P1010298

kształtowanie s/ę najwainiejszych narodowych modeli administracji

Szczegółowe rozwiązania różnych krajów były bardzo zróżnicowane: sądownictwo jednoinstancyjne w Austrii, dwuinstancyjne w Badenii, która jako pierwsza, bo w 1863 r„ wprowadziła sądową kontrolę administracji, trój instancyjne w Prusach; enu-me racyj na klauzula kompetencyjna uprawniająca sądy administracyjne do rozstrzy-gania wyłącznie spraw* wyliczonych w ustawodawstwie w Prusach i klauzula generalna uprawniająca do zaskarżenia decyzji naruszających publiczne prawa podmiotowe (z wyjątkiem decyzji w sprawach wyraźnie wyłączonych przez ustawodawstwo) w Austrii. Tym niemniej można było mówić o modelu niemieckim w tej materii - modelu, który obecnie wykazuje jeszcze więcej cech wspólnych niż początkowo (będzie jeszcze o tym mowa w rozdziale o stosunku administracji do prawa).

W Niemczech, w dużej mierze dzięki Gneistowi, powstała też charakterystyczna konstrukcja samorządu terytorialnego, wraz z nazwą przeniesioną, co do zasady, z Anglii (tyle że na oznaczenie samorządu ustaliło się, skądinąd bardziej adekwatne, określenie Selbstyerwąltimg, a więc dosłownie „samoadministracja” czy' też „samozarząd”. a nie Selbstregierung czyli dosłownie „samorząd”).

Była to konstrukcja dualistyczna - zakładająca daleko idące współistnienie w terenie organów reprezentujących władzę centralną (administracja państwowa, administracja polityczna, obecnie nazywamy ją administracją rządową) i organów reprezentujących obywateli danej jednostki podziału terytorialno-administracyjnego (samorząd terytorialny). Jedne i drugie organy mają różne zadania: administracja państwowa zajmuje się sprawami o charakterze ogólnopaństwowym, samorządowi przypadają, w ramach zadań własnych, sprawy o znaczeniu lokalnym, choć może on również przejąć wykonywanie, pod nadzorem administracji państwowej (rządowej), określonych zadań tejże administracji w tym celu mu zleconych lub powierzonych.

Rozdział kompetencyjny nie oznaczał jednak pełnej równości administracji państwowej i samorządu. W ślad za tradycjami monarchii absolutnej, organy samorządu nie mogły wkraczać w sferę działania administracji państwowej, nawet przez kontrolowanie jej działalności, podczas gdy organom administracji państwowej mogły przysługiwać uprawnienia nadzorcze wobec samorządu; nadzór, należy pamiętać, obejmuje uprawnienia kontrolne oraz prawo władczego wkraczania w sprawy nadzorowanego podmiotu, ale tylko w zakresie i przy pomocy środków określonych przez prawo (środków nadzorczych). Rozdziałowi zadań i kompetencji towarzyszyć też miał rozdział źródeł finansowania działalności administracji państwowej i samorządu, mający zapewnić samorządowi realną podstawę jego względnej samodzielności.

Konstrukcja ta, mimo trudności z praktyczną realizacją niektóiych z jej składników (a zwłaszcza samowystarczalności finansowej samorządu), do dziś stanowi podstawę funkcjonowania administracji terytorialnej w Niemczech i w Austrii. Wobec tego, że kraje te wywarły w XIX w. ogromny wpływ na kształtowanie się systemów prawnych i administracyjnych w reszcie Europy Środkowej oraz w Europie Wschodniej, omawiana koncepcja wykroczyła dalece poza obszar dawnej Rzeszy Niemieckiej. Polska reforma samorządowa z 1990 r., a następnie jej kontynuacja z 1998 r., są przykładem jej żywotności poza kręgiem państw języka niemieckiego.

5. Model szwedzki

Szwecja kształtowała swoje instytucje polityczne i administracyjne w XVII i XVIII w. w praktycznym odizolowaniu od tego, co działo się w innych krajach.

Była natomiast w owym czasie przedmiotem zainteresowania sąsiadów, którzy jak Rosja za Piotra 1 i polsko-litewska Rzeczpospolita w okresie panowania Stanisława Augusta Poniatowskiego, przejmowali wybiórczo jej rozwiązania. W XIX w. dokonała tylko pewnej modernizacji swoich instytucji administracyjnych, nie kierując się wcale, inaczej niż nawet Anglia, wzorami płynącymi z Francji czy potem z Niemiec.

Oryginalność jej instytucji jest więc jeszcze większa od angielskiej. Przez pewien czas stanowiło to powód, dla którego brakło zainteresowania tymi instytucjami i ich wpływu na inne kraje. Jedynym krajem, który znajdował się pod silnym wpływem rozwiązań Szwecji, była Finlandia. Do 1809 r. stanowiła ona część Szwecji, a po jej przejściu - jako Wielkiego Księstwa Finlandii - pod panowanie carskiej Rosji zachowano dawne szwedzkie prawo i instytucje. Republika Finlandii, powstała w 1919 r., kontynuuje wiele tradycji ścisłego związku z prawem i instytucjami szwedzkimi, wprowadziwszy zresztą niektóre rozwiązania szwedzkie z okresu następującego po utracie Finlandii przez Szwecję (jak na przykład jedną z najbardziej typowych dla Szwecji instytucję ombudsmana). Po II wojnie światowej model szwedzki zaczął ponownie budzić zainteresowanie - i to o wiele szersze niż w XVIII wieku. Wiele rozwiązań szwedzkich, poczynając od ombudsmana, jest przedmiotem recepcji. Z tego powodu w niniejszej książce nie mogło zabraknąć charakterystyki szwedzkiego modelu administracji publicznej.

Gdy idzie o administrację centralną, podstawowym rysem modelu szwedzkiego jest rozdzielenie rządu i administracji centralnej. Rozdział ten sięga 1634 r., kiedy to powstały pierwsze szwedzkie kolegia, odrębne urzędy centralne. Urzędy te, mające jasno określone kompetencje, w żaden sposób nie podlegały członkom organu rządowego, noszącego nazwę najpierw Senatu, a potem Rady Stanu - podlegając Radzie Stanu jako całości. Co więcej, aż do 1840 r. nie było resortowego podziału zadań między członków Rady, tak że nie było nawet w składzie Rady stałych referentów w materii poszczególnych urzędów, która to rola dopiero od tego czasu przypada szwedzkim ministrom, zgodnie z podziałem ich tek. Urzędy centralne były - i są - obsadzone przez stałych urzędników niezależnych od zmian politycznych.

Tradycją Szwecji jest traktowanie mianowanych urzędników państwowych na równi z sędziami, a więc gwarantowanie im nie tylko stabilizacji stosunku służbowego, ale wręcz niezawisłości. Wynika ono z głęboko zakorzenionego pojęcia rattsakerhet, literalnie bliskiego praworządności, lecz oznaczającego w pierwszej kolejności ochronę praw obywateli przez stworzenie właściwej proce-dury w postępowaniu tak sądowym, jak i administracyjnym. Procedura tego samego typu wymaga podobnego statusu osób, przed którymi toczy się postępowanie czy to sądowe, czy to administracyjne. Inną tradycją Szwecji jest szeroki za-