządu, a więc Rada Gminy, Rada Powiatu, Sejmik Wojewódzki. Do projektu budżetu organ wykonawczy dołącza uzasadnienie projektu oraz inne materiały określone przez organ stanowiący projekt budżetu winien być przedłożony do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy.

Jest on przedkładany organowi stanowiącemu oraz regionalnej Izbie Obrachunkowej która przygotowuje opinię o tym projekcie. Ta opinia musi być przedłożona organowi stanowiącemu przed uchwaleniem budżetu. Postępowanie z projektem budżetu samorządowego w ogranie stanowiącym określa ten organ. Budżet samorządowy powinien być uchwalony przed rozpoczęciem roku budżetowego a więc zgodnie z zasadą uprzedniości budżetu. W szczególnych przypadkach budżet może być uchwalony do 31 stycznia, w praktyce tak się bardzo często zdarza. Jeśli ów termin 31stycznia nie zostanie dochowany to budżet samorządowy jest zastępczo ustalany do końca lutego przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

Uchwalając budżet samorządowy organ stanowiący jest w pewnym zakresie ograniczony, nie może bez zgody organu wykonawczego zmniejszyć dochodów lub zmniejszyć wydatków zwiększając jednocześnie deficyt budżetowy. Po drugie ustawa o finansach publicznych z 2009 roku wprowadziła obowiązek uchwalania zrównoważonych dochodów i wydatków bieżących budżetu samorządowego. Deficyt może zatem dotyczyć jedynie wydatków majątkowych, to istotne ograniczenie nieznane w przypadku budżetu państwa.

Po uchwaleniu budżetu samorządowego organy wykonawcze samorządu w pierwszej kolejności opracowują podstawy planistyczne wykonania budżetu.

Po pierwsze przekazują samorządowym jednostkom organizacyjnym informacje o przypadających im ostatecznie kwotach dochodów i wydatków. Na tej podstawie jednostki te ustalają własne plany finansowe.

Po drugie organy wykonawcze opracowują szczegółowy plan finansowy zadań zleconych z zakresu administracji rządowej.

Budżet samorządowy jest wykonywany przez organ wykonawczy samorządu i samorządowe jednostki organizacyjne. Organ wykonawczy samorządu sprawuje:

1. ogólny nadzór nad wykonaniem dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów samorządu

2. dokonuje niektórych zmian budżetowych np. dysponuje rezerwami budżetowymi albo dokonuje zmian w związku ze zmianami dotacji celowych lub może jeśli otrzyma upoważnienie od organu stanowiącego przenosić niektóre wydatki budżetowe

3. może w pewnych przypadkach blokować zaplanowane wydatki budżetowe.

Samorządowe jednostki organizacyjne wykonują własne plany finansowe będące wycinkami budżetu samorządowego. W toku wykonywania budżetu samorządowego obowiązują te same zasady co przy wykonywaniu budżetu państwa, a więc zgodnie z art. 254 Ustawy o finansach publicznych ustalanie, pobieranie i odprowadzanie dochodów następuje na zasadach i w terminach wynikających z przepisów dotyczących tych dochodów. Wydatki są dokonywane w granicach kwot określonych w planie finansowym w sposób celowy, oszczędny, zgodnie z planowanym przeznaczeniem i z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Nie zrealizowane do końca roku wydatki wygasają. Organ stanowiący samorządu może jednak ustalić wykaz wydatków, które nie wygasają. Obsługę bankową wykonania budżetu samorządowego sprawuje bank wybrany zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Kontrola wykonania budżetu samorządowego jest sprawowana już w ciągu roku budżetowego bo organ wykonawczy opracowuje okresową informację o wykonaniu budżetu za pierwsze półrocze oraz po zakończeniu roku budżetowego. Sprawozdanie roczne z wykonania budżetu samorządowego jest przedkładane do 31 marca roku następnego organowi stanowiącemu i Regionalnej Izbie Obrachunkowej. RIO opiniuje to sprawozdanie. Organ stanowiący rozpatruje sprawozdanie do 30 czerwca i podejmuje uchwałę w przedmiocie absolutorium. Nie udzielnie absolutorium zarządowi powiatu bądź województwa jest równoznaczne z wnioskiem o odwołanie zarządu. Nieudzielenie absolutorium wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta, jest równoznaczne z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania tego organu.

Wykład XXII

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Problematyka tej dyscypliny jest uregulowana w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych z 2004 roku.

Podmiotami ponoszącymi tą odpowiedzialność są przede wszystkim pracownicy sektora finansów publicznych oraz inne osoby dysponujące środkami publicznymi. Odpowiedzialność ta dotyczy także podmiotów spoza sektora finansów publicznych jeśli gospodarują one środkami publicznymi ( np. dotacje).

Ustawodawca nie określa pojęcia dyscypliny finansów publicznych. Wylicza natomiast w tej ustawie katalog czynności stanowiących naruszenie tej dyscypliny. Jest to katalog enumeratywny ( wyczerpujący). Przykładowo naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest:

• zaniechanie ustalania należności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo pobieranie jej w kwocie niższej, niż należna

• przekraczanie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatku ze środków publicznych niezgodnie z przeznaczeniem

• wykorzystanie środków funduszu celowego albo naruszenie zasad udzielania dotacji budżetu.

Osoby ponoszące odpowiedzialność odpowiadają zarówno a umyślne jak i nieumyślne naruszenie dyscypliny. Nie stanowi jednak naruszenia dyscypliny działanie mające wyłącznie na celu zapobieżenia szkodzie w mieniu publicznym lub usunięcie takiej szkody albo mające na celu ograniczenie skutków zdarzenia losowego.

Stronami w sprawach o naruszenie dyscypliny są:

1. Obwiniony za naruszenie przepisów ustawy

2. Rzecznik Dyscypliny finansów publicznych pełniący funkcje oskarżyciela.

Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny jest dwuinstancyjne.

W pierwszej instancji orzekają:

• resortowe komisje orzekające

• komisje orzekające przy szefie kancelarii Rady Ministrów

• wspólna komisja orzekająca, w odniesieniu do pracowników kancelarii Sejmu, Senatu, prezydenta, Trybunałów, NIK, niektórych innych podmiotów (wszystkie organy niezwiązane z organami administracji rządowej)

• regionalne izby orzekające.

W drugiej instancji orzeka Główna Komisja Orzekająca.

Za naruszenie dyscypliny finansów publicznych karami są:

1. upomnienie

2. nagana

3. kara pieniężna, której wysokość nie może przekraczać trzech przeciętnych wynagrodzeń

4. zakaz pełnienia funkcji kierowniczych związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do pięciu lat.

Orzekając karę komisja kieruje się stopniem winy, skutkami oraz szkodliwością czynu dla finansów publicznych.

Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest niezależna od innych rodzajów odpowiedzialności prawnej, np. odpowiedzialności cywilnej, czy dyscyplinarnej. Jednak odpowiedzialność karna i karna skarbowa ma pierwszeństwo przed odpowiedzialnością za naruszeniem dyscypliny. W przypadku wszycia za ten sam czyn postępowania karnego lub karnego skarbowego oraz postępowania za naruszenie dyscypliny to ostatnie postępowanie zawiesza się do czasu zakończenia postępowania karnego lub karnego skarbowego.

W przypadku prawomocnego skazania za przestępstwo lub wykroczenie albo za przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe, będące jednocześnie naruszeniem dyscypliny, postępowanie o naruszenie dyscypliny umarza się.

Dług publiczny

Dług publiczny jest to suma zobowiązań jednostek sektora finansów publicznych w danym czasie. Konstytucja z 1997 roku posługuje się dwoma terminami:

• -dług publiczny (mający szersze znaczenie)

• -państwowy dług publiczny - mający węższe znaczenie , obejmujący dług Skarbu Państwa, i państwowych jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych.

W ustawie o finansach publicznych, obowiązującej i poprzednich, ustawodawca posługuje się jedynie terminem państwowy dług publiczny. Nadaje mu jednak szerokie znaczenie. Państwowy dług publiczny oznacza tutaj:

• dług Skarbu Państwa ( nazywany przez polityków i ekonomistów długiem rządowym)

• dług jednostek samorządu terytorialnego

• dług innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych.

W praktyce największy dług, w chwili obecnej, to dług Skarbu Państwa i innych państwowych jednostek organizacyjnych ( jest to ponad 99% długu publicznego, a przy tym dług ZUS-u i KRUS-u).

Do długu publicznego zalicza się następujące tytuły dłużne( zgodnie z art. 72 ustawy o finansach publicznych):

1. wyemitowane papiery wartościowe opiewające na wierzytelności pieniężnej

2. zaciągnięte pożyczki i kredyty

3. przyjęte depozyty

4. różne, wymagalne zobowiązania Skarbu Państwa lub innych jednostek sektora finansów publicznych, wynikające np. z ostatecznych decyzji administracyjnych, z prawomocnych wyroków sądów lub z różnych ustaw.

Dług publiczny może być długiem krajowym lub zagranicznym.

Dług krajowy, to dług wobec polskich podmiotów (np. polskich banków, Otwartych Funduszów Emerytalnych, innych instytucji finansowych, czy obywateli polskich). Dług zagraniczny to zobowiązania wobec państw obcych, banków zagranicznych, międzynarodowych instytucji finansowych ( np. międzynarodowy fundusz finansowy, bank światowy, czy inne podmioty zagraniczne).

Dług publiczny powstaje zawsze w związku z dokonywaniem wydatków publicznych przekraczających dochody publiczne. Najczęstszą przyczyną powstawania długu jest systematyczne, długotrwale uchwalanie budżetów z deficytami budżetowymi.

Dług publiczny powstaje także w okresach wyjątkowo powiększonych wydatków publicznych. Wiąże się wówczas z interwencją prowadzona w sposób świadomy przez organy państwowe.

Wreszcie dług publiczny rośnie często z powodu powstania tzw. pułapki zadłużenia. Państwo jest zmuszone do zaciągania nowych długów aby spłacać stare. Zaciąganie długów oznacza zawsze życie na rachunek przyszłych pokoleń.

Konstytucja polska limituje rozmiary państwowego długu publicznego. Zgodnie z art. 218 ust.5 dług ten nie może przekroczyć ³/₅ PKB. Konstytucyjny zapis jest odpowiednikiem traktatu z Maastricht, ustanawiający taki sam limit długu publicznego. W traktacie tym ustanowiono także drugi limit dotyczący deficytu budżetowego. Ów deficyt nie powinien przekraczać 3% PKB. Tego drugiego ograniczenia prawo polskie nie normuje.

Polska ustawa o finansach publicznych normuje tzw. procedury ostrożnościowe i sanacyjne (art. 86). Ustala się w tych przepisach trzy różne progi określające wysokość długu publicznego oraz ograniczenia, które są wprowadzane przy przejściu do kolejnego progu. Celem tych procedur jest niedopuszczenie do przekroczenia konstytucyjnej granicy długu publicznego.

