0303

314 12. Wspólnota Europejska

Proces tworzenia polityki europejskiej należy więc rozpatrywać przynajmniej na dwóch poziomach. Pierwszy tworzą formalne układy powiązań między instytucjami Unii, deklarowane w kolejnych porozumieniach traktatowych, wśród których wyjątkową i spektakularną rolę ma do odegrania Rada Unii, forum międzyrządowej kooperacji państw członkowskich. Decyzje Rady są odbierane przez opinię europejską jako wyposażone w szczególną właściwość czy też moc kreacyjną, jeżeli chodzi o proces integracji europejskiej, jego tempo, zakres i formy. To właśnie Rada w sposób najbardziej widoczny staje się odpowiedzialna za kolejne zwroty i „przyspieszenia” w procesie integracji, przełamując kolejne bariery i uprzedzenia istniejące wśród polityków czy też na poziomie masowego wyborcy. Decyzje Rady noszą szczególny walor polityczny (choć nie tylko), gdyż deklarując wprowadzanie kolejnych jakościowych faz w rozwoju procesu integracji, potwierdzają gotowość wszystkich państw członkowskich do udziału w nim i podporządkowania się wspólnym ustaleniom, i to pomimo, iż niektóre z nich sugerują, że nie do końca jest to zgodne z ich interesem. Rada Unii wypracowuje więc europejski konsens i to zarówno w zakresie „konstytucyjnej" polityki europejskiej, jak i w ramach poszczególnych jej sektorów programowych, o ile oczywiście znajdują się one w kompetencji Unii. Rada Unii legitymizuje więc decyzje europejskie, zyskując taką moc z racji bycia reprezentantem interesów państw członkowskich.

Drugi poziom w procesie tworzenia polityki europejskiej jest związany z istnieniem tzw. biurokratycznej sfery decydowania (tworzenia polityki), w ramach, którego szczególną i dominująca rolę odgrywa Komisja Europejska. Aktywność na tym poziomie nie przybiera tak spektakularnych form jak w przypadku działań Rady Unii i z reguły toczy się w zaciszu gabinetów i sal posiedzeń, gdzie postępuje proces przygotowywania określonych decyzji czy aktów prawnych w ramach rozbudowanego systemu negocjacji i przetargów. Proces rozwoju polityki biurokratycznej wiąże się ściśle ze zjawiskiem przejmowania przez Unię (poprzez biurokratyczne struktury) odpowiedzialności za coraz to nowe programowe (merytoryczne) sektory polityki (tworzenie wspólnych polityk oraz standardów) oraz z koniecznością stworzenia przez samą Komisję rozbudowanego układu powiązań i kontaktów z narodowymi biurokracjami i grupami interesu, i to zarówno narodowymi, jak i transnarodowymi (eurogrupy). Uzasadnionym wydaje się stwierdzenie, iż polityka Unii Europejskiej to w istocie polityka biurokratycznych działań, której istota sprowadza się do zabiegu depolityzacji określonych kwestii, zwłaszcza tych, wokół których mogą ujawnić się głębokie konflikty. Unia została stworzona - jak już wspominaliśmy - jako „wspólnota ekonomiczna”, w ramach której miały dominować tzw. sprawy techniczne (Iow politics), co, do których konsens miał być łatwo wynegocjowany¹. Skoro strategia biurokratyczna i depoli-tyzacja miały zdominować politykę Unii, to w efekcie musiał zostać stworzony specyficzny rodzaj tworzenia polityki (policy-making). Można tę kwestię ująć inaczej: „[...] szczególna forma polityki Unii Europejskiej jest [...] produktem specy-

Zob. np. E. Bomberg, Green Parties and Politics in the European Union, Routledge, London 1998. s. 34.