I próg ostrożnościowy obejmuje przypadek, gdy państwowy dług publiczny jest większy niż 50% PKB ale nie większy niż 55% PKB. W takim przypadku Rada Ministrów ma obowiązek uchwalenia projektu ustawy budżetowej, w której relacje deficytu budżetu państwa do dochodów budżetu państwa nie może być wyższa niż taka relacja w roku budżetowym bieżącym.

II próg ostrożnościowy dotyczy przypadku, w którym państwowy dług publiczny w relacji do PKB jest większy niż 55% ale mniejszy niż 60%. Jeżeli mamy z nim do czynienia, to Rada ministrów uchwala projekt ustawy budżetowej w którym:

1. nie przewiduje się deficytu budżetu państwa albo przewiduje ale w takiej wysokości aby relacja długu Skarbu Państwa do PKB na koniec przyszłego roku budżetowego była niższa niż relacja w roku poprzedzającym bieżący rok budżetowy.

2. w tymże projekcie ustawy budżetowej nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej strefy finansowej

3. ogranicza się waloryzację rent i emerytur tylko do poziomu inflacji

4. wprowadza się zakaz wydawania kredytów i pożyczek z budżetu państwa

5. nie zezwala się na wzrost wydatków w pozarządowych częściach budżetowych

6. Rada Ministrów dokonuje przeglądu wydatków oraz przedstawia program sanacyjny mający na celu obniżenie relacji długu do PKB

7. budżety samorządowe winny być co do zasady zrównoważone - tylko wydatki związane z realizacja zadań finansowanych ze środków europejskich mogą być wyższe, niż dochody.

III próg - w przypadku gdy relacja państwowego długu publicznego do PKB jest równa lub większa niż 60% stosuje się wszystkie ograniczenia z progu pierwszego i drugiego ale nad to wydatki budżetów samorządowych( wszystkie) nie mogą być wyższe od dochodów. Jednostki sektora finansów publicznych nie mogą udzielać nowych poręczeń lub gwarancji. Rada Ministrów przedkłada Sejmowi program sanacyjny mający ograniczyć relacje do poziomu poniżej 60%.

Wykład XXIII

Zarządzanie długiem publicznym należy do kompetencji MF i organów samorządowych. MF zarządza długiem SP, a organy samorządowe zaś długiem samorządowym. MF posiada w szczególności następujące kompetencje:

1. Określa strategie oddziaływania na dług sektora finansów publicznych.

2. Ogłasza w Monitorze Polskim różne relacje i informacje dotyczące długu, w tym relacje długu do PKB.

3. Zaciąga zobowiązania w imieniu SP.

4. Spłaca zobowiązania.

5. Dokonuje innych czynności związanych z długiem SP.

Na szczeblu samorządowym do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego należy podejmowanie uchwał w następujących sprawach:

1. Emitowanie obligacji komunalnych.

2. Określanie zasad zbywania i nabywania obligacji, a także ich wykupywania.

3. Zaciąganie długoterminowych pożyczek i kredytów.

4. Ustalanie maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów długoterminowych zaciąganych przez organ wykonawczy.

Pozostałe czynności wykonują organy wykonawcze samorządu.

Instrumentami zaciągania długu publicznego są:

1. Sprzedaż wyemitowanych papierów wartościowych - skarbowe papiery wartościowe są papierami wartościowymi w których SP stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela takiego papieru i zobowiązuje się do wykonania określonego świadczenia pieniężnego lub niepieniężnego. Skarbowe papiery wartościowe opiewające na świadczeniach pieniężnych mogą mieć postać trojakiego rodzaju:

1. Bonu skarbowego, który jest krótkoterminowym papierem wartościowym o wysokich nominałach. Bony są papierami o terminie wykupu krótszym niż 1 rok, mają wartość co najmniej 1000zł.

2. Obligacje skarbowe są papierami wartościowymi długoterminowymi o terminie wykupu nie krótszym niż 1 rok. Nominały obligacji są niższe niż bonów skarbowych.

3. Skarbowy papier oszczędnościowy, jest on kierowany do osób fizycznych, podczas gdy inne mogą być kupowane przez różne podmioty. Skarbowe papiery wartościowe są oprocentowane w postaci dyskonta jeśli w chwili sprzedaży wartość tego papieru jest niższa niż jego nominał, bądź w postaci odsetek.

2. Zaciąganie kredytów i pożyczek - SP może zaciągać kredyty i pożyczki wyłącznie na sfinansowanie tzw. potrzeb pożyczkowych budżetu państwa. Jest to zapotrzebowanie na środki w celu pokrycia deficytu budżetowego, raty spłat długu publicznego, których terminy zapadalności są określone na dany rok budżetowy oraz do pokrycia niektórych innych zobowiązań. Pożyczka może być udzielona przez bank, bądź inne podmioty np. fundusze celowe jeżeli mają osobowość prawną, czy różne instytucje finansowe. Kredyty natomiast mogą być udzielone jedynie przez banki. Kwota zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz przyrostu zadłużenia z tytułu wyemitowanych skarbowych papierów wartościowych nie może przekroczyć limitu określonego przez ustawę budżetową.

Jednostki samorządu terytorialnego mogą emitować jedynie obligacje komunalne oraz zaciągać kredyty i pożyczki. Ustawodawca wprowadza cały szereg różnych ograniczeń w odniesieniu do długu samorządowego:

1. Kredyty i pożyczki oraz zobowiązania z tytułu obligacji komunalnych mogą być zaciągane tylko do wysokości wskazanej w ustawie o finansach publicznych.

2. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać zobowiązania których koszty obsługi są ponoszone co najmniej raz w roku.

3. Dyskonto od obligacji komunalnych nie może przekroczyć 5% wartości nominalnej, a kapitalizacje odsetki czyli dopisywanie ich do długu jest niedopuszczalne.

4. Samorządy mogą zaciągać zobowiązania, których wartość nominalna należna do zapłaty w dniu wymagalności jest wyrażona w zł i jest ustalona w dniu zawarcia transakcji.

Suma zaciągniętych zobowiązań nie może przekroczyć kwoty ustalonej w uchwale budżetowej. Regionalna Izba Obrachunkowa ma obowiązek wydać opinię o możliwości spłaty kredytu, pożyczki, bądź wykupu obligacji nominalnych. Ta opinia jest przekładana podmiotom do których jest kierowana oferta nabycia papierów, bądź udzielenia pożyczki.

Dług publiczny może także powstać z udzielonych wcześniej gwarancji i poręczeń przez SP, samorządy, lub niektóre inne jednostki sektora finansów publicznych. Jeśli podmioty, którym udzielono owych poręczeń, lub gwarancji nie wykonują swoich zobowiązań to mogą one powiększyć dług publiczny.

PODATKI:

Podatki są jedną z najstarszych instytucji finansowych. Pojawiły się wraz z pojawieniem pieniądza i upowszechnieniem gospodarki towarowo-pieniężnej. Wyparły w znacznym zakresie ponoszone wcześniej świadczenia przymusowe naturalne, rzeczowe i osobiste. Znane już były w państwach starożytnych. W państwach formacji feudalnych, w których nastąpił nawrot do gospodarki naturalnej zaniknęły, odrodziły się jednak pod koniec średniowiecza wraz z powtórnym upowszechnieniem pieniądza. Od tego czasu są głównym rodzajem świadczenia płaconym na rzecz związków publiczno-prawnych. Są głównym rodzajem danin publicznych.

Państwa współczesne są państwami podatkowymi, absolutnym wyjątkiem są „mini-państwa” w których podatki są bardzo niskie, a w szczególności Brunei gdzie nie ma podatków. Zdarza się, że małe państwa mają niektóre podatki b. niskie, określa się je wówczas mianem oaz podatkowych, bądź rajów podatkowych. Stawki podatków w tych państwach, zwłaszcza podatków dochodowych są znacznie niższe niż w państwach sąsiadujących, albo istnieją niezwykle korzystne zwolnienia podatkowe.

Podatek jest zdefiniowany w ustawie ordynacja podatkowa. Definicja legalna została zbudowana na podstawie wcześniejszych ustaleń doktryny prawa podatkowego. Zgodnie z art.6 ordynacji podatkowej, podatek jest to świadczenie pieniężne na rzecz SP, województwa, powiatu, gminy publiczno-prawne, przymusowe wynikające z ustawy podatkowej, nieodpłatne i bezzwrotne. Cechy:

1. Podatek jest świadczeniem pieniężnym, więc jest wnoszony w formie pieniądza, choć w wyjątkowych przypadkach zobowiązania podatkowe może wygasnąć poprzez przyjęcie w zamian za podatek jakiegoś majątku podatnika. Zobowiązanie podatkowe jest zawsze ustalane w pieniądzu.

2. Podatek jest świadczeniem na rzecz SP, województwa, powiatu, gminy, a więc na rzecz związku publiczno-prawnego. Nie są podatkami świadczenia wnoszone na rzecz innych podmiotów.

3. Podatek jest świadczeniem publiczno-prawnym, jest oparte o przepisy prawa publicznego, a nie prywatnego.

4. Podatki są nakładane z mocy uprawnień władczych, wynikają z imperiów a nie z umowy. Nie są przedmiotem umowy, ani nie są dobrowolne, są nakładane jednostronnie przez państwo.

5. Podatki są świadczeniami przymusowymi, co oznacza, że podmiot publiczny może wyegzekwować podatek stosując środki przymusu państwowego. Ta cecha podatku jest b. często podkreślona w literaturze, zwraca jednak uwagę to, że przymusowo można egzekwować także świadczenia wynikające z umowy. W teorii podkreśla się zatem niekiedy, że istotniejsze jest to, że podatek jest świadczeniem obowiązkowym. Obowiązek jego zapłaty jest obowiązkiem prawnym wynikającym z przepisów prawa.

6. Podatek jest świadczeniem wynikającym z ustawy podatkowej, nie może być nałożony aktem prawnym podustawowym. Z art. 217 Konstytucji wynika, że nakładanie podatków i innych danin publicznych następuje w drodze ustawy. Nałożenie go ustawą umożliwia zachowanie generalnego charakteru podatków. Każdy podmiot należący do tej samej kategorii płaci tyle samo i taki sam sposób podatki nie mogą być indywidualizowane.

7. Podatek jest świadczeniem nieodpłatnym co oznacza, że podmiot płacący podatek nie otrzymuje od związku publicznoprawnego, na rzecz którego ten podatek płaci, żadnego świadczenia wzajemnego. Inaczej mówiąc, podatek nie jest świadczeniem ekwiwalentnym. W nauce ekonomii mówi się czasem o ekwiwalentności ogólnej podatku. W zamian za wniesione podatki państwo świadczy różne usługi publiczne finansowane z tych wpływów. Albo podatki wykorzystane na cele gospodarcze pozwalają w przyszłości osiągnąć wyższe wpływy z podatków. W sensie prawnym podatek jest zawsze świadczeniem nieodpłatnym. Nie można się skutecznie domagać żadnego świadczenia wzajemnego ze strony związku publicznoprawnego.

8. Ostatnią cechą świadczenia podatkowego jest jego bezzwrotny charakter. Podatek nie podlega zwrotowi na rzecz płacącego. Ma charakter definitywny. Tym się różni np. od pożyczki publicznej (przymusowej).

W teorii niekiedy dodatkowo podkreśla się, ze podatek jest świadczeniem o charakterze generalnym. Oznacza to, że każdy podmiot znajdujący się w takiej samej sytuacji należący do kategorii, na którą nałożono obowiązek podatkowy, płaci podatek w takiej samej wysokości i na takich samych zasadach. Podatki nie mogą być zatem indywidualizowane.

Wykład XXIV

Elementy konstrukcji podatku

Poszczególne podatki są budowane według określonego schematu, według pewnych elementów. Ów schemat określa się mianem elementów konstrukcji podatku. Wyróżnia się następujące obligatoryjne elementy konstrukcji podatku:

1. podmiot podatku

2. przedmiot podatku

3. podstawa opodatkowania

4. stawki podatkowe

5. termin i sposób zapłaty podatku

W niektórych podatkach występują także elementy fakultatywne:

1. zwolnienia podatkowe

2. ulgi podatkowe

3. zwyżki podatkowe

Omówienie elementów obligatoryjnych

Ad a - podmiot podatku

W stosunkach podatkowo-prawnych występują zawsze 2 podmioty podatków:

1. podmiot czynny - jest nim związek publicznoprawny reprezentowany przez organ podatkowy, na rzecz którego podatek jest płacony

2. podmiot bierny - jest nim podatnik; podlega on obowiązkowi podatkowemu, a więc inaczej mówiąc jest to podmiot, na którym ciąży obowiązek zapłaty podatku.

Podatnikami mogą być różne podmioty:

1. osoby fizyczne

2. osoby prawne

3. jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej.

Ustawodawca może jednak nakładać podatki także na inne kategorie podmiotów, jak np. Podatkowa Grupa Kapitałowa, a więc spółki posiadające osobowość prawną, które zawarły umowę o utworzeniu podatkowej grupy kapitałowej.

O tym, kto jest podatnikiem danego podatku decydują przepisy konkretnej ustawy podatkowej. Podmiot czynny podatku jest reprezentowany w stosunku prawnym (podatkowym) przez organ podatkowy. Ów organ to organ państwa lub samorządu terytorialnego, który wymierza podatek i go pobiera. Istnieją państwowe organy podatkowe, które wymierzają i pobierają podatki będące dochodami Skarbu Państwa oraz niektóre podatki będące dochodami samorządu terytorialnego, jak podatek od spadków i darowizn oraz podatek od czynności cywilnoprawnych. Samorządowe organy podatkowe wymierzają i pobierają pozostałe podatki samorządów. Państwowymi organami podatkowymi są:

1. w I instancji - naczelnik Urzędu Skarbowego, naczelnik Urzędu Celnego

2. w II instancji - dyrektor Izby Skarbowej, dyrektor Izby Celnej

W niektórych sprawach, np. w przypadku wzruszenia decyzji ostatecznej, organem podatkowym jest Minister Finansów w I instancji oraz rozpatruje wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w II instancji. Samorządowymi organami podatkowymi są wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta, marszałek województwa. Organem odwoławczym jest Samorządowe Kolegium Podatkowe. Stosunek łączący podatnika z organem podatkowym ma charakter stosunku zobowiązaniowego. Treścią tego stosunku jest obowiązek zapłaty podatku. Podatnik jest dłużnikiem podatkowym. Wierzycielem podatkowym jest związek publicznoprawny reprezentowany przez organ podatkowy. Organy podatkowe działają zgodnie ze swoją właściwością miejscową i rzeczową.

Mówiąc o podmiocie podatku, najczęściej mamy na myśli podatnika, a nie podmiot czynny podatku.

W niektórych stosunkach podatkowych, obok podatnika i organu podatkowego, występują jeszcze inne podmioty. Dość często są to tzw. podmioty pośredniczące między podatnikiem a organem podatkowym. Podmiotami pośredniczącymi są płatnik i inkasent. Płatnik jest to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, która jest obowiązana do obliczenia podatku, pobrania go od podatnika i wpłacenia w terminie organowi podatkowemu. Płatnik nie jest podatnikiem.

Niekiedy płatnikami mogą być inne podmioty. Ostatnio w polskim prawie podatkowym obowiązek obliczenia podatku i płacenia na rachunek organu podatkowego jest nakładany na podatnika. Mówimy wówczas o samoobliczeniu podatku. Owa metoda jest stosowana obecnie w większości polskich podatków, choć nie do wszystkich kategorii podatników tych podatków.

Drugi z podmiotów pośredniczących - inkasent - jest zobowiązany do pobrania podatku od podatnika i do wpłacenia w terminie organowi podatkowemu. Inkasent podatku nie oblicza. Wylicza go najczęściej organ podatkowy. Ustala wysokość zobowiązania w decyzji podatkowej.

Inkasent jest to osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej. Ustawa może ustanawiać inkasentami inne podmioty.

Czasami w stosunkach prawnopodatkowych mogą wystąpić jeszcze inne podmioty. Mogą to być np. osoby trzecie ponoszące odpowiedzialność za cudzy dług podatkowy.

Ad b - przedmiot podatku

Bywa on określany w teorii różnie. Ogólnie można powiedzieć, że jest to określona sytuacja faktyczna bądź prawna, z zaistnieniem której przepisy prawa wiążą obowiązek zapłaty podatku. Sytuacja faktyczna to np. posiadanie rzeczy albo osiągnięcie dochodu. Sytuacja prawna to przykładowo stanie się właścicielem rzeczy np. nieruchomości albo otrzymanie spadku lub darowizny. Przedmiot podatku znajduje zazwyczaj odzwierciedlenie w nazwie podatku.

Zjawiska poddawane opodatkowaniu mogą być bardzo różne.

Współcześnie przedmiotem opodatkowania czyni się bardzo często osiągnięty dochód, czasami osiągnięty przychód, uzyskane obroty, czy posiadany majątek.

Ad c - podstawa opodatkowania

Jest to ujęty ilościowo bądź wartościowo przedmiot podatku. Podstawa opodatkowania jest bliższym określeniem przedmiotu podatku. Podstawa ujęta ilościowo to np. powierzchnia gruntów. Podstawa ujęta wartościowo to np. wysokość dochodu osiągniętego w roku podatkowym albo wartość nabytych rzeczy i praw choćby w drodze darowizny. Podstawę opodatkowania ustalają niekiedy sami podatnicy, na podstawie różnych dokumentów, np. na podstawie informacji podatkowych otrzymanych od płatników i na podstawie faktur związanych z ulgami, z których chcą skorzystać.

Niektórzy podatnicy prowadzący działalność gospodarczą mają obowiązek prowadzenia ksiąg podatkowych, zwłaszcza podatkowej księgi przychodów i rozchodów bądź ksiąg rachunkowych.

Niektórzy teoretycy od podstawy opodatkowania odróżniają jeszcze podstawę obliczenia podatku. Jest to skorygowana podstawa opodatkowania poprzez odliczenie ulg podatkowych bądź doliczenie zwyżek podatkowych.

Ad d - stawki podatkowe

Stawka podatkowa jest to współczynnik pozwalający określić wysokość podatku. Zastosowanie stawki podatkowej do podstawy opodatkowania umożliwia wyliczenie wysokości podatku. Stawki nie należy mylić z kwotą podatku. Wyróżniamy:

1. stawki kwotowe - Występują w postaci ilości jednostek pieniężnych, np. 5 gr od 1 m² powierzchni.

2. stawki procentowe / stosunkowe - Występują w postaci relacji pewnego stosunku do podstawy opodatkowania. Mogą wystąpić jako stawki procentowe, a więc wyrażone w procencie, np. 23% z tytułu obrotu danym towarem. Drugi sposób wyrażenia stawki to stawki ułamkowe, np. ½ podstawy opodatkowania. Nie są stosowane w Polsce. Trzeci sposób wyrażenia stawki to stawki wielokrotnościowe, np. 3-krotność podstawy opodatkowania. Nie są stosowane w Polsce.

Wykład XXV

Inny podział stawek ze względu na relacje zachodzące między podstawą opodatkowania a stawką. Ze względu na to kryterium wyróżniamy 2 rodzaje stawek podatkowych:

1. stawki stałe

2. stawki zmienne

Ad a - stawki stałe

Nie zmieniają się wraz ze zmianą wysokości podstawy opodatkowania, choć zmienia się oczywiście wysokość podatku.

Ad b - stawki zmienne

Są to takie, których wysokość zmienia się wraz ze zmianą wysokości podstaw opodatkowania. Stawki zmienne są zawsze ujmowane w tzw. skalach podatkowych. W skalach podatkowych po jednej stronie są prezentowane podstawy opodatkowania uporządkowane w poszczególnych progach podatkowych (przedziałach podatkowych) rosnąco bądź malejąco. Z drugiej strony są ujmowane stawki podatkowe przypisane rosnąco bądź malejąco odpowiednim podstawom opodatkowania w danych przedziałach podstaw opodatkowania. W teorii prawa podatkowego wyróżnia się 3 rodzaje stawek podatkowych:

1. stawki progresywne

2. stawki regresywne

3. stawki degresywne

W chwili obecnej w polskim systemie podatkowym ze stawek zmiennych są stosowane wyłącznie stawki progresywne.

Ad b.a - stawki progresywne

Ich istotą jest to, że rosną one wraz ze wzrostem podstaw opodatkowania. Wysokość podatku rośnie wówczas szybciej niż wysokość podstawy opodatkowania.

Wyróżnia się 2 rodzaje progresji:

1. progresję ogólną (globalną)

2. progresję szczeblową (ciągłą, odcinkową)

Ad b.a.a - progresja ogólna

Charakteryzuje się tym, że do danej podstawy opodatkowania, całej podstawy opodatkowania stosuje się tylko jedną stawkę.

Ad b.a.b - progresja szczeblowa

Stawki podatkowe mają w tym przypadku charakter złożony. Aby wyliczyć wysokość podatku, trzeba zastosować odpowiednią część stawki podatkowej do części podstawy opodatkowania. Do drugiej części tej podstawy stosujemy inny element stawki.

Progresja szczeblowa jest progresją znacznie bardziej skomplikowaną, ale jej zastosowanie powoduje, że wzrost kwoty podatku jest względnie równomierny dla wszystkich podstaw opodatkowania.

Progresja globalna, jako mniej sprawiedliwa, nie jest współcześnie stosowana w polskim systemie podatkowym. W dwóch polskich podatkach (od osób fizycznych, od spadków i darowizn) występuje progresja szczeblowa. W pozostałych polskich podatkach stawki podatkowe są stawkami stałymi.

Ad b.b - stawki regresywne

Polegają one na tym, że wraz ze wzrostem podstaw opodatkowania, stawki maleją. Współcześnie nie występuje w polskim systemie podatkowym, ale były stosowane np. w uzupełniającym podatku od wynagrodzeń pobieranym w Polsce Ludowej.

Ad b.c - stawki degresywne

One maleją wraz ze zmniejszaniem się podstawy opodatkowania.

Po zastosowaniu stawki podatkowej do podstawy opodatkowania wyliczamy wysokość podatku. Zdarza się jednak, choć bardzo rzadko, że w danym podatku nie występują ani podstawa opodatkowania ani stawka. Z przepisów prawa wynika wysokość podatku. Tak się dzieje w przypadku ryczałtów podatkowych oraz w przypadku opodatkowania kontyngentowo-repartycyjnego. Z klasycznym ryczałtem podatkowym mamy do czynienia wówczas, gdy wysokość podatku wynika wprost z przepisów prawa podatkowego. Jest znana podatnikowi z góry. Ustawodawca uzależnia wówczas wysokość podatku od pewnych znamion zewnętrznych, jak np. ilość zatrudnionych pracowników albo miejsce prowadzenia działalności gospodarczej. Nie ustala się wówczas podstawy opodatkowania. Ta forma opodatkowania preferuje podatników osiągających wyniki lepsze od przeciętnych. W chwili obecnej klasycznym ryczałtem podatkowym jest tzw. Karta Podatkowa.

Druga forma uproszczonego opodatkowania to opodatkowanie kontyngentowo-repartycyjne. Ma znaczenie historyczne. To opodatkowanie polegało na tym, że władza państwowa określała globalną kwotę podatku dla pewnej grupy podmiotów, np. dla mieszkańców jednej wsi lub miasta. Określała tzw. kontyngent. Jednocześnie określano zasady repartycji, a więc podziału tego kontyngentu między poszczególne podmioty wchodzące w skład grupy.

W licznych podatkach, obok wskazanych już obligatoryjnych elementów konstrukcji podatku, występują także inne elementy, jak:

1. zwolnienia podatkowe

2. ulgi podatkowe

3. zwyżki podatkowe

Ad a - zwolnienia podatkowe

Polegają na tym, że określona kategoria podmiotów bądź zjawisk faktycznych bądź prawnych, które znajdują się w określonym ogólnie katalogu podatników bądź mieszczą się w przedmiocie podatku, to wyraźny przepis prawa zwalnia je od opodatkowania. Istnieją zwolnienia:

1. podmiotowe - NBP, Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego (w przypadku podatku od osób prawnych)

2. przedmiotowe - zasiłki rodzinne, opiekuńcze, stypendia, odszkodowania uzyskane na podstawie niektórych przepisów prawa (w przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych)

3. podmiotowo-przedmiotowe - wyposażenie mieszkania i rzeczy osobiste nabyte w drodze dziedziczenia przez podatników zaliczonych do II grupy podatkowej (w przypadku podatku od spadków i darowizn)

Ad b - ulgi podatkowe

Powodują obniżenie wysokości podatku. Mogą przybierać jedną z następujących form:

1. odliczenie pewnych kwot od podstawy opodatkowania

2. odliczenie stawki podatkowej

3. odliczenie pewnych kwot od kwoty podatku

Ad c - zwyżki podatkowe

Występują znacznie rzadziej niż ulgi podatkowe. Mogą występować w tych samych formach co ulgi podatkowe, a więc w postaci:

1. doliczenia do podstawy opodatkowania

2. podwyższenia stawki podatkowej

3. doliczenia pewnych kwot do kwoty podatku

Ostatnim elementem konstrukcyjnym podatku jest termin i sposób jego zapłaty.

Termin zapłaty podatku może być określony w sposób:

1. bezwzględny - z ustawy podatkowej wynika wówczas, że podatek ma być zapłacony np. do 30.04 roku następującego po roku podatkowym

2. względny - poprzez nawiązanie do faktu nie dającego się dokładnie z góry przewidzieć, np. w ciągu 14 dni od dnia doręczenia decyzji podatkowej

Jeśli idzie o sposób zapłaty podatku, to może on być wpłacony bądź jednorazowo (w całości) bądź stopniowo. Stopniowa zapłata podatku może mieć bądź formę rat bądź formę zaliczek na podatek. Z ratalną zapłatą podatku mamy do czynienia wówczas, gdy wysokość podatku jest już znana, ale ustawa podatkowa przewiduje wpłatę podatku w ratach w określonych terminach. Tych rat podatkowych wynikających z ustawy podatkowej nie należy mylić z indywidualną ulgą w zapłacie podatku przyznawaną podatnikowi na jego wniosek przez organ podatkowy.

Forma zaliczek na podatek polega na tym, że na rachunek podatku, którego wysokość nie jest jeszcze znana, są dokonywane w określonych terminach wpłaty częściowe. Po ustaleniu wysokości podatku dochodzi do ostatecznego rozliczenia. Porównuje się sumę wpłaconych zaliczek z wysokością podatku i albo zwraca się nadpłatę podatku albo dopłaca brakującą kwotę. Zapłata podatku następuje zatem dwustopniowo.

Zgodnie z art. 217 Konstytucji, większość elementów konstrukcji podatku musi być określona w ustawie podatkowej. Ustawa musi określać podmioty podatku, przedmioty opodatkowania, stawki podatkowe, ulgi podatkowe oraz zwolnienia podmiotowe.

Klasyfikacja podatkowa.

W państwach współczesnych na ogół mamy do czynienia z istnieniem systemu podatkowego, a więc wielu podatków. W teorii formułuje się jednak dość często różne koncepcje podatku jedynego.

Jedną z najstarszych koncepcji podatku jedynego była koncepcja fizjokratów z XVIII w. Ich zdaniem jedynym podatkiem powinien być podatek pobierany w rolnictwie. Znacznie później proponowano jako jedyny podatek dochodowy od dochodów osobistych.

Nowsze koncepcje podatku jedynego to np. podatek od zużywanej energii we wszystkich jej postaciach. W praktyce nie udało się nigdzie zrealizować żadnej koncepcji podatku jedynego. Najczęściej mamy do czynienia z systemem podatkowym, mniej lub bardziej rozbudowanym.

Podatki klasyfikuje się według różnych kryteriów. Najbardziej znany jest ich podział ze względu na przedmiot podatku. Wyróżnia się wówczas:

1. podatki dochodowe - podatki, w których przedmiotem opodatkowania jest osiąganie dochodu

2. podatki przychodowe - podatki, w których przedmiotem opodatkowania jest osiąganie przychodu

3. podatki majątkowe - przedmiotem opodatkowania jest nabycie majątku lub posiadanie majątku bądź niekiedy wzrost wartości majątku

4. podatki obrotowe - podatki, których przedmiotem opodatkowania jest osiągnięty obrót, choć ekonomiście te podatki określają mianem podatków konsumpcyjnych bądź podatków od wydatków.

Istotą tych podatków jest to, że są doliczane do cen towarów i usług. Ich ekonomiczny ciężar spoczywa na konsumentach, nabywcach dóbr i usług, ale podmiotem rozliczającym się z organem państwowym jest sprzedawca owych dóbr.

Rozdział XXVI

Podział na podatki:

1. pośrednie

2. bezpośrednie

Ad a - podatki pośrednie

Charakteryzują się tym, że po stronie podmiotu podatku można wskazać podmiot formalny podatku, a więc ten, na który przepisy prawa nakładają obowiązek zapłaty podatku. To on się rozlicza z organem podatkowym z tytułu tego podatku. Jest również podmiot materialny podatku, który faktycznie ponosi ekonomiczny ciężar podatku. Faktycznie płaci ten podatek, płacąc cenę za określony towar lub usługę, choć to nie on rozlicza się z organem podatkowym. Jest dla organu podatkowego bezimienny.

Ad b - podatki bezpośrednie

To taki podatki, w których nie ma owej dwoistości podmiotów. Źródło podatku pokrywa się z przedmiotem podatku. Podatkami bezpośrednimi są podatki dochodowe.

Podatkami pośrednimi są podatki obrotowe.

Inny podział podatku to podział na:

1. podatki państwowe

2. podatki samorządowe

Ad 1 - podatki państwowe

To podatki, z których wpływy przypadają państwu, najczęściej Skarbowi Państwa, znacznie rzadziej państwowemu funduszowi celowemu.

Ad b - podatki samorządowe

To podatki, których beneficjentem są jednostki samorządu terytorialnego. Wpływy z tych podatków stanowią dochody budżetów samorządowych.

Ostatni podział to podział na podatki:

1. realne (rzeczowe

2. osobiste

Ad a - podatki realne

To takie podatki, których wysokość jest zdeterminowana cechami przedmiotu podatku. Nie wyznaczają jej cechy osobiste podatnika. Takimi podatkami są podatek od nieruchomości, podatek leśny

Ad b - podatki osobiste

Charakteryzują się tym, że ich wysokość jest ściśle uzależniona od indywidualnych cech podatnika. Podatkiem osobistym jest podatek dochodowy od osób fizycznych. Jego wysokość zależy np. od stanu zdrowia podatnika.

Pojęcie obowiązku podatkowego i zobowiązania podatkowego

Te 2 pojęcia mają różne znaczenia i podstawowy charakter dla stosunków prawno-podatkowych. Termin obowiązek podatkowy może być rozumiany w dwojaki sposób:

1. szerszy

2. węższy

Ogólnie rzecz biorąc, obowiązek podatkowy jest zawsze powinnością określonego zachowania związanego z podatkiem. Można wyróżnić:

1. obowiązki podatkowe materialne

2. obowiązki podatkowe procesowe

3. obowiązki podatkowe związane z zapłatą podatku

4. obowiązki instrumentalne, które porządkują proces zapłaty podatku i kontroli podatnika

Obowiązek materialny podstawowy związany z zapłatą podatku jest zdefiniowany w art. 4 ustawy Ordynacja podatkowa. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek podatkowy:

1. wynika z ustaw podatkowych

2. jest to nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawach podatkowych

Obowiązek podatkowy określają zatem zawsze ustawy. Wynika z tych ustaw nieskonkretyzowana jeszcze abstrakcyjna powinność zapłaty podatku. Jeśli dany podmiot wkroczył w pole obowiązku podatkowego, bo zaistniała okoliczność, z którą ustawodawca wiąże obowiązek zapłaty podatku, to jest wysoce prawdopodobne, że ów obowiązek się skonkretyzuje. Przekształci się w zobowiązanie podatkowe, a więc w którymś momencie będzie wiadomo w jakiej wysokości, kiedy i na rzecz którego organu podatkowego podatek ma być zapłacony. Obowiązek podatkowy jest nieskonkretyzowaną powinnością zapłaty podatku. Jest poprzednikiem zobowiązania podatkowego. Obok obowiązku podstawowego, ustawodawca nakłada na różne podmioty szereg tzw. obowiązków instrumentalnych (pomocniczych). Mają one na celu prawidłowe wypełnienie obowiązku podstawowego. Polegają np. na obowiązku posiadania tzw. NIP-u (Numeru Identyfikacji Podatkowej), obowiązku prowadzenia w pewnych przypadkach ksiąg podatkowych albo różnorodne obowiązki rejestracyjne. Podstawowy obowiązek podatkowy, aby mógł być wykonany, musi się przekształcić w zobowiązanie podatkowe. Musi ulec konkretyzacji. Zgodnie z art. 5 Ordynacji podatkowej, zobowiązaniem podatkowych jest:

1. wynikające z obowiązku podatkowego

2. zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy w wysokości w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego.

Konkretyzacja obowiązku podatkowego dotyczy zatem wysokości podatku, terminu jego zapłaty oraz miejsca zapłaty. W uproszczeniu zobowiązanie podatkowe jest skonkretyzowanym obowiązkiem podatkowym. Jest następnikiem obowiązku podatkowego. Zobowiązanie podatkowe jest stosunkiem prawnym, dwustronną relacją między podatnikiem a związkiem publiczno-prawnym reprezentowanym przez organ podatkowy. Podatnik jest dłużnikiem podatkowym, a związek publiczno-prawnym wierzycielem.

Sposoby powstawania zobowiązań podatkowych

W świetle prawa polskiego obowiązek podatkowy przekształca się w zobowiązanie podatkowe w 1 z 2 możliwych sposobów, zgodnie z art. 21 ordynacji podatkowej

Sposób 1

Przekształca się w drodze wydania i doręczenia decyzji podatkowej, a więc inaczej mówiąc poprzez wymiar podatku. Zobowiązanie podatkowe powstaje wówczas w wyniku klasycznego postępowania administracyjnego. Organ podatkowy wydaje decyzję, w której ustala wysokość podatku. Takie decyzje nazywa się decyzjami ustalającymi zobowiązanie. One kreują, tworzą zobowiązanie. Mają zatem charakter konstytutywny. Zobowiązanie podatkowe powstaje wówczas z dniem doręczenia decyzji podatnikowi. Ta metoda powstawania zobowiązań podatkowych jest ostatnio w Polsce stosowana w wąskim zakresie. W taki sposób powstają obecnie zobowiązania w podatku od spadków i darowizn oraz w podatkach od nieruchomości, rolnym, leśnym, ale tylko w odniesieniu do podatników będących osobami fizycznymi.

Prawo organu podatkowego do wydania decyzji ustalającej zobowiązanie jest ograniczone w czasie. Upływ terminu przedawnienia spowoduje, że obowiązek podatkowy nie przekształci się w zobowiązanie podatkowe, przedawnia się. Zobowiązanie podatkowe nie powstanie, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie zostanie doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 ordynacji podatkowej).

W przypadkach, w których podatnik nie złożył w terminie deklaracji albo w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości podatku, termin przedawnienia obowiązku podatkowego wynosi 5 lat, licząc od końca roku, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jeżeli więc podatnik nie wykonał prawidłowo czynności instrumentalnych związanych z deklaracją podatkową, to termin przedawnienia obowiązku podatkowego jest dłuższy. Przedawnienie obowiązku podatkowego nie jest tożsame z przedawnieniem zobowiązania podatkowego, to zobowiązanie jeszcze nie powstało. Upływ terminu przedawnienia powoduje, że zobowiązanie w tym przypadku nie powstanie. Organ podatkowy utraci uprawnienie do wymiaru podatku.

Sposób 2

Zgodnie z art. 21 ordynacji podatkowej, jest to powstanie zobowiązania z mocy samego prawa wraz z zaistnieniem zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Dniem powstania zobowiązania jest wówczas dzień zaistnienia tego zdarzenia. Ten sposób powstawania zobowiązań podatkowych dominuje współcześnie w prawie polskim. Jest to, jak mówią niektórzy teoretycy, jedna z większych rewolucji podatkowych, jaka dokonała się ostatnio w Polsce. Większość zobowiązań podatkowych powstaje bez jakiejkolwiek ingerencji organów podatkowych. One jedynie kontrolują wówczas prawidłowość obliczenia podatku. Wysokość podatku w tych przypadkach oblicza albo podatnik w składanej deklaracji podatkowej, ma on także wówczas obowiązek wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego, albo oblicza ją płatnik, który ma dodatkowo obowiązek pobrania podatku od podatnika i wpłacenia na rzecz organy podatkowego. W pierwszym przypadku (wysokość podatku oblicza podatnik) mamy do czynienia z tzw. samoobliczeniem podatku.

Jeśli podatnik bądź płatnik nie obliczyli prawidłowo wysokości podatku bądź nie wykonali ciążących na nich obowiązków, bo podatnik nie złożył deklaracji podatkowej, wówczas wysokość podatku określa organ podatkowy, który wydaje decyzję podatkową. Jest to tzw. decyzja określająca zobowiązanie. Organ określa w niej prawidłową wysokość zobowiązania. Ta decyzja jest jedynie decyzją deklaratoryjną. Ona nie tworzy zobowiązania, bo ono już powstało z mocy samego prawa.

Wygaśnięcie zobowiązań podatkowych.

W przypadkach określonych przez prawo, zobowiązania podatkowe wygasają. Owe przypadki są obecnie określone w art. 59 ordynacji podatkowej. W doktrynie prawa podatkowego wyróżnia się 2 zasadniczo różne sposoby wygasania zobowiązań podatkowych:

1. efektywne - gdy zobowiązanie wygasa, powodując zaspokojenie roszczeń podatkowych związku publiczno-prawnego

2. nieefektywne - gdy zobowiązanie wygasa mimo braku zaspokojenia roszczeń związku publiczno-prawnego

Do efektywnych sposobów wygasania zobowiązań podatkowych należą:

1. zapłata podatku

2. pobranie podatku przez płatnika lub inkasenta

3. potrącenie

4. zaliczenie nadpłaty lub zaliczenie zwrotu podatku

5. przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych

6. przyjęcie własności nieruchomości lub praw majątkowych w postępowaniu egzekucyjnym

Do nieefektywnych sposobów wygasania zobowiązań podatkowych należą:

1. zaniechanie poboru podatku

2. umorzenie zaległości podatkowych

3. przedawnienie zobowiązania

4. zwolnienie z obowiązku zapłaty pozostające w związku z wiążącą interpretacją podatkową

Wykład XXVII

Do efektywnych sposobów wygasania zobowiązań podatkowych należą:

1. zapłata podatku

2. pobranie podatku przez płatnika lub inkasenta

3. zaliczenie nadpłaty lub zwrotu podatku

4. potrącenie

5. przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych przez podatnika na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz samorządu terytorialnego w zamian za zaległości podatkowe

6. przejęcie własności nieruchomości lub prawa majątkowego w postępowaniu egzekucyjnym w zamian za podatki

Ad a - zapłata podatku

Zobowiązania podatkowe najczęściej w ten sposób wygasają.

Termin zapłaty podatku jest określony w dwojaki sposób:

1. w przypadku zobowiązań podatkowych powstających w drodze wydania i doręczenia decyzji podatkowej - wynosi 14 dni od wręczenia decyzji podatkowej ustalającej zobowiązanie podatkowe

2. w tych podatkach, w których zobowiązanie powstaje z mocy samego prawa termin zapłaty podatku określa ustawa podatkowa.

Jeżeli ostatni dzień terminu zapłaty podatku przypada w sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, to za ostatni dzień terminu zapłaty podatku uważa się pierwszy dzień roboczy, następny po dniach wolnych. Następuje automatyczne przesunięcie terminu zapłaty podatku.

Terminy zapłaty podatku mogą być odroczone, zgodnie z art. 48 ordynacji podatkowej, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym. Stanowi o tym także art. 67 A ordynacji. Na jego podstawie organ podatkowy może także w tych przypadkach rozłożyć zapłatę podatku na raty. W obydwu tych przypadkach odroczenia terminu zapłaty podatku i rozłożeniu zapłaty na raty z wnioskiem o zastosowanie tej ulgi w zapłacie podatku musi wystąpić podatnik. W obu przypadkach decyzja organu podatkowego ma charakter uznaniowy. Organ może, ale nie musi. Wcześniej jednak musi stwierdzić istnienie jednej z dwóch przesłanek:

1. interesu publicznego

2. ważnego interesu podatnika

W obu przypadkach są to indywidualne ulgi uznaniowe przyznane imiennie określonemu podatnikowi.

Decyzja organu podatkowego musi określać nowy termin zapłaty podatku. Jeśli podatnik nie zapłaci podatku w wyznaczonym terminie, to następuje powrót do pierwotnego terminu zapłaty podatku. Od decyzji odraczających termin zapłaty podatku oraz rozkładających jego płatność na raty pobiera się opłatę prolongacyjną w wysokości 50%odsetek od zaległości podatkowej. Nie pobiera się jej wtedy, gdy przyczyną wydania decyzji była klęska żywiołowa lub wypadek losowy. Podatek niezapłacony w terminie, zgodnie z art. 51 ordynacji podatkowej, staje się zaległością podatkową. Za zaległość podatkową uważa się także niezapłaconą w terminie zaliczkę na podatek lub ratę podatku.

Powstanie zaległości podatkowej rodzi skutki trojakiego rodzaju:

1. powstaje obowiązek zapłaty odsetek za zwłokę

2. otwiera możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego

3. otwiera możliwość wszczęcia postępowania w sprawie odpowiedzialności osoby trzeciej za to zobowiązanie

Zapłata podatku może być dokonana w różny sposób. W postaci pieniężnej może być dokonana bądź gotówkowo (np. w kasie organu podatkowego, na poczcie) bądź bezgotówkowo (np. w drodze polecenia przelewu, z rachunku bankowego podatnika). Wybór sposobu zapłaty podatku należy w zasadzie do podatnika. Jednakże, zgodnie z art. 61 ordynacji podatkowej, podatnicy prowadzący działalność gospodarczą mający obowiązek prowadzenia ksiąg podatkowych są zobowiązani płacić podatki w formie polecenia przelewu.

Podatki mogą być także płacone w formach niepieniężnych, np. znakami opłaty skarbowej, znakami akcyzy. Znaki akcyzy mają miejsce w przypadku podatku akcyzowego. Znaki akcyzy mają postać banderoli, którymi się oznacza np. wyroby alkoholowe. Znaki akcyzy wykupują producenci bądź importerzy wyrobów akcyzowych i oznaczają nimi owe wyroby. Zapłata podatku ma miejsce w momencie wykupu znaków akcyzy, a więc ma charakter antycypacyjny (wyprzedzający).

Inną formą niepieniężną jest np. zapłata papierami wartościowymi, która w chwili obecnej nie jest stosowana, ale Minister Finansów może taką formę zapłaty wprowadzić.

Ad b - pobranie podatku przez płatnika lub inkasenta

Do obowiązków tych podmiotów pośredniczących w stosunku prawno-podatkowym należy m.in. pobór podatku od podatnika. Jeśli podatek został pobrany przez płatnika lub inkasenta w prawidłowej kwocie, to dla podatnika zobowiązanie podatkowe wygasa. Fakt, że płatnik bądź inkasent ewentualnie nie wpłacił tego podatku organowi podatkowemu nie ma już wpływu na sytuację podatnika.

Ad c - zaliczenie nadpłaty lub zwrotu podatku

Zgodnie z art. 72 ordynacji podatkowej, za nadpłatę podatku uważa się:

1. kwotę podatku nadpłaconego, a więc gdy świadczenie dłużnika było wyższe niż to wynika z przepisów prawa podatkowego

2. kwotę podatku zapłaconego nienależnie, a więc wówczas gdy świadczenie nie powinno mieć miejsca

W art. 76 ordynacji podatkowej określa się sposób postępowania z nadpłatą. Nadpłaty podlegają:

1. w pierwszej kolejności zaliczeniu z urzędu na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę oraz na poczet bieżących zaległości

2. w razie ich braku, z urzędu podlegają zwrotowi chyba, że podatnik złoży wniosek o zaliczenie nadpłaty w całości bądź w części na poczet przyszłych zobowiązań

Pokrycie zatem z nadpłaty zobowiązania podatkowego powoduje wygaśnięcie tego zobowiązania podatkowego. W analogiczny sposób doprowadzi do wygaśnięcia zobowiązania pokrycie tego zobowiązania z przysługującego podatnikowi prawa do zwrotu podatku. W niektórych podatkach podatnik ma prawo do otrzymania zwrotu podatku zapłaconego we wcześniejszych fazach obrotu, np. w podatku od towarów i usług ma w pewnych przypadkach prawo do zwrotu tzw. podatku naliczonego.

Ad d - potrącenie

Potrąca się zobowiązanie podatkowe z wierzytelności przysługujących podatnikowi względem bądź Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego ze ściśle określonych tytułów. Owe wierzytelności podatnika wynikają ze szkody wyrządzonej przez funkcjonariusza publicznego. Są więc ustanowione na mocy prawomocnego wyroku sądowego albo prawomocnej ugody sądowej. Mogą to być też wierzytelności z tytułu nabycia nieruchomości w drodze wywłaszczenia bądź mogą to być odszkodowania np. za niesłuszne skazanie czy tymczasowe niesłuszne aresztowanie. Obydwie strony stosunku prawnego, a więc podatnik będący dłużnikiem z tytułu zobowiązania podatkowego i podmiot publiczny będący wierzycielem podatkowym mają względem siebie inne zobowiązania, bo dłużnik podatkowy ma wierzytelność względem podmiotu publicznego z tych ściśle określonych tytułów. Na wniosek podatnika zobowiązanie podatkowe może być potrącone z przysługującej mu wierzytelności, jeśli ona jest bezsporna i wymagalna.

Podatnik może także wnosić o potrącenie z jego zobowiązania podatkowego z wierzytelności bezspornej i wymagalnej wobec państwowych jednostek budżetowych z tytułu zamówień wykonywanych przez niego na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych.

Ad e - zaliczenie nadpłaty lub zaliczenie zwrotu podatku

Przeniesienie własności rzeczy lub praw majątkowych przez podatnika na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz samorządu terytorialnego w zamian za zaległości podatkowe

Jest to uregulowane w art. 66 ordynacji podatkowej. Wygaśnięcie zobowiązania może mieć miejsce jedynie w przypadku zaległości podatkowej, a więc termin zapłaty podatku już minął. Z wnioskiem w tej sprawie może wystąpić podatnik. Do przeniesienia własności rzeczy lub praw majątkowych dochodzi na podstawie umowy.

Ad f - przyjęcie własności nieruchomości lub praw majątkowych w postępowaniu egzekucyjnym

Przejęcie własności nieruchomości lub prawa majątkowego w postępowaniu egzekucyjnym w zamian za podatki

Jest to przymusowa egzekucja zobowiązania podatkowego. Jest uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nieefektywne sposoby wygasania zobowiązań:

Obok efektywnych sposobów wygaśnięcia zobowiązań podatkowych, zobowiązania te mogą także wygasnąć bez zaspokojenia interesów wierzyciela podatkowego w określonych przez prawo przypadkach:

1. w drodze zaniechania poboru podatku

2. poprzez umorzenie zaległości podatkowej

3. w wyniku przedawnienia zobowiązania podatkowego

4. poprzez zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku w związku z wiążącą interpretacją podatkową.

Ad a - w drodze zaniechania poboru podatku

Na mocy art. 22 ordynacji podatkowej, minister właściwy do spraw finansów publicznych może w drodze rozporządzenia zaniechać w całości lub w części poboru podatku w przypadkach uzasadnionych interesem publicznym lub ważnym interesem podatników. Zaniechanie poboru podatków oznacza, że istniejące zobowiązania podatkowe nie zostaną wykonane. Następuje rezygnacja z wierzytelności podatkowej. Owej rezygnacji może dokonać Minister Finansów, jeśli stwierdzi istnienie jednej z dwóch przesłanek:

1. interes publiczny

2. ważny interes podatników.

Rezygnacja następuje w drodze aktu prawnego, w drodze rozporządzenia, a więc jest adresowana do określonej kategorii podatników. Nie jest aktem indywidualnym.

Wykład XXVIII

Ad b - Umorzenie zaległości podatkowej uregulowane w art. 67 a ordynacji podatkowej.

Umorzenie oznacza także rezygnację z wierzytelności podatkowej, ale dotyczy jedynie zaległości podatkowych - zobowiązania, których termin płatności już minął. To je odróżnia m.in. od zaniechania poboru podatku. Umorzenie zaległości podatkowej może nastąpić bądź na wniosek podatnika, bądź w nielicznych przypadkach z urzędu.

Jest w przypadku pierwszego umorzenia związane z zaistnieniem dwóch przesłanek: interesu publicznego oraz ważnego interesu podatnika. Decyzja organu ma charakter uznaniowy. Jeśli organ stwierdzi zaistnienie przesłanki to może, lecz nie musi umorzyć zobowiązanie. Umorzenie dokonuje się na podstawie indywidualnej decyzji organu podatkowego.

Drugi rodzaj umorzenia - umorzenie z urzędu jest unormowany w art. 67 d ordynacji podatkowej. Organ może z urzędu umorzyć zobowiązanie w następujących przypadkach:

• Jeśli zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnej nie uzyska się kwoty wyższej niż wydatki egzekucyjne

• Jeśli zaległość podatkowa nie przekracza 5-cio krotności kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym

• Jeśli zaległość podatkowa nie została zaspokojona w postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym

• Podatnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawił rzeczy ruchome codziennego użytku domowego o wartości nieprzekraczającej 5 000 zł, brak jest spadkobierców oraz nie możliwości orzeczenia o odpowiedzialności osoby trzeciej

Umorzenie zobowiązań podatkowych jest obok dwóch innych instytucji, obok rozłożenia zapłaty podatku na raty i odroczenia terminu płatności podatku, jednym z trzech rodzajów ulg w spłacie zobowiązań podatkowych.

Ad c - Przedawnienie zobowiązania podatkowe:

Jest uregulowane w art. 70 ordynacji podatkowej. Jest to inna instytucja niż przedawnienie obowiązku podatkowego, dotyczy, bowiem zobowiązania, które już powstało. Zobowiązanie podatkowe przedawniają się z upływem okresu przedawnienia. Przedawniają się po upływie 5-ciu lat licząc od końca roku podatkowego, w którym upłynął termin zapłaty podatku.

Nie przedawniają się zobowiązania zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym. Jednakże po upływie terminu przedawnienia mogą być one dochodzone jedynie z przedmiotu hipoteki lub zastawu skarbowego.

Bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego zostaje przerwany na skutek zastosowania środka egzekucyjnego, egzekucyjnego, którym podatnik został powiadomiony, ale po jego przerwaniu biegnie on na nowo. Kolejne wszczęcie egzekucji nie przerywa już biegu przedawnienia. Bieg terminu przerywa także ogłoszenie upadłości.

Ad d - Zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku w związku z zastosowaniem się do urzędowej interpretacji prawa podatkowego.

Istnieją dwa rodzaje urzędowych interpretacji:

• Interpretacje ogólne - wydaje je m.in. minister finansów, który dąży do jednolitego stosowania prawa podatkowego. Nie dotykają one indywidualnych spraw. Są publikowane w Dzienniku Urzędowym ministra finansów oraz Biuletynie Informacji Publicznych.

• Interpretacje indywidualne - są wydawane na wniosek zainteresowanego. Mają wyjaśnić wątpliwości dotyczące indywidualnej sprawy związanej z określonym stanem faktycznym albo zdarzeniem przeszłym. Wiążące interpretacje indywidualne wydaje minister finansów, który może upoważnić dyrektorów izb skarbowych. Są zamieszczone po usunięciu danych identyfikacyjnych w Biuletynie Informacji Publicznych. Zasadą jest, że zastosowanie się do interpretacji ogólnej bądź indywidualnej może zaszkodzić podatnikowi. Interpretacje indywidualne nie są jednak wiążące dla organów podatkowych. Nie muszą być uwzględniane w rozstrzygnięciu sprawy podatkowej. Jeśli jednak zainteresowany zastosował się do interpretacji, a ona nie została uwzględniona przez organ podatkowy bądź została później zmieniona to powoduje to zwolnienie z obowiązku zapłaty podatku - zobowiązanie wygasa.

Sukcesja podatkowa

Sukcesja prawno - podatkowa jest to następstwo prawne ogółu praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego. Jest inne niż sukcesja uniwersalna wynikająca z przepisów prawa cywilnego.

Sukcesja podatkowa następuje z mocy przepisów prawa. Wraz z zaistnieniem zdarzeń, z którymi prawo podatkowe łączy taki skutek. Sukcesorzy prawni stają się następcami praw i obowiązków podatkowych wynikających z przepisów prawa oraz decyzji podatkowych. Przejmują:

• Np. prawo do zwrotu nadpłaty po poprzedniku albo do korzystania z ulg podatkowych w kontynuowanej działalności gospodarczej

• Także obowiązki podatkowe poprzednika np. obowiązek zapłaty podatku

Zobowiązania podatkowe nie wygasają wraz z ustaniem egzystencji podatnika.

Sukcesorami podatkowymi osób fizycznych są ich spadkobiercy. Przejmują ogół praw i obowiązków podatkowych spadkodawcy. Szczególny przypadek dotyczy zapisobierców. Oni jedynie przejmują odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe spadkodawcy i to tylko do wartości otrzymanego zapisu.

Sukcesorami podatkowymi osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej są różne podmioty powstałe w wyniku łączenia, dzielenia bądź przekształcenia istniejących wcześniej podmiotów.

Zabezpieczenie wykonania zobowiązań podatkowych

1. Zobowiązania podatkowe korzystają ze szczególnej ochrony prawnej. Celem tej ochrony jest zagwarantowanie ich wykonania. Zgodnie z art. 33 ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe może być zabezpieczone przed terminem jego płatności, jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że nie zostanie ono wykonane. Może o tym świadczyć wyzbywanie się przez podatnika majątku bądź trwałe nie wywiązywanie się przez niego z obowiązków publiczno - prawnych. Organ podatkowy może zabezpieczyć wykonanie zobowiązania na całym majątku podatnika stosując w szczególności środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Może np. dokonać wpisu hipoteki przymusowej, może zająć wynagrodzenie podatnika bądź jegośrodki zgromadzone na rachunkach bankowych. Może także zastosować formy określone w ordynacji podatkowej - może np. przyjąć gwarancję bankową czy czek potwierdzony przez krajowy bank wystawcy czeku. Zobowiązanie podatkowe może być także zabezpieczone w toku postępowania podatkowego lub kontroli podatkowej przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość zobowiązania określającej tę wysokość lub określającej wysokość zwrotu podatku, a więc może być także zabezpieczone przed powstaniem zobowiązania.

2. Inną formą zabezpieczenia podatkowego jest hipoteka podatkowa:

Hipoteka podatkowa przymusowa przysługuje Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego na wszystkich nieruchomościach podatnika, płatnika, inkasenta, następcy prawnego lub osób trzecich odpowiedzialnych za cudzy dług podatkowy.

Przedmiotem hipoteki mogą być nie tylko nieruchomości, lecz także niektóre prawa majątkowe jak: użytkowanie wieczyste, spółdzielcze prawo własnościowe do lokalu, wierzytelność zabezpieczona hipoteką czy statek morski.

Hipoteka powstaje przez dokonanie wpisu w księdze wieczystej. Jest w zasadzie skuteczna wobec każdorazowegowłaściciela przedmiotu hipoteki.

3. Zastaw skarbowy:

Przysługuje także Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego z tytułu podatków stanowiących ich dochód i jest ustanawiany na wszystkich rzeczach ruchomych i prawach majątkowych niebędących przedmiotem hipoteki, jeśli ich pojedyncza wartość wynosi, co najmniej 10 000 zł. Zastaw skarbowy powstaje z dniem wpisu do rejestru zastawców. Rejestry zastawców skarbowych prowadzą naczelnicy urzędów skarbowych. Rejestr centralny prowadzi minister finansów. Zastaw skarbowy jest skuteczny wobec każdorazowego właściciela: ma w zasadzie pierwszeństwo przed jego wierzycielami osobistymi.

Odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe:

Problemem tej odpowiedzialności pojawia się wówczas, gdy zobowiązanie podatkowe nie zostało prawidłowo wykonane. Wierzyciel podatkowy może się domagać wykonania zobowiązania a następnie je wyegzekwować. Odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe może przybierać dwie postaci:

• Odpowiedzialności osobistej - dotyczy osoby dłużnika. Dłużnik odpowiada za zobowiązanie całym swoim majątkiem - obecnym i przyszłym. Jest to odpowiedzialność nieograniczona.

• Odpowiedzialności rzeczowej - dotyczy rzeczy, a nie osoby dłużnika. Może być związana z hipoteką przymusową oraz z zastawem skarbowym. Dotyczy, zatem nieruchomości, praw majątkowych i niektórych nieruchomości.

Wykład XXIX

Podmioty ponoszące odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe

Odpowiedzialność ta spoczywa na:

1. podatniku

2. podmiotach pośredniczących

3. następcach prawnych podatnika i podmiotach przekształconych

4. tzw. osobach trzecich

Podatnik, zgodnie z art. 26 ordynacji podatkowej odpowiada całym swoim majątkiem za podatki wynikające z zobowiązań podatkowych. Jest to zatem odpowiedzialność osobista. Płatnik, zgodnie z art. 30 § 1 ordynacji, odpowiada całym swoim majątkiem za podatek nie pobrany lub pobrany, ale nie wpłacony na rachunek organu podatkowego. Inkasent, natomiast, odpowiada, zgodnie z art. 30 § 2 za podatek pobrany, ale nie wpłacony, a więc podmioty pośredniczące ponoszą odpowiedzialność pozostającą w ścisłym związku z ich czynnościami. Jeśli podatnik, płatnik lub inkasent pozostają w związku małżeńskim, to ich odpowiedzialność obejmuje ich majątek odrębny oraz majątek wspólny tych podmiotów i ich małżonków. Następcy prawni podatnika oraz podmioty przekształcone ponoszą odpowiedzialność za zobowiązania podatkowe swoich poprzedników.

Osoby trzecie są to osoby, które ponoszą odpowiedzialność za cudzy dług podatkowy. Owa odpowiedzialność jest uregulowana w rozdziale 15 ordynacji. Istnieje 5 ogólnych zasad odpowiedzialności tych osób:

1. odpowiedzialność tę ponoszą jedynie te podmioty, które należą do kategorii wskazanych w ordynacji podatkowej - katalog tych osób jest więc zamknięty

2. o tej odpowiedzialności orzeka organ podatkowy, który wydaje decyzję o odpowiedzialności osoby trzeciej - musi być przeprowadzone odpowiednie postępowanie w tej sprawie

3. zakres tej odpowiedzialności jest w zasadzie dość szeroki - obejmuje odpowiedzialność za zaległości podatkowe podatnika, podatki niepobrane lub pobrane, ale nie wpłacone przez płatnika lub inkasenta, odsetki za zwłokę, koszty postępowania egzekucyjnego i niektóre inne należności

4. odpowiedzialność osoby trzeciej ma charakter solidarny w stosunku do dotychczasowego dłużnika - jej powstanie nie zwalnia dotychczasowego dłużnika z odpowiedzialności

5. odpowiedzialność osoby trzeciej ma charakter subsydiarny w stosunku do odpowiedzialności pierwotnego dłużnika - oznacza to, że egzekucję z majątku osoby trzeciej można wszcząć dopiero wtedy, gdy egzekucja z majątku dotychczasowego dłużnika okazała się bezskuteczna w całości bądź w części.

Zgodnie z ordynacją podatkową, przykładowo następujące kategorie podmiotów mogą ponosić odpowiedzialność za cudzy dług podatkowy:

1. rozwiedziony małżonek podatnika - odpowiada solidarnie całym swoim majątkiem z byłym małżonkiem za zaległości z tytułu zobowiązań podatkowych powstałych w trakcie trwania małżeństwa; jego odpowiedzialność jest ograniczona do wysokości wartości udziału przypadającego mu w majątku wspólnym; ten rodzaj odpowiedzialności może być orzeczony wówczas, gdy w trakcie trwania małżeństwa istniała wspólnota majątkowa

2. członkowie rodziny podatnika - za rodzinę podatnika uważa się zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, małżonków zstępnych oraz osobę pozostającą w stosunku przysposobienia oraz osobę pozostającą z podatnikiem w faktycznym pożyciu; odpowiadają solidarnie z podatnikiem całym swoim majątkiem za zaległości podatkowe wynikające z działalności gospodarczej prowadzonej przez podatnika, z którym stale współpracowali przy wykonywaniu tej działalności i osiągali z tego tytułu korzyści

3. nabywca przedsiębiorstwa podatnika - odpowiada on solidarnie z podatnikiem za powstałe do dnia nabycia zaległości podatkowe związane z prowadzoną działalnością gospodarczą; zakres odpowiedzialności jest ograniczony do wartości nabytego przedsiębiorstwa

4. wspólnicy spółek cywilnej, jawnej, partnerskiej, komplementariusze - odpowiadają całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką i pozostałymi spółkami za zaległości podatkowe spółki

5. członkowie zarządu spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz akcyjnej - odpowiadają całym swoim majątkiem za zaległości podatkowe spółek; w pewnych przypadkach mogą się od tej odpowiedzialności uwolnić

Ogólna charakterystyka podatków ze względu na ich przedmiot

Podatki obrotowe

Podatki obrotowe są to podatki związane z aktami obrotu gospodarczego, przesuwaniem towarów między różnymi podmiotami, przenoszeniem wartości. Najczęściej jest to sprzedaż towarów bądź odpłatne świadczenie usług, ale można także opodatkować darowizny towarów czy nieodpłatne świadczenie usług, czy nieodpłatne przekazanie towarów na cele reprezentacji i reklamy bądź na rzecz własnych pracowników.

Podatkami obrotowymi opodatkowuje się najczęściej obroty pomiędzy podmiotami gospodarczymi.

We współczesnych systemach podatkowych można wyróżnić 3 zasadniczo różne rodzaje podatków obrotowych:

1. ogólny podatek obrotowy, nazywany inaczej podatkiem powszechnym

2. podatki specjalne

3. podatki od przenoszenia wartości majątkowych

Ad a

Opodatkowuje obroty niemal wszystkimi towarami i odpłatnie świadczonymi usługami. Jest podatkiem obrotowym najważniejszym. Decyduje o kształcie systemu podatkowego. Takim podatkiem jest obecnie w Polsce podatek od towarów i usług. Jest pobierany od obrotów uzyskiwanych ze sprzedaży wszystkich towarów i odpłatnie świadczonych usług przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą.

Ad b

Obciążają one obroty tylko określonymi dobrami, wybranymi. Takimi podatkami są współcześnie w Polsce podatek akcyzowy i znacznie mniej znany podatek od gier, będący rodzajem podatku od loterii.

Ad c

Obciążają one określone rodzaje czynności, jak np. obroty niezawodowe osiągane ze sprzedaży pożyczki, zamiany itp. przez podmioty nie prowadzące w tym zakresie działalności gospodarczej. Takim podatkiem jest obecnie w Polsce podatek od czynności cywilnoprawnych.

Podatki obrotowe znane są od dawna. Pierwotnie pojawiały się w postaci podatków pojedynczych, w postaci opłat monopolowych. Były one pobierane od artykułów produkowanych przez przedsiębiorstwa będące w gestii państwa, a wcześniej panującego, jak np. opłata od soli, od wyrobów tytoniowych, od zapałek. Obok opłat monopolowych, pojawiały się pojedyncze akcyzy: podatki od wina, piwa, innych napojów alkoholowych. Wreszcie pojawiały się w postaci podatków od przenoszenia wartości majątkowych, jak np. daniny stemplowe. Owe pojedyncze podatki zaczęto zastępować w XX w. ogólnym podatkiem obrotowym. Współcześnie podatki te obciążają głównie dobra konsumpcyjne, dlatego mówi się o nich często, że są podatkami konsumpcyjnymi. Pod koniec XIX w. wydawało się, że podatki obrotowe zostaną zastąpione w dużym stopniu przez podatki dochodowe, podarki bezpośrednie. Podatki obrotowe nie odpowiadają bowiem zasadzie równości opodatkowania i sprawiedliwości opodatkowania.

Przeważyły jednak względy fiskalne. Współcześnie podatki obrotowe przeżywają renesans. Wynika to m.in. z tego, że są one bardzo wygodne politycznie. Nazywa się je niekiedy znieczulaczami podatkowymi. Ukryte w cenach nabywanych dóbr i usług nie budzą takich sporów i sprzeciwów, jak podatki bezpośrednie (dochodowe), w przypadku których wysokość obciążenia jest podatnikom znana.

Podatki obrotowe są bardzo wygodnym źródłem alimentowania państwa.

Wykład XXX

W dotychczasowej ewolucji wykształciły się 3 rożne formy powszechnego podatku obrotowego:

a) podatek wielofazowy

b) podatek jednofazowy

c) podatek od wartości dodanej

Ad a - podatek wielofazowy

Charakteryzuje się tym, że podatek jest płacony od każdorazowej sprzedaży towarów, a każdy podmiot dokonujący tej sprzedaży płaci podatek od całego obrotu, a więc od całej kwoty uzyskanej ze sprzedaży bez uwzględniania obciążającego tę sprzedaż podatku. Jeśli w procesie tworzenia produktu finalnego uczestniczy kilka podmiotów gospodarczych, to na każdym z nich ciąży obowiązek zapłaty podatku od całości obrotu.

Ile faz obrotu gospodarczego, tylu podatników, a doliczane do cen podatki narastają.

Takie podatki nazywa się niekiedy podatkami kaskadowymi. Prowadzą one do piramidalnego wzrostu cen. W następnych fazach obrotu podatki są płacone także w części od wcześniej zapłaconych podatków.

Owo kaskadowe narastanie podatku i wzrost cen spowodowały poszukiwania innych form opodatkowania obrotów, ale taki podatek wielofazowy był stosowany w Polsce Ludowej w odniesieniu do tzw. gospodarki nieuspołecznionej. Był jedną z form dyskryminacji podatkowej prywatnych podmiotów gospodarczych. Był niesprawiedliwy z ekonomicznego punktu widzenia.

Ad b - podatek jednofazowy

Ma inny charakter. Jego istota polega na tym, że opodatkowuje się tylko jedną, wybraną fazę obrotu gospodarczego. Najczęściej jest to faza końcowa obrotu. Opodatkowuje się producenta, sprzedawcę produktu finalnego. Czasami pobierano ten podatek dopiero w fazie handlu. Wybrany sprzedawca płacił podatek od całego osiągniętego przez niego obrotu. Ta technika poboru podatku jest o wiele prostsza niż poboru podatku wielofazowego. Jest znacznie mniej podatników. Podatek jest neutralny dla działalności gospodarczej. Poprzez przerzucanie cen poszczególne podmioty uczestniczące w cyklu produkcyjnym rozkładają ekonomiczny ciężar podatku między siebie.

Podatek jednofazowy był stosowany w Polsce do roku 1993. Współcześnie w Europie został wyparty przez podatek od wartości dodanej, ale jest chyba jeszcze stosowany w Australii i Stanach Zjednoczonych.

Ad c - podatek od wartości dodanej

Najnowsza konstrukcja podatku obrotowego powszechnego to podatek od wartości dodanej. Pojawił się po raz pierwszy we Francji pod koniec lat 50. W Polsce obowiązuje od 1993 roku pod postacią podatku od towarów i usług. Jego istota polega na tym, że podatek płaci każdy podmiot osiągający obrót, ale tylko od tej części obrotu, którą sam wytworzy od tzw. wartości dodanej, nie od całego obrotu.

Wytworzyły się 2 techniki poboru tego podatku. Pierwsza historycznie to obliczanie obrotu netto owej wartości dodanej. Druga późniejsza technika polega na odliczaniu od kwoty podatku, która ma zapłacić podatnik podatków zapłaconych we wcześniejszych fazach obrotu.

Ta druga technika obliczania podatku dominuje współcześnie. Podatek od wartości dodanej jest swoistą syntezą podatku wielofazowego i jednofazowego. Ma szereg zalet:

1. jest neutralny ekonomicznie - nie powoduje szkód w cyklu produkcyjnym, nie skraca się go sztucznie żeby obniżyć końcową cenę produktu

2. nie powoduje kaskadowego narastania podatku

3. zmniejsza oszustwa podatkowe - bo interesy sprzedającego i kupującego są przeciwstawne, kupujący żąda faktur, bo tylko na ich podstawie może pomniejszyć własny podatek, a sprzedający odwrotnie, najchętniej nie pokazałby całości swoich obrotów

4. powszechne stosowanie faktur ułatwia kontrolę podatkową

Podatek od wartości dodanej ma jedną, istotną wadę. Jest on bowiem bardzo skomplikowany. Obliczanie podatku i jego pobór jest bardzo pracochłonne. Podmiot podatku musi prowadzić rachunkowość dla każdego produktu we wszystkich fazach jego obrotu, dlatego stosuje się np. powszechnie zwolnienie od tego podatku podatników prowadzących działalność na niewielką skalę (bo jest zbyt kosztowny).

W chwili obecnej w polskim systemie podatkowym występują następujące podatki obrotowe:

a) podatek od towarów i usług - będący powszechnym podatkiem obrotowym, mający formę podatku od wartości dodanej

b) podatek akcyzowy - będący specjalnym podatkiem obrotowym

c) podatek od gier - będący specjalny podatkiem obrotowym; jest płacony przez podmioty prowadzące gry i zakłady wzajemne

d) podatek od czynności cywilnoprawnych - będący podatkiem od przenoszenia wartości majątkowych; płacony od obrotów niezawodowych

Druga grupa podatków wyróżnianych ze względu na przedmiot podatku to podatki przychodowe. Są to podatki, w których przedmiotem opodatkowania jest uzyskiwanie przychodu. Przychód podatkowy to ogół pożytków pieniężnych z danego źródła przychodów bez potrącania kosztów, które były ponoszone, aby ten przychód uzyskać. Przychód jest zawsze silnie związany ze źródłem, z którego pochodzi. Owymi źródłami mogą być np. działalność gospodarcza, budynki, nieruchomości gruntowe, gospodarstwo rolne, czy kapitały pieniężne i prawa majątkowe. Przychód ma zawsze pieniężną postać. Jeśli jest uzyskiwany w postaci naturalnej, to ustala się jego pieniężna wartość.

Przychód podatkowy jest zawsze ujmowany w pewnych odcinkach czasu. Ma względnie trwały charakter. We współczesnych systemach podatkowych przychody są opodatkowane stosunkowo rzadko, bo przychód nie mówi nic o tym, czy osiągnięto korzyść ekonomiczną. Nie daje pewności, czy za przychodem stoi dochód. Wówczas stawki są zawsze stawkami stałymi, stosunkowo niewysokimi, aby nie narobić szkód w źródle przychodu. W podatkach przychodowych nie uwzględnia się indywidualnej sytuacji podatnika. W polskim współczesnym systemie podatkowym jedyną czystą konstrukcją, w ramach której opodatkowuje się przychód jest tzw. ryczałt ewidencjonowany.

Elementy opodatkowania przychodu występują także w polskim podatku rolnym, w podatku leśnym, czy w podatku od środków transportowych.

Kolejna grupa podatków to podatki dochodowe. Są to podatki, których przedmiotem opodatkowania jest osiąganie, uzyskanie dochodu. Dochód podatkowy to przychód podatnika pomniejszony koszty uzyskania tego przychodu. Dochód podatkowy także ma zawsze postać pieniężną. Ma względnie trwały charakter. Ustala się go najczęściej dla roku podatkowego.

W podatkach dochodowych z zasady, choć nie zawsze pomija się wpływy nieregularne, np. z dziedziczenia, czy z darowizny.

Odliczeniu od przychodu podlegają koszty jego uzyskania uznane przez ustawodawcę za koszty potrącane. Nie wszystkie koszty ekonomiczne są zatem kosztami odliczanymi od przychodów. Koszty uzyskania przychodu mogą być ustalane albo jako koszty faktycznie poniesione (tak się dzieje, gdy źródłem przychodu jest działalność gospodarcza), a w przypadku osób fizycznych także niekiedy jako tzw. koszty zryczałtowane. Tytułem kosztów odlicza się pewne kwoty założone przez ustawodawcę.

Wykształciły się dotychczas 2 typy podatków dochodowych:

1. osobisty podatek dochodowy, a więc na gruncie polskim jest to podatek dochodowy od osób fizycznych

2. podatek dochodowy od korporacji, od spółek, a więc polski podatek dochodowy od osób prawnych

Ad a - podatek osobisty

Pojawił się powszechnie dość późno w połowie XIX w. Początkowo był podatkiem proporcjonalnym, ale w XX wieku stał się podatkiem progresywnym. Jego zasadniczą cechą jest uwzględnianie indywidualnej sytuacji podatnika. Wysokość podatku zależy ściśle od owych cech indywidualnych podatnika.

Ad b - podatek od korporacji

Jest on zazwyczaj podatkiem proporcjonalnym. Mają nie szkodzić rozwojowi działalności gospodarczej. Znane są dotychczas 2 modele podatków dochodowych:

1. ogólny (powszechny) podatek dochodowy

2. podatek cedularny

Ad 1 - ogólny

Polega na tym, że opodatkowuje się w sposób jednakowy sumę dochodów płynących ze wszystkich źródeł przychodów podatnika. Pozwala on traktować jednakowo dochody płynące z rozmaitych źródeł. Taki charakter z pewnymi wyjątkami maja obecne polskie podatki dochodowe.

Ad 2 - cedularny

Polega na tym, że odrębnie, wg różnych zasad opodatkowuje się dochody z poszczególnych źródeł. Różnicuje się reguły opodatkowania, preferuje dochody z niektórych źródeł.

Ostatnia grupa podatków to podatki majątkowe. Przedmiotem ich opodatkowania jest posiadanie majątku, przyrost majątku, bądź czasami wzrost wartości majątku.

Podatki majątkowe nie mają we współczesnych systemach podatkowych istotnego znaczenia fiskalnego. Są często podatkami lokalnymi. Majątek jest natomiast zjawiskiem łatwo uchwytnym, stosunkowo łatwym do zidentyfikowania. Podatki majątkowe miały istotne znaczenie do XIX wieku.

59

Finanse publiczne i prawo finansowe

Wykłady (całość) 2010/2011

---